•  Je remercie Horst Dreier (Université de Würzburg), Hubert Treiber (Hanovre) et Rainer Wolf (Düsseld (...)

2Il existe déjà de nombreuses études portant sur le concept de domination rationnelle chez Max Weber. Si néanmoins j’en rajoute une, c’est parce que la réception de ce concept est en général assez unilatérale. Les juristes et les sociologues du droit se limitent le plus souvent à analyser la rationalisation du droit sans tenir compte de la conception proprement wébérienne de la bureaucratie. La sociologie des organisations se concentre sur cette dernière sans prendre connaissance de la sociologie du droit développée par Weber. On fait encore moins souvent le lien avec ses écrits politiques ou avec ceux qu’il a consacrés à la théorie de la science, bien que les uns et les autres soient indispensables pour comprendre pleinement la domination rationnelle – sans même parler, comme Arnold Zingerle l’a fait, des liens qui se tissent avec d’autres parties de l’œuvre de Max Weber. Je voudrais essayer de réunir ces différents fils par l’intermédiaire de trois questions : en quoi consiste la « rationalité » de la domination rationnelle (I) ? Comment la domination rationnelle est-elle apparue (II) ? Enfin, comment devient-elle réalité (III) ? En conclusion, nous quitterons le socle des analyses wébériennes pour examiner un certain nombre des processus d’érosion qui s’attaquent aujourd’hui à la domination rationnelle dans le domaine où elle a pris sa forme la plus classique, le système politico-administratif (IV).

• 1 Zweckrationalität. Ce concept joue un rôle important dans l’œuvre de Weber, avec celui de Wertratio (...)
• 2 Mommsen (1974), p. 136 ; Mommsen (1974a), p. 430.
• 3 Habermas (1981), I, p. 302.
• 4 Luhmann (1983), p. 91-92.
• 5 Rehberg (1979), p. 214 et 203.

31. La plupart des commentateurs s’accordent à penser que la réponse à cette question ne doit pas être seulement cherchée dans la sociologie de la domination, mais aussi dans les « concepts fondamentaux de la sociologie ». La domination rationnelle est la domination de la rationalité téléologique1 telle qu’elle est définie dès le deuxième paragraphe d’Économie et société. Voilà ce que suggère Wolfgang J. Mommsen quand il qualifie la domination rationnelle de « système constitutionnel formellement légal, et purement rationnel du point de vue téléologique »2. Telle est aussi l’opinion de Jürgen Habermas quand il parle du « déploiement des sous-systèmes de l’agir téléologiquement rationnel sous la forme de l’entreprise capitaliste et celle de l’institution étatique moderne »3. Et il en va de même de Niklas Luhmann, qui estime quant à lui que Weber envisage la rationalité spécifique des systèmes sociaux d’après le modèle de l’action individuelle articulant moyens et fins, et qu’il ne parvient évidemment pas, sur cette base, à comprendre leur rationalité4. Mais c’est chez Karl-Siegbert Rehberg que cette ligne d’interprétation apparaît le plus clairement : il voit dans les trois premiers chapitres d’Économie et société un développement par couches successives (Aufstufung) des concepts fondamentaux et présente la domination (rationnelle) comme la catégorie qui réunit « tous les présupposés sociaux précédemment évoqués, en accentuant l’orientation vers l’action qui en constitue le sens » – et cela signifie, pour Rehberg, que ce sens est d’ordre technico-instrumental5.

• 6 WuG, p. 668-669.
• 7 WuG, p. 677.
• 8 WuG, p. 758.
• 9 Speer (1978), p. 77.
• 10 WuG, p. 512 [SD, p. 234-235, trad. mod.].
• 11 WuG, p. 125 [E&S I, p. 291, trad. mod.].
• 12 WuG, p. 759 et 16.

4On ne peut pas nier le fait que la rationalité téléologique joue un rôle particulièrement important dans l’œuvre de Weber. La question reste cependant de savoir si c’est elle qui définit la rationalité de la domination rationnelle. À ce que je sache, Weber parle de rationalité téléologique sur deux plans principaux : d’une part, quand il analyse les formes extérieures dans lesquelles s’incarne la domination rationnelle ; d’autre part, quand il décrit les motifs qui sont à la base de l’obéissance. Dans le premier cas, il définit la bureaucratie comme « le moyen spécifique de transformer un agir en communauté en un agir en société rationnellement ordonné »6. Il estime que les caractéristiques structurelles de la bureaucratie sont notamment « la règle, la fin, le moyen, l’impersonnalité “objective” »7, et il lui attribue la capacité de modifier de l’extérieur, par des « moyens techniques », les choses, les ordres (Ordnungen) et les hommes : « Et en ce qui concerne ces derniers, cela signifie qu’elle modifie les conditions de leur adaptation et, éventuellement, augmente les possibilités qu’ils ont de s’adapter au monde extérieur en posant rationnellement des fins et des moyens »8. De manière analogue, le droit moderne, « forme quotidienne de la domination légale »9, est défini comme un « appareil technique » rationnel « qui peut être modifié sous l’influence de considérations téléologiquement rationnelles, et dont le contenu est dépourvu de toute sacralité »10. Quant aux normes qui régissent cet appareil, elles peuvent « être établies rationnellement, par le pacte ou l’octroi, et orientées de manière téléologiquement ou axiologiquement rationnelle (ou les deux) »11. – Sur le deuxième plan, celui des dominés, la soumission aux règles établies de manière téléologiquement rationnelle s’enracine, entre autres, dans des considérations téléologiquement rationnelles, des calculs d’utilité et d’autres réflexions de ce genre12.

• 13 Luhmann (1983), p. 96 ; Tyrell (1981), p. 40.
• 14 Schluchter (1979), p. 161.
• 15 Interessenjurisprudenz : théorie « pragmatique » du droit selon laquelle les règles juridiques s’en (...)
• 16 Lash (1987), p. 373.

5Cependant, ces diverses remarques ne nous ont pas vraiment permis de mieux cerner, sur le plan conceptuel, la nature de la domination rationnelle. Abstraction faite de la question de savoir si la bureaucratie, compte tenu de son « caractère plurifonctionnel (Vielzweckcharakter) »13, peut être vraiment définie comme une institution (Einrichtung) rationnelle du point de vue téléologique, son identification avec la domination rationnelle soulève une objection principale : il ne s’agit que de l’une des formes dans lesquelles la domination rationnelle devient réalité, et non de la domination rationnelle en tant que telle14. On peut dire qu’il en va de même du droit en tant qu’ensemble de règles instituées (Satzungen) grâce auxquelles la domination rationnelle s’articule. En ce qui concerne la structure du droit lui-même, Weber a du reste beaucoup plus insisté sur la rationalisation formelle que sur la rationalité téléologique. Dans la théorie du « But dans le droit » (Zweck im Recht) telle que la doctrine juridique des intérêts15 la mettait en avant à l’époque, il voyait le signe d’un démantèlement (Abbau) de la rationalité, plutôt que celui de son accroissement16.

• 17 Merquior (1980), p. 93.

6De même, en ce qui concerne les motifs d’obéissance, il faut noter que Weber distingue nettement les types de légitimité des motifs qui gouvernent l’action individuelle (tels que l’habitude incorporée, l’état émotionnel ressenti et même la rationalité téléologique)17. Dans le cadre de relations de domination déjà établies, ces motifs peuvent bien jouer un rôle, mais cela ne signifie pas pour autant qu’ils soient constitutifs de l’ordre de domination en tant que tel :

• 19 WL, p. 475.

7Weber accordait manifestement une importance considérable à la distinction entre la croyance en la légitimité et les divers motifs d’orientation, puisqu’elle réapparaît à deux autres reprises sous sa plume. Dans l’essai publié à titre posthume « Les trois types de domination légitime », il évoque aussi, à côté des motifs téléologiquement rationnel et traditionnel qui viennent d’être mentionnés, l’orientation purement affective ; et il ne leur reconnaît, à eux trois, qu’une capacité relativement limitée de fonder une domination stable19. Dans le premier paragraphe consacré aux « Types de domination », il ajoute le motif axiologiquement rationnel au catalogue des raisons qui déterminent l’obéissance, et résume ainsi son propos :

• 21 Habermas (1981), I, p. 238 ; Merquior (1980), p. 99 et 101.
• 22 WuG, p. 323 [je me permets de corriger la référence de Breuer, qui me semble erronée, en renvoyant (...)
• 23 Cf. Febbrajo (1987), p. 58-59. Que la typologie des quatre déterminants de l’activité sociale et ce (...)

8Ce qui apparaît ici clairement, c’est qu’il n’y a pas de logique de « développement par couches successives » (Aufstufung) qui nous conduirait des déterminants de l’activité sociale aux types de domination. Les quatre déterminants possibles de l’activité sociale, que Weber introduit dès le premier chapitre d’Économie et société, sont précisément ceux que, dans les passages précédemment cités, il considère insuffisants pour constituer la base d’une structure de domination. Ils jouent certes un rôle important et doivent bien sûr être pris en compte dans l’explication de l’obéissance. Mais ils ne fondent pas la légitimité en tant que telle, ni dans le sens d’une « institutionnalisation », ni dans celui d’une « correspondance » ou d’une « affinité élective »21. La domination charismatique n’est pas le produit dérivé de l’activité déterminée par les affects, comme le montre bien la manière dont Weber distingue le prophète charismatique du magicien, en faisant référence à la « doctrine », c’est-à-dire à des normes accessibles à la raison22. Il en va de même de la domination traditionnelle : elle ne s’appuie pas simplement sur « l’habitude incorporée », mais sur des fondements de validité empruntés aux images métaphysico-religieuses du monde. De même, la domination rationnelle n’est pas l’institutionnalisation de la rationalité téléologique, mais un ordre sui generis dont l’analyse exige de passer de la perspective « verticale », microsociologique, centrée sur l’action individuelle, à la perspective « horizontale », macrosociologique, centrée sur la logique intrinsèque des ordres23.

• 24 Tyrell (1981), p. 45-46.
• 25 Satzung : terme technique qui fait signe vers l’idée de réglementation. Plus précisément, les Satzu (...)
• 26 Luhmann (1981), p. 24.
• 27 WuG, p. 401.
• 28 WL, p. 475 [je me suis permis de rectifier la citation incomplète de Breuer, NDT].
• 29 Tyrell (1981), p. 46.

92. La rationalité de la domination rationnelle ne consiste donc pas dans la simple rationalité téléologique. Mais alors, comment la définir ? L’explication la plus appropriée me semble être celle que Hartmann Tyrell a développée dans son étude sur l’idéaltype de la bureaucratie24. D’après lui, deux significations principales se dégagent de l’éventail des synonymes et des périphrases employés par Weber à ce propos : la première insiste sur les éléments qui ressortent d’un volontarisme spécifique et, en même temps, d’une certaine recherche d’innovation, tandis que la seconde prend en compte son « caractère tendanciellement systématique, méthodique et unificateur ». À propos de la première, Tyrell emploie aussi le concept de « positivation » (Positivierung) qui, certes, provient de Luhmann et non de Weber, mais signifie au fond la même chose que le concept wébérien d’« édiction »25 : un droit qui « est envisagé comme l’objet d’un choix parmi d’autres possibles, et donc comme modifiable à tout instant »26. Alors que l’on ne pensait absolument pas, dans les ordres traditionnels, « que l’on puisse créer intentionnellement, en tant que normes, des règles d’action qui aient le caractère de “droit”, c’est-à-dire qui soient garanties par la “contrainte juridique” »27, la domination rationnelle moderne est justement fondée sur l’idée que, « par édiction volontaire formellement correcte (durch formal korrekt gewillkürte Satzung), on peut à volonté créer du droit et modifier le droit existant »28. En ce sens, la rationalisation désigne selon Tyrell un processus qui a fait époque, celui de l’émancipation de l’agir vis-à-vis des liens traditionnels : la rationalisation « signifie “délier” et par là même, simultanément, donner libre cours à un certain arbitraire de l’agir, ou plus exactement à un agir qui aspire, en fonction des objectifs variables qu’il poursuit, à la transformation et à l’innovation »29.

