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Résumé

Auparavant, le droit de l’eau s’intéressait à l’eau douce exclusivement. L’exigence d’une démarche intégrée a conduit à prendre en considération les eaux côtières. Si le droit de la mer ne s’intéresse pas précisément à la colonne d’eau, tout en faisant référence aux pollutions d’origine tellurique, la Gestion intégrée des zones côtières impose une approche nécessitant la coordination des politiques publiques pour un territoire au carrefour terre/mer. Sous l’impulsion du droit européen, les eaux marines font l’objet d’une approche spécifique qui impose aussi la coordination avec les eaux douces, générant de ce fait une approche convergente. Ainsi le droit de l’eau lui-même et le droit de la mer conduisent à identifier un cadre commun d’intervention, mais aussi le renforcement progressif des exigences, lequel révèle la solidarité des territoires et que conforte la GIZC. Ces évolutions caractérisent désormais une approche plus globale, avec des perspectives inéluctablement renouvelées. Elles se traduisent tant en termes de gouvernance, au regard des décisions et des instruments, que des responsabilités, notamment des acteurs publics, mais aussi celles des acteurs privés, qui ne peuvent plus être ignorées. In fine, c’est bien l’effectivité des mesures instaurées qui est en cause.

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Texte intégral

  • 1  UNICEF, « L’eau dans le monde », dossier publié en 2002, Rapports OMS, OMM, ONU World Water : Wate (...)

1L’eau est omniprésente sur la planète et a été à l’origine de la vie. Elle est constituée de plus de 97,5 % par de l’eau salée, celle des océans, des mers et autres lacs. L’eau douce représente les 2,5 % restants. Mais cette dernière est constituée pour près de 65 % par la calotte glacière. Il en résulte que moins de 1 % de l’eau douce est disponible, dont un tiers se situe en milieu souterrain1. Sur la planète, un cinquième de la population mondiale n’a pas accès à l’eau potable et un tiers ne dispose pas d’une installation de traitement des eaux usées. Le cycle de l’eau, de la mer à la terre, puis en retour vers les glaciers, les nappes phréatiques, les cours d’eau et, in fine, vers la mer, ne connaît pas de frontières.

  • 2  Cf. : Y. Lacoste L’eau dans le monde Larousse 2008 — Caponera A. Dante Les principes du droit et d (...)
  • 3  Citons notamment : la Convention sur le droit de la MER - Signée à Montego Bay (Jamaïque) le 10 dé (...)
  • 4  Convention sur la diversité biologique signée à Rio en juin 1992
  • 5  L’agenda 21 y consacre le ch 17
  • 6  Directive no 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadr (...)
  • 7  Directive 2008/56/CE du Parlement Européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’ac (...)
  • 8  Cf. notamment : Le chapitre 17 du plan d'action 21, adopté au sommet de la Conférence des Nations (...)
  • 9  Protocole à la Convention de Barcelone du 16 février 1976 sur la protection du milieu marin et du (...)
  • 10  Art. 2-e) du protocole de Madrid précité
  • 11  Art. 2-f) du protocole de Madrid précité

2Le droit contemporain de l’eau traite essentiellement de l’eau douce. Il comporte à la fois des aspects internationaux, nationaux et régionaux2. L’émergence, au XXe siècle, d’un droit de la mer structuré a contribué à des évolutions significatives3, tant au plan international, national et étatique que régional. Le droit traitant des eaux marines ou salées est longtemps resté sectorisé. La conférence de Rio en 1992 va entraîner une évolution majeure avec l’adoption de la Convention sur la diversité biologique4 et l’émergence de la gestion intégrée des zones côtières5. Cette nouvelle perspective tend désormais vers une approche convergente entre droit de l’eau douce et droit des eaux de mer ou salées. De ce point de vue, l’intervention, dans l’espace européen, d’une stratégie dédiée à la GIZC et de deux directives-cadres, l’une consacrée à l’eau douce, mais étendant son champ d’application aux eaux côtières6, l’autre consacrée aux eaux marines et coordonnée avec la directive « cadre eau »7, confortent la stratégie relative à la gestion intégrée des zones côtières8. L’adoption d’une première convention internationale spécifiquement dédiée à la gestion intégrée des zones côtières en 20089 constitue un apport majeur, dressant des perspectives significatives en la matière. Outre le fait que cette convention définisse les zones côtières comme « l'espace géomorphologique de part et d'autre du rivage de la mer où se manifeste l'interaction entre la partie marine et la partie terrestre à travers des systèmes écologiques et systèmes de ressources complexes comprenant des composantes biotiques et abiotiques coexistant et interagissant avec les communautés humaines et les activités socio-économiques pertinentes »10 ; elle définit la GIZC comme « un processus dynamique de gestion et d'utilisation durables des zones côtières, prenant en compte simultanément la fragilité des écosystèmes et des paysages côtiers, la diversité des activités et des usages, leurs interactions, la vocation maritime de certains d'entre eux, ainsi que leurs impacts à la fois sur la partie marine et la partie terrestre »11.

3Dès lors, l’ensemble de ces dispositions fait apparaître que le droit de l’eau, pris au sens général du terme, s’est développé en mettant en exergue l’intérêt d’une approche convergente, tout en posant des exigences renouvelées que les pouvoirs publics ont la charge de promouvoir.

L’intérêt d’une approche convergente

  • 12  Cf. Code de l’eau précité, Ch 1 et Ch 5 notamment
  • 13  Directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade Jo (...)
  • 14  Exemples : Directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par cert (...)
  • 15  Art. 2-7 de la directive no 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique (...)

4Le droit de l’eau a longtemps été perçu comme étant exclusivement celui de l’eau douce. Mais dès ses premières affirmations au niveau européen, il impose aux États des objectifs qualitatifs12. C’est le cas notamment pour les eaux de surface ou les eaux de baignade13, comme les directives relatives à la lutte contre les pollutions14. Le renforcement de ce processus aboutira avec la DCE 2000/60, dont le champ d’application concerne les eaux côtières dans la limite du mile marin15. Au croisement terre/mer, la GIZC conforte ce processus dynamique et invite à interpeller le droit de l’eau comme un réel vecteur d’une approche intégrée. Les évolutions intervenues au cours des dernières décennies tendent à démontrer que si un cadre d’intervention commun a émergé, les modalités d’intervention sont partagées.

Un cadre d’intervention commun

5Les évolutions des droits de l’eau et de la GIZC font apparaître un socle de référence commun, avec d’une part la reconnaissance de principes et d’autre part, une approche territorialisée.

La reconnaissance des principes

  • 16  Par référence à la déclaration de Stockholm et à l’obligation de prendre en considération les ques (...)
  • 17  Après le rapport Brundtland de 1987, la Conférence de Rio, avec la déclaration le définit et en pr (...)

6Depuis l’émergence de la notion d’écodéveloppement à Stockholm16 jusqu’à l’affirmation du développement durable17 comme cadre de référence pour les diverses politiques publiques, les droits s’intéressants à l’eau reposent à la fois sur des principes fondamentaux et des principes spécifiques.

Les principes fondamentaux

7Au-delà de l’ambiguïté soulevée par le concept du développement durable lui-même, mais qui est intégré totalement les discours tant au niveau international que local, ce sont les principes inhérents aux conditions de sa réalisation qui sont à retenir. Or, les divers textes intervenus après la Conférence de Rio, tant en matière d’eau douce que de mer, littoral ou gestion intégrée des zones côtières s’attachent à rappeler ces principes fondamentaux. Il est ainsi avec :

  • Le principe de prévention. Il est énoncé dans tous les textes, tant au plan international, national que régional. Il constitue désormais un élément majeur de toute politique en matière d’environnement. Il contribue notamment à instaurer des procédures d’évaluation préalables aux décisions ou à la mise en œuvre de projets.

  • Le principe de précaution. Nonobstant les contestations dont il est l’objet, notamment de la part des milieux économiques, il intéresse notre domaine en raison de la sensibilité des milieux concernés et apparaît comme incontournable dans la mise en œuvre du droit des eaux. La nature de certains polluants impose désormais la prise en compte de ce principe. L’arrivée de nouvelles technologies, telles que les nanotechnologies, invite à en préciser les modalités de sa mise en œuvre. L’interaction croissante entre les eaux douces et les eaux de mer impose ici une application caractérisée.

