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2011

Les Accords de Cancún face aux enjeux des négociations internationales sur le climat

René Audet e Patrick Bonin

Resumos

La seizième Conférence des Parties (COP16) de la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique a pris fin le 11 décembre 2010 sur une note positive, alors que les Accords de Cancún ont été adoptés. Afin d’évaluer le résultat de la COP16, cet article se fixe le double objectif de réfléchir aux grands enjeux des négociations sur le climat, puis d’envisager les Accords de Cancún à la lumière de ceux-ci. Ces enjeux sont l’avenir du multilatéralisme, le problème de l’injustice climatique et l’incertitude sur l’architecture légale du futur traité sur le climat. Cette analyse des Accords de Cancún laisse paraître un paradoxe que la prochaine Conférence des Parties devra aborder de front à la fin de 2011.

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Notas da redacção

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Texto integral

Introduction

1Le résultat de la seizième Conférence des Parties (COP16) à la Convention-cadre des Nations-Unies sur le changement climatique (CCNUCC), tenue du 29 novembre au 10 décembre 2010, est à la fois significatif et modeste. Il est d’abord significatif si on le compare à l’échec de la COP15 de Copenhague en 2009. Il est ensuite modeste si on le mesure à l’aune de l’urgence que représentent les défis du changement climatique. Ce résultat représente en outre un pas en direction d’un accord international légalement contraignant sur l’avenir de la lutte contre le changement climatique, mais il diffère à l’an prochain les aspects les plus difficiles des négociations, c’est-à-dire l’adoption des cibles de réduction d’émission et le renouvellement du Protocole de Kyoto. En fait, s’il faut évaluer le niveau de succès ou d’échec de la COP16 avec quelques nuances, il convient d’abord de se donner un horizon de référence. Le double objectif de cet article est de réfléchir aux grands enjeux des négociations sur le climat, puis d’envisager les Accords de Cancún à la lumière de ceux-ci.

2On ne peut évidemment pas réduire toute la diversité des enjeux des négociations sur le climat à une seule problématique. Dans le feu de l’action d’une Conférence des Parties, chaque ligne des textes à l’ordre du jour est un enjeu en soi. On peut toutefois, pour un instant, prendre un certain recul par rapport à chacune de ces lignes afin de chercher les « méta-enjeux » des négociations sur le climat, c’est-à-dire les options toujours incertaines qui nous emmènent assurément, comme le montre le sociologue Ulrich Beck, à la jonction de la crise écologique et de la mondialisation (Beck, 2003 ; 2009). Les sociétés actuelles font face à un phénomène de nature globale – le changement climatique – qui exige des transformations considérables de nos institutions politiques et économiques, tant au niveau national, infranational qu’international. On désigne aujourd’hui l’ensemble attendu de ces transformations institutionnelles et structurelles de la mondialisation par la notion de « transition ». Les défis que recoupe cette transition sont nombreux. Par exemple, il faudra repenser les systèmes d’assurance et l’articulation entre ses pendants privés et publics (Giddens, 2009) ; il faudra établir des mécanismes de transfert de richesse et de savoir-faire afin d’aider les populations vulnérables à s’adapter aux mutations écosystémiques induites par le changement climatique (Adger et al., 2006) ; il faudra redoubler d’ardeur dans le domaine de la lutte à la pauvreté non plus seulement pour des motivations humanistes, mais aussi pour protéger les écosystèmes que l’on considère capables de « rendre service » à l’humanité par le biais de leur rôle dans le cycle du carbone ; mais, surtout, il faudra prendre un virage économique d’envergure – certains parlent maintenant d’une cinquième révolution industrielle – qui consistera à « décarboniser » la production, les transports et la consommation, peut-être à l’aide de ce que l’on appelle le « marché du carbone » (Newell et Patterson, 2010). Peut-on vraiment espérer accomplir cette transition sans honnêtement reconsidérer le rôle de nos institutions politiques et économiques – l’État et le marché en tête (Bulkeley et Newell, 2010) ?

3Cette question est loin d’être évidente, car elle appelle des transformations institutionnelles à la mesure de la mutation rapide de la relation complexe qui unit l’espèce humaine à la biosphère terrestre (Audet, 2009a). Et dans ce contexte, le défi de la transition fait reposer un poids énorme sur les négociations internationales sur le climat, principal espace d’action collective et globale étant consacré à l’innovation institutionnelle en ce domaine. C’est pourquoi ces négociations recèlent nombres de méta-enjeux touchant la création de mécanismes, la modification des rapports de force internationaux et, en somme, la coordination de la transition vers une société faible en carbone. C’est donc aussi à la lumière de ces méta-enjeux qu’il faut évaluer les Accords de Cancún. Nous aborderons dans les sections de cet article trois méta-enjeux de transformation institutionnelle qui – bien qu’ils ne soient en rien exclusifs – pourraient produire de véritables leviers pour accomplir la transition attendue. Nous examinerons par le fait même les Accords de Cancún à la recherche de signes que ces enjeux sont effectivement abordés. Le premier touche l’avenir du multilatéralisme et la pérennité des négociations internationales dans le système onusien. Le deuxième porte sur le problème de l’injustice climatique et de ses différentes manifestations. Le troisième concerne l’architecture et la stratégie à adopter pour structurer la lutte collective contre le changement climatique dans le futur régime international sur le climat.

Le sauvetage du multilatéralisme dans le ressac de Copenhague

4Avant le dénouement du matin du 11 décembre, en coulisse ou en public, nombreux étaient les acteurs à s’interroger sur l’avenir du multilatéralisme advenant un nouvel échec des négociations sur le climat à Cancún, certains analystes affirmant même que le multilatéralisme était de fait incapable de faire face aux défis de l’atténuation du changement climatique (The Hartwell Paper, 2010). Paradoxalement, c’est aussi à Cancún, en 2003, que l’Organisation mondiale du commerce (OMC) s’écrasait lors de sa quatrième Conférence ministérielle (Falk, 2004 ; Narlikar et Tussie, 2004). Dès lors commençait-on à douter de la capacité du processus multilatéral à instituer des mécanismes internationalement négociés pour faire face aux défis de la mondialisation et du développement. En outre, avec l’émergence de nouvelles coalitions de pays en développement et les premiers signes d’un changement plus profond des rapports de force géopolitique, l’échec de Cancún en 2003 posait en vérité une question plus large : celle de l’avenir incertain du multilatéralisme et, peut-être, de sa réforme.