• 30 WuG, p. 611.
• 31 WuG, p. 125 [E&S I, p. 291].
• 32 WuG, p. 663.

10L’autre variante, celle qui insiste sur la systématisation, est autant mise en avant par Weber dans la sociologie de la domination que dans la sociologie du droit. La première version de la sociologie de la domination affirme déjà, comme caractéristique centrale de la domination rationnelle, que la validité du pouvoir de commandement s’exprime dans un système de règles édictées (gesatzter Regeln) qui, en tant que normes s’imposant à tous, rencontrent obéissance30. De manière analogue, la dernière version parle d’un cosmos de règles abstraites se manifestant sous la forme d’un ordre juridique spécifique31. Dans la sociologie du droit, Weber présente en outre la transformation du droit en un « système clos de concepts devant être appliqués de manière rigoureuse (wissenschaftlich) »32 comme le résultat principal de la rationalisation du droit :

• 34 Begriffsjurisprudenz : cf. note 16 (NDT).
• 35 Rehbinder (1963), p. 482-483 ; Rehbinder (1987), p. 141 ; Loos (1970), p. 124 ; Loos (1987), p. 170 (...)
• 36 Maus (1986), p. 16-34 ; Dreier (1983).
• 37 Wieacker (1967), p. 400-401 ; Dilcher (1975), p. 509 ; Dreier (1986), p. 106 ; Grimm (1987), p. 356 (...)
• 38 Speer (1978), p. 77.

11La mise en relief de ces deux aspects conduit souvent les commentateurs à mettre Max Weber dans l’orbite de la doctrine conceptualiste du droit34 ou du positivisme juridique35. Il y a effectivement de bonnes raisons de le faire. L’idée selon laquelle le droit repose sur l’édiction volontaire (beliebige Satzung), sans que la religion ou le droit naturel n’y mette des bornes, fait partie des axiomes positivistes de dans base depuis le début du xix^e siècle – sans même remonter à de plus lointains précurseurs qui, à vrai dire, n’étaient en général pas si catégoriques36. L’idée de systématicité, de clôture logique du droit était essentielle à la doctrine conceptualiste du droit ; à l’époque de Weber, elle était au cœur des efforts de Jellinek ou de Kelsen pour faire de la science juridique une discipline autonome, comparable aux mathématiques37. On ne peut donc nier que « l’idéaltype de la domination légale présuppose la conception du droit issue du positivisme juridique »38.

• 39 À ce propos, cf. Rottleuthner (1987) ; Walther (1988).
• 40 Loos (1970), p. 134 ; on retrouve un argument similaire chez Mommsen (1974a), p. 429.
• 41 WuG, p. 27 [E&S I, p. 91].
• 42 Je corrige la citation de Breuer qui écrit Verwaltungshandeln là où Weber parle de Verbandshandeln (...)
• 43 WuG, p. 27 [E&S I, p. 92, trad. mod.].
• 44 Expérience réalisée par le psychologue américain Stanley Milgram entre 1960 et 1963 afin de mesurer (...)

12Mais ceux qui parlent du positivisme juridique de Weber le font en général avec une intention critique. Selon une conception largement partagée, le positivisme juridique serait la théorie de l’État de droit purement formel et serait donc en partie responsable de l’abdication de la première République allemande face à la « révolution légale » national-socialiste. Ce n’est pas le lieu de montrer que cette opinion ne résiste pas à un examen approfondi39. En revanche, il faut démonter l’idée suivant laquelle Weber aurait affaibli la légalité en la réduisant à un jeu de règles pratico-relativistes « dont le respect formel fait paraître légales même les modifications qui le bouleversent de fond en comble sur le plan matériel »40. Quand Weber constate que le pouvoir gouvernemental « peut revendiquer la puissance légitime d’octroyer de nouveaux règlements (Ordnungen) à l’intérieur d’un groupement »41, il ne faut pas y voir une justification de la doctrine juridique de l’omnipotence du législateur. Weber n’est pas de ceux qui, sans trop se poser de problèmes, estiment que ce qui est légal sur le plan du droit est ipso facto légitime, ou même associent la légalité établie à l’obligation morale stipulant que l’on doit une obéissance inconditionnelle aux « nouveaux règlements ». Au contraire, il considère que la revendication de légitimité élevée par la légalité constitue un problème sociologique. Selon lui, la question sociologique intéressante est justement la suivante : « À quel moment, pour quels objets, dans quelles limites et – éventuellement – à quelles conditions particulières (par exemple approbation par des dieux ou par des prêtres, ou encore consentement de corps électoraux, etc.) les membres du groupement se soumettent-ils au dirigeant, et la direction administrative ainsi que l’activité de groupement42 sont-elles à ses ordres lorsqu’il “prend des dispositions”, en particulier lorsqu’il octroie des règlements ? »43. En observant empiriquement le comportement de ses contemporains, Weber en est arrivé à la conclusion que ces limites pouvaient être repoussées très loin, et que les nouveaux règlements, à condition d’avoir seulement été établis de manière formellement correcte, pouvaient compter sur une large obéissance ; et c’est uniquement cette observation empirique, et non la conviction qu’un tel légalisme serait « juste », qui l’a conduit à présenter la domination légale comme une forme spécifique de légitimité. Certes, rien ne nous force à prendre la notion de légitimité dans le même sens que Weber. Mais pour être honnête, il faut reconnaître que la réduction (si décriée) de la légitimité à la simple légalité ne doit pas être imputée à Max Weber, mais aux pratiques qu’il observait. Les études sur le caractère autoritaire et l’expérience de Milgram44 ont ensuite définitivement montré à quel point le diagnostic de Weber était réaliste (et, du reste, qu’il était valable bien au-delà du cas de l’Allemagne).

• 45 WuG, p. 393 [SD, p. 37, trad. mod.].
• 46 WuG, p. 388 [SD, p. 29, trad. mod.].
• 47 WuG, p. 396.
• 48 Cf. GARS I, p. 6 et 267-268. C’est toujours la constitution au sens juridique qui est ici visée. Pa (...)
• 49 WuG, p. 125 [E&S I, p. 291, trad. mod.].

13Ceci est d’autant plus vrai que le légalisme absolu incarne plutôt, aux yeux de Weber, une position extrême dans l’éventail de la domination rationnelle. Dans la sociologie de la domination comme dans celle du droit, Weber souligne que, dans l’État moderne, les pouvoirs de gouvernement (« imperia ») buttent sur des « limites internes de légitimité »45. Ordres, commandements, statuts ne tireraient ici de validité que d’une compétence « qui est toujours conçue, d’un point de vue juridique, comme reposant en dernière analyse sur le pouvoir donné par les normes “constitutionnelles” de l’institution étatique » ; mais cela signifie, positivement, qu’ils ont « non seulement la tâche de faire respecter et exécuter le droit objectif tout simplement parce qu’il existe et que des droits acquis y ont leur fondement, mais également celle de faire réaliser des buts matériels de nature politique, morale, utilitaire ou autre »46. Dans ces circonstances, on ne peut promulguer de nouveaux règlements à volonté, mais seulement « dans les formes passant pour légitimes en vertu de la constitution que le groupement a coutume d’avoir, ou qui lui a été octroyée »47, en préservant la constitution qui peut, à la rigueur, être modifiée par une instance habilitée à le faire48. Sinon, comment comprendre la phrase affirmant que « le détenteur caractéristique du pouvoir légal, le “supérieur”, lorsqu’il prend des dispositions et donc lorsqu’il ordonne, obéit pour sa part à l’ordre impersonnel en fonction duquel il prend ses dispositions »49 ?

• 50 Schluchter (1979), p. 162.
• 51 Schluchter (1979), p. 167-168.
• 52 WuG, p. 497 [SD, p. 209, sqq.].
• 53 GPS, p. 65 [OP, p. 175]. Sur le rôle des droits de l’homme dans la théorie politique de Weber, cf. (...)

14Cette présentation est proche de l’interprétation de Wolfgang Schluchter, selon laquelle on doit distinguer, chez Weber, la simple compétence à statuer de ces « propositions juridiques fondamentales » qui prévalent sur elle, et lui impose donc des limites50. Mais ce serait aller trop loin que de concevoir ces « propositions juridiques fondamentales », avec Hermann Heller, comme « des idées de premier ordre au sein d’un ius naturale propre à un certain espace culturel »51. Il est vrai que Weber a reconnu au droit naturel, en particulier au droit naturel formel des premières théories modernes du contrat, une grande importance en ce qui concerne la rationalisation du droit52 ; et il est aussi vrai qu’il a souhaité, en pensant par exemple à la Russie, que l’idée des droits de l’homme soit largement diffusée parmi les masses : car ce qui n’est pas maintenant gagné pour l’homme « en tant que sphère “inaliénable” de la personnalité et de la liberté […], il se peut qu’il ne lui soit plus jamais donné d’y parvenir, une fois que le monde connaîtra la “plénitude” économique et la “satiété” intellectuelle »53.

• 54 WuG, p. 501 [SD, p. 217, trad. mod.].
• 55 WuG, p. 335 et 343 ; GARS I, p. 203-204 et 564-571.
• 56 Cf. dernièrement Eden (1983) ; Hennis (1987), p. 186 ; Schroeder (1987) ; et désormais, avec des bé (...)

15Cette exigence politique de Weber s’oppose évidemment à son point de vue de savant, qui constate, dans la sociologie du droit, un « déclin des anciennes représentations jusnaturalistes » et même « une décomposition générale et une relativisation croissante de tous les axiomes métajuridiques ». Cette décomposition aurait éliminé une fois pour toutes la possibilité de conférer au droit un fondement de validité supra-positif, et rendu inexorable la progression du positivisme juridique54. Ce qui a provoqué cette mutation, c’est autant le rationalisme juridique en particulier que le processus d’intellectualisation en général, qui a conduit à un désenchantement fondamental du monde. Si l’on relie ces explications aux passages célèbres où Weber parle de l’effacement progressif des présupposés généraux qui rendaient possible une certaine action de la religion et de l’éthique sur le monde55, il devient clair qu’il ne s’agit pas de remarques fortuites. Weber était un élève de Nietzsche ; comme lui, il était convaincu que le processus de rationalisation poussait avec une force irrésistible au « nihilisme »56.

• 57 Loos (1987), p. 179.
• 58 GASS, p. 420.