  • Le principe pollueur/payeur. Comportant un volet préventif, avec la démarche intégrée et son aspect économique, et un volet « réparation », avec l’engagement des responsabilités, il est au cœur de toute politique de l’eau. Affirmé par tous les textes, tant au regard de l’exigence d’intégration que de celle de réparation, il connaît une application très relative, quel que soit le secteur considéré, notamment au regard des sanctions et des réparations.

    • 18  Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et à l (...)

    Le principe de participation. Après la signature de la Convention d’Aarhus18, il constitue un axe majeur de toute politique publique en matière d’environnement. Si le volet information tend à se développer de manière pertinente, les volets relatifs à la participation du public dans le processus de prise de décision, comme l’accès au contentieux, nécessitent des améliorations.

  • 19  Convention sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres (...)

8Ces principes fondent le droit de l’eau. Ils sont rappelés, ainsi que la GIZC, par la Convention de New York19 et la plupart des textes européens tels que la recommandation européenne et le protocole de Madrid.

Les principes spécifiques

  • 20  Le Courrier ACP-UE n° 202 janvier-février-mars 2004 La fourniture des biens publics globaux
  • 21  Point 1 du préambule de la directive 2000/60

9Le droit de l’eau, comme le droit de la mer, révèle les enjeux auteur de la préservation des et les rapports que les humains établissent avec la nature. Il résulte de ces éléments des approches évolutives que la GIZC tend à conforter. Dans un tel cas, l’eau douce, les océans et les fonds marins seront dotés de quel statut ? S’agit-il de biens publics ou de biens appropriables ? En matière d’eau douce, si la notion de bien public mondial est évoquée, elle n’a pas fait l’objet d’une reconnaissance effective20. Au gré des législations, l’eau relève soit de la domanialité publique, soit de l’appropriation privative. L’Union européenne n’a pas réellement tranché la question, précisant que « l’eau n’est pas un bien marchand comme les autres »21.

  • 22  Art. 136 de la Convention de Montego Bay, précitée

10Dans le même temps, le droit de la mer reconnaît que « la zone et ses ressources sont le patrimoine commun de l’humanité »22. Au-delà de cette affirmation, si la « colonne d’eau » ne relève pas d’un statut spécifique, les États, qui exercent leur souveraineté sur la zone économique exclusive, classent généralement les espaces côtiers dans la domanialité publique.

11En raison essentiellement des enjeux économiques ou stratégiques, les États ont posé des principes et des règles spécifiques. La gestion intégrée de l’eau, l’approche globale en termes de milieux et de territoires, la gestion équilibrée, le contrôle des usages ou la maîtrise des pollutions déterminent les caractéristiques contemporaines d’une approche durable.

  • 23  Ceci apparaît plus particulièrement dans la recommandation européenne de 2002 qui comporte un chap (...)

12Les questions environnementales ont peu à peu imprégné ces droits spécifiques. Ainsi, en imposant une méthode faisant abstraction des divers régimes juridiques, la GIZC invite davantage à s’attacher aux aspects environnementaux, en termes qualitatifs et quantitatifs, plutôt qu’en termes de statuts, sachant que les exigences qu’elle pose impliquent une intervention des pouvoirs publics. Elle contribue ainsi à renouveler les approches, posant de nouveaux principes de gestion23.

Une approche territorialisée

13L’enrichissement mutuel entre le droit de l’eau et le droit de la GIZC apparaît clairement avec l’approche territorialisée. En effet si le bassin constitue le cadre de référence du droit de l’eau douce, il a été conforté par la GIZC et, ainsi, incarne désormais le cadre d’intervention.

Le bassin, un cadre de référence

  • 24  Art. 3 de la directive 2000/60 précitée

14L’évolution du droit contemporain de l’eau a conduit à généraliser l’approche par bassin versant. Si de nombreux pays avaient adopté cette approche dans l’espace européen, tel que la France dès 1964, l’Espagne en 1965, l’intervention de la directive cadre 2000/60 généralise la démarche. En effet, désormais, « les États membres recensent les bassins hydrographiques qui se trouvent sur leur territoire national et, aux fins de la présente directive, les rattachent à des districts hydrographiques. Les petits bassins hydrographiques peuvent, si nécessaire, être liés à des bassins plus importants ou regroupés avec des petits bassins avoisinants pour former un district hydrographique. Lorsque les eaux souterraines ne correspondent pas complètement à un bassin hydrographique particulier, elles sont identifiées et intégrées au district hydrographique le plus proche ou le plus approprié. Les eaux côtières sont identifiées et rattachées au(x) district(s) hydrographique(s) le(s) plus proche(s) ou le(s) plus approprié(s) »24. Au sein de l’Union européenne, le bassin est ainsi devenu le cadre de référence pour toute politique de l’eau. Les acteurs et les instruments de la gestion par bassin versant qu’ils mettent en oeuvre s’inscrivent désormais dans ce schéma.

  • 25  Directive 2007/60 du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondat (...)

15Cette approche par bassin intervient aussi avec des directives plus sectorielles, comme les inondations25.

À l’écosystème-cadre d’intervention

  • 26  Cf. le protocole d’Athènes à la Convention sur la méditerranée, la Convention Ospar, la DCE 2000/6 (...)

16Initiée avec la politique de l’eau, par référence aux eaux de surface, aux eaux souterraines et eaux côtières, l’approche écosystémique a été renforcée avec la directive-cadre sur les eaux marines, mais aussi la GIZC. En effet, désormais ce sont tous les biotes comportant de l’eau, douce ou marine qui sont concernés par la politique de l’eau, quelle que soit leur nature. Le droit de la mer établit l’unité des écosystèmes et leur interaction. Les textes relatifs aux pollutions d’origine tellurique établissent précisément ce lien, le droit européen de l’eau douce ou de la mer confirme que l’écosystème fonde désormais les interventions publiques26.

  • 27  Directive 79/409 du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages – JOCE L103 du 2 (...)
  • 28  Article L 414-1 et s ; du c.env., avec un comité de pilotage, des documents d’objectifs et les con (...)

17On observe que cette approche est facilitée par la mise en œuvre d’outils de protection des écosystèmes. Il en est ainsi de la politique européenne Natura 2000 qui repose sur la protection des espèces et des écosystèmes27. Le dispositif instauré permet de préserver tant des espèces identifiées par des annexes que des habitats comme des zones humides, des marais, des tourbières, ou des zones maritimes. Le réseau Natura 2000 repose sur des instruments règlementaires qui peuvent être complétés par des démarches contractuelles. La France a été condamnée pour avoir privilégié exclusivement la voie conventionnelle pour la mise en œuvre des protections28. L’intérêt de la GIZC est d’approfondir cette logique écosystémique.  

  • 29  Art. 5, d) du protocole de Madrid précité
  • 30  Article 10 du protocole de Madrid précité

18L’Union européenne l’inscrit expressément en associant « des composantes marines et terrestres du littoral » dans le chapitre 1 de la recommandation du 30 mai 2002. Elle instaure des « écorégions pour les rivières et les lacs », pour l’eau douce et des régions ou sous-régions marines pour les espaces marins. Le protocole de Madrid met l’accent sur la portée de la stratégie GIZC au regard des écosystèmes, car il s’agit « de garantir la préservation de l'intégrité des écosystèmes côtiers ainsi que des paysages côtiers et de la géomorphologie côtière »29, en intégrant par ailleurs les écosystèmes spécifiques30 ;

  • 31  Commission européenne Livre blanc : Adaptation au changement climatique : vers un cadre d'action e (...)
  • 32  Directive 2007/60 du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondat (...)

19Cette approche écosystémique s’impose aussi au regard des nouveaux défis posés, notamment les impacts du changement climatique. Dans son Livre Blanc, la commission européenne souligne à cet égard l’impact du changement climatique sur les écosystèmes côtiers et marins, mais aussi leur rôle dans la régulation du climat31. Cette perspective est intégrée avec la prévention du risque d’inondation et de submersion32. Dès lors il apparaît bien que l’écosystème constitue désormais un cadre d’intervention indissociable de toute politique publique environnementale.