5De tout temps, le problème de la transparence et de l’ouverture des négociations à l’ensemble des pays a constitué un défi de taille pour la légitimité des négociations internationales (Duchastel et Audet, 2008). On a d’ailleurs qualifié de « modèle du club » l’ancien multilatéralisme afin de décrire l’opacité d’un processus impliquant surtout les principales puissances économiques (Keohane et Nye, 2002). Or, l’émergence des coalitions de pays en développement dans les négociations internationales constitue aujourd’hui un facteur incontournable de la transformation du multilatéralisme (Narlikar, 2003 ; Audet, 2009b). Ces coalitions, dont la plupart n’existent guère que depuis une dizaine d’années, ont rendu la tâche impossible aux puissances qui avaient l’habitude d’imposer à l’ensemble des pays des accords négociés en vase clos. Ainsi ne peut-on plus ignorer dans les négociations sur le climat le Groupe africain, le Groupe des pays les moins avancés, l’Alliance des petits pays insulaires (AOSIS), la Coalition de la forêt pluviale (Rainforest Coalition), la Coalition informelle des pays latino-américains, l’alliance du BASIC (Brésil, Afrique du Sud, Inde, Chine), etc. Il faut dorénavant trouver des mécanismes pour refléter dans le multilatéralisme de nouveaux rapports de force, notamment dans les négociations sur le climat (Dahan et al., 2010). De deux manières, Cancún représente une avancée en ce sens.

  • 1  À l’exception de la Bolivie qui s’est opposé aux Accords de Cancún jusqu’aux dernières heures de l (...)

6Premièrement, il faut souligner l’importance qu’eu la présidence mexicaine de la conférence. Au petit matin du 11 décembre, la COP16 prenait fin sur de retentissants applaudissements adressés à la Présidente de la COP, Patricia Esposito, ainsi qu’à l’ensemble des délégués gouvernementaux épuisés mais satisfaits1 du corpus de textes que l’on allait dénommer les « Accords de Cancún ». Comme en témoignaient ces applaudissement, ce « succès » est en grande partie attribuable à la transparence du processus que la présidence a su maintenir tout au long des deux semaines de négociation – processus qui contrastait d’ailleurs fortement avec celui de Copenhague, où le Premier Ministre Danois Lars Lokke Rasmussen, agissant alors comme Président de la COP, avait détourné le cours des négociations, semé la zizanie dans la plénière et mené au résultat que l’on connaît (Audet et Bonin, 2010). À l’opposé, la Présidente Esposito s’est assurée de la transparence du processus et de la participation des parties – le plus souvent par le biais de leur coalition d’attache – à chaque étape des négociations. Ainsi, à la lumière des attentes démocratiques des parties, Cancún représente un pas vers la reconnaissance du rôle légitime de représentation politique des coalitions.

7Deuxièmement, un nouveau mode de consultation entre les coalitions des pays développés et en développement a émergé en prévision de la COP16 et a eu un effet positif sur les négociations et la décision de plusieurs pays pivots d’accepter son résultat final : le « Dialogue de Carthagène pour l’action progressive ». Le Dialogue de Carthagène est un espace de discussion informel entre les pays les plus favorables à un traité sur le climat au sein de la CCNUCC. Son approche des négociations est pragmatique : il s’agit avant tout de discuter et de chercher à s’entendre sur les enjeux centraux – comme l’architecture des accords attendus – en laissant aux coalitions la responsabilité de négocier les détails. Ainsi, on peut dire que le Dialogue de Carthagène instaure une certaine de division du travail avec les coalitions.

8Cette division du travail est rendue possible par le fait que le Dialogue de Carthagène regroupe des pays membres de toutes les principales coalitions. On y compte notamment la France, l’Angleterre et la Belgique pour incarner l’Union européenne ; le Bangladesh, l’Éthiopie, le Rwanda, etc. y apportent le point de vue du Groupe des pays les moins avancés et du Groupe africain, alors que le Panama, le Pérou, le Chili, le Costa Rica et la République Dominicaine y représentent la coalition informelle des pays latino-américains. La coalition la plus rébarbative à l’idée d’une deuxième phase du Protocole de Kyoto – le Groupe parapluie (présent à travers l’Australie et la Nouvelle-Zélande) y côtoie la coalition AOSIS, qui est sans doute la plus engagée envers une action forte et urgente pour l’atténuation du changement climatique (AOSIS est représentée dans le Dialogue de Carthagène par Antigua & Barbuda, les Maldives, les îles Marshall et Samoa). Il faut aussi noter la présence du Mexique, qui accueillait et présidait la COP16 de Cancún. Cette diversité est essentielle pour diminuer la polarisation des discours et l’escalade des accusations croisées auxquels nous avons assisté à Copenhague. En outre, c’est l’axe conflictuel Nord-Sud qu’il s’agit de tempérer. Il n’avait d’ailleurs pas eu de coalitions de négociation regroupant à la fois des pays du Nord et du Sud depuis le Groupe de Cairn et le Groupe Café au lait, qui eurent des résultats mitigés dans les négociations sur le commerce mondial avant même la création de l’Organisation mondiale du commerce en 1995 (Narlikar, 2003). Dans un communiqué du Dialogue de Carthagène datant du 2 novembre 2010, on pouvait lire que « sans cette approche pragmatique, les négociations seront noyées et la crédibilité de la Convention-cadre comme forum pour négocier une entente sur le climat pourrait être endommagée de manière irréversible sans qu’il en existe d’alternative viable et légitime » (Dialogue de Carthagène, 2010).

9En somme, le Dialogue de Carthagène constitue par sa seule existence une avancée considérable et contribue à faire réapparaître la volonté politique qui faisait cruellement défaut dans les négociations de Copenhague. Combiné aux efforts de la présidence mexicaine pour gérer démocratiquement la COP en misant sur la légitimité des coalitions, le Dialogue de Carthagène a démontré à Cancún que le multilatéralisme, s’il n’est plus possible dans le modèle informel du « club des puissances », peut néanmoins trouver un appui dans le modèle tout aussi informel du « dialogue des bonnes volontés ».

