2Quoi qu’il en soit, lorsqu’il se plaint de l’absence de tout débat constitutionnel profond et inspiré sur le destin de l’Europe — débat qui frapperait l’imagination des peuples européens — Siedentop ne comprend pas l’essentiel. Notre situation n’est d’aucune manière comparable à celle des Fédéralistes américains ou à celle des membres de l’Assemblée constituante en France. À la fin du XVIII^e siècle, à Philadelphie et à Paris, les Pères fondateurs américains et les Révolutionnaires français étaient engagés dans un type de pratique novatrice et extraordinaire, que le monde n’avait encore jamais vue. Au terme de plus de deux siècles de création constitutionnelle, nous ne nous engageons plus, au seuil du XXI^e siècle, dans un nouveau type de pratique ; la question constitutionnelle n’est pas non plus le cœur du problème que nous avons à résoudre. Le défi ne consiste pas à inventer quelque chose, mais à conserver les grandes réalisations démocratiques des États-nations européens, par-delà leurs propres limites. À côté des garanties formelles de l’État de droit, ces réalisations incluent un certain niveau de bien-être social et un certain degré d’autonomie privée effective, qui est devenue un aspect de la légitimation démocratique. En raison de cette adaptation du droit à des exigences matérielles, le débat constitutionnel sur “l’avenir de l’Europe” dépend désormais de discussions hautement spécialisées entre économistes, sociologues et politologues, plus que de juristes et de philosophes.

3Permettez-moi d’esquisser quelques réponses préliminaires aux questions les plus urgentes : I. - Pourquoi devrions-nous poursuivre le projet d’une “Union toujours plus étroite” ou, plus spécifiquement, pourquoi devrions-nous même tout simplement poursuivre ce projet d’une Constitution pour l’Union européenne ? II. - Même s’il y avait de bonnes raisons d’appuyer un tel projet, l’Union eu­ropéenne dans son état actuel remplit-elle les conditions nécessaires pour adopter une Constitution fédérale ? III. - Si tel est le cas, quelles sont les principales interrogations quant au modèle constitutionnel ?

I. Pourquoi devrions-nous poursuivre le projet d’une “union toujours plus étroite” ?

4J’aborderai le premier sujet sous deux angles : (1) les objectifs politiques immédiat­s susceptibles de justifier la poursuite du projet européen, et (2) les dilemmes que nous rencontrons en poursuivant dans les voies choisies par le passé.

1. Justifications

5Les objectifs politiques initiaux ont beaucoup perdu de leur signification, mais ils ont été remplacés, entre-temps, par un programme politique encore plus ambitieux.

6(a) La première génération des eurofédéralistes convaincus ont engagé le mouvement en visant deux objectifs immédiats : en finir avec l’histoire des guerres sanglantes entre nations européennes, et contenir le pouvoir potentiellement menaçant d’une République fédérale allemande vite relevée de la guerre et de la défaite. Bien que tout le monde pense que le premier objectif a déjà été atteint, la question du maintien de la paix reste pertinente dans un autre contexte. Au cours de la guerre du Kosovo, les participants se sont rendu compte de différences subtiles mais décisives existant entre la manière dont, d’un côté, les États-Unis et la Grande-Bretagne et, de l’autre, les nations continentales justifiaient cette intervention humanitaire — soit sur la base de la politique traditionnelle de puissance, soit pour des raisons plus principielles. En raison du changement de structure de l’arène internationale, l’émergence de réseaux transnationaux, de défis nouveaux et d’obligations nouvelles, il y a désormais de bonnes raisons de faire en sorte que l’Union européenne soit capable de parler d’une seule voix en matière de politique étrangère et de défense, et qu’elle puisse faire valoir une influence plus grande sur les opérations de l’OTAN et sur les décisions de l’ONU.