16Ce serait cependant une grave erreur de croire que, pour Weber, on ne peut pas défendre de valeurs ou même que l’on pourrait se passer d’elles. Le nihilisme signifie la « dévaluation des valeurs » seulement au sens où les valeurs perdent l’ancienne caution objective assurée par les images religieuses ou éthiques du monde, et ne peuvent donc plus être a priori supposées « données ». De ce nihilisme pour ainsi dire objectif, il ne découle néanmoins pas de nihilisme subjectif, de « position axiologiquement nihiliste »57, mais seulement le constat qu’il est désormais nécessaire, « à une époque où la culture est de toutes façons subjectiviste, de tirer les valeurs de notre propre cœur »58. La « culture objectiviste » en revanche, telle que Lukács, élève de Weber, la voit incarnée dans « l’époque bénie » des grandes épopées, est perdue et ne peut être restaurée ni par l’effort scientifique, ni par des interprétations relevant de la philosophie de l’histoire :

• 60 WL, p. 507 [ETS, p. 390, trad. mod.].
• 61 WL, p. 605 [S&P, p. 99, trad. mod.], cf. aussi p. 603 et 507 ; Bruun (1972), p. 126-131 et 190 ; Sc (...)

17Ce que la rationalisation détruit, ce n’est donc pas la possibilité de se donner des valeurs, mais seulement leur validité objective. Elle détruit cependant aussi, comme l’atteste la précédente citation, les priorités traditionnelles que les images religieuses du monde ainsi que leurs héritiers, le droit naturel et le droit rationnel, avaient établies dans le règne des valeurs. Les valeurs éthiques, politiques, érotiques et esthétiques ne sont désormais plus ordonnées selon une hiérarchie univoque, mais entrent en conflit les unes avec les autres. Il n’y a plus ni gradation, ni relativisation entre elles, mais seulement une « lutte à mort inéluctable, comme entre “Dieu” et le “diable” »60. L’image du retour du polythéisme, invoquée plusieurs fois par Weber, montre à quel point ce dernier est éloigné de la position relativiste et, plus encore, d’une posture indifférente. « La multitude des anciens dieux sortent de leur tombes, désenchantés et donc sous forme de puissances impersonnelles, ils cherchent à exercer un pouvoir sur nos vies et reprennent la lutte éternelle qui les oppose les uns aux autres »61.

• 62 WL, p. 150 [ETS, p. 123-124].
• 63 WL, p. 508 [ETS, p. 390] ; Turner/Factor (1987), p. 344.
• 64 Schluchter (1980), p. 57-58 ; (1988), I, p. 250-273.
• 65 Turner/Factor (1987), p. 347-348.
• 66 Mommsen (1974a), p. 422 et 437.

18Pour Weber, il est exclu de croire que l’on puisse résoudre ces conflits sur le plan des principes. En particulier, il rejette vivement toute tentative visant à décider, par les moyens de la science, quelles valeurs priment sur les autres, et lesquelles sont subordonnées62. Par cette attitude sceptique ou non cognitiviste face aux ultimes prises de position pratiques, il s’oppose irréductiblement aux courants intellectuels inspirés des Lumières qui, au nom d’une utopie de la transparence absolue, voudraient tout soumettre au diktat du discours scientifique, y compris ce qui apparaît comme la dernière chasse gardée de l’individu. Par ailleurs, Weber savait parfaitement que l’on peut faire des compromis sur le plan empirico-pragmatique63, que cela est non seulement possible mais aussi nécessaire, puisque les valeurs sont devenues purement subjectives, ce qui signifie qu’il n’est plus possible d’en proposer une synthèse. Sur le plan de la théorie politique, cette attitude se manifeste par le refus de « l’éthique de la conviction » qui absolutise le rapport ultime aux valeurs ; Weber lui oppose « l’éthique de la responsabilité », plus souple, qui est centrée sur la question des conséquences prévisibles de l’action et autorise des hiérarchisations ponctuelles et variables64. Elle s’exprime en outre par un parti-pris clair en faveur de l’État constitutionnel parlementaire, choix que même la réduction du parlementarisme à la démocratie plébiscitaire des chefs (réduction inspirée d’une théorie des élites) ne remet pas fondamentalement en question. Seul l’État constitutionnel parlementaire offre en effet un cadre dans lequel les intérêts idéels (et bien sûr aussi matériels) en opposition peuvent s’articuler sans s’anéantir réciproquement ; c’est le seul régime politique qui permette de faire coexister ces deux exigences : la lutte à mort sur le plan des principes et le compromis pragmatique sur le plan des objectifs « intermédiaires »65. Il est vrai que Weber aurait préféré un monarque à la tête de cet État constitutionnel ; néanmoins, on ne peut pas dire qu’il ait considéré les procédures démocratiques parlementaires d’un point de vue radicalement formel, en leur ôtant ainsi toute valeur66. À moins, bien sûr, qu’au lieu de voir dans la démocratie un moyen de trouver, péniblement, des compromis, on se la représente comme un séminaire de philosophie, ou un établissement d’éducation morale au service du Vrai, du Bon et du Beau.

• 67 Winckelmann (1952), p. 7-73.
• 68 WuG, p. 19 [E&S I, p. 72, trad. mod.].
• 69 Luhmann (1983b), p. 141.

19J’interromps le fil de ces pensées, qu’il est déjà difficile de suivre, pour revenir à la question de la domination rationnelle. Comme nous l’avons vu, la rationalité désigne le libre cours donné à l’activité, la possibilité d’agir à volonté, relativement du moins. Possibilité relative dans la mesure où elle est limitée, en ce qui concerne le simple législateur, par les prescriptions de la constitution, et en ce qui concerne le nomothète, par les orientations axiologiques subjectives en présence. Mais cette prise en compte des valeurs en présence ne doit pas être confondue avec un primat de la rationalité axiologique, comme si le concept de domination rationnelle se référait à « la domination qui est fondée sur des règles (Satzungsherrschaft) et prend une orientation rationnelle et même axiologiquement rationnelle – type de domination qui a souvent été confondu avec ce qui n’en est que la forme dénaturée : la domination de la légalité formelle, dépourvue de toute dignité, axiologiquement neutre et rationnelle du seul point de vue téléologique »67. La rationalité axiologique signifie chez Weber « validité de ce qui se révèle (Erschlossen) absolument valable »68 ; mais depuis la décomposition du droit naturel, type le plus pur de la validité basée sur la rationalité axiologique, plus rien ne peut être doté d’une telle validité absolue, si ce n’est aux yeux du sujet individuel. Si tant est que les valeurs aient une validité supra-subjective (ce qui selon Weber est le cas dans toutes les constitutions modernes), elles ne le doivent plus à leurs qualités intrinsèques, « prééminentes », mais seulement au fait qu’il en a été décidé ainsi (décision pouvant résulter d’un octroi ou d’un pacte), ce qui néanmoins les rend aussi, en principe, révocables ou modifiables. En ce sens, ce qui fait la rationalité de la domination rationnelle, ce n’est pas la rationalité axiologique, mais le processus de choix entre diverses valeurs, devenues objectivement contingentes. La conception de Weber se rapproche ainsi fortement de celle de Luhmann, pour qui la positivité du droit signifie d’abord « que toutes les évaluations, les normes et les attentes de comportement qui ont cours dans la société doivent être filtrées par des processus de décision avant d’accéder à la validité juridique »69.

• 70 WuG, p. 20, 812, 568, 534 et 538.
• 71 WuG, p. 479.
• 72 WuG, p. 140 ; E&S I, p. 320 (trad. mod.).
• 73 Eberhard (1983), p. 72 ; Bünger (1980), p. 455-456.

201. Ces précisions faites, nous pouvons aborder un problème qui a manifestement donné du fil à retordre à Weber : celui de l’ancrage historique de la domination rationnelle. Si l’on fait une liste, même superficielle, des cas à propos desquels Weber parle de domination rationnelle, on remarque d’emblée une diversité déconcertante. Il estime ainsi que la croyance en la légalité des règlements entérinés par pacte est déjà présente chez les peuples primitifs, dans l’éthique de la légalité du judaïsme antique, ainsi que dans le cadre de la polis et celui de la cité médiévale70. De l’Eglise catholique, il dit qu’elle a, dans une mesure incomparablement plus prononcée que d’autres institutions religieuses, pris « la voie de la création de droit par édiction rationnelle »71 ; quant aux États patrimoniaux de l’Occident médiéval, ils se seraient distingués « fondamentalement de toutes les directions administratives des autres groupements politiques sur terre, par la nature formellement rationnelle d’une partie de leur direction administrative […] »72. Les difficultés posées par l’emploi de l’idéaltype de la domination rationnelle apparaissent clairement chez Wolfram Eberhard et Karl Bünger, sinologues compétents qui considèrent la Chine impériale comme un État basé sur la domination rationnelle73.

• 74 WuG, p. 130 ; E&S I, p. 302 (trad. mod.).
• 75 Cf. en dernier lieu Rückert (1988), avec des références supplémentaires.
• 76 Needham (1977), p. 273 et 289.
• 77 Vernant (1973), p. 260 ; Bleicken (1975), p. 68 et 393-394 ; Isenmann (1988), p. 80-91.
• 78 Antonio de Butrio [on peut traduire ainsi la formule latine : « ni le pape ni l’empereur ne sont au (...)
• 79 Kronman (1983), p. 55.

21Cette confusion résulte en grande partie de la réduction de la rationalité à sa composante volontariste. Or les règlements arbitraires, les ordres, les octrois et même les simples accords ont existé de tous temps. Comme Weber lui-même le souligne, la domination traditionnelle présente un dualisme caractéristique (Doppelreich) : d’un côté, il y a le domaine où l’activité du seigneur (Herrenhandeln) est, du point de vue matériel, encadrée par la tradition ; de l’autre, celui où, de ce même point de vue, elle est affranchie des contraintes traditionnelles74. En conséquence, il n’est pas difficile de trouver des exemples d’activités innovantes, tournées vers le changement, dès les époques les plus reculées75. Mais ce qui est décisif, c’est que ces amorces de mise en mouvement et de diversification du droit dans les sociétés pré-rationnelles restent encloses dans un horizon dont on pensait qu’il était quant à lui immuable et hors de portée des humains. En Chine ancienne, l’Empereur était ainsi lié à l’ordre cosmique, et l’on estimait que ce dernier ne pouvait être pénétré par l’entendement humain76. Dans les cités antiques et médiévales, l’ethos de la philia, le mos maiorum (les coutumes ancestrales) ou la solidarité avec la communauté des citoyens conjurés posaient des bornes à l’édiction rationnelle77. Et quand le pape, au Moyen Âge, faisait usage de sa plenitudo potestas, ce n’était que dans le cadre du droit divin et naturel, dont on pensait qu’il était révélé : papa vel imperator non sunt supra ius gentium vel naturale78. La simple présence de règles édictées ou d’ordres donnés ne suffit donc pas pour parler de domination rationnelle. Ce n’est que lorsque le dualisme (Doppelreich) de la domination traditionnelle saute, lorsque le principe de la positivité est étendu même aux fondements qui confèrent une légitimité à l’établissement de normes, et que l’ordre est donc tout entier pensé comme étant le fruit de décisions, que nous avons affaire à une configuration qui correspond à ce concept79.

• 80 GARS I, p. 271 [SR, p. 373].
• 81 WuG, p. 151 ; E&S I, p. 341 (trad. mod.).
• 82 GARS I, p. 272 [SR, p. 374, trad. mod.].

