• 1 Il s’agit de la version retravaillée d’une communication que j’ai prononcée au colloque « Otto Hint (...)
• 2 Hintze (1964 [1929]), p. 251.
• 3 En guise d’introduction, voir Mommsen (1974a), en particulier p. 97-143 et p. 182-232 ; Schluchter (...)

1L’historien Otto Hintze et le sociologue Max Weber s’opposent tellement, tant par leur œuvre scientifique, leur orientation politique que leur personnalité, qu’à première vue, il semble qu’il y ait peu à attendre d’une comparaison entre l’un et l’autre. Leur formation comme leur activité professionnelle les rattachaient à des domaines scientifiques différents. Toutefois, leurs écrits respectifs ont démontré que la sociologie et la science historique « se recouvrent largement »2, pour reprendre l’expression de Hintze. Aussi impressionnante de par son amplitude que puisse apparaître l’œuvre historico-comparative de Hintze aux historiens, le plus souvent habitués à une spécialisation plus étroite, elle n’en reste pas moins en retrait par rapport aux travaux de Max Weber, tant du point de vue de la largeur de vue que de l’universalité. Il est vrai que ces deux érudits, nés en 1861 et 1864, appartenaient tous deux à une génération pour laquelle l’unification de l’Empire constituait à la fois un souvenir d’enfance et un passé glorieux. Weber, disparu en 1920, survécut cependant à peine à l’Empire qui l’avait marqué si profondément. De son côté, Hintze, dont la vie fut à peu près aussi intensément mêlée à la société et à la politique de l’Empire que celle de Weber, eut encore le temps de connaître une nouvelle période de création, au cours de laquelle il tenta de surmonter l’expérience de la défaite et du changement de régime de 1918-1919, qui l’avait fortement affecté ; il publia jusqu’en 1933 et mourut en 19403.

• 4 Leurs recherches avaient d’autres centres d’intérêt en commun, dont celui pour les spécificités de (...)

2En dépit de leurs différences, Weber et Hintze partageaient un point commun essentiel : leur intérêt pour le fonctionnariat [das Beamtentum] et la bureaucratie4. Les réflexions qui suivent cherchent à mettre en avant ce point commun et, sur cette base, à analyser ce qui différencie leur pensée, de manière à répondre à deux attentes :

• 5 Cf. Naumann (1966 [1906]) ; Lederer (1940) ; Winkler (1974), voir en particulier p. 19-35 ; et enfi (...)

3Premièrement, l’intérêt de Weber et de Hintze pour la bureaucratie montre à quel point tous deux ont su se nourrir des expériences centrales de leur environnement social et politique, les rendre fécondes pour leur travail et participer à leur maîtrise intellectuelle, non seulement dans leurs nombreuses publications concernant des questions d’actualité, mais aussi au cœur de leur œuvre scientifique. Il est en effet admis que la tendance à l’organisation bureaucratique s’est progressivement accentuée dans les pays industriels avancés dans les dernières décennies du XIX^e siècle et les premières décennies du XX^e siècle. Cela renforça le rôle des structures étatiques et d’abord de l’administration, dans la régulation des problèmes économiques et sociaux. La propension de l’État à intervenir se fit peu à peu plus vigoureuse. Les grandes organisations économiques (grandes entreprises, conglomérats, cartels) se constituèrent comme des îlots de structure bureaucratique dans l’océan des relations économiques de marché, ce qui modifia ces mêmes relations. La tendance à la structuration bureaucratique des intérêts progressant rapidement, l’Empire devint l’Eldorado des groupes d’intérêts : « Organisation » fut l’un des mots d’ordres du moment. En réaction, de nouvelles formes de protestation, qui s’opposaient à ces tendances d’organisation et de bureaucratisation se développèrent dans les anciennes classes moyennes, les mouvements de jeunesse et les protestations syndicales et ouvrières5.

• 6 Cf. Kocka (1981) ; Fischer / Lundgreen (1975) ; Schmidt (1932) ; Chandler / Galambos (1970) ; Chand (...)

4Nulle part ces tendances à l’organisation et à la bureaucratisation n’apparurent plus tôt et plus fort qu’en Allemagne. Là en effet, ces nouvelles tendances à la bureaucratisation (qui apparaissaient du reste aussi aux États-Unis, en Grande-Bretagne et ailleurs), rencontrèrent de vieilles traditions bureaucratiques, vivaces et traditionnellement fortes, qui facilitèrent leur implantation. En Angleterre et aux États-Unis, il en allait autrement. Les traditions bureaucratiques préindustrielles y étaient largement absentes ; les nouvelles tendances à l’organisation bureaucratique s’imposèrent donc de manière hésitante et imparfaite6.

• 7 Ceci implique évidemment de renoncer à d’autres points de comparaison possibles qui mettraient en a (...)
• 8 Les tenants de « l’objectivité pure » et les critiques polémiques de la science historique engagée (...)

6Deuxièmement, le problème des fonctionnaires et de la bureaucratie occupe une position clef dans les œuvres de Hintze et de Weber. Il est donc possible, à partir de ce thème, de déchiffrer et de comprendre de manière comparative les spécificités essentielles de chaque œuvre7. En partant de leur façon de traiter le problème de la bureaucratie, nous voudrions montrer comment l’un et l’autre combinent l’engagement politique, la critique de leur époque au sens le plus large, les intérêts scientifiques et l’œuvre académique8. Comme nous allons le montrer, il y a une relation de réciprocité entre leurs compréhensions différentes de la bureaucratie et de la politique et leurs priorités politiques, d’une part, et les caractères théoriques fondamentaux et les fondements méthodologiques de leur œuvre scientifique, d’autre part. Dans ce qui suit, nous comparerons principalement l’œuvre de Weber avec les textes écrits par Hintze jusqu’en 1920. Nous partirons des divergences d’attitude entre Weber et Hintze à l’égard des fonctionnaires et de la politique mise en œuvre sous l’Empire.

• 9 Selon l’expression de ses objectifs dans Hintze (1914). Cf. surtout Hintze (1962 [1902]), (1962 [19 (...)
• 10 Voir en particulier Collectif (1892) ; Collectif (1901) ; Hintze (1967 [1903]) ; et (avec des réser (...)
• 11 Cf. principalement Hintze (1962 [1911]), (1962 [1913]), (1962 [1914]).

7Jusqu’en 1914, on trouve au cœur des travaux de Hintze un intérêt érudit pour l’histoire administrative et constitutionnelle de la Prusse, essentiellement aux XVII^e et XVIII^e siècles. À partir de là, il suivit trois voies de recherche. D’une part, il travailla de manière comparative sur d’autres États européens et poursuivit le projet d’une « histoire constitutionnelle et administrative du monde étatique moderne », le cas prussien possédant, au moins jusqu’à la Première Guerre mondiale, une valeur paradigmatique à ses yeux9. D’autre part, il se plongea dans l’histoire économique, sociale et culturelle de la Prusse, en cherchant les conditions et les résistances, les conséquences et les effets secondaires d’une activité administrative à multiples facettes au début des temps modernes. Dans la mesure où le monarque et la bureaucratie d’ancien régime furent des initiateurs et des moteurs de la modernisation sociale, une histoire administrative et constitutionnelle à la manière de Hintze pouvait déboucher sur une histoire sociale générale, du moins tant qu’on gardait pour perspective « le point de vue de l’administration »10. Enfin, Hintze prolongea de plus en plus son étude de l’histoire constitutionnelle et administrative dans le XIX^e siècle et la combina avec des analyses de science politique détaillées et orientées vers l’actualité11.

• 12 D’après Hintze (1964 [1911]), en particulier p. 66-77. Il est vrai qu’il évoque les examens dans la (...)

8C’est dans le cadre de cette œuvre impressionnante que prirent forme la conception hintzienne de la bureaucratie et son jugement concernant la relation entre bureaucratie et politique sous l’Empire. En partant de l’exemple prussien, il étudia le fonctionnariat moderne, considéré à la fois comme institution et comme groupe social. Plusieurs années avant Max Weber, il définit plusieurs de ses caractéristiques, que Weber résuma ensuite dans son idéaltype de la « bureaucratie » en les affinant et en les universalisant. Parmi ces caractéristiques, mentionnons : la relation de devoir et de fidélité publique et de droit entre le fonctionnaire et l’État (par opposition à la simple relation de contrat de travail) ; le principe de la « personne entière » [ganze Person] ; le moment de l’exercice délégué de la domination ; l’emploi à vie ; la sécurité ; l’honneur ; le traitement, et d’autres aspects socio-économiques du statut de fonctionnaire, principalement le principe de l’obligation d’exercer son mandat en faisant abstraction des intérêts économiques. Il négligea toutefois trois des caractéristiques majeures qui entrèrent ensuite dans le type wébérien : la structure strictement hiérarchique, le développement de la spécialisation, ainsi que la formation spécialisée et les examens comme prérequis pour la plupart des postes de fonctionnaires. Par conséquent, si Hintze louait chez un fonctionnaire les qualités de « probité, sentiment du devoir, zèle désintéressé, sens civique, conscience inflexible de la justice et fidélité sans faille », il ne valorisait pas autant l’efficacité bureaucratique, centrale chez Weber, ni la mise en œuvre de la rationalité en tant que finalité dans l’exécution des ordres12.