7Quant au second objectif — l’intégration pacifique d’une Allemagne potentiellement dangereuse — il semble avoir perdu son évidence en raison de la stabilité croissante des institutions démocratiques et du développement d’un état d’esprit ouvert (liberal) dans ce pays. L’unification de l’Allemagne de l’Ouest et de l’Allemagne de l’Est a cependant réveillé des craintes quant à une rechute dans les traditions nationales auto-affirmatives du Reich allemand. Je n’ai pas besoin d’entrer dans ce débat, puisque ni l’un ni l’autre des objectifs antérieurs n’est plus considéré comme une justification suffisante pour faire avancer le projet européen. Mais il existe une troisième raison, constituée par un argument directement économique.

8Les pays européens se sont intégrés au moyen du Marché commun et de la Monnaie unique ; en même temps, la circulation des personnes, des biens, des services et du capital a été accélérée et intensifiée. Ainsi, l’Union européenne encadre un réseau de plus en plus dense de relations commerciales, d’investissements “étrangers” directs, de transactions économiques et financières. À côté des États-Unis et du Japon, l’Europe a conquis une position assez forte à l’intérieur de ce qu’on appelle la “Triade”. Toutefois, l’attente rationnelle de certains avantages différentiels dans la concurrence sur les marchés mondiaux ne peut guère, à elle seule, mobiliser le soutien politique au projet plus ambitieux et plus risqué d’une Union politique digne de ce nom. Un tel soutien ne peut être attendu que si la motivation économique est associée à une idée d’une autre nature, disons à l’intérêt pour le maintien d’une culture spécifique. Les Européens sont, pour la plupart, unis par l’intérêt que représente la défense d’une forme de vie à laquelle les citoyens de n’importe quel État européen de ce côté-ci du Rideau de fer ont pu accéder au cours de la période que Hobsbawm a appelée “l’Âge d’or”, c’est-à-dire au cours du troisième quart du siècle passé. Ainsi, l’argument économique ne compte, dans notre contexte, qu’à partir du moment où il structure une vision bien plus large.

10Ce n’est pas là une hypothèse irréaliste pour l’Europe, où les traditions politiques du mouvement ouvrier et le message social de l’Église constituent toujours un arrière-plan qui favorise un système inclusif de sécurité sociale tant pour les partis sociaux-démocrates que pour les partis chrétiens-démocrates. Même dans ce cas, on se demande, cependant, pourquoi des gouvernements nationaux ne seraient pas en mesure de développer des politiques d’accompagnement social plus efficacement que ne le pourrait l’Union européenne avec ses lourdeurs notoires. Cela soulève la question controversée de savoir de quelle manière l’intensification de la concurrence mondiale affecte la marge d’action des gouvernements nationaux.

14Cela étant, ni l’un ni l’autre arguments n’invalident la thèse générale selon laquelle :

15• les gouvernements nationaux sont de plus en plus enchevêtrés dans des réseaux transnationaux et, de ce fait, dépendent de plus en plus étroitement des résultats de négociations asymétriques, à quoi s’ajoute le fait encore plus important

17Ce qui est en jeu, c’est la question suivante : nos États-nations de taille petite ou moyenne, forcément dépendants et accommodants, peuvent-ils conserver, chacun séparément, la capacité à échapper au destin d’une adaptation accrue au modèle social aujourd’hui imposé par le régime économique dominant à l’échelle mondiale ? Tout comme la vision éthico-anthropologique qui veut que les hommes et les femmes soient des entrepreneurs rationnels, exploitant leur propre force de travail, la vision morale d’une société qui accepte des exclusions et des clivages sociaux toujours croissants et la vision politique qui abandonne des parts de démocratie en contrepartie de libertés économiques sont des composantes d’une vision néolibérale, qui n’est guère compatible avec le type d’autocompréhension normative qui prévalait, jusqu’ici, partout en Europe. Ce diagnostic suggère une autre lecture des aspects économiques du projet européen. Dans la mesure où les nations européennes semblent estimer qu’une régulation de l’économie mondiale contrebalancerait les conséquences sociales désastreuses qu’entraînent les inégalités en matière de répartition des richesses, elles doivent compter conjointement sur l’influence déterminante qu’acquerrait l’Union européenne en tant qu’acteur sur la scène mondiale (global player). Relativement à l’avenir de la société mondiale, nous, Européens, avons un intérêt légitime à faire entendre notre voix dans le cadre d’un concert international qui est, jusqu’à présent, dominé par une vision bien différente de la nôtre.