Un renforcement progressif des exigences

20Par touches successives, les textes du droit de l’eau imposent aux États d’instaurer des dispositifs d’intervention coordonnée, tandis que la GIZC instaure une méthode contribuant à en réaliser les objectifs. Les évolutions démontrent le glissement d’une sorte de solidarité des territoires de l’eau à la gestion intégrée, clé de voûte de la GIZC.

De la solidarité des territoires de l’eau

21Nous devons observer d’abord que le droit de l’eau conduit à une exigence de solidarité entre des politiques publiques qui jusqu’alors s’ignoraient quelque peu. Ainsi émergent des interdépendantes territoriales avec :

    • 33  Art 1 de la DCE 2000/60
    • 34  Leur définition est précisée à l’article 3 de la DCE

    Le droit de l’eau douce, dont la directive-cadre sur l’eau33 développe une approche fondée sur une solidarité des territoires. En effet, elle intègre34 d’une part les eaux de transition, définies comme « des masses d'eaux de surface à proximité des embouchures de rivières, qui sont partiellement salines en raison de leur proximité d'eaux côtières, mais qui sont fondamentalement influencées par des courants d'eau douce », et d’autre part les eaux côtières, qui sont « les eaux de surface situées en deçà d'une ligne dont tout point est situé à une distance d'un mille marin au-delà du point le plus proche de la ligne de base servant pour la mesure de la largeur des eaux territoriales et qui s'étendent, le cas échéant, jusqu'à la limite extérieure d'une eau de transition ». Il y a bien interdépendance, solidarité, même obligée, entre les territoires de l’eau

    • 35  Article 2 de la directive 2008-56, précitée, renvoyant à l’article 3 pour en définir le champ d’ap (...)

    Le droit des eaux marines, qui s’inscrit dans une logique coordonnée puisqu’il est applicable35, certes aux eaux marines, aux eaux des fonds marins et des sous-sols situés au-delà de la ligne de base servant pour la mesure de la largeur des eaux territoriales et s’étendant jusqu’aux confins de la zone où un État membre détient ou exerce sa compétence, mais aussi aux eaux côtières, telles que définies par la directive 2000/60/CE, y compris les fonds marins et le sous-sol, dans la mesure où les aspects particuliers liés à l’état écologique du milieu marin ne sont pas déjà couverts par ladite directive ou par un autre acte législatif communautaire ».

  • La GIZC, qui impose cette solidarité en associant des territoires qui jusqu’alors s’ignoraient. Elle exige d’intégrer des éléments épars.

  • 36  Le livre bleu des engagements du Grenelle de la mer, - MEEDDM - juillet 2009 p. 37

22Nous le voyons, il y a bien complémentarité entre les deux directives-cadres et la méthode de la GIZC. Si le droit des eaux marines intègre les eaux douces, la GIZC conduit à renforcer cette association. Notons ainsi que lors du « Grenelle de la mer », il a été confirmé que 80 % de la pollution des mers est d’origine tellurique36. Dès lors, la recherche de la qualité des eaux marines passe par un renforcement des exigences qualitatives des eaux terrestres et des rejets en mer.

  • 37  Directive 2006/7/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 février 2006 - concernant la gestion (...)
  • 38  Directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduai (...)
  • 39  Directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la (...)

23À la croisée de ces textes, des directives sectorielles, relatives aux eaux de baignade37, aux eaux résiduaires urbaines38 ou aux pollutions par les nitrates39, posent des exigences qualitatives qui confortent ces orientations partagées.

24In fine, ces divers textes posent les conditions d’une sorte de solidarité obligée des territoires de l’eau, de la source à la mer.

À la gestion intégrée des zones côtières

  • 40  Préambule point 9 de la DCE 2000/60 précitée
  • 41  Point 9 du préambule de la directive 2008/56 précitée

25La gestion intégrée constitue désormais le principe de gestion de l’eau douce et génère ainsi une interdépendance des méthodes. La directive-cadre l’applique aux zones côtières afin de tendre vers un objectif qualitatif à l’horizon 2015. L’approche écosystémique et l’intégration des préoccupations d’environnement dans les autres politiques publiques confortent cette orientation. Ainsi, la directive-cadre 2000/60 fonde ses orientations sur la nécessité « d'élaborer une politique communautaire intégrée dans le domaine de l'eau »40, tandis que la directive-cadre pour le milieu marin repose sur l’objectif « de faire en sorte que les mesures adoptées soient coordonnées, cohérentes et dûment intégrées par rapport aux mesures arrêtées en vertu d’autres textes législatifs communautaires et accords internationaux »41.

  • 42  Chapitre 1 de la recommandation du 30 mai 2002 précitée

26La GIZC repose elle-même sur la démarche intégrée. En effet, la stratégie européenne de 2002 préconise que les États adoptent, à l'égard de la gestion de leurs zones côtières, une approche stratégique fondée sur la protection du milieu côtier, sur la base d'une approche par écosystème, sur la prise en compte de la menace que les changements climatiques et sur des mesures de protection du littoral appropriées et responsables du point de vue écologique42.

  • 43 Art 5-f du protocole de Madrid à la Convention de Barcelone précitée

27La stratégie GIZC repose bien sur une approche intégrée et globale d’un point de vue des modalités d’intervention. Ceci apparaît avec l’énoncé des principes qui la fondent, avec notamment une « perspective globale élargie (thématique et géographique) qui tienne compte de l'interdépendance et de la disparité des systèmes naturels et des activités humaines qui influent sur les zones côtières »43.

  • 44  La démarche intégrée en constitue la clé de voûte : cf. Protocole de Madrid, précité : préambule, (...)

28Il faut se référer au protocole de Madrid à la Convention de Barcelone pour déterminer les évolutions ainsi intervenues avec la GIZC44.

29En ce sens, il apparaît bien que la GIZC instaure une méthode qui, applicable à l’interface terre/mer, impose au regard de l’eau, une approche désormais globale.

  • 45  Art. 5 – c) du protocole de Madrid précité

30Notons que parmi les objectifs assignés à ce protocole apparaît celui de « garantir l'utilisation durable des ressources naturelles, en particulier en ce qui concerne l'usage de l'eau »45. Il y a bien désormais un caractère indissociable entre gestion de l’eau douce et gestion des eaux marines, mais aussi entre espaces marins et territoires littoraux. Ce faisant, au carrefour des deux domaines, la GIZC en réalise la synthèse.

31Le cadre d’intervention, ainsi posé par les pouvoirs publics, révèle une exigence de coordination et tend à promouvoir une approche globale dont il s’agit d’apprécier la portée.

Des perspectives renouvelées

32L’approche globale ainsi impulsée par la GIZC génère des effets significatifs perceptibles tant au regard des modalités de mise en œuvre des politiques publiques que de la gouvernance dans le domaine de l’eau. Cette approche globale exige de poser les fondements d’une approche novatrice et de redéfinir les objectifs fondamentaux qui déterminent les activités humaines et leur rapport à l’environnement. De ce point de vue, le concept de développement durable, jusqu’alors peu opérant, pourrait constituer un nouveau cadre de référence si les priorités sont précisément définies. De ce point de vue, des réflexions engagées dans le cadre de l’UNESCO nous ouvrent des perspectives prometteuses. En effet, l’environnement y apparaît comme un déterminant majeur, les approches sociales sont étroitement subordonnées à la prise en considération des conditions environnementales, tandis que les activités économiques sont développées en adéquation et au service de la réalisation des objectifs prioritaires préalablement définis tant d’un point social qu’environnemental. L’exigence d’une approche globale qui en résulte peut être caractérisée dans le domaine de l’eau et de la GIZC avec deux axes majeurs. Elle conduit en effet à poser la question de la gouvernance et contribue à caractériser les responsabilités dont il s’agira d’apprécier les conditions de réalisation.

Au regard de la gouvernance

  • 46  B. Cassen « Le piège de la gouvernance » Le Monde diplomatique janvier/février 2002 Manière de voi (...)
  • 47  JC Graz, La gouvernance de la mondialisation La Découverte Repères, 2004, p. 40 citant JP Gaudin, (...)
  • 48  Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et à l (...)
  • 49  Livre Blanc sur la gouvernance européenne. Commission européenne, juillet 2001.