De nouvelles institutions pour la justice climatique et l’adaptation

10Aucune solution collective au changement climatique n’est imaginable sans que les enjeux du développement et des inégalités internationales ne soient également pris en compte. Laissés en plan par trois décennies manquées « du développement » puis, plus récemment, par l’échec du Cycle de Doha sur le développement de l’Organisation mondiale du commerce, ces enjeux réapparaissent aujourd’hui dans le contexte des négociations sur le climat, notamment en vertu du principe de « responsabilités communes mais différenciées » formulé dans la Convention-cadre de 1992. Avec le changement climatique, les inégalités internationales prennent de nouveaux visages : ceux de l’injustice climatique.

11Premièrement, on peut poser l’existence, avec Agarwal et Sarain (1991), d’une inégalité historique au niveau des émissions de gaz à effet de serre. Dans leur célèbre texte sur le « colonialisme environnemental », ces auteurs font le calcul que, si l’on accepte que l’atmosphère peu absorber un certain nombre de parties par million d’équivalent carbone tout en conservant une certaine stabilité climatique, et si l’on considère que l’espace disponible est largement occupée par les émissions historiques des pays développés, on peut conclure qu’il y a inégal partage de la capacité de charge de l’atmosphère entre les pays développés et les pays en développement. La marge de manœuvre disponible a été accaparée par les premiers. Cette inégalité que l’on pourrait qualifiée de « distributive » (Audet, 2009a) se double, deuxièmement, d’un déséquilibre manifeste au niveau de la vulnérabilité aux événements climatiques catastrophiques qui n’est pas étranger à la situation de sous-développement de plusieurs pays. Ainsi, des chercheurs ont statistiquement démontré que la vulnérabilité aux événements climatiques est surtout déterminée par un certain mode d’intégration dans l’économie mondiale (Roberts et Parks, 2007). Les pays dépendants de cultures de rente, dont l’économie est fondée sur la production de très peu de marchandises et dont la population est pauvre et rurale, sont plus vulnérables aux événements climatiques que les pays dont l’économie est diversifiée, avec des secteurs manufacturiers et des services plus développés. En somme, les inégalités de développement créent des milieux où la tempête, l’inondation ou la sécheresse cause beaucoup plus de dommage qu’ailleurs – elles amplifient, en d’autres termes, les forces de la nature.

12Dans le cas des inégalités de distribution comme dans le cas des différences de vulnérabilité, on constate que les facteurs climatiques (capacité de charge de l’atmosphère, événements climatiques) interagissent avec les structures sociales (les inégalités globales, la diversification de l’économie, etc.) de manières complexes. C’est là un exemple de cette jonction entre la crise écologique et la mondialisation que nous évoquions en introduction, et c’est pourquoi une réponse à l’injustice climatique pourrait passer par la création de mécanismes qui engendrent à la fois le développement, la réduction de la vulnérabilité et la lutte contre le changement climatique. C’est peut-être d’ailleurs la plus grande réussite des Accords de Cancún que d’avoir fait avancer la construction de mécanismes institutionnels portant sur les paramètres de la justice climatique, bien que l’on constatera du même coup que la grande question des inégalités internationales n’y est pas abordée de front. Ces avancements se situent dans trois secteurs de négociation en particulier : le financement des initiatives prises dans les pays en développement, l’adaptation au changement climatique dans ces pays et le transfert de technologie.

Le Fonds climatique vert

13L’un des éléments des Accords de Cancún qui fait écho à l’Accord de Copenhague est l’idée d’un financement rapide et d’un « Fonds climatique vert » pour aider les pays en développement à entreprendre des mesures d’adaptation et d’atténuation. L’Accord de Copenhague prévoyait que les pays développés rassembleraient rapidement un financement de 30 milliards USD d’ici 2012 pour la création d’un fonds « à démarrage rapide » (fast start) (CCNUCC, 2010, par. 8-10). Bien que les engagements financiers pris à ce chapitre depuis la COP15 n’aient pas encore atteint l’objectif des 30 milliards, les Parties à la convention ont accepté à Cancún d’accélérer le pas et d’augmenter la transparence de leurs contributions en soumettant des rapports annuels au secrétariat de la CCNUCC en 2011, 2012 et 2013, soit jusqu’au moment où le véritable Fonds climatique vert devienne opérationnel (AGW-LCA, 2010, par. 96).

  • 2  Les paragraphes 104 à 107 déterminent que le dépositaire devrait notamment gérer et comptabiliser (...)

14Celui-ci devrait être alimenté par un financement annuel qui atteindrait 100 milliards USD en 2020, ce qui en ferait ainsi l’un des plus importants fonds mondiaux dédiés aux pays en développement. C’est pourquoi les enjeux de négociation entourant la gestion d’un tel fonds, comme la composition du conseil d’administration et les sources dites « innovantes » de financement, sont relativement sensibles. Les décisions de Cancún établissent que le conseil d’administration du fonds sera composé d’une représentation égale de pays développés et de pays en développement et que la Banque Mondiale agira comme dépositaire par intérim durant ses trois premières années d’existence. Les garde-fous entourant le rôle de ce dépositaire2 semblent donc avoir convaincu les pays en développement de s’en remettre à cette institution financière internationale honnie.

15La structure institutionnelle du fonds comportera également deux nouveaux comités (AGW-LCA, 2010, par. 109-112). Le premier est un comité transitoire qui aura pour mission de mieux définir le fonctionnement du fonds. Quinze membres de ce comité proviendront des pays développés alors que quarante autres seront issus des cinq composantes des pays en développement (Afrique, Asie, Amérique latine et Caraïbe, petits États insulaires, pays les moins avancés). Le deuxième comité sera permanent et supervisera l’ensemble des mécanismes financiers liés au Fonds climatique vert et rattachées à la CCNUCC. Il présidera notamment à la définition des mesures de transparence qui s’appliqueront à l’égard des projets financés dans les pays en développement. C’est peut-être au sein de ce comité (bien que cela ne soit pas précisé dans le texte) que l’on se penchera sur les « sources innovantes » de financement comme une possible taxe internationale sur l’aviation et le transport maritime, certains mécanismes de marché, etc.