22Il ne semble pas nécessaire de revenir ici en détails sur l’analyse, suffisamment connue, que Weber fait de l’émergence de cette configuration. Pour lui, elle n’a vu le jour que dans l’Occident moderne, à la faveur de la rencontre singulière de différents facteurs : la concentration des moyens d’exercer la violence dans les mains d’États territoriaux ; l’existence d’une bourgeoisie (Bürgertum) autonome et puissante ; et l’activité d’un ordre de juristes formés à l’université. Ce que l’on néglige souvent, en revanche, c’est que ces facteurs n’ont pas tous la même importance. La constitution d’un État disposant du monopole de la violence est certes une condition sine qua non de l’apparition de la domination rationnelle, mais contrairement aux deux autres facteurs, elle n’a rien de spécifiquement occidental. « Nous assistons partout, écrit Weber, à la lutte du maître (politique ou hiérocratique) avec les détenteurs ou les usurpateurs des droits de domination (Herrenrechte) appropriés par corps »80, et presque partout, elle s’achève « avec la victoire du maître, c’est-à-dire avec celle de l’administration bureaucratique »81. Mais cette victoire et la possibilité de rationalisation ainsi ouverte n’implique pas nécessairement le passage à la domination rationnelle. Il faut plutôt distinguer deux types de rationalisation : « la rationalisation matérielle de l’administration et de la justice (Rechtspflege) par un prince patrimonial qui comble ses sujets sur le plan utilitaire et sur le plan de l’éthique sociale, comme le fait un grand seigneur domestique avec les membres de sa maison, et la rationalisation formelle par le biais de la domination de normes juridiques s’imposant à tous les “citoyens de l’État”, une domination qui est mise en œuvre par des juristes professionnels »82.

• 83 WuG, p. 467 [SD, p. 163, trad. mod.].
• 84 Cf. Hobsbawm / Ranger (1983).

23Aux yeux de Weber, la raison pour laquelle la rationalisation de la domination en Occident a pris un tour formel, ouvrant ainsi la voie à la domination rationnelle, ne doit donc pas être cherchée dans la structure de la domination elle-même, mais dans des conditions extérieures : la victoire du rationalisme formaliste des juristes et, comme l’ajoute la sociologie du droit, l’existence de puissants groupes « qui avaient fortement intérêt à ce que le droit et la procédure prennent un caractère rationnel, comme c’était le cas des classes bourgeoises à Rome, à la fin du Moyen Âge et dans les Temps modernes »83. Selon Weber, seules ces deux forces étaient en mesure de détourner le pouvoir central de sa tendance pour ainsi dire naturelle au rationalisme matériel, et de le faire pencher dans une nouvelle direction. Elles seules étaient suffisamment fortes pour empêcher que la rationalisation, une fois en marche, n’aboutisse qu’à renforcer le double domaine (Doppelreich) traditionnel ou à lui ajouter – par « l’invention de traditions »84 – de nouveaux éléments. L’intérêt des classes bourgeoises et le développement autonome, arrivé à son terme, d’un droit propre aux juristes (Ausdifferenzierung eines autonomen Juristenrecht) doivent donc, selon Weber, être considérés comme les véritables racines de la domination rationnelle.

• 85 Marx (1974), p. 65.
• 86 Entwurfcharakter. Entwurf signifie projet, ébauche, croquis, plan, projection. L’auteur semble voul (...)

242. Max Weber s’est contenté de nommer ces deux facteurs, sans chercher à élucider précisément leur articulation. Néanmoins, peut-être est-il possible d’aller plus loin dans cette voie, de mieux déterminer leur importance respective, si l’on envisage de manière plus abstraite les intérêts des classes bourgeoises, et si l’on rapporte ces intérêts aux structures qui en constituent le soubassement. Selon Marx, dont la théorie fait preuve à cet égard d’une acuité et d’une profondeur que Weber n’a pas égalées, la mise en place de la société civile-bourgeoise (bürgerliche Gesellschaft) équivaut à la constitution d’une nouvelle forme de synthèse sociale qui n’est plus, comme dans les sociétés traditionnelles et pré-bourgeoises, fonction de l’appartenance des individus à une communauté de production. Elle est plutôt le résultat d’un système (Zusammenhang) qui s’est constitué sur la base de la dissolution de cette communauté par « l’accumulation primitive », et qui, bien qu’il se nourrisse des actions des individus, se met en place dans leur dos ; ce système se forme alors comme rapport abstrait entre les travaux individuels, comme temps de travail social général qui n’admet de déterminations que quantitatives et qui, pour cette raison, se distingue immédiatement de la forme naturelle particulière des produits et des producteurs. Cette nouvelle synthèse incarnée par la valeur ou l’argent est la « communauté réelle », l’unité de la pluralité : d’où le caractère systématique que prennent toutes les manières de penser et de se comporter qui se rapportent à l’argent. Mais en même temps, cette unité émane de quelque chose de surnaturel, d’un rapport « purement social » – de la dépense de travail abstrait, de la production de valeur d’échange, laquelle doit être réalisée dans l’échange : d’où le caractère artificiel ou, si l’on veut, volontariste qu’il y a dans la mise en place de telles abstractions. Ce n’est pas un hasard si Marx parle alors de la « puissance apparemment transcendantale de l’argent »85 et fait lui-même le lien avec la philosophie kantienne qui, comme nulle autre, a dégagé le caractère projectif86 de la pensée moderne ainsi que l’élément de contrainte qu’implique la réalisation de cette projection.

• 87 Ladeur (1986), p. 266-267.
• 88 WuG, p. 456-457, 509-510 et 663 ; Treiber (1984), p. 49-55.
• 89 WuG, p. 492 [SD, p. 202, trad. mod.].

25Cette pensée d’un nouveau type, qui se développe avec la socialisation par la valeur, n’a pas seulement rendu possible la conception de la nature comme rassemblement systématique, sous les lois homogènes de la raison, des phénomènes physiques et psychiques. Elle a en même temps poussé le système juridique à revenir sur lui-même en s’inspirant de ce modèle87. Certes, ce ne fut pas le cas partout. Là où, comme en Angleterre, le droit pouvait être adapté aux besoins capitalistes par l’intermédiaire d’une jurisprudence basée sur le précédent (Präjudizien-Judikatur), tout en étant défendu avec opiniâtreté contre toute modification par une couche de praticiens liés à lui par des intérêts matériels, l’idée d’une rationalisation et d’une constitutionnalisation systématiques trouva peu d’écho, même si le droit laissait à désirer en termes de consistance logique, de généralisation et de technique de subsomption88. L’émergence de formes économiques capitalistes et les intérêts marchands bourgeois, à eux seuls – voilà la conclusion que Weber a tirée à juste titre – ne suffisaient pas encore à motiver la rationalisation du droit, car ces besoins pouvaient « tout aussi bien être satisfaits, et parfois mieux, par un droit empirique, non formel, statuant en fonction des précédents »89.

• 90 Cf. Breuer (1996) (NDR).
• 91 Wieacker (1967), p. 270-276.

26Sur le continent européen en revanche, la nouvelle pensée formaliste fut reprise et transposée à l’organisation politico-juridique. En effet, à mesure que la lutte traditionnelle pour la puissance politique prenait le caractère d’une lutte pour se positionner sur le marché mondial, et qu’il devenait clair que les États dotés d’un système économique capitaliste développé prenaient aussi de l’avance en termes de puissance politique, la nécessité se fit sentir, pour les États du continent qui étaient encore structurés de manière patrimoniale et absolutiste, d’imposer au pouvoir étatique des règles plus rigoureuses. Il s’agissait de favoriser la constitution d’entreprises économiques durables et rationnelles, organisées de manière capitaliste. Voilà ce qui donna l’impulsion décisive au travail des théoriciens du droit et des juristes fonctionnaires pour systématiser et logiciser le droit, car s’il y avait déjà eu auparavant des vagues de rationalisation non négligeables, il s’était néanmoins surtout agi de rationalisation au sens matériel. Ce n’est qu’à partir de l’époque du droit rationnel90 que l’on commence vraiment à appliquer la pensée systématique, en prenant directement appui sur le modèle mécaniste91. Comme nous l’avons dit, Max Weber n’a pas perçu l’existence de ce lien, du moins pas de cette manière. Mais il l’identifie de manière implicite quand il déclare que « l’époque révolutionnaire » constitue la véritable phase de rupture, au cours de laquelle le rationalisme spécifiquement occidental s’est réalisé dans le droit. Le code civil français, dit-il, serait l’expression

• 93 Schmitt (1973), p. 266-270.
• 94 Mommsen (1974a), p. 313 ; Habermas (1987).
• 95 Loos (1970), p. 125.
• 96 Luhmann (1983b), p. 29.
• 97 Münch (1976), p. 65.

28D’après la plupart des commentateurs, Weber n’a pas donné de réponses satisfaisantes à ces questions. Pour Carl Schmitt déjà, la légalité n’était qu’une méthode formelle de prise de décision qui ne pouvait prendre un caractère légitime qu’à la condition d’être associée à une réelle volonté politique93. Pour Wolfgang J. Mommsen et Jürgen Habermas, la domination légale n’est pas en mesure de fonder une légitimité forte94, et Fritz Loos trouve tout simplement absurde l’hypothèse que la légalité puisse entraîner la légitimité95. Même Niklas Luhmann estime que Weber n’a pas suffisamment explicité « comment cette légitimité de la légalité est possible du point de vue sociologique »96. Et pour finir, Richard Münch pense que Weber n’a indiqué les conditions auxquelles les normes pouvaient être valables qu’à propos des dominations traditionnelle et charismatique, mais pas en ce qui concerne la domination rationnelle. « La croyance en la légitimité des normes établies de manière formellement correcte et des décisions prises selon les procédures appropriées est bien loin d’expliquer leur validité effective ; s’il y a un fait à expliquer, c’est plutôt cette croyance-là »97.

• 98 WuG, p. 123 [E&S I, p. 288, trad. mod.].
• 99 Merquior (1980), p. 132.
• 100 WuG, p. 122 [E&S I, p. 285].
• 101 Cf. WuG, p. 647-648 et 767-768 ; GPS, p. 385 sqq. et 404 ; voir aussi WuG, p. 10-11, où il est fait (...)
• 102 WuG, p. 759.

29Afin de parvenir à une réponse appropriée, il faut commencer par rappeler que Weber circonscrit la problématique de la légitimité d’une manière qui lui est propre. La sociologie de la domination s’intéresse avant tout « à la nature de la relation de légitimité qui lie le maître à la direction administrative »98 ; les dominés au sens large du terme ne l’intéressent que de manière marginale. C’est pourquoi on ne gagne rien à la critiquer au motif qu’elle serait « trop “centrée sur les gouvernants” (ruler-centric) », et imprégnée d’un « désintérêt pour les gouvernés »99. En ce qui concerne les masses, Weber postule que l’adaptation extérieure, conditionnée par l’habitude et les intérêts matériels100, prédomine au jour le jour. Dans les situations qui sortent du quotidien, il est possible de rompre avec cette attitude, mais cela se fait en général, comme l’admet Weber (qui se trouve sur ce point en accord complet avec la psychologie des masses de son époque), au profit de modèles émotionnels tendanciellement charismatiques101. La rationalisation avance de telle sorte « que la grande masse des gouvernés s’en approprie seulement les résultantes extérieures, techniques, pratiques du point de vue de leurs intérêts (un peu comme nous “apprenons” à compter en récitant des tables de multiplication, et comme de trop nombreux juristes “apprennent” seulement la technique juridique), ou s’adapte à ces résultats, mais n’accorde pas d’importance au contenu des “idées” de leurs créateurs »102.