33Non dénué d’ambiguïté46, le terme de gouvernance révèle à la fois une diversité d’approche et une pertinence en termes de politique publique47. Nous retiendrons ici les exigences qui résultent d’un système démocratique abouti, faisant une référence significative au processus participatif tel que développé par la Convention d’Aarhus48. Nous retiendrons ici la définition donnée par la Commission européenne qui souligne que la gouvernance concerne « les règles, les procédures et les comportements qui influent sur l’exercice des pouvoirs au niveau européen, particulièrement du point de vue de l’ouverture, de la participation, de la responsabilité, de l’efficacité et de la cohérence »49.

34La Gestion intégrée des zones côtières prône une approche transversale et participative, ouverte et territorialisée. Il en résulte que la gouvernance intéresse à la fois les exigences décisionnelles et les instruments d’intervention qui doivent être coordonnés.

Les exigences décisionnelles

35L’adoption de décisions structurantes dans le domaine de l’eau devrait reposer sur une démarche participative (cf. Aarhus). Cependant, de manière générale, la participation n’est pas développée de manière significative dans la gestion de l’eau.

  • 50  Cf. WWF and World Resources Institue - Rivers at risk. Dam and the future of freschwater ecosystem (...)

36Notons par exemple que les choix stratégiques en termes de gestion quantitative ne reposent pas sur des options discutées par les acteurs concernés. Ainsi, les grands barrages sont réalisés d’autorité, avec parfois des financements internationaux, au mépris des populations concernées. Le développement des prélèvements s’opère essentiellement en fonction d’intérêts économiques, le contrôle des rejets est encore manifestement insuffisant. Or, ces interventions ont un impact sur les zones côtières par l’action qu’elles génèrent sur les écosystèmes terrestres et marins. C’est le cas des barrages sur les sédiments50.

37En adoptant des objectifs qualitatifs qui constituent autant d’exigences de résultats à atteindre, en mettant en œuvre la gestion intégrée des zones côtières, les États doivent adapter leur gouvernance, tant au regard des décisions stratégiques que des modalités institutionnelles d’intervention.

  • 51  Avant dernier point du préambule du protocole de Madrid précité
  • 52  Art 5-f du protocole de Madrid à la Convention de Barcelone

38Au regard des décisions stratégiques. Si l’on considère les exigences de la GIZC et du droit de l’eau dans l’espace européen, il apparaît nécessaire d’approfondir le processus participatif, d’améliorer la gouvernance et la transparence dans les diverses politiques publiques. En effet, les États parties du protocole de Madrid fondent leur action sur la nécessité de « stimuler les initiatives nationales, régionales et locales grâce à une action coordonnée d’impulsion, de coopération et de partenariat avec les divers acteurs intéressés en vue de promouvoir une gouvernance efficiente au service de la gestion intégrée des zones côtières »51. Elle comporte un chapitre consacré à la coopération, en précisant par ailleurs qu’il s’agit « d'assurer la cohérence entre les initiatives publiques et privées et entre toutes les décisions des autorités publiques, aux niveaux national, régional et local, qui affectent l'utilisation de la zone côtière »52.

39Les activités humaines générant un impact sur l’eau et les milieux aquatiques doivent faire l’objet d’un contrôle, car il paraît nécessaire de réduire les pollutions d’origine tellurique. Au-delà de la GIZC, les exigences qualitatives pour les eaux marines, le bon état écologique à l’horizon 2020, seront aussi liées à la capacité des États à atteindre, pour toutes les eaux côtières, donc les estuaires et embouchures de tous les fleuves côtiers, le bon état écologique pour 2015, exigé par la directive-cadre eau 2000/60. Ceci suppose une gouvernance adaptée, c'est-à-dire, l’application de ces exigences dans les autres politiques publiques.

  • 53  Parmi les divers exemples : CJCE 8 mars 2001. Commission des communautés européennes c/ République (...)

40Nous devons constater par exemple que les politiques agricoles n’ont intégré que très partiellement les problématiques d’environnement. Ainsi, les questions d’eau n’apparaissent qu’incidemment dans cette politique, alors même que ce secteur est connu pour porter une atteinte significative à l’eau et aux milieux aquatiques. Les condamnations par la Cour européenne, comme les interventions des tribunaux français sur ce sujet révèlent bien les insuffisances notoires en la matière53.

  • 54  Art. 7 de la directive 2008/56 et art.3-2 de la directive 2000/60 précitées

41Au regard des modalités institutionnelles d’intervention. La démarche intégrée exige une coordination des acteurs concernés. Qu’il s’agisse de la GIZC ou de l’eau douce, les pouvoirs publics doivent désigner des autorités administratives compétentes et responsables, ces autorités devant coopérer, y compris dans le cadre de bassins internationaux54.

  • 55  Point f des principes énoncés par la recommandation européenne du 30 mai 2002 précitée
  • 56  Point 3-d du Ch 3 de la recommandation européenne du 30 mai 2002 précitée
  • 57  Art 14 du protocole de Madrid de 2008, précité
  • 58  Art. L 334-4 c .env.

42La GIZC est fondée sur une « association de toutes les parties intéressées (partenaires économiques et sociaux, organisations représentant les résidents des zones côtières, organisations non gouvernementales et secteurs commerciaux) au processus de gestion, par exemple au moyen d'accords et sur la base de responsabilités partagées »55. De plus, les stratégies nationales doivent reposer « sur les mesures de promotion des initiatives ascendantes et de la participation du public dans le domaine de la gestion intégrée des zones côtières et de leurs ressources »56. Le protocole de Madrid comporte un article dédié à la participation, en précisant que « les Parties prennent les mesures nécessaires pour assurer, aux phases de l’élaboration et de la mise en œuvre des stratégies, plans et programmes ou projets côtiers et marins ainsi que lors de la délivrance des diverses autorisations, la participation appropriée des diverses parties prenantes »57. Cette participation intéresse l’ensemble des acteurs et l’ensemble des décisions, plans et programmes qui peuvent contribuer à la mise en œuvre de la GIZC. À cet égard la mise en œuvre des aires marines protégées, avec un Conseil de gestion représentatif des acteurs concernés, peut préfigurer le champ du possible58.

  • 59  Directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès du public à l'informati (...)

43Sur le fondement de la Convention d’Aarhus, le principe de participation semble encore souffrir de notables insuffisances. Si le pilier relatif à l’information est développé de manière pertinente, sous l’impulsion du droit européen59, celui de la participation souffre de substantielles insuffisances, nonobstant l’affirmation d’une gouvernance renouvelée dans la plupart des textes, la facilitation de l’accès au contentieux est encore ignorée.

Des instruments coordonnés

44La matérialisation des objectifs politiques doit se traduire dans les instruments d’intervention. Les planifications stratégiques s’imposent, au moins à l’échelle régionale et locale. Ici à l’instar de la politique européenne de l’eau et des milieux marins, le protocole de Barcelone conforte ces orientations.

  • 60  Art. 194 –a) de la Convention de Montego Bay précitée
  • 61  Art. 207 de la Convention de Montego Bay précitée
  • 62  Art. 3 et Annexe I de la Convention pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du Nord-Est (...)
  • 63  Protocole relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution d’origine tellurique (...)

45Nous devons préciser que, depuis leur instauration, les conventions internationales relatives au milieu marin imposent aux États de maîtriser les pollutions d’origine tellurique. Ainsi, la Convention de Montego Bay énonce que les États prennent des mesures visant notamment à « l'évacuation de substances toxiques, nuisibles ou nocives, en particulier de substances non dégradables, à partir de sources telluriques, depuis ou à travers l'atmosphère ou par immersion »60. Elle comporte un chapitre spécifique relatif aux pollutions d’origine tellurique, caractérisées par le fait qu’elles peuvent aussi provenir « des fleuves, rivières, estuaires, pipelines et installations de décharge »61. Les Conventions régionales intègrent cette problématique. Il en est ainsi de la Convention OSPAR62 et de la Convention de Barcelone sur la Méditerranée, qui comporte un protocole spécifique à cet effet63.