• 13 Hintze (1964 [1911]), p. 69.
• 14 Voir la « métaphore du conducteur » [Wagenlenkerbild] dans Hintze (1962 [1914]), p. 392 et ss., et (...)
• 15 Citations tirées de la recension de Mayer (1921) et Hintze (1964 [1911]), p. 70.
• 16 Il est révélateur que les auteurs anglo-américains comptent tous ceux qui disposent d’un pouvoir de (...)
• 17 Cf. Hintze (1962 [1908], p. 316-319 ; Hintze (1962 [1911]) ; Hintze (1962 [1914]).

9En principe, Hintze, comme Weber, tenait fermement au caractère instrumental de la bureaucratie, et il concevait les fonctionnaires publics (mais aussi privés) comme des instruments de domination et d’administration du souverain (ou de l’entrepreneur), comme une strate intermédiaire, un « passage des gouvernants aux gouvernés, des entrepreneurs aux ouvriers »13. En ce sens, pour lui aussi la bureaucratie ne pouvait se passer d’un chef extra-bureaucratique. Dans l’Allemagne prussienne, il s’agissait en premier lieu du monarque, à qui Hintze accordait en conséquence des fonctions de direction et de coordination importantes, sans manquer de tomber parfois dans l’illusion quant au rôle réel de Guillaume II14. Mais il savait aussi, grâce à ses études sur l’absolutisme dans l’Europe prérévolutionnaire, particulièrement en Prusse, que « l’administration [avait] beaucoup plus à voir avec le gouvernement et donc avec la poursuite du pouvoir qu’il n’est communément admis ». Dans ce contexte, le fait que dans la réalité constitutionnelle de son temps à la « tête de l’État de fonctionnaires », « le concept de service [se transformait de fait en] celui de domination »15 ne lui apparaissait donc ni étonnant ni particulièrement critiquable. De manière plus implicite qu’explicite, Hintze prenait ainsi ses distances avec un mode de pensée qui, chez Weber par exemple, affirmait (ou plutôt exigeait) une séparation et une différenciation qualitative de la direction extérieure par rapport à la bureaucratie et à l’appareil bureaucratique ; il se rapprochait, même si c’était de façon inconsciente, d’une représentation moins dualiste du rapport entre la direction et l’administration, représentation que l’on rencontrait plus fréquemment dans l’espace anglo-américain (moins imprégné par la bureaucratie) et qu’on retrouve dans le concept de « management ». En effet, ce concept nie le profond clivage entre la tête et l’appareil, clivage central dans la conception wébérienne de la bureaucratie16. Hintze parvint ainsi à une analyse réaliste du gouvernement et de l’administration dans un État de fonctionnaires monarchique. Il saisissait la réalité d’une structure de tutelle caractérisée par un pouvoir de domination qui augmente progressivement par paliers successifs à mesure que l’on s’élève dans ses rangs les plus élevés, mais sans qu’il y ait un clivage entre le chef et l’appareil17.

• 18 Hintze (1962 [1914]), p. 401 et ss. ; similaire : Hintze (1962 [1913]), p. 432 ; pour aller plus lo (...)

10Hintze considérait que cette forme de domination monarcho-bureaucratique avait surtout des avantages. Selon lui, en Allemagne prussienne, pour des raisons historiques toujours à l’œuvre, les meilleures forces s’étaient depuis longtemps portées vers les postes de fonctionnaires ; c’était la raison pour laquelle le fait de choisir les ministres du gouvernement dans les rangs des fonctionnaires était le mécanisme de sélection le plus prometteur. Par conséquent, pour ce qui était du talent, de l’indépendance de jugement, de l’esprit de corps et de « l’objectivité impartiale », il était impossible de surpasser en Allemagne la fonction publique [das Beamtentum], ce « produit inestimable de l’éducation politico-militaire de notre peuple depuis les temps du Grand Electeur ». Ces qualités propres à la fonction publique ne pourraient que souffrir de la parlementarisation. En outre, le gouvernement monarcho-bureaucratique se tenait au-dessus des partis et des intérêts de classe et il était de ce fait particulièrement adapté pour veiller à une « ferme direction vers les buts politiques fixés pour le long terme », à une marche plus tranquille de la politique et à une direction disciplinée de l’État et de la société18.

• 19 Voir Ritter (1974), p. 11 et ss. ; Böckenförde (1972) ; Fraenkel (1964) ; Lübbe (1963), p. 173-238  (...)
• 20 Hintze (1962 [1913]), citations p. 454, 455 et 456 ; pour plus de détails : Köhler (1970), p. 104 e (...)
• 21 Cela est particulièrement clair dans Hintze (1913). Citations, ibid. p. 87 et 91. Pour un renforcem (...)
• 22 Hintze (1962 [1913]), p. 446 (citation) ; Hintze (1913), surtout p. 87 et 92.
• 23 Voir Hintze (1962 [1911]), p. 378-379 : « Peut-être la démocratisation progressive de la vie publiq (...)

11Cet argumentaire se rattachait en tout point à la tradition dominante de la pensée politique de l’époque, qui voyait dans la « monarchie constitutionnelle » pré-parlementaire un système institutionnel stable, performant, adapté aux exigences modernes et supérieur au parlementarisme occidental, du moins pour l’Allemagne19. Cependant, dès avant 1914 et surtout vers la fin de la première guerre mondiale, Hintze apporta des réserves à ce plaidoyer en faveur du statu quo constitutionnel de l’Empire. D’une part, il repéra de plus en plus clairement une « aspiration naturelle du peuple à la stimulation d’un esprit de coopération dans la vie publique », provoquée par les changements intervenus dans le domaine socio-économique, et que la structure raide, disciplinée, militaro-bureaucratique, de l’État allemand prussien entravait par son insistance sur le « principe d’autorité ». Il reconnaissait à juste titre qu’un « certain engourdissement de notre vie politique », ou encore « l’hostilité empoisonnée du parti social-démocrate à l’égard de l’État » (qu’il ressentait comme une menace, tout comme l’attitude apolitique des partis en général, c’est-à-dire, pour Hintze, une attitude politique qui n’était pas orientée par des considérations nationales), étaient des conséquences de l’extension monarcho-bureaucratico-militaire du « principe d’autorité » en Allemagne. Du fait de ces effets défavorables sur l’esprit civique, Hintze jetait avant 1914 déjà un regard teinté d’envie vers la France, l’Angleterre et les États-Unis, allant jusqu’à dire que le « système [allemand] du gouvernement au-dessus des partis [n’était] qu’un pis-aller »20. Dans l’esprit d’un Hardenberg, il souhaitait « des institutions démocratiques sous un régime monarchique », notamment parce qu’il espérait, avec Weber, Naumann ou Meinecke, que des réformes démocratiques puissent consolider la solidarité intérieure et renforcer l’Allemagne dans la lutte de puissance internationale21. Surtout, il lui semblait que c’était « une grande chose » que « l’État et le peuple soient des concepts qui se recouvrent », parce que pour lui, toute politique intérieure (en dehors de son incidence sur la politique extérieure) devait être une « politique de paix » intérieure et sociale22. Ce qui ne signifie pas qu’il aurait souhaité la « démocratisation » en tant que telle (pour des considérations de droit naturel relatives à la souveraineté des peuples, par exemple)23.

• 24 Hintze (1962 [1913]), p. 456 ; et déjà dans Hintze (1962 [1911]), p. 379 et ss.

12Le deuxième fondement de la critique du système constitutionnel de l’Empire que l’on rencontre chez Hintze à partir de 1913 au plus tard, est l’opinion, d’abord indistincte et qui ne parvient que progressivement au premier plan, que dans la phase tardive de la guerre, l’efficacité du gouvernement monarcho-bureaucratique souffre autant d’influences partisanes dissimulées (et de ce fait dénuées de responsabilité), que de l’absence de coordination et du manque de chefs énergiques et capables24.

• 25 Voir Delbrück (1913) ; à propos de Schmoller et Delbrück : Bruch (1980), p. 280 et ss. ; Kotowski ( (...)

13Avec de telles réflexions, Hintze se rapprochait des idées de réforme des Gelehrtenpolitiker libéraux-conservateurs, libéraux et libéraux de gauche tels que Gustav Schmoller, Hans Delbrück, Friedrich Meinecke ou Ernst Troeltsch : idées de réforme par étapes et évolutives, les unes aussi prudentes que celles de Hintze, les autres bien plus déterminées25. En faisant cette critique mesurée du système wilhelminien, il se rapprochait aussi de Max Weber mais, à la différence de celui-ci, il n’en conclut pas qu’il fallait insister sur la nécessité d’une parlementarisation avant 1917. Au contraire, il défendait pour l’Allemagne le système constitutionnel pré-parlementaire (tout en reconnaissant ses faiblesses), pour les raisons suivantes :

• 26 À propos de Weber, voir plus loin. En ce qui concerne son appréciation contemporaine, on peut lire (...)
• 27 Köhler (1970) tend à négliger le noyau rationnel du scepticisme de Hintze à l’égard du parlementari (...)
• 28 Hintze (1962 [1914]), p. 423.