• 103 Breuer (1989).

30Ce n’est pas le lieu pour discuter de la justesse de ce postulat. Néanmoins, d’un point de vue purement wébérien, il nous incite à prendre l’exact contrepied du jugement de Richard Münch. La sociologie wébérienne de la domination nomme très précisément les conditions d’efficacité de la domination rationnelle, alors qu’elle reste plutôt vague en ce qui concerne les deux autres types de domination. La domination charismatique est instable et tend à se transformer soit en structures traditionnelles, soit en structures rationnelles. La domination traditionnelle a peu de chance de prendre durablement le contrôle de la direction administrative ; de ce fait, elle oscille entre les extrêmes que sont l’organisation féodale et l’organisation purement patrimoniale. Dans les deux cas, des structures de domination à peu près stables ne parviennent à se constituer que si les maîtres s’appuient sur des systèmes de représentation externes, c’est-à-dire des systèmes de représentation déjà donnés, sur lesquels ils ne peuvent exercer qu’une influence limitée. Dans le cas de la domination charismatique, les maîtres doivent compter sur des modèles de pensée plus ou moins « magiques », et dans le cas de la domination traditionnelle, sur des images religieuses du monde. La genèse psychologique et sociologique de ces conditions reste, à bien des égards, assez obscure chez Weber103.

• 104 Tyrell (1981), p. 45.
• 105 WL, p. 477.

31La domination rationnelle, quant à elle, n’a plus besoin de ces appuis extérieurs, parce qu’elle devient réalité sous une forme d’organisation de l’état-major administratif appropriée à sa nature, celle de la bureaucratie rationnelle. L’organisation bureaucratique implique d’un côté un « perfectionnement de la domination », puisqu’elle garantit au maître la possibilité « de “piloter” (programmieren) complètement, sur toute la ligne, principalement au moyen de règles formelles, l’activité de l’“état-major administratif”, et ainsi de la fixer et de la brider (binden) »104. Mais d’un autre côté, elle implique aussi un gain d’autonomie pour la domination, puisqu’elle contraint les membres de la direction administrative à mettre de côté toutes leurs loyautés extérieures et à ne plus suivre que le programme de l’organisation, ainsi que ses chaînes de commandement internes. Certes, la domination légale ne se réalise pas seulement sous la forme de la bureaucratie mais aussi, par exemple, sous la forme d’organismes collégiaux105. Qui plus est, elle s’associe souvent, dans la réalité historique, à d’autres types de légitimité. Mais pour autant qu’elle se présente sous la forme d’une bureaucratie rationnelle, elle est ipso facto légitime : c’est la seule forme de domination qui engendre elle-même les conditions de son efficacité et, par là même, de sa légitimité.

• 106 WuG, p. 468.
• 107 Mayr (1987), p. 127-140 ; Smid (1988).
• 108 Konditionale Programmierung : concept que le sociologue et théoricien des systèmes sociaux Niklas L (...)
• 109 GPS, p. 322 [OP, p. 325, trad. mod.].
• 110 GPS, p. 332 [OP, p. 336].

322. Comment cela est-il possible ? La réponse de Weber tourne autour de deux concepts fondamentaux qui sont étroitement liés l’un à l’autre : la mécanisation et la disciplinarisation (Maschinisierung und Disziplinisierung). Weber emploie déjà la métaphore de la machine à propos du droit rationnel106, dont il considère que les caractéristiques essentielles sont la systématicité et la calculabilité – en accord sur ce point avec toute une tradition remontant au début des Temps modernes, qui avait vu la spécificité du droit dans la garantie de décisions uniformes et régulières, et avait illustré ces propriétés en comparant son fonctionnement avec celui des horloges107. La constitution de systèmes administratifs organisés de manière rationnelle est doublement tributaire de ce modèle : les autorités administratives (Behörden) sont articulées les unes aux autres de manière méthodique, en suivant un plan, afin de limiter le plus possible les pertes dues à la friction entre les éléments ; quant à la manière de travailler de l’administration, elle aussi est rationnelle, au sens de mécanique, puisque les autorités administratives subalternes ne disposent que de marges de manœuvre limitées en ce qui concerne l’instruction et l’appréciation des faits, et que leurs actions suivent des normes rigoureuses, sur le modèle du « pilotage sous conditions »108 (Luhmann). Les agents d’une administration structurée de cette manière appliquent les articles comme des « automates » dont l’output peut être calculé de la même manière que « l’on calcule le rendement probable d’une machine »109. L’organisation bureaucratique dans son ensemble est une « machine vivante » qui, comme la « machine morte » de la technique, organise les éléments en mouvement d’après un plan d’ensemble donné au préalable110.

• 111 WuG, p. 123 [E&S I, p. 288, trad. mod.].

33Bien entendu, Weber sait que cette machine vivante ne se compose pas de déclics, de ressorts et de maîtres-cylindres, mais d’êtres vivants. Seulement, on fait passer à ces êtres vivants, dans l’organisation bureaucratique, toute envie de prendre des initiatives personnelles et de les défendre. Cela passe bien sûr par la contrainte directe, mais la menace de sanctions allant jusqu’au renvoi n’est qu’un élément parmi d’autres, et ce n’est sûrement pas l’élément décisif. Ce qui importe plus, c’est d’attacher les agents à des fonctions uniques, à un savoir spécialisé, borné par la fonction qu’ils doivent remplir, ainsi qu’à l’obéissance formelle qui fait que la personne concernée agit « comme si, par pur respect de l’ordre en tant que tel, elle avait fait de son contenu la maxime de sa conduite, et cela simplement en vertu du rapport formel d’obéissance, sans tenir compte de ce qu’il pense personnellement de la valeur ou de la non valeur de l’ordre comme tel »111.

• 112 Kant (1968), p. 706.
• 113 Piaget (1972), p. 167-170.

34La condition de cette obéissance formelle est une disciplinarisation généralisée. Max Weber n’entend pas seulement par là, contrairement à Kant, la « maîtrise de la sauvagerie », la simple domestication négative et le contrôle des affects112, mais l’édification de structures cognitives permettant d’agir de manière appropriée au sein d’une organisation ou dans un environnement structuré par des organisations. Il est vrai que pour décrire ces structures, Weber emploie souvent un vocabulaire qui fait allusion aux techniques militaires du dressage, de l’endoctrinement (Abrichtung) et du conditionnement. Il serait pourtant erroné de lui reprocher d’avoir, pour cette raison, une vision purement béhavioriste de la discipline. La disciplinarisation signifie aussi la transmission de la faculté à faire abstraction de soi-même, et donc le « décentrement », au sens de Piaget. Cela signifie que l’on est éduqué à « l’objectivité imperturbable », au calcul rationnel, à faire abstraction des situations et des personnes concrètes – autant de compétences que la psychologie du développement relie au stade de la pensée formelle et opérationnelle113.

• 115 WuG, p. 661.
• 116 WuG, p. 605.
• 117 WuG, p. 127 et 123 [E&S I, p. 295 et 287].
• 118 GPS, p. 324-330 [OP, p. 327-334].

35À ce stade de la réflexion, il est intéressant de voir comment Weber est poussé par sa théorie de la bureaucratie à assouplir la distinction dont il partait entre la loyauté de la direction administrative et celle des masses. En effet, la bureaucratisation ne se limite en aucun cas à l’institution étatique (Anstaltsstaat) moderne et à son administration : c’est au contraire un phénomène universel. Elle est à l’œuvre dans le secteur privé de l’économie capitaliste dont les plus grandes entreprises sont « normalement des modèles inégalés d’organisation bureaucratique rigoureuse »115. On la retrouve dans chaque atelier d’usine « où la discipline, de son côté, ne se distingue plus essentiellement de celle qui régit un bureau d’État ni, en définitive, de celle qu’exige une autorité de commandement militaire »116. Et elle se donne aussi à voir dans les églises, les écoles et les cliniques117 ainsi que dans les groupements et les partis de masse qui cherchent à exercer une influence sur les décisions de l’administration étatique118.

• 119 WuG, p. 675.
• 120 Luhmann (1982), p. 12.
• 121 GASS, p. 414.

36Que ces diverses organisations en viennent ou non à fusionner en un seul et unique « habitacle d’acier » (comme le craignait Weber), on peut en tout cas être sûr de ce qu’il faut attendre de l’expansion de la bureaucratie : une généralisation de l’habitus bureaucratique, une extraordinaire accélération de « l’évolution vers l’“objectivité” rationnelle, vers “l’homme de profession”, le type humain du “spécialiste” (zum “Berufs”- und “Fachmenschentum”)119, tendance qui détermine déjà la vie quotidienne des sociétés modernes. En forçant leurs membres non seulement à accepter en bloc les normes qui s’appliquent à eux, mais aussi, en même temps, en les obligeant à se soumettre aux normes qui régulent l’éventuelle modification de ces normes120, les systèmes sociaux organisés (organisierte Sozialsysteme) favorisent le triomphe d’une pensée qui ne peut plus se référer à des critères extérieurs ayant force d’obligation et qui, pour cette raison, se cramponne avec d’autant plus de ténacité à l’ordre en vigueur. En tranchant les conflits de manière avant tout hiérarchique et en contraignant leurs membres à accepter sans discuter les décisions prises, ce systèmes produisent des « hommes d’ordre » – des hommes « qui ont besoin d’“ordre” et de rien d’autre, qui deviennent nerveux et lâches dès que cet ordre vacille un seul instant, et sont désemparés lorsqu’ils sont arrachés à leur adaptation exclusive à cet ordre »121.

• 122 Breuer (1986).
• 123 Luhmann (1972), II, p. 266.

37La disciplinarisation, qui jusqu’ici ne concernait que la direction administrative (Stabdisziplinierung), s’élargit désormais en « disciplinarisation de la société » (Sozialdisziplinierung)122 ; et chaque système social organisé contribue dès lors à assurer la légitimité de l’ensemble. La thèse de Luhmann selon laquelle le système politique se légitime lui-même123 doit donc, du point de vue de Weber, être complétée : ce type autoréférentiel de légitimation ne fonctionne si bien que parce que cette rationalité formelle et opérationnelle, qui constitue la véritable condition de possibilité de la croyance en la légitimité rationnelle, est aussi cultivée dans les autres secteurs de la société, ceux qui ne sont pas politiques au sens strict du terme.

• 124 WuG, p. 468 [SD, p. 164].