Le Cadre sur l’adaptation

16La réduction de la vulnérabilité et l’augmentation de la « résilience » des « systèmes socio-économiques » et des écosystèmes sont des déclinaisons du principe de responsabilité commune mais différenciée tel qu’il est exprimé à l’article 4, paragraphe 4, de la Convention-cadre : « Les pays développés parties et les autres Parties développées figurant à l’Annexe II aident également les pays en développement parties particulièrement vulnérables aux effets néfastes des changements climatiques à faire face au coût de leur adaptation auxdits effets » (CCNUCC, 1992). Les Accords de Cancún traduisent cela par l’élaboration d’un Cadre sur l’adaptation et d’un Comité sur l’adaptation (AGW-LCA, 2010, part. II). Le cadre identifie les priorités et les objectifs à ce sujet : prévoir l’adaptation dans les pays en développement à l’aide de plans et de stratégies, évaluer les impacts locaux et régionaux du changement climatique, renforcer les capacités des institutions et la résilience des écosystèmes, élaborer des systèmes d’alerte précoce, etc. Quant au Comité sur l’adaptation, son rôle sera de faire des recommandations aux parties et à la COP concernant l’action sur l’adaptation, en outre sur l’éventuel format des plans nationaux d’adaptation ainsi que le lien à établir entre le Fonds climatique vert et le Cadre sur l’adaptation. On ne connaît cependant pas encore la composition précise du comité ni ses procédures de fonctionnement. De manière générale, d’ailleurs, les mécanismes institutionnels concernant l’adaptation que l’on veut établir sous la Convention demeurent relativement imprécis. C’est notamment le cas à l’égard de la question d’un éventuel mécanisme de partage des risques et d’assurance collective que réclament les pays très vulnérables réunis dans la coalition AOSIS.

Le Mécanisme sur le transfert de technologie

17Le déploiement de technologies « propres » et à faible coût dans les pays en développement participerait non seulement à la lutte contre l’injustice climatique, aux efforts d’adaptation et au développement socio-économique, mais aussi à la transition vers une économie faible en carbone dans ces pays. D’où l’importance d’élaborer des mécanismes institutionnels qui iront dans le sens d’un transfert du Nord vers le Sud. Les Accords de Cancún envisagent ce transfert en créant le Comité exécutif sur la technologie ainsi qu’un Centre et réseau des technologies climatiques (AGW-LCA, 2010, par. 113-129).

18Composé de neuf membres des pays développés et de onze des pays en développement – tous des experts devant démontrer leur qualification pour la tâche – le comité exécutif sur la technologie aura pour mission d’appuyer les pays en développement dans l’identification des besoins en matières de technologie pour l’adaptation et la lutte contre le réchauffement climatique, et d’assister au développement, au déploiement et à la diffusion des technologies propres, des recherches et des opportunités de financement, ainsi qu’au renforcement des infrastructures nationales dans ce secteur. Bref, sa mission, bien qu’encore incomplètement définie, sera de veiller à la mise en œuvre du transfert et du développement de technologies propres dans les pays en développement.

19Le rôle, la structure et le fonctionnement du Centre et réseau des technologies climatiques sont encore largement ouverts à la négociation et demeurent en conséquences relativement flous dans les Accords de Cancún. Il faut toutefois noter l’originalité d’une telle structure réticulaire dont l’objectif général sera de relier les différentes initiatives privées ou publiques, nationales, sous-nationales ou internationales, aux besoins des pays en développement afin d’en maximiser les retombées. Le renforcement des capacités par la dissémination d’outils analytiques, des modes de planification et des meilleures pratiques dans le secteur des technologies propres devrait donc s’en trouver accrue.

20En somme, en ce qui concerne les questions de financement, d’adaptation et de transfert de technologie, il faut à la fois constater le caractère préliminaire des mécanismes institutionnels commandés par les Accords de Cancún, et le fait qu’il y a bel et bien là un effort pour créer de nouvelles structures multilatérales dédiées au climat. Bien sûr, l’histoire de l’aide internationale enseigne la prudence face aux promesses de financement des pays développés, mais on peut admettre que, formellement, cette structure traduit une certaine préoccupation pour la justice climatique puisqu’elle servira à aider financièrement les pays en développement à mettre en œuvre des mesures d’atténuation et d’adaptation, et à combler les besoins en termes d’innovation et de rattrapage technologique. Il s’agit donc de mécanismes visant avant tout à rectifier la dimension « vulnérabilité » du double problème de l’injustice climatique. Il convient alors de se demander comment la dimension « distributive » de la justice climatique – c’est-à-dire le partage « différencié » des efforts d’atténuation du changement climatique en fonction de la responsabilité historique des pays – pourrait être abordée. Comme suggéré en introduction, une réponse conséquente à cette question devrait se formuler dans une stratégie globale de transition vers une économie faible en carbone.

Quel cadre juridique pour la transition ?

21Depuis la COP13 de Bali en 2007, les négociations sur le climat poursuivent deux « voies » (two tracks) à la fois distinctes et complémentaires, chacune étant porteuse d’un texte plus ou moins autonome et mené par un groupe de travail spécial. La première voie est coordonnée par le « Groupe de travail spécial sur les nouveaux engagements pour les parties visées à l’Annexe I au titre du Protocole de Kyoto ». Cette voie de négociation implique le renouvellement du Protocole de Kyoto et l’adoption de cibles de réduction d’émissions des pays développés pour la période 2012-2020, ainsi que certains amendements aux nombreux mécanismes que ce protocole institue (par exemple, le Mécanisme de développement propre) (AGW-KP, 2010). La deuxième voie – qui vise à opérationnaliser davantage la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique – est négociée au sein du « Groupe de travail spécial sur l’action concertée à long terme au titre de la Convention ». Il s’agit ici d’élaborer et de mettre en œuvre de nouveaux mécanismes sur les forêts, le financement, l’adaptation, etc., ainsi que d’adopter des cibles de réduction d’émissions et des « actions d’atténuation appropriées » en vue d’un horizon d’une quarantaine d’années (AGW-LCA, 2010). Tandis que les mécanismes décrits ci haut sur la réduction de la vulnérabilité des pays en développement se trouvent surtout dans le texte sur l’action concertée à long terme, les mesures à prendre en terme de cibles de réduction de GES et donc, indirectement, de transition vers une économie faible en carbone, sont négociées dans les deux groupes de travail à la fois. Et c’est dans l’articulation entre les textes de ces deux groupes de travail que repose le problème du cadre juridique du futur régime international sur le climat.