46Il apparaît ainsi que :

    • 64  Point 17 du préambule de la directive-cadre 2000/60 précitée, mais aussi l’article 1 qui intègre l (...)

    Les plans et programmes mis en œuvre par les autorités compétentes pour le milieu terrestre doivent intégrer les eaux côtières dans les planifications64,

    • 65  Ce qu’énonce expressément l’article 13 de la directive 2008/56 en renvoyant aux « mesures pertinen (...)

    Les programmes de mesure mis en œuvre pour le milieu marin s’appuient sur les actions terrestres, en intégrant les mesures prises dans le cadre des directives « eaux douces »65

  • 66  Point h) de la recommandation de 2002 précitée, chapitre consacré aux principes et confirmé avec l (...)

47Enfin, la stratégie européenne sur la GIZC, comme le protocole de Madrid, réalise la synthèse de ces exigences par une coordination à la fois institutionnelle et opérationnelle. Ainsi cette coopération résulte d’un principe même de la stratégie GIZC, puisqu’elle est déterminée par une « utilisation conjointe de plusieurs instruments visant à favoriser la cohérence entre les objectifs des politiques sectorielles et entre l'aménagement et la gestion »66.

  • 67  Rapport au Parlement européen et au Conseil : évaluation de la gestion intégrée des zones côtières (...)
  • 68  Art 5.a du protocole de Madrid à la Convention de Barcelone
  • 69  Art 7-c) du protocole de Madrid précité

48Le rapport européen sur la GIZC souligne bien, à cet égard, qu’elle « contribuerait à garantir la cohérence entre les politiques, les plans et les programmes ainsi que l’imbrication et la mise en œuvre efficaces des plans et des programmes aux différents niveaux d’intervention »67. Le protocole de Madrid confirme bien cette orientation en énonçant qu’il s’agit « de faciliter, par une planification rationnelle des activités, le développement durable des zones côtières en garantissant la prise en compte de l'environnement et des paysages et en la conciliant avec le développement économique, social et culturel »68. Le protocole de Madrid comporte un volet coopération qui conforte cette approche, en précisant que les parties « organisent entre autorités nationales et entités régionales et locales, dans le domaine des stratégies, plans et programmes côtiers et pour ce qui concerne les diverses autorisations d'activités, une coordination étroite qui peut résulter d'instances communes de concertation ou de procédures de décisions conjointes »69.

49De plus, ces orientations doivent intégrer les protections résultant de conventions internationales, telle la protection des espèces avec la Convention de Washington ou la biodiversité avec la Convention de Rio ou de directives sectorielles, notamment les directives relatives aux espèces et aux habitats.

  • 70  Le rapport publié en 2008 soulignait un ensemble de faiblesses : MEEDDAT La police de l’eau Rappor (...)

50À noter toutefois qu’au-delà de ce cadre théorique, la mise en œuvre de ces dispositions révèle de profondes carences. C’est moins l’état du droit adopté qui est en cause que le droit appliqué, et son effectivité. En considérant par exemple le contenu normatif des SDAGE, approuvé en décembre 2009, et de la plupart des SAGE, force est de constater que les intentions et les objectifs répondent en partie aux enjeux, mais que les conditions de réalisation et les obligations instaurées sont limitées. Il apparaît aussi que la police de l’eau est encore peu opérante70.

51L’état des eaux terrestres et l’état des eaux marines et des écosystèmes qui leurs sont associés démontrent qu’il est nécessaire, voire urgent de mettre en œuvre ces politiques publiques, ce qui tend à exiger des responsabilités redéfinies.  

Au regard des responsabilités

52Il s’agit ici de percevoir les enjeux auxquels l’humanité est confrontée en matière d’eau. En effet, sur tous les continents, l’eau douce est polluée, les océans constituent le réceptacle des immondices et des rejets humains, caractérisant ainsi l’interaction eau douce/eau de mer. L’acidification des océans constitue une réalité, au même titre que la fonte des glaciers aux pôles. Il s’agit donc de déterminer précisément les responsabilités et d’engager un processus pertinent d’intervention. Ici la GIZC conforte le droit de l’eau douce dans les exigences, des évolutions significatives sont intervenues tant au regard conceptuel qu’opérationnel.

Quant à l’approche conceptuelle

53Les pouvoirs publics ont aujourd’hui des responsabilités majeures, mais ils démontrent encore une certaine inertie dans leur capacité à intervenir. Comment comprendre en effet que les États soient en capacité de produire une convention-cadre, instaurant l’OMC, à opposabilité immédiate, avec un système de régulation interne pour le commerce international, sans intégrer des clauses sociales et environnementales, mais qu’ils démontrent leur impuissance à réguler dès lors qu’il est question d’environnement ? L’échec de Copenhague démontre qu’il est urgent de procéder à des aménagements structurels et substantiels dans la gouvernance des questions planétaires d’environnement et de l’eau en particulier. La mondialisation d’un droit de protection devient une exigence.

  • 71  Convention de New York du 21 mai 1997 sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau intern (...)

54Au XXIe siècle, la question de l’eau, de manière générale, révèle le chemin à parcourir, sous le sceau de l’urgence. Il n’existe pas aujourd’hui de convention universelle traitant d’un sujet aussi important pour l’humanité qu’est la préservation de l’eau douce. Notons que la Convention de New York, signée en 1997, dont le champ d’application est limité, n’est toujours pas entrée en vigueur faute de signature suffisante71.

55Il apparaît bien que la méthode de la GIZC nous conduise à préconiser le dépassement des faiblesses actuelles, par la réalisation d’une double exigence :

  • Une organisation mondiale de l’environnement (OME). Évoquée de manière tangible depuis Rio, la création de cette institution ne cesse d’être différée. Il est vrai que le PNUE ou la CDD pourraient aujourd’hui jouer un rôle majeur. Il appartient aux États de le vouloir. Elle devrait ainsi être obligatoirement associée aux projets financés par les institutions internationales, avec un droit de veto dès lors que les conditions sociales et environnementales ne sont pas respectées. Dans le domaine de l’eau par exemple, la politique des grands barrages ou le soutien aux agricultures, incompatibles avec une gestion durable de l’eau, pourraient être prohibés. Une organisation mondiale de l’environnement ne présente d’intérêt que si elle est dotée de moyens d’intervention. Ces moyens sont de deux ordres. Ils sont d’abord financiers, car il s’agit de doter cette structure de sa capacité d’intervention. Ses moyens devraient être aussi coercitifs. Il s’agit de doter cette institution d’une capacité opérationnelle d’intervention. La Chambre environnementale de la Cour Internationale de Justice deviendrait une instance majeure que les ONG de l’environnement pourraient saisir.

    • 72  Principe 23 de la Déclaration de Stockholm
    • 73  Principe 7 de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement 1992
    • 74  Préambule et art. 3 et 4 de la Convention sur les changements climatiques adoptée à Rio le 9 mai 1 (...)
    • 75  Rapport au Parlement européen et au Conseil : évaluation de la gestion intégrée des zones côtières (...)

    L’affirmation de la responsabilité des acteurs concernés. Dès la Conférence de Stockholm, les États adoptent une formule qui préfigure la mise en œuvre d’un principe de responsabilité72, énoncé précisément par la Déclaration de Rio « étant donné la diversité des rôles joués dans la déclaration de l’environnement mondial, les États ont des responsabilités communes, mais différenciées ». 73 Il s’agit en pratique de développer un réel partenariat entre les pays, en tenant compte de leur contribution à la dégradation de l’environnement mondial et de leurs capacités technologiques et financières. C’est la Convention sur les changements climatiques qui cristallise le principe dans un droit opposable74, il sera repris ultérieurement. La stratégie européenne est on ne peut plus claire au regard des enjeux contemporains puisqu’elle indique qu’« il est urgent que les décisions prises actuellement en matière d’aménagement et d'investissement tiennent compte des risques liés aux effets possibles du changement climatique »75. À ce niveau, ce sont des décisions structurelles qui déterminent les conditions de vie des humains et des écosystèmes.

  • 76  Protocole sur la responsabilité civile et l'indemnisation en cas de dommages causés par les effets (...)
  • 77  Directive no 2004/35 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la (...)
  • 78  Art. L160-1 et s., R 160-1 et s. c.env.