38La pensée wébérienne se développe donc de la manière suivante : la domination rationnelle est la domination d’un ordre impersonnel et systématique, d’un droit qui fonctionne « comme une machine techniquement rationnelle »124. Néanmoins, cet ordre ne consiste pas seulement en un système de normes par rapport auxquelles s’orientent les individus. Il se matérialise au contraire de deux manières : dans un ensemble structuré d’organisations bureaucratiques rationnelles et dans un habitus spécifique du côté des administrés – la faculté de se mettre intérieurement au diapason (Gleichschaltung) de l’ordre en vigueur, de se transformer en machine (Maschinisierung), d’instrumentaliser sa propre personne, de s’identifier à sa fonction. Il se peut que Weber n’ait guère apprécié Hegel. Mais sa conception de la « machine vivante » comme forme d’« esprit figé » est extrêmement proche du concept hégélien d’« esprit objectif ». Que ce concept soit bien en phase avec la réalité, voilà ce que suggère le fait que même un kantien ne peut le rejeter.

• 125 Beetham (1974), p. 65 et 78-79 ; Mayntz (1982), p. 63-70.
• 126 WuG, p. 671.
• 127 WuG, p. 128-129 [E&S I, p. 299, trad. mod.].

393. À ce stade de mon étude, il reste un élément important à rappeler : la bureaucratie n’est pas seulement, dans l’esprit de Weber, un instrument de réalisation de la domination rationnelle. Elle obéit aussi à une logique qui lui est propre et, dans certaines circonstances, elle peut entrer en collision avec la domination rationnelle ou avec le maître de l’organisation125. Les mêmes caractéristiques qui fondent la supériorité de la bureaucratie sur toute autre forme d’administration peuvent conduire à ce que, de simple moyen, elle devienne une fin en soi. La « supériorité de celui qui dispose d’un savoir professionnel »126 (des berufsmäßig Wissenden), c’est-à-dire du savoir spécialisé et du savoir de service acquis dans l’exercice de ses fonctions, met la bureaucratie en position de se soustraire au contrôle politique et de suivre ses propres intérêts, quel que soit, souligne Weber, le régime politique en vigueur. « La question se pose toujours de savoir qui domine l’appareil bureaucratique existant ? Et toujours, sa domination n’est possible que de manière limitée pour le non-spécialiste : la plupart du temps, le conseiller privé qui dispose d’une formation spécialisée finit par l’emporter sur le ministre non spécialiste, pour ce qui est d’imposer sa volonté »127.

• 128 GPS, p. 350-351 et 367 [OP, p. 356-358 et 373, trad.mod.].
• 129 WuG, p. 130 [E&S I, p. 301, trad. mod.].
• 130 WuG, p. 130 [E&S I, p. 301].
• 131 Tyrell (1981), p. 48.
• 132 Cf. les vues d’ensemble proposées par Albrow (1972), p. 62-71 ; Schluchter (1972), p. 122-136.
• 133 Rigby (1982) ; Jowitt (1983) ; Roth (1987), p. 58-86.

40Weber a illustré les conséquences possibles d’une telle autonomisation de la bureaucratie en prenant l’exemple de l’évolution historique allemande de son temps. La bureaucratie n’était alors contrôlée ni par le monarque, ni par le parlement. Elle dominait donc de fait sans avoir à répondre de ses actes, considérait les postes administratifs comme des prébendes, monopolisait les postes-clefs en matière d’avancement des fonctionnaires et, de plus en plus, faisait preuve d’un corporatisme prononcé. Elle n’attribuait même pas les postes seulement en fonction de la qualification spécialisée, mais aussi « de liens privés de toutes sortes qui pouvaient aller des très puissantes corporations étudiantes jusqu’aux formes plus grossières et plus raffinées de parrainages capitalistes »128. Le résultat ne s’est pas fait attendre : un système de pure domination des fonctionnaires (Beamtenherrschaft) s’est mis en place qui, en dépit de tous les éléments de rationalité et de légalité qui le caractérisent toujours indubitablement, se rapproche en même temps de l’idéaltype de l’administration traditionnelle. En attirant expressément l’attention, à la fin de son exposé sur le type de la légitimité légale, sur « l’inclination des fonctionnaires à accomplir dans un esprit utilitariste matériel leurs missions d’administration au service de dominés qu’il s’agit de combler »129, Weber montre que ce cas de figure n’est absolument pas exclu. Si rien n’est fait pour contrebalancer cette inclination, il pense que la rationalité formelle sera sinon éliminée, du moins escamotée par une « tendance à la rationalité matérielle »130 qui se surimposerait à elle. La dynamique qui caractérise la domination rationnelle : « pouvoir en principe modifier et faire varier les règles, les postes et le personnel »131, serait alors remplacée par des règles d’action exactement opposées – des stratégies de maintien du système, de garantie de l’état des fortunes, voire d’immobilisme et de refus de tirer la moindre leçon (Lernverweigerung) : précisément ces stratégies que la recherche empirique sur la bureaucratie, croyant contredire Weber, a très abondamment documentées132. Plus une bureaucratie est absolue, plus elle se rapproche des modèles pré-rationnels. Ce n’est donc pas un hasard si les chercheurs qui s’intéressent aux systèmes bureaucratiques de l’ex-bloc de l’Est ont recours à des concepts qui s’appuient sur la théorie wébérienne de l’état-major administratif traditionnel133.

• 134 Schluchter (1972), p. 116.

41Wolfgang Schluchter a bien mis en relief cette argumentation. Toutefois, il en conclut à mon avis trop rapidement que Weber n’aurait tenu la bureaucratisation pour raisonnable, en tant qu’accroissement de rationalité formelle, que dans la mesure où elle serait contrebalancée par des points de vue rationnels du point de vue matériel134. Le problème de la bureaucratisation ne tient pas à l’accroissement de la rationalité formelle, mais à l’appréciation de la rationalité matérielle que la bureaucratie met en œuvre, à chaque fois qu’elle gagne en autonomie. L’Allemagne wilhelminienne apparaît aux yeux de Weber comme un exemple (qui devrait nous mettre en garde) de rupture de la rationalisation, de développement qui prive le droit et l’administration de leur propriété la plus importante : leur caractère de machines, de simples instruments. Mais il ne faudrait pas penser que la perte de cette qualité tient à ce que le droit et l’administration s’émancipent des normes matérielles. En fait, elle tient à ce qu’ils ont brisé le « ressort » (Unruhe) qui alimentait le mécanisme : l’autorité d’un « chef » (Herr) politique conçu comme n’étant pas soumis, quant à lui, à l’ordre bureaucratique.

• 135 Schröder (1988).
• 136 WuG, p. 501 [SD, p. 217, trad. mod.].

44Aux yeux de Weber (qui connaissait bien les débats méthodologiques en droit135), la caractéristique principale de l’évolution du droit moderne est l’« affaiblissement » voire même la « dissolution du formalisme juridique ». Selon lui, le caractère systématique du droit serait menacé par une « particularisation croissante », manifeste dans la différenciation progressive de domaines juridiques spécifiques, aux ramifications toujours plus nombreuses ; quant à sa structure logique, elle serait compromise par une « progression générale des mouvements qui combattent autant la logique que l’histoire ». Des raisonnements sociologiques, économiques et éthiques se surajoutent à la construction purement juridique et le droit, perdant son caractère formel, se « matérialise ». Même si la « fuite dans l’irrationalité » est une conséquence de la « rationalisation scientifique qui avance à vitesse folle », cette réaction va bien à l’encontre de la spécialisation humaine (Fachmenschentum) et du rationalisme : il s’agit d’une rupture dans le mouvement continu de la rationalisation juridique. De système autonome qu’il était, le droit devient progressivement une structure hétéronome dont la cohésion n’est plus assurée, pour ainsi dire, que de manière extérieure par le corps des juristes. « Dans la grande majorité de ses dispositions, et justement dans nombre de celles qui sont en principe particulièrement importantes, le droit s’est révélé le produit et le moyen technique d’un compromis d’intérêt »136.

• 137 C’est néanmoins ce que l’on peut lire chez Teubner (1982), p. 15, et Rehbinder (1987), p. 142.
• 138 Treiber (1989).
• 139 Wieacker (1967), p. 540-553 ; Wieacker (1974), p. 29.
• 140 Wiethölter (1982) ; Assmann et al. (1980) ; Zacher (1985) ; Simitis (1985).
• 141 Teubner (1985), p. 294.
• 142 An Netzwerke von offenen, situativ variablen Verweisungszusammenhängen angeschlossen, Ladeur (1979) (...)
• 143 Teubner (1985), p. 309-313.

45Ces propos montrent à quel point Weber était loin de penser l’avenir du droit comme un accroissement continu de rationalité formelle, se faisant pour ainsi dire en ligne droite137. Il a ainsi anticipé sur les débats ultérieurs138. Franz Wieacker, par exemple, voit un « abandon du formalisme juridique » se manifester nettement dans la moralisation du droit privé, dans l’abandon du principe voulant que le juge s’en tienne purement et simplement à la loi (in einer Abkehr des Richters von der Gesetzesbindung) et dans la « désintégration de l’unité de l’ancien système du droit privé »139. Dans les domaines du droit des affaires, du droit du travail et du droit social, on peut trouver des appréciations similaires, même si elles ne mettent pas toutes l’accent sur les mêmes aspects140. G. Teubner constate que le contrôle de la cohérence du matériel normatif et décisionnel, tout comme la systématisation dogmatique, ont cédé la place dans ces domaines à un nouveau style de pensée qui se contente simplement d’assurer le traitement des décisions de justice et de se livrer ponctuellement à l’analyse et la critique des « grandes directions (policies) » qu’elle prend141. En ce qui concerne le droit public, Ladeur parle d’une tendance générale à la flexibilité et au mouvement : désormais, les normes du droit constitutionnel et administratif seraient couplées à des systèmes de renvois ouverts mis en réseau, qui varient en fonction des situations142. Cette « pluralisation du droit » a son pendant méthodologique dans la montée en puissance de la démarche téléologique, dans le développement du conséquentialisme et ce qui l’accompagne : le parrainage (Subventionierung) du droit par les sciences sociales et économiques143.

• 144 Ladeur (1984), p. 285.
• 145 Hegenbarth (1983).
• 146 Luhmann (1983a), p. 153.
• 147 Maus (1986), p. 298.

46Les jeux de langage employés semblent si hétérogènes, les nouvelles matières du droit si peu harmonisées et coordonnées entre elles, que nombre d’observateurs doutent qu’il soit jamais possible de rassembler les membres épars (membra disjecta) du droit en un corpus unifié. Selon Ladeur, l’unité linguistique du droit a été dissoute par une pluralité de dialectes qui « attendent tous d’être harmonisés, mais ne peuvent plus être ramenés à un système juridique homogène »144. D’après Rainer Hegenbarth, l’idée qu’un système juridique puisse être un ensemble cohérent de points de repères axiologiques est tout au plus un principe d’interprétation à l’aide duquel on tente après coup d’harmoniser des normes antithétiques, sans que cela ne puisse empêcher « l’autodissolution du droit »145. Et Niklas Luhmann lui-même, qui pense toujours que l’autonomie du système juridique ne fait aucun doute, décèle néanmoins des symptômes clairs d’une « profonde crise du droit » et se demande « s’il y a une sorte de seuil à ne pas dépasser en matière de complexité, au-delà duquel la symbiose spécifiquement juridique d’orientations normatives et cognitives ne fonctionne plus »146. Enfin, pour Ingeborg Maus, le caractère illusoire de cette symbiose ne fait plus le moindre doute, le système juridique s’est disloqué en ordres spécifiques qui ne sont presque plus compatibles entre eux. « L’espoir de la théorie des systèmes qu’il y ait vraiment une intégration systémique de la société, même sous une forme telle que les humains ne peuvent se la représenter, fait peut-être partie de ces éléments de pensée de la “vieille Europe” qui doivent être abandonnés, du fait de l’évolution probable vers la simple coexistence de sphères sociales spécifiques et des ensembles de normes qui sont ordonnés à chacune d’elle »147.