22Ce problème du cadre juridique comprend trois dimensions fondamentales : la controverse entourant la poursuite du Protocole de Kyoto ou sa refonte dans le texte sur l’action collaborative à long terme ; le débat sur l’approche à adopter pour déterminer les cibles de réduction ; et l’enjeu des mécanismes institutionnels sur la transparence qui assurerons la véracité des déclarations des pays en matière de réduction des GES.

L’avenir incertain du Protocole de Kyoto

  • 3  Les autres membres du Groupe parapluie sont le Canada, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, la Norvèg (...)

23On a vu à Cancún le Japon annoncer son retrait du Protocole de Kyoto en vue de la deuxième phase, et on peut raisonnablement appréhender que l’ensemble du Groupe parapluie adoptera bientôt cette position3. Parce que le Protocole de Kyoto n’impose de cibles de réduction qu’aux pays développés (sans les États-Unis) et qu’il couvre donc moins de la moitié des gaz à effet de serre émis annuellement dans le monde, le Japon prétend que ce traité est déséquilibré et inefficace. En outre, les membres du Groupe parapluie ont continuellement répété que l’absence d’engagement de la Chine et des autres pays émergents dans le Protocole de Kyoto est devenue inacceptable. Le Japon ne rejette pas les négociations sur le climat dans leur ensemble, mais annonce que ses engagements seront plutôt inscrits dans la deuxième voie de négociation, soit le texte sur l’action concertée à long terme où seront potentiellement se retrouvent les engagements des États-Unis et des pays émergents.

  • 4  La contrainte légale du Protocole de Kyoto est cependant relativement faible, puisqu’aucun mécanis (...)

24Or, malgré toutes ses faiblesses, le Protocole de Kyoto a la caractéristique d’être « légalement contraignant »4 et a l’avantage d’avoir été ratifié par la plupart des parties à la Convention-cadre. On y trouve également la réglementation entourant une série de « mécanismes de flexibilité » permettant de faciliter l’atteinte des cibles de réduction, comme les programmes d’échange de permis d’émission, les programmes de mise en œuvre conjointe et le Mécanisme de développement propre (Breidenich et al., 1999). Son renouvellement – du point de vue des pays en développement – représente donc la stratégie la plus évidente pour s’assurer du statut légalement contraignant des engagements des pays développés et pour reconduire les mécanismes de flexibilité. Mais, à l’instar des pays en développement, on peut aussi considérer le débat sur le renouvellement du Protocole de Kyoto comme un enjeu de justice climatique parce qu’il donne lieu à un véritable conflit d’interprétation sur le principe de responsabilités communes mais différenciées, conflit qui a d’ailleurs contribué à faire de la COP15 de Copenhague l’échec que l’on connaît.

25Du côté des pays en développement, on retient du principe de responsabilités communes mais différenciées l’idée d’une inégalité historique au niveau des émissions de GES : l’accumulation des GES dans l’atmosphère depuis les débuts de l’ère industrielle est en grande partie le fait des pays industrialisés. Par ailleurs, pour le G77, le Groupe africain et le Groupe des pays les moins avancés, le « droit au développement » des pays pauvres ne saurait être compromis par la lutte contre le changement climatique. Au contraire, ces coalitions soutiennent que la responsabilité du problème appartient aux pays développés et que c’est donc à eux de faire les principaux efforts d’atténuation. Voilà d’ailleurs ce que le Protocole de Kyoto permettrait selon elles de réaliser et c’est pourquoi ces coalitions de pays en développement souhaitent son renouvellement pour une deuxième phase. Du côté des pays développés, le sens du concept de responsabilité est autre : le problème du réchauffement climatique touchant l’ensemble de la planète, on met l’accent sur la responsabilité de tous de s’en occuper.

26Contrairement au discours du Sud qui envisage la responsabilité du problème, le discours du Nord porte davantage sur la responsabilité de trouver des solutions La responsabilité est alors perçues comme différenciée en fonction des capacités des pays, mais elle demeure néanmoins commune et l’effort devrait donc être partagé, du moins dans une plus grande proportion qu’il l’est actuellement. Ainsi, les pays développés acceptent l’idée de financer l’aide pour réduire la vulnérabilité, mais la plupart d’entre eux exigent des formes d’action immédiate de la part des plus grands émetteurs des pays en développement pour atténuer les émissions. Étant donnés les niveaux croissants d’émission des grands pays émergents comme la Chine et l’Inde, tout accord qui ne contraindrait pas ces pays serait considéré injuste. Puisque seul le texte sur l’action concertée à long terme implique une participation des pays en développement, c’est la principale base de négociation qui convient aux États-Unis et au Groupe parapluie. Quant à l’union européenne, plus conciliante, elle demeure favorable au renouvellement du Protocole de Kyoto si les pays émergents s’engagent formellement dans le texte sur l’action concertée à long terme.

  • 5  Les Accords de Cancún annoncent en fait la poursuite des négociations sur le Protocole de Kyoto da (...)

27Ainsi, bien que toutes les Parties acceptent le principe de responsabilités communes mais différenciées, différentes interprétations de ce principe permettent de justifier l’appui ou le largage du Protocole de Kyoto. À Copenhague en 2009, ce débat sur l’avenir du Protocole de Kyoto a mobilisé beaucoup d’énergie et causé beaucoup de frustration. La COP15, qui s’est terminée sur la « prise en note » de l’Accord de Copenhague, n’a donc produit que cette déclaration politique sans valeur légale et qui ne tranche pas la question des deux voies de négociation. À Cancún, l’enjeu a soigneusement été évité – à l’exception de la sortie japonaise – et les Parties s’en sont donc remis à la COP17 qui aura lieu à Durban en Afrique du Sud pour trouver un dénouement5. Il n’y a donc encore aujourd’hui aucune garantie quant à l’avenir du Protocole de Kyoto.

Les recommandations de la science vs les engagements vérifiables

28Les Accords de Cancún ont aussi démontré que la déclaration politique de Copenhague a eu une influence plus importante que prévue dans les négociations. Au-delà des promesses de financement qui ont été réitérées à Cancún, l’influence de l’Accord de Copenhague se manifeste avant tout par la poursuite de l’approche des engagements vérifiables (pledge and review) pour déterminer les cibles de réduction que se donneront éventuellement les Parties. L’adoption de cette approche constituerait potentiellement une entorse à la logique de la Convention-cadre de 1992.