14Conformément à son principe méthodologique fondamental, qui consistait à faire reposer les constitutions étatiques et la structure sociale aussi (quand ce n’est pas en premier lieu) sur des influences émanant de la « construction extérieure des États » [« äußere Staatenbildung »], du contexte et de la politique internationales, Hintze considérait d’une part qu’il était impossible que l’Allemagne, ce pays continental, menacé sur plusieurs fronts, dépendant de son armée, de sa force de frappe et d’une direction disciplinée, puisse se permettre de devenir un État parlementaire. Cet argument, que Weber contestait en son temps (et que récusent la majorité des historiens d’aujourd’hui)26, reposait sur l’idée que le système monarcho-constitutionnel avait une plus grande capacité d’action que le système parlementaire. D’autre part, il pointait aussi les obstacles importants qui s’opposaient à la parlementarisation en Allemagne, en particulier la structure fédéraliste, la profonde compartimentation de la société allemande par classes, confessions et régions et surtout l’existence de partis idéologisés, polarisés, fragmentés et incapables de prendre des responsabilités parlementaires. Comme Weber et nombre d’historiens aujourd’hui néanmoins, il considérait que les difficultés que suppose en effet tout processus de parlementarisation27 étaient en partie dues à la tradition de l’État autoritaire, à la constitution et à la politique allemandes. Il concéda même qu’on pouvait peut-être plutôt s’attendre à ce que la parlementarisation favorise une intégration sociale et une transformation du système des partis sur le long terme. Mais contrairement à Weber et à ce qu’invoquent implicitement un grand nombre d’analyses actuelles, il refusait, alors que la situation extérieure était de plus en plus tendue, de prendre le risque de réaliser la transition vers un avenir parlementaire dans des conditions aussi hostiles. « Qui voudrait prendre un tel risque…28 »

• 29 Ainsi dans Hintze (1917a), p. 455 ; mais en même temps il écrit : « notre gouvernement monarchique  (...)

15Ce n’est qu’après qu’il ait été démontré de manière évidente au cours de la première guerre mondiale que les possibilités de déploiement de la puissance extérieure d’un État dépendaient de sa cohésion interne et de la disposition de ses citoyens à s’engager (et donc des possibilités de participation démocratiques) ; après que, dans la phase tardive de la guerre, les faiblesses de coordination et de direction du système pré-parlementaire ne soient apparues que trop évidentes ; que la « violence élémentaire » des mouvements démocratiques se soit manifestée avec plus de force que jamais et que la défaite s’annonçait déjà, que la critique hintzienne de la constitution gagna la force de persuasion nécessaire pour balayer la prudence qui la caractérisait en matière de politique constitutionnelle. À l’automne 1917, Hintze suggérait que la Prusse procède à une démocratisation limitée du droit de vote et fasse des avancées concrètes en direction de la parlementarisation. Cette dernière devait toutefois être encadrée par l’introduction, d’une part, de représentants des corps professionnels dans la composition de la chambre des pairs [Herrenhaus] et, d’autre part, de nouveaux éléments plébiscitaires. Le fait qu’il concédait désormais que les fonctionnaires de l’Allemagne prussienne étaient « en raison de leur esprit et de leur formation en général plus adaptés à l’administration qu’au gouvernement »29, ne constituait qu’une simple évolution, assurément hésitante, par rapport à ses positions antérieures.

• 30 Voir la liste de ses articles, principalement dans le Frankfurter Zeitung, dans Käsler (1979), p. 2 (...)
• 31 Voir sa distance à l’égard de l’orientation fondamentalement démocratique de L. Bergsträssers dans (...)
• 32 C’est particulièrement visible dans Hintze (1962 [1931b]), p. 478, 486, 488, et dans Hintze (1962 [ (...)

16Ainsi se manifestait chez Hintze, probablement sous l’influence de la publication d’articles de politique constitutionnelle très remarqués de Max Weber durant l’année 191730, un rapprochement vers la position de ce dernier, rapprochement qui se poursuivit dans les années suivantes. Il est vrai que Hintze s’est abstenu de faire des commentaires sur la politique constitutionnelle après la fin de la guerre. Il ne prit pas position contre le nouvel État, mais il ne s’identifiait pas non plus à lui ; il se retira dans une « attitude contemplative » sceptique à l’égard de la nouvelle démocratie et de son impuissance en matière de politique étrangère31. Cependant, l’État prussien qui s’appuyait sur l’armée et le fonctionnariat [der preußische Militär- und Beamtenstaat] cessa pour lui d’être le paradigme, le modèle et le centre des comparaisons d’histoire constitutionnelle qu’il continuait de développer. Implicitement, l’histoire constitutionnelle des États d’Europe occidentale, qui, à la différence de l’Allemagne, incluait le processus de parlementarisation progressive, devint pour lui le modèle chargé de la plus grande légitimité historique32. Influencé par Weber, Hintze se mit de plus en plus à concevoir l’État comme une « entreprise » et une « institution », comme un « système organisé d’institutions destinées à la domination des êtres humains dont il est composé, et destinées à prendre en compte les intérêts de leur communauté ». Dans ce contexte, tout comme Weber, Hintze se mit à souligner la supériorité technique et l’efficacité de la bureaucratie quand il s’agit de remplir des objectifs variés qu’il ne lui appartient pas de déterminer elle-même. Il ne suivit pas pour autant la critique fondamentale que Weber fait de la bureaucratie. Dans une langue nouvelle, se perpétuaient des éléments de sa grandiloquente admiration passée :

• 34 Voir Weber (1897) [trad. fr. : Weber (1999)] ; Weber (1892) ; Weber (1958 [1895]) [trad. fr. « L’Ét (...)

17Weber, qui n’a pas à ma connaissance discuté les idées de Hintze, ne s’est pas penché sur la bureaucratie en partant de l’examen historique du type d’État de l’époque moderne qui repose sur les militaires et les fonctionnaires, et dans lequel l’apparition du fonctionnariat moderne a joué (du moins en Prusse), un rôle moteur dans le processus de la modernisation étatique, sociale et économique. Ce sont plutôt ses études sur l’histoire de l’économie antique d’une part, et ses enquêtes empiriques sur la situation des ouvriers à l’Est de l’Elbe d’autre part, qui l’amenèrent à saisir le rôle des bureaucraties. Tandis que dans les premières il cherchait à résoudre notamment la question des conditions de la naissance et de l’effondrement d’un système économique capitaliste dans l’empire romain, les secondes aiguisaient son intérêt critique pour la problématique socio-économique et socio-politique de sa propre époque. L’économie capitaliste en constante modernisation offrait à ses yeux le plus vif contraste avec la situation politique et sociale, imprégnée des reliquats des structures féodales caractéristiques d’un État autoritaire. À travers ses recherches, Weber cherchait à répondre à des questions qui étaient aussi centrales dans le reste de son œuvre : quelles sont les conditions qui ont permis la naissance du mode économique capitaliste ? Quels sont les conditions et les facteurs qui décident de sa pérennité ou de sa destruction ? Dans ces interrogations, comme son œuvre ne cessa de le montrer de plus en plus clairement par la suite, Weber ne concevait pas le capitalisme moderne uniquement comme un mode économique rationnel et méthodique. Il avait aussi la dimension socio-économique d’une tradition culturelle complexe, opposée à la tradition, apparue d’abord et seulement en Occident, qui visait à la domination du monde, et que Weber, qui a souhaité qu’elle soit une « rationalisation », a décrite comme telle. Autant dans les études sur l’histoire économique antique que dans les travaux de sciences sociales qui concernent son époque, dans l’analyse de Weber la bureaucratie semble avoir d’abord fait son apparition en tant que menace contre cette dimension socio-économique de la rationalisation. De même que la bureaucratie dynastique de la monarchie romaine et l’État liturgique qu’elle a institué d’après le modèle hellénistico-égyptien ont contribué à étouffer le capitalisme antique, de même, dans sa perspective, le système politique de l’Empire allemand (pré-bourgeois sous bien des aspects) d’un féodalisme tardif et bureaucratique menaçait de faire obstacle au développement d’un capitalisme qui se déploierait de lui-même, d’une société bourgeoise qui se régulerait de manière autonome et d’un État national fort. Cependant, il se rendit également bientôt compte, sur la base d’études de sociologie comparative et d’histoire universelle de grande envergure, que le capitalisme moderne devenait lui-même le moteur d’une bureaucratisation accrue et que la bureaucratie moderne, en dehors de l’activité économique méthodique et rationnelle, du droit positif et de la science expérimentale, constituait en elle-même une dimension de la « rationalisation » moderne34.