• 148 WuG, p. 501-506.
• 149 Ladeur (1984), p. 291-293.

47Les causes de cette évolution font presque l’unanimité. Alors que dans les années soixante et soixante-dix, on mettait encore unilatéralement l’accent sur l’interventionnisme étatique, les « services publics » (Daseinsvorsorge) ou la « politique de régulation », on considère aujourd’hui que cette évolution est avant tout due à l’influence accrue des systèmes sociaux organisés. Cette interprétation se situe dans la droite ligne de Max Weber, qui lui non plus n’estimait pas que la rationalisation pouvait être imputée aux seules institutions étatiques et l’expliquait par toute une série d’autres facteurs : la volonté de ceux qui s’intéressent à la puissance économique (Marktmachtinteressenten) de disposer d’une justice qui travaille plus vite et soit plus attentive aux problèmes pratiques qu’ils rencontrent ; les classes défavorisées, avec leurs revendications de justice sociale ; enfin, et ce n’est pas le moindre facteur, le corps des juristes lui-même, avec ses efforts pour gagner en compétence et en prestige148. K. H. Ladeur condense cette idée en une formule ramassée quand il parle de la transformation de la « société des individus » en une « société des organisations », dans laquelle l’unité et la généralité ne sont plus le produit des directives du droit formel, mais de procédures de « mise en compatibilité et de mise en équilibre de “valeurs” constitutionnelles (Verfassungs-“Werten”), produites et structurées par les organisations, avec des spectres d’oscillation ouverts et variables »149.

• 150 WuG, p. 492 [SD, p. 202, trad. mod.], cf. aussi p. 505.

48Avant de nous demander ce que tout cela signifie pour le concept de domination rationnelle, nous devons écarter la tentation d’interpréter cette évolution uniquement comme un déclin de la raison. Certes, cette perspective n’est pas purement et simplement erronée, contrairement à ce qu’affirment F. Hase et M. Ruete dans leur critique de Franz Neumann, par ailleurs tout à fait pertinente. Selon Weber, la rematérialisation du droit est incontestablement liée à une perte de rationalité. Mais ce jugement n’est vrai que si l’on considère le droit, pour ainsi dire, de l’intérieur. D’un point de vue extérieur en revanche, c’est justement le refoulement des critères internes au droit qui lui confère une rationalité plus opérationnelle (Anschlussrationalität) : il gagne en ouverture, en capacité à évoluer au contact de réalités nouvelles (lernfähig), il devient plus adapté et aussi, sans nul doute, plus « rationnel » en ce sens qu’il s’ajuste à un degré supérieur de complexité. Le droit formel n’a développé que de manière très rudimentaire cette dimension « cognitive », comme l’appelle Luhmann. Il s’est principalement préoccupé de parfaire la consistance normative du droit, et ce sont avant tout les « besoins intellectuels internes » des théoriciens du droit qui l’ont engagé sur cette voie. Mais Weber savait déjà que ces besoins entraînaient des conséquences qui, « par rapport aux attentes de ceux dont les intérêts sont liés au commerce, se présentent souvent comme totalement irrationnelles et même hétéroclites »150. En considérant les choses à postériori, il semble que le droit formel, ce système si bien construit, ne présentait qu’un seul défaut : il présupposait un environnement qui n’évoluait pas, ou très lentement. S’il se disloque aujourd’hui sous la pression accrue du monde extérieur en un ensemble disparate de secteurs spécifiques, cela ne doit pas nous amener à transfigurer le passé, mais plutôt à engager une réflexion critique montrant qu’une « logique de désintégration » (Adorno) était déjà présente en germe dans le concept initial de rationalité. Peut-être que l’idée de transposer au droit le concept de système issu de la conception mécaniste du monde a toujours reposé sur une illusion, que nous sommes les premiers à pouvoir identifier comme telle…

• 151 Scharpf (1970).
• 152 Maus (1986), p. 279, 281 et 293-291.

492. Mais ici, seul nous intéresse ce que la perte des qualités formelles du droit (Entformalisierung des Rechts) entraîne pour la domination rationnelle, en particulier dans son domaine de cristallisation classique : la sphère politico-administrative. Une première conclusion s’impose aussitôt : moins les normes sont formelles – ce qui veut dire en général moins elles sont précises –, plus les instances qui les appliquent, à commencer par la justice et l’administration, ont des marges de manœuvre importantes151. Lorsque le droit prend une forme trop « souple » pour contrôler efficacement l’appareil d’État, la tendance de la bureaucratie à s’autonomiser est renforcée152. On s’éloigne alors de l’idéaltype de la domination rationnelle sans que cela ne vienne remettre fondamentalement en question le cadre de la sociologie wébérienne de la domination, puisqu’il est de l’essence de la bureaucratie, comme nous l’avons montré plus haut, de sortir de son rôle de simple instrument pour devenir une fin en soi.

• 153 Grauhan (1970) ; Schmid / Treiber (1975), p. 14 et 66-86 ; Flickinger (1980), p. 161-173.
• 154 Leisner (1977) ; Wahl (1980).
• 155 Voigt (1980) ; Mayntz (1983) ; Kübler (1985) ; Linder (1985) ; Rottleuthner (1985).
• 156 Mayntz (1982), p. 181-196 ; Schuppert (1981).
• 157 Scharpf et al. (1976) ; Wollmann (1979).
• 158 Schnabel (1979).

50Il n’est pas nécessaire d’engager de longues recherches pour trouver des diagnostics venant étayer cette hypothèse. Carl Schmitt constatait déjà que la République de Weimar, qui avait commencé par être un « État-législateur (Gesetzgebungsstaat) » basé sur un système clos de légalité, s’était transformé en un « État-administrateur » (Verwaltungsstaat) édictant un nombre presqu’incalculable de mesures. Entre-temps, cette thèse est devenue monnaie courante – même si l’on se garde le plus souvent de rappeler le nom honteux de celui qui l’a formulée en premier. Les juristes s’accordent en général avec les spécialistes en sciences administratives et politiques pour dire que les fonctions étatiques ont connu un élargissement qualitatif et quantitatif, lequel s’est nettement traduit par une augmentation de la puissance de l’administration153. La dilatation de l’État de droit entraîne des surcoûts bureaucratiques154, et il en va de même de l’expansion de l’État social et de la « politique de régulation », qui entraîne une « juridicisation » (Verrechtlichung) toujours croissante155. Alors que la fonction régulatrice des instances politiques, en particulier du parlement, est de plus en plus limitée, la bureaucratie ministérielle et l’infrastructure de l’administration politique, subdivisée en autorités spécialisées toujours plus nombreuses, voient leur influence augmenter156. Parallèlement, des systèmes verticaux d’enchevêtrement du politique (vertikale Systeme der Politikverflechtung) se constituent, et la politique s’égare « dans les taillis de la bureaucratie »157. La bureaucratisation se substitue à la politique, qui devient une « politique sans politiciens », exercée par une administration qui s’autorégule158.

• 159 Mayntz (1982), p. 52-53 et 57. [Cf. note 108 à propos du pilotage sous conditions et de la régulati (...)
• 160 Alexy / Gotthold (1980), p. 202-204.
• 161 Hegenbarth (1980).
• 162 Schmitt Glaeser (1973), p. 203.

51Cette « autorégulation du politique par la bureaucratie » (Schnabel) est renforcée par une transformation des modes de pilotage (Programmierung). De manière générale, le centre de gravité des tâches administratives se déplace : on passe de l’administration traditionnelle, centrée sur [le maintient de] l’ordre et [la pratique ponctuelle de] l’intervention, à une administration qui garantit des prestations et planifie. La bureaucratie est alors confrontée à de nouvelles séries de problèmes dont les données changent rapidement, et qui, pour être surmontés, demandent plus que ce que le pilotage sous conditions, prévu pour remplir des fonctions de routine, ne peut offrir. Il est remplacé par une régulation « finale » qui se contente de poser des objectifs généraux, laissant à l’administration le choix des stratégies appropriées pour les mettre en œuvre159. Il arrive alors fréquemment que les buts soient si indéterminés (voire même contradictoires) et les programmes si peu consistants, qu’on ne peut plus vraiment parler d’un « pilotage » du processus de prise de décision par les instances politiques160. Le législateur ne fait pas plus, pour ainsi dire, qu’énoncer le problème et indiquer les moyens d’action possibles. Il charge l’exécutif non seulement de la mise en application administrative, mais aussi de la mise en œuvre politique. Il délègue ce faisant une partie de ses prérogatives à l’administration, ce qui permet à cette dernière de passer du statut de simple moyen à celui d’instance définissant elle-même des objectifs161. L’administration, estime un important spécialiste du droit administratif, « se soustrait de plus en plus, de manière directe et indirecte, à “l’empire des lois”. Elle contribue largement au travail parlementaire et gouvernemental de définition des grandes orientations politiques, se dirige en partie elle-même et participe de manière décisive à déterminer la manière et le degré d’intensité avec lesquels elle doit être contrôlée»162.

• 163 Wilke (1987), p. 306.
• 164 Offe (1987), p. 311.

52Toutefois, ce serait mal comprendre cette évolution que d’y voir une érosion de la domination rationnelle, au sens de l’absolutisation de la bureaucratie décrite par Weber. Il semble plutôt que les tendances que nous venons de décrire dépassent l’horizon de la sociologie wébérienne de la domination – en tout cas dans la mesure où elle conçoit la société comme une construction hiérarchique, structurée de manière centraliste et monocratique par la bureaucratie étatique. En se basant sur des éléments divers, on souligne que ni la société, ni la bureaucratie ne correspondent plus, aujourd’hui, à ce modèle : d’abord parce que la société doit être comprise comme une « hétérarchie de secteurs fondamentalement similaires, et de rang égal », qui ne saurait être régulée à partir d’un centre unique163 ; ensuite parce que la complexité croissante de la société se traduit par une démultiplication des domaines de compétence, des instances et des acteurs, ainsi que des emprises sur le monde environnant (Umweltbezüge), « ce qui entraîne une démultiplication, au sein de l’administration, des perspectives propres à chaque service, ainsi qu’un renforcement des rivalités correspondantes ; en fin de compte, on peut de moins en moins calculer les conséquences engendrées à long terme et les effets de “synergie” de toutes ces politiques, qui sont presque impossibles à coordonner entre elles »164.

• 165 Hucke / Bohne (1979), p. 191-192.
• 166 Bohne (1981), (1983).
• 167 Treiber (1983), p. 32 ; Treiber (1986).
• 168 Hucke / Bohne (1979), p. 191-192 ; Winter (1978), (1985).
• 169 Wolf (1987), p. 364.