29Tel qu’énoncé à son article 2, l’objectif de la Convention-cadre est « de stabiliser, conformément aux dispositions pertinentes de la Convention, les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique » (ONU, 1992). Pour déterminer la concentration acceptable de GES dans l’atmosphère, c’est-à-dire le niveau en deçà duquel il est possible d’éviter les perturbations climatiques dangereuses, les Parties à la CCNUCC se réfèrent aux analyses du Groupe d’experts intergouvernemental sur le climat (GIEC) et tentent d’en traduire les recommandations dans les objectifs des nouveaux traités et protocoles en cours de négociation. On discute ainsi depuis Bali (2007) de la possibilité d’inscrire dans le texte sur la l’action concertée à long terme et dans Protocole de Kyoto l’intention de limiter le réchauffement global à un niveau en deçà de 2° Celsius, à partir duquel il faut s’attendre à vivre des effets dits « dangereux ». Comme le faisait d’ailleurs l’Accord de Copenhague, les Accords de Cancún reprennent cet objectif et suggèrent de le réviser dans le but éventuel de l’abaisser à 1-5° Celsius, ce que demandent les pays les plus vulnérables et les petits États insulaires. Ce chiffre de référence (qu’il soit de 2° ou de 1-5° Celsius) s’accompagnera vraisemblablement dans le futur texte sur la collaboration à long terme d’une traduction en terme de « parties par million » (ppm), c’est-à-dire du nombre de molécules d’équivalent carbone par million de molécules atmosphériques. On devra aussi surveiller, en termes d’objectifs, les autres éléments à inclure dans la « vision partagée » – sorte de préambule au texte sur la collaboration à long terme – et qui sont liés aux objectifs de l’éventuel traité : une cible de réduction d’ici 2020 pour les pays développés (que les Accords de Cancún fixent à une intervalle de 25 % à 40 % par rapport à 1990 (AGW-KP, 2010)), une autre cible globale pour 2050 (vraisemblablement entre 80 % et 95 %) ainsi qu’une année prédéterminée lors de laquelle devraient plafonner les émissions de gaz à effet de serre (GES) dans le monde.

30Ainsi, une fois toutes ces cibles acceptées et inscrites dans le futur traité, pour être en phase à la fois « avec la science » et avec l’objectif de la Convention-cadre, il s’agirait logiquement de se partager le fardeau des réductions tout en respectant le fait que les pays en développement bénéficieront d’un traitement « différencié ». Or, il s’agit là d’un processus politiquement sensible, puisqu’il consisterait à imposer des cibles plus ou moins équivalentes à des économies nationales parfois très différentes et en fonction de notions sujettes à interprétation, comme la « responsabilité » et l’« équilibre ».

  • 6  En vertu des paragraphes 38 et 39, c’est le secrétariat qui aura la responsabilité d’organiser des (...)

31Au contraire de cette approche que l’on pourrait qualifier de « top-down », l’Accord de Copenhague propose le modèle des « engagements vérifiables » (pledge and review) où chaque pays doit proposer des cibles volontaires que l’on cumule afin de mesurer la distance séparant cette cible agrégée de l’objectif de limiter le changement climatique à un niveau déterminé, quitte à éventuellement réviser ces cibles à la hausse. On se propose ensuite de suivre l’évolution des efforts des pays dans l’atteinte de leur cible en adoptant des mécanismes de transparence et de mesure des réductions effectives. Politiquement pragmatique, l’approche des engagements vérifiables possède l’avantage de rendre la période de déclaration des cibles des pays mois conflictuelle puisque chacun déclare une cible en fonction de paramètres nationaux, et non en fonction des pressions exercées par d’autres pays. Toutefois, ces mêmes paramètres nationaux – nécessairement hétérogènes – font que les cibles des pays sont toutes aussi hétérogènes. On trouve ainsi dans les engagements volontaires pris dans la suite de Copenhague plusieurs années de référence différentes pour calculer les réductions, ou encore des engagements exprimés en terme de réductions nettes et d’autres en terme d’intensité de carbone, etc. Il devient alors difficile de connaître le véritable volume de GES économisé, et c’est pourquoi les Accords de Cancún demandent que les engagements pris sous l’Accord de Copenhague soient mieux étudiés : il faut savoir de quoi il en ressort6. En outre, il n’y a aucune garantie que ce volume corresponde aux objectifs envisagés « par la science ».

32Si les Accords de Cancún réaffirment le scénario de réchauffement de moins de 2° Celsius et l’intervalle de réduction de 25 % à 40 % d’ici 2020 par rapport à 1990, ils évitent de se prononcer sur différents indices impliqués par cet objectif, comme la concentration maximale d’équivalent carbone dans l’atmosphère (les ppm), l’année de plafonnement des émissions, l’intervalle de réduction des émissions de GES pour 2050, etc. Mais surtout, force est d’admettre que les Accords de Cancún mènent le futur régime climatique vers l’approche des engagements vérifiables. C’est en ce sens que l’on peut dire que les Accords de Cancún représentent un pas vers l’opérationnalisation de l’Accord de Copenhague. L’Accord de Copenhague inclut deux appendices où les pays développés et les pays en développement ont été invités à déclarer leurs intentions en terme d’action pour l’atténuation au cours des mois suivants la COP15. À la COP16, ces deux appendices ont été « pris en note » et transformés en trois documents informels (qui porteront le préfixe « INF » dans la nomenclature de la CCNUCC) rattachés aux Accords de Cancún (AGW-LCA, 2010, par. 36, 49 ; AGW-KP, 2010, par. 3). Le premier document informel est commandé par le texte sur le renouvellement du Protocole de Kyoto : il inclura l’Appendice A de l’Accord de Copenhague qui contient les engagements des pays de l’Annexe I à la Convention (c’est-à-dire les pays développés sans les États-Unis). Le deuxième document informel réside dans le texte sur l’action collaborative à long terme et constitue la copie du document précédant en y ajoutant l’engagement pris par les États-Unis à Copenhague. L’intérêt de reconnaître les cibles de Copenhague dans les deux textes en cours de négociation est que cette méthode ne « préjuge » pas de l’architecture finale des négociations sur le climat : cela laisse encore place à l’adoption de deux textes ou encore d’un seul advenant que le Protocole de Kyoto ne soit pas renouvelé. Le troisième document informel reprend les « actions d’atténuation appropriés » envisagés par les pays en développement et contenus dans l’Appendice B de l’Accord de Copenhague, et les rattache au texte sur l’action collaborative à long terme. L’objectif des initiatives des pays en développement sera « d’accomplir d’ici 2020 une déviation des émissions relativement au scénario business-as-usual » (AGW-LCA, 2010, par. 48).