• 35 Voir WuG, vol. 1, p. 160 et ss. ; vol. 2, p. 703 et ss. – À propos de la discussion sociologique, v (...)

18C’est sur la base de ces travaux, que nous ne faisons que résumer ici, que se sont formés la conception wébérienne de la bureaucratie et son appréciation du rapport entre la bureaucratie et la politique sous l’Empire. C’est d’abord à partir de l’observation de la réalité du fonctionnaire allemand prussien qu’il a dégagé, en insistant de manière partielle sur des éléments isolés et en en négligeant d’autres, l’idéaltype de la « bureaucratie », qui a depuis influencé la recherche en sciences sociales dans ce domaine comme aucun autre système conceptuel. Selon Weber, l’administration bureaucratique moderne est caractérisée par le fait que sa structure, son fonctionnement et sa composition en personnel sont définis par des règles générales qui garantissent son identité, indépendamment de tout changement de personnel. Les autres caractéristiques majeures de la bureaucratie sont à ses yeux la structuration hiérarchique des compétences de commandement et des devoirs d’obéissance, la division du travail selon une spécialisation des compétences et des travaux, ainsi que le fait de faire reposer l’exécution sur l’usage de l’écrit et sur la conformité à des directives. Le personnel bureaucratique est constitué de fonctionnaires de métier. Ceux-ci sont embauchés sur la base d’un contrat de service, en fonction de qualifications techniques qui sont réglementées par des mesures générales et dont des examens peuvent attester. Ils ne possèdent pas eux-mêmes les moyens d’administration mais ils sont rémunérés par un traitement fixe. Leur rang et leur traitement sont en partie fonction de leur ancienneté. L’irrévocabilité et le droit à une retraite font partie de leur statut. En échange de l’assurance d’une existence sûre et appropriée à leur rang, il leur incombe un devoir spécifique de fidélité à leur fonction qui va bien au-delà de celui d’apporter un résultat spécifique et qui, à la différence du contrat de travail ordinaire, tend à englober la « personne entière » du fonctionnaire35.

• 36 Cf. GPS, p. 340 et ss. (1918) [OP, p. 343 et ss.] ; WuG, vol. 2, p. 721.
• 37 Outre la leçon inaugurale de Fribourg en 1895 (GPS, p. 1-25), principalement Weber (1924 [1904]), e (...)

21D’une part, de façon plus conséquente que Hintze, il concevait les fonctionnaires [die Beamtenschaft] comme un groupe social parmi d’autres, faisant partie d’une société constituée d’intérêts hétérogènes et traversée de conflits. Il les voyait comme un groupe social qui, comme d’autres groupes sociaux, représentait des intérêts particuliers. Dans une perspective de critique idéologique, il considérait le discours de la « raison d’État » et l’institution du secret professionnel comme des instruments de conservation et d’extension du pouvoir bureaucratique36. Ainsi, contrairement à Hintze, il mettait sérieusement en question la prétention des fonctionnaires à devenir les défenseurs du bien commun au-dessus des partis. Ses reproches répétés à l’égard d’une bureaucratie prussienne, trop inféodée, sous le voile de la raison d’État, aux intérêts des propriétaires terriens et imprégnée des traditions caractéristiques d’une féodalité tardive allaient dans le même sens. Ces attaches idéologiques et sociales de la bureaucratie renforçaient la tonalité non bourgeoise et même anti-bourgeoise du système politique de l’Allemagne prussienne. C’est pourquoi Weber la considérait comme un obstacle à la constitution d’une société libérale, capable de mener une politique de puissance nationale [Machtstaatspolitik] déterminée et voyait en elle une menace à long terme pour la dynamique du développement de l’économie capitaliste37.

• 38 Cet aspect de la critique wébérienne de la bureaucratie et ses propositions constitutionnelles sont (...)

22D’autre part, Weber montra qu’il y avait une différence catégorielle, qualitative, entre administration bureaucratique et direction politique. Il dénia aux fonctionnaires toute capacité et légitimité à agir politiquement. Pour lui, une bonne administration, constante, prévisible et efficace, se constituait sur la base de la délégation de compétences politiques et de savoirs spécialisés, à travers la responsabilité inhérente à la fonction et au service de buts prédéfinis. C’est précisément parce que ce sont ces qualités que les bons fonctionnaires mettent en œuvre dans leur comportement professionnel, leur conduite de vie et leur orientation axiologique, qu’ils sont inaptes à devenir des politiques, car, dans ce domaine, il s’agit de prendre des décisions dont on doit rendre compte soi-même, en référence à des valeurs dans le débat public. De façon véhémente, Weber reprochait à la bureaucratie d’avoir usurpé l’action politique en Allemagne. Il rapportait les faiblesses du pays (manque d’unité, d’énergie, surtout quand il s’agit de réaliser des objectifs politiques nationaux, de force motrice, également en matière de politique intérieure) au fait qu’elle était finalement, non pas tant dominée par l’une ou l’autre classe, que par les fonctionnaires dont il analysait et regrettait (en ce qui concerne la bourgeoisie) l’incapacité à agir en politique. Autant Weber défendait et saluait la bureaucratie comme moyen de domination et de réalisation des objectifs dans les institutions de toutes sortes, autant il la rejetait en tant que forme de domination par les fonctionnaires et sujet de la formulation des objectifs. Pour mettre fin à la puissance des fonctionnaires, ou du moins pour l’encadrer, il exigea très tôt une parlementarisation progressive (et, pendant la première guerre mondiale, quasi complète) ainsi que (pendant la guerre) une démocratisation illimitée du droit de vote dans toute l’Allemagne et la nomination plébiscitaire des chefs politiques. Bien que, tout comme Hintze, il ait été conscient des obstacles politiques et sociaux à une parlementarisation de l’Allemagne et qu’il se plaignît de l’immaturité des partis politiques et de l’opinion publique, il était déjà prêt au début du siècle, mais surtout une fois qu’il eût constaté les faiblesses politiques allemandes pendant la guerre, à plaider en faveur du changement pour un futur parlementaire associé à un État qui prenne appui sur des partis. Avant la guerre, cette conviction marquait une différence notable entre lui, Hintze et la grande majorité des chercheurs et des publicistes. Au cours de la guerre aussi, les propositions de réforme qu’il fit sur ce sujet étaient bien plus radicales que celles de Hintze. Weber attendait des institutions parlementaires qu’elles sélectionnent au préalable des chefs politiques adaptés aux conditions politiques, contribuent à l’éducation politique de l’opinion publique, facilitent des compromis partisans, participent à un travail législatif qui ne se fasse pas seulement sur un mode négatif et, par dessus tout, contrôlent l’administration, sans qu’il s’agisse toutefois d’un contrôle total du gouvernement via la nomination des ministres et le vote de défiance. Il considérait la démocratisation du droit de vote comme une réponse nécessaire à la démocratisation des devoirs et des sacrifices pendant la guerre. Il s’agissait aussi d’un moyen d’encourager le débat politique public et d’accroître l’adéquation entre la structure sociale et la répartition du pouvoir. Il souhaitait également que le choix et la légitimation plébiscitaires de la direction politique (sous la forme d’un premier ministre fort et, depuis 1918, d’un président du Reich élu au scrutin direct et doté de nombreuses compétences) offrent un contrepoids supplémentaire à la domination des fonctionnaires héritée du passé. Ces dispositions constitutionnelles seraient chargées d’encadrer, mais aussi d’étayer un parlementarisme fondé sur des partis encore peu développé en Allemagne. Dans cette conception des structures politiques, la prise de décision responsable par des chefs à forte personnalité et la recherche de soutiens dans le débat d’opinion public avaient une grande importance38.

• 39 OP, p. 336 ; et déjà GPS, p. 60 et 62 (1906) [OP, p. 139 et ss.] ; voir aussi GARS I, p. 203 et ss. (...)

23Finalement, les critiques formulées par Weber contre l’État de fonctionnaires prussien et ses propositions de réformes constitutionnelles faisaient partie de son scepticisme fondamental à l’endroit des conséquences à long terme de la bureaucratisation. Car s’il la concevait comme conséquence et moyen, moment et expression de la tradition culturelle occidentale méthodique et rationnelle (et par-delà comme un processus qui, si tant est que cela était possible, ne pourrait être arrêté ou même renversé qu’au prix de régressions technico-économiques et sociopolitiques), il était aussi convaincu que la bureaucratisation deviendrait à long terme un danger pour le libre épanouissement des individus par rapport à leurs valeurs et pour leur disposition à transcender les rapports existants. Elle pourrait donc être aussi un risque pour la dynamique du développement économique capitaliste, des relations sociales ouvertes et la politique tout court. En d’autres termes, s’il est vrai que la bureaucratisation constituait une dimension importante de ce vaste processus de modernisation et de rationalisation de l’Occident que Weber analysait et qu’il appelait de ses vœux, il craignait cependant qu’elle ne s’autonomise et qu’elle ne se tourne contre d’autres dimensions de ce processus, le menant peu à peu à l’arrêt. Dans le domaine politique en particulier, mais aussi dans d’autres domaines de la vie, il voyait qu’un processus universel de bureaucratisation était à l’œuvre qui allait « fabriquer l’habitacle de la servitude des temps futurs, à laquelle un jour peut-être, comme les fellahs dans l’ancienne Égypte, les hommes réduits à l’impuissance seront contraints de se soumettre »39. Weber craignait que la bureaucratisation absolue de la vie humaine « engourdisse » la dynamique sociale et étouffe la liberté individuelle ; et son scepticisme à l’endroit d’un enchevêtrement toujours plus poussé de l’État, de la société et de l’économie et en fin de compte aussi son refus du socialisme, résultent de cette crainte. C’est la seule manière de comprendre la véhémence de sa critique contre l’État de fonctionnaires prussien.