2. Dilemmes

18Même si nous faisions abstraction de cet objectif politique considérable, il y a d’autres raisons de faire avancer le projet d’une Constitution pour l’Europe. Elles se déduisent des effets problématiques que produisent les décisions prises par le passé. Il y a d’abord le défi manifeste que représente la réforme des institutions de l’Union européenne ; ce défi tient dans le dilemme actuel que constituent, d’un côté, la capacité limitée du Conseil à aplanir les divergences entre États membres, et, de l’autre, la préférence politique qui s’est exprimée en faveur de l’intégration d’un nombre important de nouveaux membres, ce qui aggrave le problème du manque d’homogénéité et augmente la complexité des sujets dont le traitement centralisé est urgent. Mais ce n’est là que la surface de problèmes structurels plus graves qui sont dus a) à l’asymétrie entre une intégration horizontale assez forte, opérée par le biais des marchés, et une intégration verticale assez faible de gouvernements nationaux qui continuent à se faire concurrence, et b) à un déficit corrélatif de légitimation démocratique affectant les décisions de l’Union européenne.

• a) Jusqu’à présent, les gouvernements nationaux ont largement conservé leurs compétences en matière de politique financière, économique et sociale, alors même qu’ils ont transféré leur souveraineté monétaire à une institution indépendante et supposée apolitique, la Banque centrale européenne (BCE). Ils ont renoncé à d’importants moyens d’intervention. De ce fait, le besoin d’une harmonisation des politiques nationales s’accroît, au moment où l’Union monétaire parachève l’intégration économique. Pratiquant des modèles fiscaux, des régimes de politique sociale et des types d’arrangements néocorporatistes différents, les gouvernements nationaux, dans le cadre de leurs différentes traditions juridiques et politiques, répondent diversement aux mêmes défis, alors que les effets croisés de leurs politiques produisent des chocs en retour, contre-productifs pour les uns et pour les autres. Les réactions non coordonnées de gouvernements voisins aux protestations soulevées par une brusque montée du prix du pétrole, en septembre dernier, nous en offrent un bon exemple, en l’occurrence bénin. Les gouvernements nationaux sont toujours en concurrence les uns avec les autres, recherchant chacun pour soi l’adaptation la plus favorable de leur régime social aux contraintes fiscales. En même temps, ils sont confrontés au défi que constitue la recherche d’un accord sur des critères sociaux minimaux ; c’est là le premier pas en direction d’une Union sociale telle que la préconisait Jacques Delors, union qui favoriserait la convergence européenne quant aux niveaux de provision et de bénéfice.

• b) Les écarts de niveaux produits par une intégration économiquement avancée et une intégration politiquement arriérée peuvent être surmontés par une politique autoréférentielle, créatrice d’organismes politiques d’un degré plus élevé, capables de se porter à la hauteur des pressions exercées par des marchés dérégulés. De ce point de vue, le projet constitutionnel peut être interprété comme une tentative conjointe des gouvernements nationaux pour regagner à Bruxelles une part de cette capacité d’intervention politique que chacun d’entre eux a perdue chez lui. Cette initiative résoudrait encore un autre dilemme. Ce qui est perçu comme un déficit démocratique des principales autorités européennes est déjà la source d’une insatisfaction croissante. Plus le Conseil européen et la Commission outrepasseront une politique créatrice de marchés — limitée à une “coordination négative” — pour aller vers une “coordination positive”, et plus l’impact, perçu à grande échelle, de telles mesures sur la redistribution demandera un type différent de solidarité civique. Jusqu’ici, les flux de légitimation ont été canalisés presque exclusivement par les institutions et les procédures démocratiques des États-nations, alors que les négociations et les accords de Bruxelles sont encore loin d’un tel niveau de légitimation. Les décisions du Conseil des ministres et de la Commission européenne affectent déjà la plupart des arrêtés des corps législatifs nationaux, sans être soumises à une discussion appropriée dans les arènes nationales, lesquelles ne sont accessibles qu’aux titulaires d’un passeport européen.