33Ce que proposent les Accords de Cancún à l’égard des cibles de réduction des émissions est de reconnaître ce que proposait l’Accord de Copenhague, quitte à les renforcer dans la suite des négociations. Or, on peut déjà approximativement prévoir ce que représentent les engagements contenus dans les documents informels reconnus à Cancún en terme de réchauffement global. Selon des chercheurs du Potsdam Institute for Climate Impact Research et de Climate Analytics qui ont compilé les engagements de réduction d’émission pris par les gouvernements et en ont calculé les impacts sur le réchauffement, les cibles inscrites dans les Appendices de l’Accord de Copenhague nous mèneraient à un « scénario où il y a plus de 50 % de chance que le réchauffement dépasse les 3˚ Celsius d’ici l’année 2100 » (Rogeljet al., 2010, p. 1128). Les Accords de Cancún, selon ces mêmes auteurs, n’apportent rien de significativement nouveau à cette situation (Chen et al., 2010). S’il faut adopter l’approche des engagements vérifiables et en même temps atteindre l’objectif de limiter le réchauffement à 2˚ Celsius, ou même à 1-5˚ Celsius, les Parties feront inévitablement face au défi de renforcer les engagements de Copenhague.

L’émergence d’un cadre pour la transparence et la mesure des efforts d’atténuation

34L’un des enjeux qui s’annonçaient importants à la COP16 était celui de la transparence dans les efforts d’atténuation du changement climatique, c’est-à-dire l’élaboration de méthodes communes servant à comptabiliser et à rendre compte des diminutions des GES dans les pays, ainsi qu’à les vérifier. L’exigence de transparence constitue d’ailleurs un pilier de l’approche des engagements vérifiables. Mais c’est aussi l’harmonisation internationale des méthodes de calcul de réduction qui est en jeu : pour être efficace dans la réduction des GES, il faut bien s’entendre sur une méthode commune de comptabilité et sur un mode de vérification (idéalement indépendant). Ainsi, depuis son lancement à Bali en 2007, le texte sur l’action collaborative à long terme comporte-t-il une section sur la mesure, le rapportage et la vérification (MRV) des efforts d’atténuation. Dans l’Accord de Copenhague, les paragraphes 4 et 5 qui abordaient ce sujet étaient des plus polémiques, car si les pays développés avaient espéré y trouver un signe que les pays émergents allaient implanter des méthodes de MRV harmonisées internationalement pour témoigner de leurs éventuels efforts d’atténuation, la Chine avait insisté pour que ces méthodes relèvent du niveau domestique « afin que la souveraineté nationale soit respectée » (CCNUCC, 2010, par. 4). La COP16 de Cancún allait donc devoir trouver une issue à cette impasse, peut-être par le biais d’un marchandage entre cet enjeu et celui du financement. C’est ce qui semble effectivement s’être produit.

35Les mécanismes de MRV ne sont pas encore complètement définis et les parties à la Convention devront y consacrer des efforts en vue de la COP17. On sait cependant que le mécanisme s’appliquant aux pays de l’Annexe I sera différent de celui s’appliquant aux pays en développement, traduisant encore ici le principe de responsabilité commune mais différenciée. Il fut décidé à Cancún que les pays de l’Annexe I devront soumettre des inventaires annuels d’émissions en tenant compte de la suppression de puits de carbone et de l’utilisation des mécanismes de marché. En plus de ces inventaires, ces pays auront à soumettre des rapports biennaux sur les actions entreprises pour l’atténuation et sur l’aide financière et technique aux pays en développement. Ces mesures impliquent que les mécanismes et le format des « communications nationales » qui existaient déjà dans la convention devront être améliorés, notamment par l’élaboration d’un nouveau format commun. C’est l’Organe subsidiaire pour la mise en œuvre qui supervisera l’évaluation de ces rapports « dans une perspective de comparabilité et dans le but de construire la confiance » (AGW-LCA, 2010, par. 44).

36Les pays en développement auront aussi à soumettre des communications nationales sur les efforts volontaires d’atténuation. Le format plus flexible de ces communications sera revu et la fréquence de leur dépôt sera espacée aux quatre ans avec des mises à jour aux deux ans. Les rapports biennaux seront soumis à un éventuel processus de « consultation et analyse internationale » – un terme apparaissant pour la première fois dans l’Accord de Copenhague – que l’on veut « non intrusif, non punitif et respectueux de la souveraineté nationale » (AGW-LCA, 2010, par. 63) et qui sera coordonné par l’Organe subsidiaire sur la mise en œuvre. Ce mécanisme régulier sera complété par des procédures plus strictes de MRV (à déterminer) dans le cas des initiatives d’atténuation financées internationalement, par exemple par le nouveau Fonds climatique vert.

37Bien que plusieurs éléments restent à détailler, il est intéressant de constater que tous les pays – de manière différenciée – auront à rendre compte de leurs émissions. L’harmonisation internationale des formats de rapportage des réductions d’émission s’en trouvera augmentée, ce qui pourrait rendre l’approche des engagements vérifiables plus acceptables pour ceux qui la redoutent en raison de la non équivalence des cibles des différents pays. On obtiendrait en somme un processus d’harmonisation international des méthodes de MRV tout en laissant au niveau national l’initiative de fixer les objectifs de réduction des émissions en se référant aux objectifs internationaux. Cette façon de faire, rappelons-le, ne serait toutefois pas garante d’un niveau d’ambition à la hauteur des objectifs internationaux.