• 41 Voir plus loin, § 37.

26Il manquait donc à Hintze, dont le tempérament et la manière de voir les choses étaient bien plus proches de celles du fonctionnaire prussien, l’aiguillon de l’engagement bourgeois anti-junker de Weber. Il lui manquait aussi, du moins jusqu’à la fin de la guerre, la capacité observer la bureaucratie (et l’État) pour ainsi dire « d’en bas ». Il n’a jamais analysé les fonctionnaires de l’Allemagne prussienne du point de vue de leur dépendance relative à des classes et à des groupes sociaux particuliers, même si ses travaux contiennent indubitablement des éléments de preuve et des illustrations historiques d’une telle dépendance. Il n’a jamais considéré non plus qu’il était impossible d’utiliser le concept de « raison d’État » (dans le sens d’une fin propre à l’État pour la conduite de l’action) et il n’a pas relativisé ce concept du point de vue d’une critique des idéologies comme l’a fait Weber41.

• 42 Voir les éléments de preuve dans Köhler (1970), p. 69, 75, 79 et ss., p. 85, 93, 136 ; Mommsen (197 (...)

27C’est ici qu’apparaît une différence fondamentale entre les deux auteurs. À première vue, Weber et Hintze plaçaient le primat de l’État et de la politique de puissance en tête de leurs préoccupations politiques, et ce de façon bien plus abrupte pour le premier que le second. L’un et l’autre jugeaient, exigeaient ou combattaient les évolutions économiques, les réformes sociales et les changements constitutionnels en fonction de leur incidence sur la puissance et la grandeur de l’État national, même si ce n’était pas de façon exclusive42. Mais Hintze, jusqu’en 1918 au moins, pensait aussi de manière analytique, c’est-à-dire qu’il choisissait son angle d’observation scientifique, sa perspective, ses méthodes et ses modèles explicatifs en partant de l’État, du politique, souvent même à partir de la politique extérieure. Il avait donc tendance, à la manière d’un fonctionnaire, à n’introduire les phénomènes économiques et sociaux qu’en tant que conditions ou résultats de l’action étatique. Weber au contraire, bien qu’il approuvât ses objectifs de domination, portait sur l’État un regard sociologique, dans la mesure où il tentait de saisir avant tout (ou même exclusivement) les organes et les décisions étatiques du point de vue de leur dépendance à l’égard d’une société hétérogène et traversée par les conflits, et de leur fonction pour une telle société.

• 43 C’est très clair dans sa critique qu’il fit à Roscher en 1897, in Hintze (1964 [1897a]), spécialeme (...)
• 44 Citations tirées de Hintze (1964 [1927a]). Voir plus haut, § 16 ; et Gilbert (1975), p. 20 et ss. ; (...)

28En conséquence, Hintze et Weber développèrent des manières divergentes de concevoir le rapport entre l’État et la société. Vers 1900, Hintze concevait la « société » comme le domaine des besoins partagés, de la « culture matérielle », de la vie économique, de la « culture extérieure », du commerce, des forces collectives qui n’accèdent que partiellement à la conscience. L’économie et la société étaient pour lui les fondations stables, au développement relativement régulier, sur lesquelles repose l’État. Il voyait au contraire la sphère étatique dominée par la volonté consciente, la volonté individuelle ; il la percevait comme une « personnalité », comme une individualité animée par « l’aspiration à diriger, à conduire et à dominer »43. De cette manière, la « personnalité de l’État » et ses organes que sont le monarque et le fonctionnariat, lui semblaient être les facteurs les plus importants du changement historique. C’est pourquoi, bien qu’il ait tenu compte des facteurs économiques et socio-historiques, il demeura tout aussi étranger à une conception sociologique de l’État qu’à une interprétation véritablement sociale et historique de l’histoire universelle. L’influence exercée sur Hintze par ses professeurs Droysen et Schmoller a sans doute pesé sur ces options, tout comme ses dizaines d’années de travail sur l’histoire administrative de l’Ancien Régime. Il semble en effet qu’il soit bien plus fécond d’employer la perspective de l’État (considéré de manière flexible) pour étudier cette période que la suivante. C’est la raison pour laquelle les XIX^e et XX^e siècles sont moins importants dans l’œuvre de Hintze que dans celle de Weber. Ce n’est qu’après la rupture constituée par la première guerre mondiale et la révolution allemande qu’apparurent les premiers signes de changement : la « contemplation de l’État » et les sentiments antérieurs pour la « majesté de l’État » laissèrent place à un rapport critique et méfiant sous l’auspice de la République. Hintze put alors concevoir l’État de manière plus instrumentale, comme une organisation faite « pour la domination des hommes et de leurs intérêts communs » et, dans une certaine mesure, l’interpréter « du point de vue de la société ». Il se rapprochait ainsi de la position de Weber, sans pour autant l’expliciter systématiquement44.

• 45 Ceci valait surtout en comparaison avec la façon de voir plutôt étatiste de Hintze et en rapport av (...)

29Pour Weber, et cela lui apparut de plus en plus clair avec le temps, l’État était « une entreprise », c’est-à-dire un instrument défini par des caractéristiques fonctionnelles destinées à atteindre des objectifs divers, mouvants et pas nécessairement fixés par lui-même. Avec Weber, l’État cessait d’être l’incarnation de la totalité sous quelque forme que ce soit ; il n’était plus qu’un moyen, aussi excellent fût-il, et devait par conséquent être analysé en regard des forces mutantes et divergentes à la concrétisation et réalisation desquelles il servait. Weber identifiait ces forces à des intérêts matériels et idéels, à des groupes et à des classes, à des décisions qui se rapportent à des valeurs et à des efforts individuels. Ce faisant, il s’offrait la possibilité d’une observation sociologique au sens le plus large, socio-historique en particulier, de l’État et de la bureaucratie45.

• 46 De même, Mommsen (1974b), p. 71 passim : Weber aurait espéré qu’une politique de puissance impérial (...)

31En ce qui concerne le choix des points de vue, des questionnements et des concepts qui guidaient ses découvertes, Weber était donc plus éloigné de l’idée de « primat de la politique de puissance nationale » [Primat des Staats- und Machtpolitischen] que ne l’était Hintze. Ce qui voudrait dire que sur le plan de la définition des objectifs politiques également, le choix si abrupt, parfois nationaliste, de Weber en faveur d’un État national fort s’inscrivait dans (et servait) en réalité des objectifs socioculturels globaux, comme le laissent penser nombre de ses formulations46. À l’inverse, cela signifie qu’en matière de volonté politique, Hintze, bien que plus mesuré et plus modéré dans son argumentation, a plus explicitement défendu des objectifs de politique de puissance nationale pour eux-mêmes. Il nous faut encore montrer qu’ils ne constituaient pas pour lui une simple fin en soi.

• 47 L’auteur fait ici allusion au livre de Fritz Fischer, Griff nach der Weltmacht. Die Kriegszielpolit (...)
• 48 Voir Hintze (1962 [1907]), (1962 [1914]), p. 403 et ss. ; voir aussi Hintze (1913), p. 82-87 (et la (...)

33Hintze, qui était également convaincu que l’objectif était d’accroître la puissance nationale, approuvait encore en 1913 et 1914, par des louanges retenues et un consentement mesuré, les succès de la politique extérieure du gouvernement impérial. Ce qui montre que Weber et Hintze jugeaient les mêmes événements avec des critères différents. Bien qu’il ait soutenu la politique allemande de puissance mondiale et sa politique navale, Hintze ne croyait ni que la guerre fût inévitable, ni que les relations entre les nations se résumaient à des combats. Fidèle en cela à la tradition de la pensée de Ranke, il faisait confiance au contraire à la solidarité (fondée sur le droit des peuples et sur une communauté de culture) d’un système de puissances qui, en fin de compte, tendait à l’équilibre, bien qu’il fût menacé et traversé de rivalités. La politique allemande de puissance mondiale, qu’il approuvait, était pour lui le prolongement de l’ancienne politique de puissance (et précisément pas une « recherche de la domination mondiale »47), même si elle avait recours à des moyens nouveaux et agissait à une échelle de plus en plus globale. Cette façon de voir le rendait plus modéré sur le plan politique. Mais sur le plan analytique, elle l’empêchait de percevoir la nouveauté spécifique de l’impérialisme de son temps, et les potentialités explosives spécifiques qui venaient de sa fonction de mobilisation de masse et de son articulation avec les besoins d’expansion d’un capitalisme industriel très inégalement développé à l’échelle mondiale48.