II. L’Union Européenne peut-elle devenir un État fédéral ?

20Nous venons de voir les raisons pour lesquelles nous devrions encourager le projet d’une Constitution européenne. Mais l’Europe, dans sa forme actuelle, offre-t-elle les conditions nécessaires pour l’implémentation d’un tel dessein, autrement dit pour la création d’une fédération, et pas seulement d’une confédération d’États-nations ? J’aborderai, pour commencer, l’objection bien connue des eurosceptiques (1), puis je discuterai plus en détail quelques uns des réquisits nécessaires à une Union qui voudrait elle-même se doter de certaines qualités étatiques (2).

1. La thèse de l’inexistence d’un peuple européen (no-demos-thesis)

22Cette conception civique de la “nation”, par opposition à une conception ethnique, reflète à la fois la trajectoire historique des États-nations européens et le fait que la citoyenneté démocratique crée une solidarité entre étrangers, solidarité abstraite et fondée sur le droit. Historiquement, la première forme moderne d’intégration sociale s’est réalisée grâce à des formes nouvelles de communication, qui ont, effectivement, été facilitées par les contextes partagés de communautés qui s’étaient formées spontanément. Cela dit, le fait que la démocratie moderne et l’État-nation se soient développés en tandem ne témoigne d’aucune priorité de ce dernier par rapport à la première. Il révèle plutôt un processus circulaire, par lequel la démocratie et l’État-nation se sont stabilisés l’une et l’autre. L’une et l’autre ont conjointement créé l’innovation frappante d’une solidarité civique qui a ensuite fourni le ciment des sociétés nationales. La conscience nationale est autant due à la communication de masse de lecteurs ayant bénéficié de la scolarité qu’à la mobilisation de masse des électeurs auxquels on a accordé le droit de vote et à celle des soldats appelés sous les drapeaux. Cette conscience a été façonnée par la construction intellectuelle d’histoires nationales non moins que par le discours des partis se faisant concurrence dans la lutte pour le pouvoir et le droit de gouverner.

2. Réquisits fonctionnels préalables

23De l’histoire des États-nations européens on peut tirer deux leçons. Si cette forme artificielle d’identité collective fut le fruit d’un processus douloureux d’abstraction, qui conduisit d’une conscience locale et dynastique à une conscience nationale et démocratique, pourquoi la formation de ce type de solidarité civique entre personnes étrangères les unes aux autres serait-elle condamnée à s’arrêter précisément aux frontières des États-nations ? Les conditions artificielles dans lesquelles la conscience nationale est née nous rappellent, par ailleurs, les conditions empiriques nécessaires à l’extension d’un tel processus improbable de formation de l’identité au-delà des frontières nationales : (a) l’émergence d’une société civile européenne ; (b) la construction d’un espace public à l’échelle de l’Europe et (c) la création d’une culture politique susceptible d’être partagée par tous les citoyens européens.

26(b) Il n’y aura pas de remède au déficit de légitimation sans un espace public à l’échelle de l’Europe, par lequel les citoyens de tous les États membres seraient inclus au processus englobant d’une communication politique recentrée. La légitimation démocratique requiert un contact mutuel entre, d’un côté, la délibération institutionnalisée et la prise de décision à l’intérieur des parlements, des Cours et des corps administratifs, et, de l’autre, le processus inclusif d’une communication de masse informelle. Pour le moment, l’infrastructure nécessaire à la production à grande échelle d’opinions publiques diversifiées n’existe que dans les limites des États-nations. Un espace public à l’échelle de l’Europe ne doit pas être conçu comme la simple projection du modèle qui nous est familier, d’un niveau national au niveau européen. Il naîtra bien plutôt de l’ouverture, les uns aux autres, des univers nationaux existants, et donnera lieu à l’interpénétration de communications nationales réciproquement traduites. Une communication publique stratifiée n’est pas requise, dont chaque strate aurait à correspondre point par point à un “ étage ” différent d’un système politique à plusieurs niveaux.