56La reconnaissance progressive d’une responsabilité objective conforte le processus de sanction. Elle intervient au niveau international76, elle se développe aussi au niveau régional77 et national78. Les États disposent d’un arsenal juridique pour instaurer des sanctions administratives et des sanctions pénales à l’encontre des contrevenants. Ils peuvent aussi, au même titre que d’autres acteurs, engager des poursuites en réparation pour les atteintes à l’eau et aux milieux aquatiques.

57Dans un contexte globalisé et multilatéral, seule une approche globale peut permettre de répondre aux défis posés par la question des eaux, qu’elles soient douces ou marines

Quant à l’approche opérationnelle

58Dans la mise en œuvre du droit de l’eau, les systèmes de régulation, avec les polices et les sanctions, font apparaître de réels manquements. Le contentieux, fondé sur le principe pollueur/payeur et la mise en œuvre des responsabilités des acteurs concernés, est révélateur des insuffisances de l’effectivité du droit. Les responsabilités apparaissent à deux niveaux :

    • 79  Chapitre relatif aux principes, d) recommandation du 30 mai 2002 précité,

    Responsabilités des autorités politiques. Le pouvoir s’exerce à la fois au niveau local, régional et plus global. En effet, les diverses autorités politiques disposent des compétences pour organiser les territoires au plan local et exercer une certaine influence sur les orientations qui déterminent leurs évolutions, ce qui est notamment le cas pour les usages de l’eau, qu’elle soit douce ou côtière. Les exigences de la GIZC permettent de conforter celles du droit de l’eau, de l’urbanisme ou de l’aménagement qui sont déterminantes et relèvent le plus souvent de la compétence des autorités locales. La recommandation de l’Union européenne intègre cette dimension locale en posant un principe fondamental relatif à la « prise en compte des spécificités locales et de la grande diversité des zones côtières européennes de façon à pouvoir répondre à leurs besoins concrets par des solutions spécifiques et des mesures souples »79.

    • 80  Art 23 de la DCE 2000/60

    Responsabilité des acteurs socio-économiques en application du principe pollueur/payeur. De ce point de vue, ce principe est affirmé et reconnu tant au niveau international (Conventions de New York, Helsinki par exemple) régional (traité de Lisbonne) ou national ( Charte de l’environnement, art. L110-1 code de l’environnement). De ce point de vue, la directive-cadre eau en affirme l’application en son article 9, tout en énonçant que les sanctions applicables aux violations des textes doivent être « effectives, proportionnées et dissuasives »80.

  • 81  CIJ 25 sept. 1997, Affaire relative au projet Gabcikovo-Nagymaros - Hongrie-Slovaquie, Rev. gén. D (...)
  • 82  CIJ Arrêt du 20 AVRIL 2010 - AFFAIRE RELATIVE À DES USINES DE PÂTE À PAPIER SUR LE FLEUVE URUGUAY (...)

59D’un point de vue opérationnel, nous pouvons nous référer à des décisions juridictionnelles qui caractérisent le droit de l’eau et les perspectives de mise en œuvre de la responsabilité des divers acteurs. En droit international, les perspectives dressées par l’arrêt de 1997, invitant les États à intégrer le développement durable81, paraissent désormais atténuées par le contentieux entre l’Argentine et l’Uruguay, la Cour n’ayant tiré toutes les conséquences d’une situation qui pouvait contribuer à mettre en œuvre le principe pollueur/payeur82.

  • 83  CEDH - Arrêt du 30 novembre 2004 Grande chambre – affaire Öneryıldız c. Turquie (Requête no 48939/ (...)
  • 84  CEDH 8 janvier 2008 - AFFAIRE MANGOURAS c. Espagne - (Requête no 12050/04)

60Il en va différemment au niveau régional. Ainsi, la Cour européenne des Droits de l’Homme (CEDH) impose aux États des obligations positives à la fois au regard de l’information sur les risques auxquels sont soumis les personnes et au regard de l’obligation de protéger les biens et les personnes dans leurs conditions de vie et de santé. Elle confirme aussi en l’espèce la responsabilité de l’État et des autorités locales qui ont failli dans ces missions d’intérêt général83. De plus, dans l’affaire du « Prestige » qui a touché les eaux marines et les côtes espagnoles (Galice) et françaises, les autorités publiques sont légitimes à procéder à une détention et à imposer une caution élevée « compte tenu de l'intérêt juridique protégé, de la gravité du délit en cause et des conséquences catastrophiques aussi bien du point de vue environnemental qu'économique découlant du déversement de la cargaison »84.

  • 85  CJCE - 15 juillet 2004 (1) Syndicat professionnel coordination des pêcheurs de l'étang de Berre et (...)
  • 86  CJCE - Arrêt de la Cour (deuxième chambre) du 7 octobre 2004 - Affaire C-239/03. - Commission des (...)

61Par ailleurs, la mise en œuvre de la protection de la méditerranée a généré un contentieux révélateur des enjeux eau douce/eaux marines. En effet, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a rendu deux arrêts tout à fait significatifs qui révèlent aussi les obligations des autorités publiques et des acteurs privés. Ainsi, outre l’application aux États membres d’une convention internationale ratifiée par l’Union européenne, elle considère d’abord que l’introduction, par un industriel, d’eau douce dans un milieu marin constitue bien une pollution et exige, pour procéder à ces déversements, qu’il obtienne une autorisation préalable85, ensuite la CJUE précise que l’État qui n’a pas contrôlé une telle activité engage sa responsabilité au regard de ses engagements inhérents à la mise en œuvre du protocole à la Convention de Barcelone relatif aux pollutions d’origine tellurique86.

62Ces contentieux pourraient préfigurer une application plus stricte des règles en vigueur et permettre de mieux mettre en cause les acteurs publics et privés à l’origine des pollutions. C’est à ce titre que le troisième pilier de la Convention d’Aarhus, l’accès au contentieux pourrait faciliter la saisie des tribunaux internationaux, d’abord par les ONG, puis par les victimes.

  • 87  Art. L216.14 c.env. instauré par l’art. 12-IV de la loi 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et (...)

63Si en théorie le corpus normatif a évolué de manière significative, les actions en responsabilité sont peu développées. L’action des pouvoirs publics eux-mêmes interpelle. De plus, les démarches dites « partenariales » ou de régulation conventionnelle tendent à se développer, y compris dans le contentieux. Ainsi, en France le législateur généralise la « transaction » avec le pollueur, dans le cadre de procédures où la transparence imposerait une publicité des engagements réciproques87.

64Le contentieux inhérent aux pollutions d’origine agricole est aussi caractéristique des lenteurs du contentieux et des difficultés à engager un contentieux plus opérationnel. Le constat des premiers manquements intervient au début des années 1990 et en 2009, la France n’a toujours pas engagé de processus effectif de réduction des pollutions. Cette situation situe de manière précise les insuffisances de la volonté politique d’aboutir, et, notamment une absence de volonté d’appliquer le principe pollueur/payeur.

Conclusion

65Le droit de l’eau et le droit de la GIZC révèlent bien des éléments de convergence, notamment au regard de l’exigence de la démarche intégrée. Cependant quelles que soient les conditions de réalisation de la démarche, les deux politiques publiques reposent sur des principes, des règles, des procédures, des institutions et des instruments contribuant à atteindre des objectifs, principalement qualitatifs, ceux notamment imposés par le droit européen. Il résulte aussi de ces éléments que le dépassement des insuffisances impose des orientations renouvelées, et ce à plusieurs égards.

  • 88  Cf. les rapports de l’OMS, du PNUE, du FNUAP
  • 89  Art. 6 – b du protocole de Madrid précité
  • 90  Cf. Rapports du WWF « Planète vivante », 2002, 2004, 2008

66D’une part, il est nécessaire d’évaluer ces politiques publiques ainsi que les résultats obtenus, d’où la nécessité de disposer d’outils d’évaluation, c'est-à-dire d’indicateurs. Ceux-ci doivent être des indicateurs partagés, tant au regard des aspects qualitatifs, quantitatifs que financiers. Plusieurs indicateurs, développés par les institutions internationales88, permettent d’apprécier les rapports relatifs aux conditions de vie des humains et à l’état de l’environnement. La mesure de la capacité de charge des écosystèmes côtiers89 constitue une amorce de ce processus indispensable, il s’agit bien d’évaluer l’empreinte écologique. Cette évaluation constitue aussi un indicateur des disparités planétaires que le modèle de développement dominant a généré90. Ces indicateurs permettraient aussi de caractériser les responsabilités politiques. Elles doivent être développées dans le cadre d’un processus participatif, tel qu’énoncé par la Convention d’Aarhus, y compris au regard du volet relatif à l’accès à la justice.