• 49 Pour des détails et de la littérature, voir Kocka (1976), p. 283-288.

36Mais le rapport de causalité inverse existait également, et il est difficile de déterminer ce qui, dans la genèse de la pensée wébérienne, était plus conditionné ou plus conditionnant, ne serait-ce que parce que Weber était excessivement insatisfait par les performances de la politique prussienne, notamment à cause de ses attentes nationalistes, rigides et agressives, que la politique de l’Allemagne prussienne n’avait pas exaucées, et à cause de sa conviction anti-féodale évoquée précédemment. C’est justement pour cela qu’il s’efforça de circonscrire d’un point de vue à la fois analytique et normatif les frontières de l’action bureaucratique en matière de politique et de formuler aussi précisément que possible la différence qualitative entre la politique entendue comme décision, rapport aux valeurs et combat d’une part, et l’administration qui convient aux fonctionnaires en ce qu’elle consiste à exécuter des décisions de façon rationnelle en finalité, d’autre part. Weber a développé sa théorie de l’action politique dans une intention polémique, dans le contexte d’un État de fonctionnaires pré-parlementaire qu’il considérait avec scepticisme ; c’est ce qui nous explique le caractère incisif, acerbe et excessif de son analyse49.

• 50 Voir Hintze (1962 [1914]), p. 392 et 405 ; « Cette unité qu’a la direction de l’État, auprès de laq (...)
• 51 Voir Hintze (1962 [1914]), p. 405 et ss. : « La vie des peuples et des États est conditionnée par d (...)

37Sur tous ces aspects, Weber se distinguait profondément de Hintze. Ce dernier n’a jamais exposé aussi ouvertement les fondements de sa pensée et de sa conception de la politique, du moins jusqu’à la fin de l’empire wilhelminien. Certaines allusions laissent tout de même penser qu’il supposait l’existence d’un bien commun de manière vague et implicite, même s’il restait difficile à identifier au-delà de la lutte et du compromis entre des choix axiologiques divergents et injustifiables, au-dessus des intérêts particuliers et des partis. Ce qu’il entendait par bien commun, la « raison d’État », comme il l’appelait, était fondamentalement la mise en œuvre du pouvoir et de la prospérité, du droit et de la sécurité, de la paix intérieure et extérieure50. La possibilité que des hommes sensés puissent avoir des opinions différentes sur ces principes ne faisait manifestement pas partie de son raisonnement, ou en tout cas pas de son argumentation. Son opinion sur la manière d’atteindre ces objectifs d’État, pas toujours aisés à concilier selon lui, était caractéristique, puisqu’il la faisait dépendre jusqu’à un certain point de ce qu’il appelait les « nécessités historiques ». Parmi ces nécessités, il comptait notamment la tradition historique, les conditions géopolitiques et avant tout la menace extérieure pesant sur un État51.

• 52 Au contraire, l’« intérêt de l’État », représenté par le gouvernement, avait pour lui une existence (...)

38À certains égards, il semble que pour Hintze, la réalité historique avait écrit certaines des règles fondamentales de ce que doit être une bonne gouvernance. Contrairement à Weber, la politique n’était pas pour lui un ensemble de faits dépourvu de sens en soi ; ce n’était pas un flux d’événements chaotique, bien qu’il ne la voyait sûrement pas non plus comme un mouvement orienté vers un but et dont la structure soit apparente. On irait trop loin en supposant qu’il croyait dans des catégories de nécessités historiques [historische Sachgesetzlichkeit]. Mais il ne fait aucun doute qu’il considérait (bien plus que Weber) que l’action de l’homme politique est la conséquence des conditions naturelles et d’une situation prédéterminée et historiquement advenue, dont l’analyse qualifiée et la plus objective possible devenait ainsi la condition décisive d’une bonne politique. Il ne contestait pas la réalité des conflits entre intérêts, classes, confessions, etc. ; mais il ne les soulignait pas non plus, alors qu’il mettait en évidence (sans plus les expliquer) les conflits entre les États, aux « bousculades et remous » desquels il accordait une haute valeur explicative pour les développements correspondants de la politique intérieure des États impliqués. Il semble avoir été intimement convaincu, sans pourtant l’avoir fondé philosophiquement à ma connaissance, que les principes d’une bonne politique résultaient de la vision et des discussions d’hommes intelligents, posés, de bonne volonté, honnêtes, talentueux et instruits. Où donc, pensait Hintze, serait-il plus aisé de les trouver en Allemagne, si ce n’est parmi les fonctionnaires ? De sorte qu’on ne devrait ou en tout cas que l’on ne pourrait pas les abandonner à l’issue imprévisible d’un conflit ou d’un compromis52.

• 53 Voir Bruun (1972) ; Schluchter (1971) ; à propos de l’orientation politique du postulat de jugement (...)

404. L’appel que fait Weber à opérer une séparation conceptuelle et pratique nette entre la politique et la bureaucratie trouve sa correspondance dans la méthodologie et la théorie de la science, lorsqu’il insiste sur une séparation tranchée entre les énoncés normatifs et analytiques, et dans sa position dans la querelle sur les jugements de valeur. Il est vrai que Weber a clairement vu et montré que les valeurs et les points de vue du scientifique influencent aussi le choix de ses sujets, la formation de ses concepts et son argumentation, et donc ses énoncés scientifiques. A l’inverse, il admettait aussi que des résultats scientifiques peuvent légitimement influer sur des décisions concernant les objectifs et les valeurs. Ce qui domine dans ses écrits méthodologiques toutefois, c’est son engagement en faveur d’une séparation nette entre l’analyse et l’appréciation, entre l’expression de ce qui est et de ce qui doit être. Le fait que Weber ait été si intransigeant sur ce point avait incontestablement un rapport étroit avec la critique qu’il fait de l’incursion de la bureaucratie dans le domaine de la politique, laquelle ne relevait selon lui pas de sa compétence. Car lorsque des bureaucrates usurpent la politique (c’est ainsi que Weber le considérait), ils ne se réclament pas en dernier lieu de leur expertise, c’est-à-dire de la science au sens large du terme dont ils dépassent alors les possibilités. Le défaut de séparation entre l’expertise (la science) et la politique constitue un point essentiel de la critique wébérienne à l’égard de la bureaucratisation de la politique. C’est d’elle que la position polémique de Weber dans la querelle sur les jugements de valeur tire sa force et son acuité53.

• 54 Voir par exemple dans le texte sur le corps des fonctionnaires (Hintze (1964 [1911]), p. 112, 113, (...)

41N’ayant pas adopté le jugement critique de Weber à l’égard de la confusion entre politique et administration sous l’Empire, Hintze ne pouvait, sur le plan épistémologique, distinguer de façon univoque les dimensions analytiques et normatives. Sa position dans la querelle sur les jugements de valeur reste confuse et ses œuvres abondent en jugements de valeur implicites et explicites54. Alors que Weber développa le postulat de la neutralité axiologique en opposition à la majorité du « Verein für Sozialpolitik » réunie autour de Schmoller, on peut supposer que Hintze (s’il avait été présent), se serait plutôt rangé du côté de Schmoller que de Weber.

• 55 Pour plus de détails et concernant des interprétations divergentes, voir : Kocka (1976), p. 188-292 (...)

42Les réflexions de Weber et Hintze à propos de la logique de construction scientifique des concepts et des types diffèrent également, quoique avec moins d’intensité. Pour résumer un problème complexe, il serait erroné de ranger Weber de manière univoque parmi les nominalistes conceptuels. Il était conscient, et il le disait, que des éléments de la réalité historique entrent dans la formation de l’idéaltype à travers l’analyse scientifique. En ce sens, l’idéaltype ne peut être une pure construction, il intègre et reflète une part de réalité, même si c’est de manière sélective et spécifiquement ordonnée. Mais d’autre part, Weber n’a cessé de souligner (il faut croire que cela était surtout important pour lui dans une intention polémique) que le scientifique qui construit un concept le fait à partir d’un point de vue partiel. Il insistait sur le fait que les concepts ne reflètent pas la réalité et qu’ils ne sont pas donnés d’avance au scientifique par son objet. Bien plus, Weber pensait que le chercheur peut concevoir un seul et même objet de plusieurs manières (quoique pas de manière arbitraire), en fonction de l’approche choisie, laquelle, en fin de compte, renvoie à des normes. C’est pourquoi Weber est souvent considéré comme « décisionniste » en matière de théorie de la connaissance, même si ce reproche ne rend finalement pas compte de sa position55.

• 56 Voir Gerhard (1970) spécialement p. 37 et ss. ; Fischer (1966) p. 116 et ss. ; Kocka (1973a), p. 29 (...)