53Les récentes recherches en matière d’implémentation ont montré de manière empirique à quel point la représentation d’un ordre de domination centraliste et moniste, que Weber a empruntée au positivisme juridique, correspond peu à la réalité des sociétés industrielles avancées. Comme le prouvent leurs résultats, le rapport entre instances exécutives et destinataires des normes, par exemple, n’est pas déterminé par des structures qui articulent commandement et obéissance, en particulier lorsque le destinataire n’est pas un individu, un citoyen isolé, mais une organisation qui en mesure de mobiliser des forces contre les exigences des instances administratives exécutives (Vollzugsinstanzen)165. Dans le domaine de la protection de l’environnement surtout, mais aussi dans le droit économique public, le droit du bâtiment, le droit fiscal et la politique municipale, on en vient souvent à chercher un terrain d’entente de manière informelle ; au cours des négociations préalables qui ont alors lieu, les autorités se passent consciemment de faire pleinement usage de leur souveraineté et, parfois même, renoncent à faire scrupuleusement respecter les prescriptions légales166, en partie parce qu’elles savent que leurs sanctions resteront sans effet, mais aussi parce que le champ réglementé est soumis à de rapides évolutions technologiques, économiques et politiques167. Pour pouvoir présenter des résultats aux instances auxquelles elles sont subordonnées, et afin d’éviter des conflits juridiques longs et potentiellement coûteux, les autorités s’engagent dans des formes de « coopération donnant-donnant » (tauschförmige Kooperation) au cours desquelles les entreprises parviennent souvent à imposer une grande partie de leurs intérêts168. « Ce n’est pas l’application d’un droit contraignant, sur la base du monopole de la violence, mais des stratégies de marchandage qui caractérisent le travail effectif des instances administratives exécutives. Voilà pourquoi il arrive fréquemment que les autorisations octroyées restent substantiellement en deçà de ce qui pourrait être exigé par la loi : elles concèdent outre la loi (praeter legem) des ajournements de délais ou font preuve d’autres formes de complaisance à l’égard des industriels destinataires, que l’on considère à juste titre extrêmement réactifs. Ici règne la routine administrative voulant que, dans la pratique, il faille souvent “renoncer à l’idéal pour atteindre l’optimum réalisable” »169.

• 170 Willke (1987), p. 287.

54Max Weber pouvait se représenter une bureaucratie suivant rigoureusement la voie de la légalité. Il pouvait aussi s’imaginer une bureaucratie corrompue et même, dans certaines conditions, un système de domination des fonctionnaires qui ne fasse pas l’objet du moindre contrôle. En revanche, il ne pouvait imaginer qu’il puisse exister une « bureaucratie coopérative » qui ne domine pas, mais échange, qui quitte son piédestal pour frayer sur un pied d’égalité avec d’autres organisations non étatiques. On peut donc donner raison à Helmut Willke lorsqu’il interprète cette évolution contemporaine de l’administration comme une nouvelle étape du processus universel de désenchantement, celle du « désenchantement de l’État lui-même », ultime conséquence d’un processus que Weber n’avait pu penser jusqu’au bout170.

• 171 Offe (1987), p. 313.
• 172 GPS, p. 352-353 [OP, p. 357-359].
• 173 Spittler (1980) ; Bölsche (1979) ; Simon / Taeger (1981) ; Taeger (1983) ; Ortmann (1984).

553. Les pertes de souveraineté et de rationalité enregistrées par l’État moderne se donnent aussi à voir dans d’autres phénomènes, en particulier la diminution des ressources fiscales et le rétrécissement des marges de manœuvre qu’elle entraîne ; ou bien dans la réduction de la possibilité, pour les États-nations, de prendre librement des décisions, liée à la constitution de blocs d’États structurés de manière hégémonique, ou encore de formes d’organisation supranationales171. Mais je n’entrerai pas dans ces considérations qui nous feraient clairement sortir du cadre d’une critique immanente de la pensée wébérienne. Je vais donc me contenter, pour conclure, de parler d’une évolution qui affecte le cœur de la conception que se faisait Weber de la domination rationnelle. Que la bureaucratie agisse dans son propre intérêt ou dans l’intérêt de « celui qui domine l’organisation », sa puissance repose toujours sur la supériorité de son savoir spécialisé et des connaissances factuelles auxquelles seuls ses services peuvent avoir accès, sur le recueil et l’exploitation d’informations qui concernent chaque domaine administratif, sur l’accumulation de connaissances relatives à l’appareil et à son fonctionnement172. Compte tenu de la précision croissante des statistiques, ainsi que des possibilités offertes par les techniques modernes de stockage et de croisement des données, personne ne peut affirmer que ce savoir soit en déclin. À l’époque des enquêtes sur profil (Rasterfahndung) et de la précision croissante des systèmes d’information sur les personnes qui sont à la disposition des entreprises, le « savoir abstrait » est plus que jamais devenu le fondement sur lequel repose l’asymétrie entre les organisations publiques et privées d’un côté, et les individus qui en sont membres, ainsi que ceux qui ne le sont pas, de l’autre173.

• 174 WuG, p. 673.
• 175 Wolf (1986), p. 10 : Wolf (1987), p. 371.
• 176 Wolf (1988), p. 173.
• 177 Macaulay (1983) ; Voelskow et al. (1987).

56Il serait pourtant trop rapide de voir dans cette évolution l’avènement ultime des bonnes vieilles utopies de domination, comme la Cité du soleil par exemple. Incontestablement, le savoir progresse ; mais depuis longtemps, l’instance centrale de domination qui devait profiter de ce progrès a, dans des domaines de grande importance, tacitement abdiqué son pouvoir. Ce processus suit un cours semblable à celui qui a conduit autrefois de l’autocratie monarchique à l’absolutisme bureaucratique. Le seigneur avait été acculé, par la « suprématie croissante du savoir spécialisé » de son administration, à un rôle de dilettante pouvant tout au mieux se servir de tel conseiller spécialisé pour tenir tel autre en respect174. L’administration actuelle se trouve dans une situation comparable dans toutes les controverses technico-scientifiques175 – à cette subtile différence près que l’expertise à laquelle elle est confrontée, plus poussée que la sienne propre, provient de groupes et d’organisations qui lui sont extérieurs, alors que les conflits entre le seigneur et l’état-major administratif se jouaient encore à l’intérieur du même système politico-administratif. Dans l’ensemble des lois-cadres censées aujourd’hui assurer la sécurité nationale et la capacité de régénération de l’environnement naturel – depuis la loi sur l’énergie nucléaire jusqu’à la loi sur les ressources en eau en passant par la loi de protection contre la pollution –, on retrouve la formule stipulant que les précautions doivent être prises en fonction de « l’état actuel des connaissances scientifiques et techniques », ce qui signifie simplement que le contrôle de la technique est confié aux techniciens eux-mêmes. La maîtrise des risques liés au progrès technoscientifique ne passe pas, du côté de l’administration, par des normes juridiques et des protocoles d’intervention (Eingriffstatbestände) bien définis. On mobilise plutôt des concepts imprécis du point de vue juridique, comme ceux de « danger » et de « précaution », et le soin de leur donner une consistance concrète est laissé à une multitude de règles infra-légales qui « soit proviennent directement des standards privés fixés à un niveau qui dépasse celui de l’entreprise individuelle, soit sont directement ajustés en fonction de ces standards »176. La véritable régulation se retrouve donc entre les mains de réseaux corporatistes d’associations techniques privées, d’organisations d’experts et de spécialistes, ainsi que de commissions semi-publiques, qui tous se développent à mi-chemin entre l’État et le marché et jouent le rôle d’un « gouvernement privé »177. La formule « dans l’état actuel des connaissances techniques », conclut Ulrich Beck,

• 179 Wolf (1988), p. 174 ; Beck (1988), p. 192-193.

57Une question fondamentale se pose alors : dans quelle mesure le concept wébérien de domination rationnelle peut-il encore s’appliquer à un tel système (Ordnung) ? On pourrait arguer qu’il s’agit simplement d’un déplacement des fondements de validité (du droit rationnel à la science) et d’un changement des couches dirigeantes (on passe des juristes et des fonctionnaires aux techniciens), sans que la structure de la domination ne soit affectée en tant que telle. Rainer Wolf n’émet cette hypothèse qu’avec force prudence quand il évoque la transformation de la « domination par le savoir » en une « domination par le savoir des ingénieurs ». C’est en revanche une quasi certitude pour Ulrich Beck, qui constate la montée en puissance d’un « gouvernement technocratique parallèle assuré par des groupes constitués en corps » et remarque que l’évolution des rapports de force va dans le sens de la technocratie179.

• 180 WuG, p. 604.

58Je doute cependant que cette conception reflète entièrement l’ampleur des changements à l’œuvre. Le concept de « technocratie », comme celui de « bureaucratie », est construit en analogie avec la tripartition classique des régimes (monarchie, aristocratie, démocratie) ; il reste ainsi lié à un imaginaire qui se représente la société à partir de l’ordre politique, et ce dernier à partir d’un sujet unique donnant des ordres. Même les idéaltypes de Weber, celui de domination rationnelle inclus, restent tributaires de cet imaginaire, puisqu’ils mettent en avant « la domination en vertu de l’autorité (pouvoir de commandement et devoir d’obéissance) »180. Mais comme l’a bien noté Beck, ce n’est pas ainsi que s’exerce la domination des techniciens. Les techniciens et les associations dans lesquelles ils se regroupent ont beau établir des taux-limites, imaginer des systèmes de mesure et monopoliser le savoir d’experts, leur « domination » n’en est pas moins différente de celle qu’exerçaient autrefois les souverains et / ou leurs bureaucraties. Ils ne constituent pas un groupe fermé, un ordre (Stand) ; au contraire, ils sont tout aussi divisés et segmentés que les structures économiques et sociales dans lesquelles ils travaillent. Leur ambition “politique” se limite à établir des normes techniques ; toute autre prétention viendrait nécessairement buter sur la pratique quotidienne de la recherche, qui repose sur le principe de la falsifiabilité permanente. Si les juristes eux-mêmes ne sont plus en mesure de concevoir un ordre systématique au nom duquel pourrait s’exercer la domination légale, les techniciens le sont encore moins.

• 181 Hegel (1970), Bd. 3, p. 18.

59Face à tous les diagnostics qui supposent un prolongement voire un élargissement, par d’autres moyens et sous d’autres auspices, du vieux modèle de la domination rationnelle, il faut donc rester prudent. La légalité des ordres constitués (gesatzter Ordnungen) déterminera certainement encore longtemps le quotidien d’un monde désenchanté (à moins que ce dernier ne disparaisse prématurément, comme par enchantement) – en tout cas aussi longtemps qu’il y aura des systèmes sociaux organisés avec, d’un côté, des compétences de commandement, et de l’autre, des obligations d’obéissance. Mais sur le plan des groupements politiques (celui auquel Weber se réfère le plus souvent), nous avons affaire à d’indéniables phénomènes d’érosion sans que d’autres formes, nouvelles, se dessinent. Le droit a perdu son caractère systématique, la bureaucratie son autorité et sa compétence ; les hauteurs sur lesquelles on se postait autrefois pour diriger les opérations ne sont désormais, comme l’a dit Enzensberger, guère plus élevées que des taupinières. Hegel pouvait encore affirmer avec assurance que l’effritement progressif, la dissolution d’un ordre n’est qu’un phénomène de surface, derrière lequel se cache le travail souterrain de l’esprit qui s’apprête à parvenir à maturité sous une forme nouvelle181. Mais aujourd’hui, les choses se présentent mal sur le plan écologique, y compris pour les taupes.