  • 91  Réforme de la nomenclature IOTA en 2006, réforme de la nomenclature ICPE en 2009
  • 92  Amendement proposé par certains élus bretons en juin 2010 au projet de loi de modernisation de l'a (...)

67D’autre part, l’état de droit est aujourd’hui confronté non à l’insuffisance du droit, mais à la capacité à l’intégrer culturellement et à le faire respecter. Le développement des processus de négociation, de médiation ou de transaction, voire certaines démarches faussement contractuelles comme les contrats de baie ou de rivière, apparaissent comme autant de techniques soit pour différer les décisions nécessaires, soit pour laisser les lobbies ou les plus puissants dicter leurs prérogatives. Le domaine agricole constitue à cet égard un véritable cas d’école. Enfin, l’État de droit c'est-à-dire le respect des règles instaurées impose des moyens (contrôles, sanctions, saisie des tribunaux) afin d’appliquer une politique instaurée « dans l’intérêt général ». Nous observons que le législateur français a modifié les conditions de contrôle des installations sources de pollutions91. En 2010, alors même que le dossier des algues vertes bretonnes n’a pas été réglé, le seuil de contrôle des élevages industriels risque d’être relevé92.

68Il paraît donc urgent de redécouvrir le sens de l’autorité publique, fondé sur des objectifs sociétaux et des urgences clairement identifiés, de rétablir la capacité à sanctionner les violations de la norme, voire de redécouvrir les vertus de l’interdit.

  • 93  Commission des Communautés Européennes - Livre vert « Vers une politique maritime de l’Union : une (...)
  • 94  Convention sur la responsabilité civile des dommages résultant d'activités dangereuses pour l'envi (...)
  • 95  Traité de Rome, document distribué sous la cote A/CONF. 183/ 9, en date du 17 juillet 1998,

69L’approche globale qu’exige le droit de l’eau douce et la GIZC doit aussi conduire à la mise en œuvre des responsabilités. Ceci concerne les acteurs privés et, à cet égard, la Commission européenne préconise de les faire participer dès lors qu’ils « sont à l’origine de l’accroissement du risque ou qu’ils font le choix de vivre ou d’investir dans des zones à risques »93, comme les acteurs politiques lorsqu’ils sont défaillants dans la défense des intérêts environnementaux. Ces derniers sont souvent aussi liés aux questions humaines, le rapport pauvreté/environnement révélant ici les exigences d’une approche durable. Dès lors, il paraît opportun d’envisager une « pénalisation » des manquements. Si la Convention de Lugano constitue à cet égard un premier pas vers la prévention et la réparation, elle paraît encore trop limitée par sa portée94. C’est un dispositif plus ouvert, accessible aussi aux victimes et aux ONG représentant la protection de l’environnement qui serait ici pertinent. Il s’agira donc, y compris par l’intervention de juridictions telles que la Cour pénale internationale, d’établir un jour la responsabilité de ces acteurs sur leurs décisions ou leurs abstentions. Les atteintes à la dignité de la personne pourraient ainsi légitimer certaines actions95. Mais l’insertion d’un article relatif au droit à l’environnement, indissociable des droits de l’homme pourrait constituer une avancée significative.

70Ces conditions constitueraient assurément une prise en considération des exigences de la GIZC, pour une mise en œuvre du droit de l’eau, enfin effective.

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Notes

1  UNICEF, « L’eau dans le monde », dossier publié en 2002, Rapports OMS, OMM, ONU World Water : Water in a changing world, 2009, notamment, p. 160 et s.

2  Cf. : Y. Lacoste L’eau dans le monde Larousse 2008 — Caponera A. Dante Les principes du droit et de l'administration des eaux - Droit interne et droit international (Broché) 2e édition Ed. Johanet – 2009 - J. SOHNLE, Le droit international des ressources en eau douce : solidarité contre souveraineté, La Documentation française, 2002, B. Drobenko et J. Sironneau Le code de l’eau Ed. Johanet 2° édition 2010, B. Drobenko Droit de l’eau Lextenso Gualino 1° ed. 2007, Paulo Affonso Leme Machado Direito dos cursos de agua internationais Malheiros Editores 2009, Wellington acheco Barros A agua na visao do direito Biblioteca do TJRS 2005, Ref. Esagne

3  Citons notamment : la Convention sur le droit de la MER - Signée à Montego Bay (Jamaïque) le 10 décembre 1982, la Convention pour la protection du milieu marin de l'atlantique du nord-est des 21-22 septembre 1992 ou la Convention du 16 février 1976 pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution (Convention de Barcelone) et ses divers protocoles-(Recueil francophone des textes internationaux en droit de l’environnement Bruylant- Aupelf-Uref, 1998, p. 348).

4  Convention sur la diversité biologique signée à Rio en juin 1992

5  L’agenda 21 y consacre le ch 17

6  Directive no 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (mod. par ¨ ) - (JOCE no L 327 du 22 déc. 2000)

7  Directive 2008/56/CE du Parlement Européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (directive-cadre stratégie pour le milieu marin) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) – JOUE n° L 164 du 25/06/2008

8  Cf. notamment : Le chapitre 17 du plan d'action 21, adopté au sommet de la Conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement (CNUED) organisé à Rio en juin 1992, Recommandation du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2002 relative à la mise en œuvre d'une stratégie de gestion intégrée des zones côtières en Europe - Journal officiel n° L 148 du 06/06/2002- Rapport au Parlement européen et au Conseil : évaluation de la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) en Europe, Commission des communautés européennes, Bruxelles, le 7.6.2007 COM(2007), 308 final

9  Protocole à la Convention de Barcelone du 16 février 1976 sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée relatif à la gestion intégrée des zones côtières (GICZ) de la méditerranée - signé lors de la Conférence des Plénipotentiaires à Madrid le 21 janvier 2008.

10  Art. 2-e) du protocole de Madrid précité

11  Art. 2-f) du protocole de Madrid précité

12  Cf. Code de l’eau précité, Ch 1 et Ch 5 notamment

13  Directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade Journal officiel n° L 031 du 05/02/1976 – Directive réformée en 2006par la directive 2006/7 du 15 février 2006

14  Exemples : Directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté - Journal officiel n° L 129 du 18/05/1976 ou la directive 86/280/CEE du Conseil du 12 juin 1986 concernant les valeurs limites et les objectifs de qualité pour les rejets de certaines substances dangereuses relevant de la liste I de l'annexe de la directive 76/464/CEE - Journal officiel n° L 181 du 04/07/1986

15  Art. 2-7 de la directive no 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (mod. par ¨ ) - (JOCE no L 327 du 22 déc. 2000)

16  Par référence à la déclaration de Stockholm et à l’obligation de prendre en considération les questions d’environnement dans le « développement »

17  Après le rapport Brundtland de 1987, la Conférence de Rio, avec la déclaration le définit et en précise les conditions de réalisation

18  Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et à l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998. Cf. RJE n° spécial 1999, séminaire du CRIDEAU relatif aux divers apports de la Convention (CEDH, droit communautaire et droit français).

19  Convention sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation Distr. générale A/RES/51/229 - 8 juillet 1997. Signée à New York. Recueil francophone des textes internationaux en droit de l’environnement Bruylant- Aupelf-Uref, 1998, p. 629.

20  Le Courrier ACP-UE n° 202 janvier-février-mars 2004 La fourniture des biens publics globaux

21  Point 1 du préambule de la directive 2000/60

22  Art. 136 de la Convention de Montego Bay, précitée

23  Ceci apparaît plus particulièrement dans la recommandation européenne de 2002 qui comporte un chapitre dédié aux « principes » qui la fondent.