43C’est un reproche qu’on n’a probablement pas encore fait à Hintze. Sur la base de sa pratique personnelle, influencée par Heinrich Maier et Max Weber, il a, comme on le sait, développé une variété d’approches pour une théorie historique des types. Pour lui, les types devaient permettre de comparer les phénomènes historiques tout en préservant leur singularité. Ils contribueraient à isoler la science historique qu’il appelait de ses vœux dans ses procédés conceptuels, d’une part des sciences naturelles puis, après 1918, de nouvelles écoles sociologiques formelles et anhistoriques (celles de Wiese ou Vierkandt, par exemple) et d’autre part des écoles historiques qui insistaient trop sur le singulier et étaient hostiles à la conceptualisation et à la théorie (Dopsch, par exemple)56.

• 57 Hintze (1962 [1931b]), p. 470 ; Hintze (1964 [1929], p. 251.

44Selon ses propres termes, un type devait être une « abstraction imagée ». Et dans la définition logique du type, il se différenciait de Weber relativement peu en réalité, bien plus cependant dans sa conception subjective. Il est vrai que Hintze écrivit aussi que lorsqu’on construit un type, « l’on extrait d’après son appréciation, et donc non sans un certain arbitraire, des traits caractéristiques [du matériau de l’expérience], on les fait accéder à la pureté idéelle et on les lie ensemble par un acte de construction de l’esprit ». Mais à la différence de Weber, il soulignait que l’« abstraction imagée » « a beau ne pas être une réalité concrète et ne pas avoir vocation à l’être, elle n’en est pas moins à la base de toute réalité historico-sociale ». Et il soulignait expressément (contre Weber) que de telles abstractions devaient bien être soustraites de la réalité d’une manière ou d’une autre et que l’on ferait mieux de les nommer « réaltypes » plutôt qu’« idéaltypes »57. Il est vrai qu’il considérait un peu trop Weber comme un nominaliste et qu’il ne l’a pas parfaitement compris ; néanmoins, cela montre clairement que Hintze voulait effectivement opposer le concept et la réalité historique de manière moins tranchée que Weber, que sa position méthodologique était moins nominaliste et qu’elle contenait plus d’éléments réalistes, bien qu’il ne s’agisse que d’une différence de degré.

• 58 Voir plus haut (§ 33) sa conception de l’impérialisme ainsi que Hintze (1962 [1907]), p. 468 et ss. (...)
• 59 Voir par exemple Hintze (1962 [1906]), p. 52 et ss. ; Hintze (1962 [1914]), p. 406 et ss. ; Hintze (...)

46La comparaison a permis de mettre en évidence certaines des spécificités de chaque œuvre, mais peut-être aussi de révéler certaines de leurs limites et de leurs faiblesses. Comparer Hintze avec le critique de la bureaucratie qu’est Weber montre à quel point il a été marqué par la façon de voir des fonctionnaires et de l’État autoritaire wilhemien, ce qui, malgré son habileté et sa perspicacité, limite la portée de son analyse du fonctionnariat. Comparée avec la façon de voir plus libérale et démocratique de Weber, il devient évident que la perception de Hintze est fondamentalement étatiste, pré-pluraliste et indubitablement pré-démocratique. C’est ce qui constitue la limite méthodologique de son œuvre (impressionnante par ailleurs et que nous ne saluons pas ici comme elle le mériterait). Ces limitations se manifestent plus nettement dans la comparaison : sa distance à l’égard des compréhensions véritablement socio-historiques ; son manque de clairvoyance dans l’analyse des phénomènes modernes (notamment parce qu’il transposait à l’histoire contemporaine des catégories éprouvées dans l’exploration de l’Europe ancienne)58 ; sa disposition à introduire comme facteur explicatif, de manière certes cohérente, la lutte pour la puissance entre les États mais sans le considérer, ou à peine, comme un objet à expliquer59. Hintze ne portait pas assez d’attention à la distinction entre les énoncés descriptifs et analytiques et les énoncés normatifs et les problèmes d’objectivité. Il négligeait également le fait que les énoncés scientifiques sont liés au positionnement des chercheurs. Hintze, pourtant si solide en matière de méthodologie, apparaît ainsi presque pré-critique dans le miroir de la critique wébérienne. Toutefois, ceci vaut surtout pour la période wilhemienne. Par la suite en effet, il se rapprocha de Weber sur de nombreux aspects, même si ce rapprochement resta inachevé et pas véritablement relié à ses positions antérieures.

• 60 Il est clair que la construction intérieure et extérieure de l’État était la préoccupation principa (...)
• 61 GASS, p. 413 et ss. ; Voir Mommsen (1974b), p. 17, 94, 179 et ss. pour d’autres éléments de preuve.

48Comme nous l’avons vu, la critique de Weber ne s’adressait pas seulement à la bureaucratisation de la politique d’État dans l’Empire et en Prusse, mais aussi, de manière presque résignée et fataliste, contre l’engourdissement des domaines de la vie les plus divers dans l’habitacle dur comme l’acier de l’avenir, qu’il avait pronostiqué. Même en lisant entre les lignes, on ne ressent chez Hintze aucune crainte d’un tel engourdissement. Dans cette appréhension, Weber n’exprimait pas seulement le souci du libéral pour l’intégrité de l’espace de liberté de l’homme, la protection des droits de l’homme et du citoyen ou les chances d’épanouissement individuel. Le libéral-conservateur qu’était Hintze aurait sans doute partagé une telle inquiétude avec Weber ; pour lui aussi, la liberté comprise comme une sûreté juridique et comme un espace d’action pour les individus était une valeur évidente, qui allait tellement de soi qu’il l’a à peine formulée explicitement60. Mais sous les protestations de Weber contre le processus de bureaucratisation universelle dont il présageait l’avènement, on trouve plutôt l’idéal d’un individu entreprenant, dynamique, autonome, qui prend parti pour des valeurs et qui les réalise en répondant d’elles dans la lutte, un idéal que Weber souhaitait qu’il s’accomplisse non seulement pour les grands fondateurs de religions et les chefs charismatiques de la politique et de l’économie mais aussi, même si c’était sous une forme affaiblie, pour la grande masse des individus. Comment comprendre autrement sa critique contre la ligne Schmoller du « Verein für Sozialpolitik » et les propositions de « socialisme d’État » de cette dernière, qui visaient à une extension supplémentaire des entreprises économiques des communes, notamment dans le but d’améliorer la condition sociopolitique des travailleurs ! Weber raillait cette « passion pour la bureaucratisation » qui s’exprimait aussi dans la « mentalité de pantouflards » [Pöstchen-Geist] de ses étudiants en Droit, et il recherchait des contrepoids pour « préserver une fraction résiduelle de l’humanité de cette parcellisation de l’âme, de cette hégémonie des idéaux de vie bureaucratiques »61.

• 62 Hintze (1964 [1911]), p. 118-120, citation p. 118. Voir aussi Collectif (1910), p. 238 et ss., 282 (...)

Il défendait le travailleur qui se préoccupe davantage de sa sécurité matérielle que du progrès économique62.

• 63 Projet de loi qui prévoyait des peines de prison renforcées en cas de contrainte exercée sur les ou (...)

50Ces différences fondamentales de valeurs chez Weber et Hintze sont très nettes en ce qui concerne la politique sociale. Weber, de manière similaire à Lujo Brentano, plaidait pour une politique sociale libérale qui était avant tout le corrélat nécessaire en matière de politique intérieure à une politique mondiale couronnée de succès, mais sans doute aussi la suite logique de ses représentations social-libérales, et n’avait rien à voir ni avec la « compassion », ni avec l’amour du prochain. Il s’agissait de promouvoir l’égalité des chances, la responsabilité individuelle et la capacité à disposer librement de soi. Weber se disait favorable à des syndicats forts et indépendants et au droit de grève ; en 1918, il qualifia les « jaunes » de « social-traîtres ». Il fustigeait en des termes durs les relations de travail antilibérales et patriarcales en vigueur dans les très grandes entreprises économiques bureaucratisées. Il critiquait la politique sociale de Bismarck, qu’il jugeait infantilisante, paternaliste et anti-libérale. Il s’opposa à l’obligation légale d’appartenir à des corporations et aux organes de médiation sociale de l’État et, bien entendu, à la « Umsturz- und Zuchthausvorlage »63.

• 64 Hintze (1964 [1911]), p. 118-120 ; Hintze (1913), p. 89 et ss. (à propos du fonctionnaire comme mod (...)