Conclusion : le paradoxe de Cancún

38Cancún a donc produit une avancée considérable à l’égard du cadre institutionnel international pour la lutte contre l’injustice climatique et a insufflé un regain de dynamisme au multilatéralisme climatique. Ce sont là deux méta-enjeux que nous avons identifiés dans ce texte et dont le dénouement aura une part à jouer dans la transition vers une économie faible en carbone. Un nombre significatif de décisions explicites ont été prises concernant le financement des mesures d’adaptation et d’atténuation dans les pays en développement, le cadre sur l’adaptation et les mécanismes de transfert de technologie, mais également sur la manière de tenir compte des efforts des pays en développement en matière de lutte à la déforestation et à la dégradation des forêt. À l’égard de l’autre méta-enjeu des négociations que nous avons identifié en introduction – qui est d’établir le cadre juridique international pour lutter contre le changement climatique en diminuant les émissions de GES – les Accords de Cancún véhiculent surtout des tendances implicites, comme nous l’avons vu avec l’approche des engagements vérifiables qui semble confirmer son emprise dans les textes de négociation.

39Le danger de l’approche des engagements vérifiables est évidemment de ne pas arriver à un niveau d’ambition suffisant pour atteindre l’objectif de la Convention-cadre. C’est aussi ce que démontre l’expérience du Protocole de Kyoto, dont la cible agrégée de 5,2 % de réduction des émissions des pays développés par rapport à 1990 a été déterminé selon l’approche des engagements vérifiables. Bien que la première phase du Protocole de Kyoto ait pu être considérée comme une étape d’apprentissage dans la lutte contre le changement climatique, son niveau d’ambition fut bien en deçà de ce qu’il serait nécessaire d’accomplir afin d’éviter les « perturbations dangereuses du système climatique ». Aussi, au niveau actuel d’ambition inscrit dans les Accords de Cancún sur la base de l’approche des engagements vérifiables, les présents textes ne sont pas à la hauteur pour lutter efficacement contre le changement climatique.

40Cancún aura donc produit un paradoxe. Comme nous l’avons noté, les parties à la CCNUCC ont très majoritairement célébré lors des dernières heures de la COP16 de Cancún le sauvetage du multilatéralisme onusien, que Copenhague avait malmené au point de jeter des doutes sur son avenir. L’Accord de Copenhague, selon plusieurs spécialistes, représentait plutôt une tentative de sortie du processus onusien et un pas vers un modèle volontariste dans la lutte aux changements climatiques, et non l’annonce d’un compromis sur le programme très structuré de la Convention-cadre et du Protocole de Kyoto (Dahan et al., 2010 ; The Harwell Paper, 2010). Or, on dit déjà des Accords de Cancún qu’ils représentent l’opérationnalisation de l’Accord de Copenhague – une sorte d’étape qu’il s’agissait de franchir pour rendre légales certaines propositions du texte de trois pages qui avait informellement été « pris en note » par la COP15 (Schmidt, 2010). À l’examen des textes issus de la COP16, on réalise que cette opérationnalisation semble effectivement avoir été entérinée à Cancún, si ce n’est que parce les Accords de Cancún donnent une nouvelle légitimité à l’approche des engagements vérifiables en enchâssant les Appendices A et B de l’Accord de Copenhague et en développant les mécanismes de transparence que requiert cette approche. D’une certaine manière, ce qui a été dénoncé à Copenhague a donc été acclamé à Cancún.

Remerciements

41Les auteurs remercient l’Association québécoise de lutte contre la pollution atmosphérique (AQLPA) pour l’appui accordé aux auteurs, ainsi qu’Éloïse Savoie pour son soutien tout au long de la conférence. Les auteurs remercient les évaluateurs anonymes, les collègues du Centre d’étude du développement durable de l’ULB, ainsi qu’Hugo Séguin, dont les commentaires judicieux ont permis d’améliorer une version préliminaire de ce texte. René Audet reconnaît l’appui du Conseil canadien de recherche en sciences humaines (CRSH), programme de bourse postdoctorale.

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Notas

1  À l’exception de la Bolivie qui s’est opposé aux Accords de Cancún jusqu’aux dernières heures de la COP16. La Bolivie a finalement fait enregistrer son opposition au procès verbal sans bloquer le processus d’adoption des accords.

2  Les paragraphes 104 à 107 déterminent que le dépositaire devrait notamment gérer et comptabiliser séparément les fonds pour le climat, et que celui-ci est redevable au conseil d’administration du Fonds climatique vert (AGW-LCA, 2010).

3  Les autres membres du Groupe parapluie sont le Canada, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, le Khazarsthan, l’Urkraine, les États-Unis et l’Islande.

4  La contrainte légale du Protocole de Kyoto est cependant relativement faible, puisqu’aucun mécanisme juridique de représailles n’est spécifié dans le Protocole pour véritablement assujettir les Parties à leurs engagements, si ce n’est que les cibles manquées lors de la première phase devraient normalement s’ajouter aux cibles de la deuxième phase. Lors du Climate leaders Summit de Cancún, le 7 décembre 2010, l’économiste anglais Nicholas Stern ironisait sur « a legally binding thing that will be enforced by the people from Mars ! » pour décrire cette faiblesse de la contrainte légale du régime climatique.

5  Les Accords de Cancún annoncent en fait la poursuite des négociations sur le Protocole de Kyoto dans le but de les terminer avant le début de la deuxième période d’engagement qui débutera en 2012 (AWG-KP, 2010, par. 1).

6  En vertu des paragraphes 38 et 39, c’est le secrétariat qui aura la responsabilité d’organiser des ateliers pour clarifier les suppositions portées par les cibles déclarées jusqu’ici, notamment à l’égard des intentions d’utiliser le marché du carbone pour compenser l’émission de GES (AGW-LCA, 2010).

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Referência eletrónica

René Audet e Patrick Bonin, « Les Accords de Cancún face aux enjeux des négociations internationales sur le climat », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [Online], Débats et Perspectives, posto online no dia 20 dezembro 2010, consultado o 18 dezembro 2018. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/10603 ; DOI : 10.4000/vertigo.10603

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Autores

René Audet

Chercheur postdoctoral, Centre d’étude du développement durable, Université Libre de Bruxelles ; Chercheur affilié, Chaire de responsabilité sociale et de développement durable, ESG-UQAM

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Patrick Bonin

Coordonnateur – Énergie et environnement, Association québécoise de lutte contre la pollution atmosphérique

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