27L’infrastructure communicationnelle d’un espace public démocratique a pour fonction de transformer les problèmes sociaux en thèmes de débat et de permettre aux citoyens de se référer au même moment à des thèmes identiques de même importance, en apportant des contributions ou simplement en adoptant une position affirmative ou négative par rapport à des nouvelles et des opinions. Le programme politique des institutions européennes peut être mis à l’ordre du jour de chacune des opinions publiques nationales, à la seule condition que celles-ci soient reliées entre elles d’une façon appropriée. Les médias nationaux d’un pays auraient à restituer la substance des controverses significatives menées dans d’autres pays, de façon à ce que les opinions publiques puissent converger vers les mêmes variétés de contributions sur un même ensemble de thèmes, quelle que soit leur origine. Le fait que ces flux de communication horizontaux et multiples doivent passer par les filtres de la traduction ne réduit pas leur fonction essentielle.

30Dans la dimension sociale, l’Europe moderne a développé des dispositifs institutionnels pour résoudre de manière productive des conflits aussi bien intellectuels que sociaux et politiques. Au cours de luttes sinon fatales, du moins pénibles, l’Europe a appris à faire face à des clivages, des rivalités et des schismes profonds entre pouvoir séculier et pouvoir ecclésiastique, entre ville et campagne, entre foi et savoir, entre confessions religieuses militantes et entre États-nations belliqueux. Dans la dimension temporelle, l’Europe moderne a institutionnalisé, dans les termes d’un système idéologique de partis politiques, un spectre complet d’interprétations concurrentes — conservatrice, libérale et socialiste — de la modernisation capitaliste. Au cours de l’appropriation intellectuelle héroïque d’un riche héritage juif et grec, romain et chrétien, l’Europe a ainsi appris comment parvenir à une attitude sensible et à une réponse équilibrée, tant vis-à-vis des pertes déplorables d’un passé traditionnel en voie de décomposition que vis-à-vis des promesses de bénéfices futurs qui pouvaient être tirés de la productivité actuelle et d’une décomposition créatrice. De plus, ces deux innovations ont fonctionné comme un aiguillon suscitant une réflexion critique sur nos taches aveugles, et engendrant un décentrement de nos perspectives trop sélectives. Il n’y a là aucune contradiction avec la critique — bien et même trop bien acceptée — de notre passé eurocentriste et agressif, puisque cette critique vient d’abord d’une autocritique continue. Quoi qu’il en soit, la sécularisation d’un universalisme égalitaire et individualiste, qui informe notre autocompréhension normative, n’est pas le moindre accomplissement de l’Europe moderne et peut faciliter le passage à une démocratie postnationale.

31Cet arrière-plan historique devrait rendre plus aisée la transition à une telle démocratie, basée sur la reconnaissance mutuelle des différences entre des cultures nationales fortes et fières. De plus, les États-nations européens sont réunis par des défis identiques, auxquels ils font actuellement face. Ces États-nations sont tous en train de devenir des pays d’immigration et des sociétés plus ou moins multiculturelles. Ils sont tous exposés aux effets d’une mondialisation économique et culturelle, qui nous rend conscients d’un héritage normatif partagé. Cette nouvelle conscience de ce que les Européens ont en commun a trouvé une admirable expression dans la Charte européenne des droits fondamentaux. Les membres de ce qu’on appelle la “Convention” ont réalisé un accord sur ce document remarquable, dans un laps de temps remarquablement court.

III. Interrogations constitutionnelles

34(1) La substance politique de toute Constitution européenne réside à la fois dans une réponse bien précise à la question des frontières territoriales et dans une réponse beaucoup moins précise à la question de savoir comment répartir les compétences entre institutions fédérales et institutions nationales. En ce qui concerne le problème de l’appartenance à l’Union, il est important de dire rapidement quels sont les pays qui en font partie et ceux qui en sont exclus. La définition des frontières est toujours compatible avec une différenciation interne entre un centre et une périphérie, relativement à la différence de vitesse et de degré d’intégration. Le problème d’une “Europe à plusieurs vitesses” en touche un autre, celui d’une définition provisoire des compétences, laquelle devrait laisser une certaine marge à l’expérimentation.