51Hintze s’est lui aussi prononcé en faveur de la politique sociale et ouvrière, y compris au moment où elle touchait au point mort, dans les dernières années avant la première guerre mondiale. Il espérait entre autres qu’elle parvienne à fortifier au niveau intérieur la politique de puissance nationale, en réduisant l’opposition entre l’État et les ouvriers [Arbeiterschaft]. Mais il ne s’intéressait pas vraiment à l’indépendance des ouvriers, à l’égalité des droits de leurs organisations ou aux possibilités de règlement de conflits en dehors de la tutelle de l’État. Il ne s’engagea pas en faveur de syndicats forts ; en 1911 au contraire, il s’opposa à la « pression terroriste » qu’ils exerçaient sur l’ouvrier isolé. Il soutint la sécurité sociale de Bismark et exprima son accord en constatant que le fonctionnaire d’État avait servi de modèle à la politique allemande de sécurité sociale. Il n’avait pas peur des mesures étatiques de réglementation et il en attendait beaucoup. Il conseilla même de poursuivre la fonctionnarisation des travailleurs afin de lutter contre la radicalisation des mouvements de gauche64.

• 66 K. Rohe atteste que le libéralisme politique est encore dépendant des « anciennes formes de sociati (...)

En d’autres termes, Weber rejetait les principales orientations prises par un capitalisme qui se structurait progressivement (celles de sa variante allemande tout du moins : organisierter Kapitalismus), mais il restait impuissant ; il était perspicace mais aussi un peu désemparé. Il défendait une tournure de la pensée et de la volonté libérales qui lui donnait certes la possibilité de formuler des critiques progressistes contre le statu quo pré-libéral, mais qui se révéla difficilement compatible avec les tendances à l’organisation, sur le long terme, de l’économie et de la société depuis la fin du XIX^e siècle. Il lui semblait qu’on ne pouvait garantir la liberté qu’en s’opposant à cette organisation et en s’en tenant à l’écart66.

• 67 Cf. Hintze (1964 [1911]), p. 120.

54Hintze défendait la position rigoureusement inverse. Il constatait et admettait la tendance à l’augmentation de la taille des entreprises (et la croissance consécutive du nombre des travailleurs salariés), tout comme il s’accommodait de l’intervention croissante de l’État. En tant qu’historien de l’absolutisme et du mercantilisme, celle-ci lui semblait familière, bien qu’elle ne pouvait l’être en réalité. Il approuvait le fait qu’il y ait de plus en plus d’entreprises d’État. Il pensait, à l’opposé de Weber, qu’il était possible que l’État soit un meilleur employeur qu’une entreprise privée, puisque après tout il n’a pas vraiment besoin de penser au profit67 ! Pour les raisons dont nous avons parlé, il appréciait moins le capitalisme que Weber et il faisait fort peu de reproches à la bureaucratie. Cela l’empêchait d’élaborer l’analyse perspicace et la critique de son temps que faisait Weber, mais cela le rendait sans doute plus ouvert à certaines façons de voir qui pourraient se révéler plus pertinentes sur le long terme que les assertions correspondantes de ce dernier. Prenons encore une fois l’exemple de la bureaucratie :

• 68 Expression tirée de Mommsen (1974b), p. 105.
• 69 Hintze (1964 [1911]), p. 123 et ss.
• 70 Cf. Hintze (1964 [1911]), p. 120 ses remarques contre « l’espionnage des opinions [Gesinnungsrieche (...)

55La menace à long terme d’un « anéantissement par le froid de la bureaucratie »68 que craignait Weber, semble reposer sur une représentation de la bureaucratie comme une structure figée, incapable d’innover par elle-même, faisant obstacle aux improvisations, étouffant tout dans le formalisme et menaçant les libertés ; une bureaucratie dont il ne faut pas attendre des tentatives de changement social et politique, de sorte que les moteurs du changement social ne peuvent se trouver qu’en dehors d’elle, chez les chefs politiques, les entrepreneurs capitalistes ou tout simplement chez les individus énergiques. On pourrait se demander si Weber n’a pas trop généralisé les caractéristiques de la bureaucratie de son temps et de son pays, et peut-être aussi si, pour les raisons politiques dont nous avons parlé précédemment, il ne les percevait pas avec trop d’intensité. L’on pourrait se demander en tout cas s’il ne négligeait pas trop la possibilité de transformations internes d’une bureaucratie alors en mutation de l’ancienne administration qui assurait l’ordre public vers la nouvelle administration des prestations. Hintze, moins intransigeant que Weber envers les fonctionnaires de son temps, et qui, en tant qu’historien, avait peut-être aussi tendance à rechercher des arguments plus proches de la réalité, parvint dès 1911 à une autre conclusion. Il affirmait que des modifications des relations sociales faisaient leur apparition dans le pays à la suite de l’élargissement continu de l’envergure et des fonctions des interventions de la bureaucratie d’État. Il crut identifier un assouplissement du statut de fonctionnaire et une individualisation de leur traitement, de nouvelles stimulations et de nouveaux espaces pour leurs initiatives personnelles, une plus grande mobilité et une nouvelle insistance sur le principe de résultat, autrement dit, des tendances qui rapprochaient le mode de comportement de la bureaucratie qui s’étend et se transforme du mode de comportement de l’économie privée69. Pour prolonger les pensées de Hintze, une bureaucratie ainsi structurée n’étoufferait pas nécessairement la dynamique économique, sociale et politique ; elle pourrait au contraire les stimuler et les pousser de l’avant, comme c’était le cas sous l’Ancien Régime. Hintze pensait en outre qu’il serait possible d’empêcher, grâce à des procédés appropriés, que l’extension de l’importance du fonctionnariat ne conduise à une restriction de la liberté70.

• 71 Voir Kocka (1969), en particulier le chap. V ; les contributions de Litwak, Bahrdt, Stinchcombe, Bu (...)

56Bien sûr, cela ne correspond pas à l’ensemble de l’argumentation développée par Hintze. Il ne fait aucun doute qu’il était peu réceptif aux effets anti-libéraux de la bureaucratisation. Mais nombre d’éléments semblent montrer qu’il obtint ici, lui l’historien de l’Ancien Régime, un point d’entrée vers certaines des composantes de la bureaucratie moderne qui rendaient mieux justice aux évolutions et aux possibilités futures que ne l’avait fait Weber. La perception de telles tendances d’évolution à l’intérieur des bureaucraties (tendances qui étaient déjà identifiables dans la bureaucratie industrielle des années 1910 et qui trouvent une certaine confirmation dans les recherches actuelles71) n’aurait-elle pas dû rendre Weber plus prudent à propos de son fameux pronostic d’ « engourdissement culturel par la routine bureaucratique », pronostic qui ne s’est jamais vraiment accompli jusqu’aujourd’hui ? N’aurait-il pas dû admettre la possibilité que liberté et organisation, dynamique et bureaucratie n’étaient pas nécessairement aussi opposées qu’il le croyait ?

• 72 Pour la description de ce concept, voir plus haut, et en particulier les notes 5 et 6.

57L’analyse de la bureaucratie et de la politique élaborée par Weber, dont Hintze s’est certes rapproché par la suite dans les années 1920, avait sans doute plus d’avenir. Aujourd’hui encore, elle permet d’attirer l’attention sur les indéniables dangers qui menacent la liberté individuelle, portés par la transformation de l’économie, de la société et de la politique produite par les organisations. Mais en même temps, la remarquable théorie de Weber se présente comme le moment d’un processus historique nécessaire et multidimensionnel de critique libérale et de destruction du vieil État autoritaire au profit d’une transformation pluraliste et parlementaire de la sphère politique. À présent que cette transformation a largement réussi, ou plutôt, dans la mesure où elle a réussi jusqu’ici, on trouve dans l’analyse (dépassée à bien des égards) de Hintze, qui n’était pas seulement plus âgé que Weber, mais appartenait aussi à une autre époque, plus de pistes de réflexions et d’idées intéressantes qu’on ne pourrait le croire à première vue. Sa tendance à redoubler la perception idéologique que les fonctionnaires ont d’eux-mêmes, d’après laquelle ils seraient les garants neutres de l’intérêt général au dessus des partis, n’en fait certainement pas partie. Ce qui est intéressant en revanche, c’est la manière dont Hintze prend conscience, mieux que Weber, de la capacité interne de la bureaucratie à changer, dans la foulée du « capitalisme organisé » qui s’impose peu à peu. Weber se trouvait incontestablement plus désemparé et anachronique que Hintze vis-à-vis de ce « capitalisme organisé »72 à cause de sa conception de la bureaucratie, de la politique et de la liberté. Importante aussi est la position de Hintze vis-à-vis de la distinction entre la direction politique et la haute fonction publique que l’on peut, aujourd’hui encore, bien plus caractériser par des différences de degrés que par une dichotomie qualitative. Weber au contraire suppose une séparation rigide entre le chef et l’appareil, qui a plus de réalité du point de vue de la légitimation de la domination étatique qu’en ce qui concerne son exercice effectif. Retenons enfin certains aspects de sa conception de la politique qui, malgré ses traits étatistes, pré-pluralistes et pré-démocratiques, qui ne sont plus acceptables de nos jours, est tout de même plus sensible au fait que la politique ne consiste pas seulement en un combat mais que la formation de la volonté va avec l’expertise, l’analyse et des objectifs communs tels que « la prospérité », « la justice » et « la paix ».