24  Art. 3 de la directive 2000/60 précitée

25  Directive 2007/60 du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation JOUE L288/27 du 6 novembre 2007

26  Cf. le protocole d’Athènes à la Convention sur la méditerranée, la Convention Ospar, la DCE 2000/60 et la directive 2008/56

27  Directive 79/409 du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages – JOCE L103 du 25 avril 1979 et Directive 92/43/ du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages - JOCE n° L 206 du 22/07/1992

28  Article L 414-1 et s ; du c.env., avec un comité de pilotage, des documents d’objectifs et les contrats Natura 2000, cf. CJUE 4 mars 2010 Commission européenne c/ République française aff. C-241/08

29  Art. 5, d) du protocole de Madrid précité

30  Article 10 du protocole de Madrid précité

31  Commission européenne Livre blanc : Adaptation au changement climatique : vers un cadre d'action européen Com 2009 – 147 final du 1° avril 2009

32  Directive 2007/60 du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation JOUE L288/27 du 6 novembre 2007 cf. B. Drobenko : Directive « inondation » : la prévention impérative, RJE n° 2/2010

33  Art 1 de la DCE 2000/60

34  Leur définition est précisée à l’article 3 de la DCE

35  Article 2 de la directive 2008-56, précitée, renvoyant à l’article 3 pour en définir le champ d’application

36  Le livre bleu des engagements du Grenelle de la mer, - MEEDDM - juillet 2009 p. 37

37  Directive 2006/7/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 février 2006 - concernant la gestion de la qualité des eaux de baignade et abrogeant la directive 76/160/CEE - Journal officiel n° L 064 du 04/03/2006

38  Directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires - Journal officiel n° L 135 du 30/05/1991

39  Directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles - Journal officiel n° L 375 du 31/12/1991

40  Préambule point 9 de la DCE 2000/60 précitée

41  Point 9 du préambule de la directive 2008/56 précitée

42  Chapitre 1 de la recommandation du 30 mai 2002 précitée

43 Art 5-f du protocole de Madrid à la Convention de Barcelone précitée

44  La démarche intégrée en constitue la clé de voûte : cf. Protocole de Madrid, précité : préambule, art 2 et 5

45  Art. 5 – c) du protocole de Madrid précité

46  B. Cassen « Le piège de la gouvernance » Le Monde diplomatique janvier/février 2002 Manière de voir n° 61 p.46

47  JC Graz, La gouvernance de la mondialisation La Découverte Repères, 2004, p. 40 citant JP Gaudin, Pourquoi la gouvernance ? Presses de sciences po. 2002, Calame P. La démocratie en miettes « pour une révolution de la gouvernance » Ed. Charles Léopold Meyer – Descartes et Cie 2003

48  Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et à l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998, précitée.

49  Livre Blanc sur la gouvernance européenne. Commission européenne, juillet 2001.

50  Cf. WWF and World Resources Institue - Rivers at risk. Dam and the future of freschwater ecosystems 2005, WWF World top 10 rivers at risk – 2007, Commission mondiale des barrages (WCD) « Barrages et développement »- 2000, p. 332

51  Avant dernier point du préambule du protocole de Madrid précité

52  Art 5-f du protocole de Madrid à la Convention de Barcelone

53  Parmi les divers exemples : CJCE 8 mars 2001. Commission des communautés européennes c/ République française. Affaire C-266/99, CAA Nantes 1° décembre 2009 MEEDDM c/ Association « Halte aux marées vertes et autres » req. 07NT03775

54  Art. 7 de la directive 2008/56 et art.3-2 de la directive 2000/60 précitées

55  Point f des principes énoncés par la recommandation européenne du 30 mai 2002 précitée

56  Point 3-d du Ch 3 de la recommandation européenne du 30 mai 2002 précitée

57  Art 14 du protocole de Madrid de 2008, précité

58  Art. L 334-4 c .env.

59  Directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil JOCE L 041 du 14 février 2003

60  Art. 194 –a) de la Convention de Montego Bay précitée

61  Art. 207 de la Convention de Montego Bay précitée

62  Art. 3 et Annexe I de la Convention pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du Nord-Est. Paris 21-22 septembre 1992

63  Protocole relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution d’origine tellurique (“Protocole tellurique”) a été adopté le 17 mai 1980 à Athènes.

64  Point 17 du préambule de la directive-cadre 2000/60 précitée, mais aussi l’article 1 qui intègre les eaux de transition et les côtières dans l’objet même de la directive,

65  Ce qu’énonce expressément l’article 13 de la directive 2008/56 en renvoyant aux « mesures pertinentes » requises par les directives auxquelles il se réfère.

66  Point h) de la recommandation de 2002 précitée, chapitre consacré aux principes et confirmé avec le chapitre relatif contenu des stratégies nationales

67  Rapport au Parlement européen et au Conseil : évaluation de la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) en Europe - Commission des communautés européennes, Bruxelles, le 7.6.2007

68  Art 5.a du protocole de Madrid à la Convention de Barcelone

69  Art 7-c) du protocole de Madrid précité

70  Le rapport publié en 2008 soulignait un ensemble de faiblesses : MEEDDAT La police de l’eau Rapport d’activité 2008

71  Convention de New York du 21 mai 1997 sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation Recueil francophone des traités et textes internationaux en droit de l’environnement. Bruylant/Aupelf-Uref,1998, p. 629

72  Principe 23 de la Déclaration de Stockholm

73  Principe 7 de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement 1992

74  Préambule et art. 3 et 4 de la Convention sur les changements climatiques adoptée à Rio le 9 mai 1992

75  Rapport au Parlement européen et au Conseil : évaluation de la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) en Europe – Commission des communautés européennes, Bruxelles, le 7.6.2007

76  Protocole sur la responsabilité civile et l'indemnisation en cas de dommages causés par les effets transfrontières d'accidents industriels sur les eaux transfrontières, se rapportant à la Convention de 1992 sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux et à la Convention de 1992 sur les effets transfrontières des accidents industriels. Protocole signé à Kiev, le 21 mai 2003

77  Directive no 2004/35 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux (JOUE L 143 du 30 avr. 2004)

78  Art. L160-1 et s., R 160-1 et s. c.env.

79  Chapitre relatif aux principes, d) recommandation du 30 mai 2002 précité,

80  Art 23 de la DCE 2000/60

81  CIJ 25 sept. 1997, Affaire relative au projet Gabcikovo-Nagymaros - Hongrie-Slovaquie, Rev. gén. DIP 1998, 1, p. 85-119 , notamment point 140

82  CIJ Arrêt du 20 AVRIL 2010 - AFFAIRE RELATIVE À DES USINES DE PÂTE À PAPIER SUR LE FLEUVE URUGUAY - (ARGENTINE c. URUGUAY)

83  CEDH - Arrêt du 30 novembre 2004 Grande chambre – affaire Öneryıldız c. Turquie (Requête no 48939/99)

84  CEDH 8 janvier 2008 - AFFAIRE MANGOURAS c. Espagne - (Requête no 12050/04)

85  CJCE - 15 juillet 2004 (1) Syndicat professionnel coordination des pêcheurs de l'étang de Berre et de la région contre Électricité de France (EDF), Affaire C-213/03

86  CJCE - Arrêt de la Cour (deuxième chambre) du 7 octobre 2004 - Affaire C-239/03. - Commission des Communautés européennes contre République française.

87  Art. L216.14 c.env. instauré par l’art. 12-IV de la loi 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatique

88  Cf. les rapports de l’OMS, du PNUE, du FNUAP

89  Art. 6 – b du protocole de Madrid précité

90  Cf. Rapports du WWF « Planète vivante », 2002, 2004, 2008

91  Réforme de la nomenclature IOTA en 2006, réforme de la nomenclature ICPE en 2009

92  Amendement proposé par certains élus bretons en juin 2010 au projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche, n° 200, déposé le 13 janvier 2010

93  Commission des Communautés Européennes - Livre vert « Vers une politique maritime de l’Union : une vision européenne des océans et des mers » - COM(2006) 275 final du 7 juin 2006,  P.30

94  Convention sur la responsabilité civile des dommages résultant d'activités dangereuses pour l'environnement - Lugano, 21.VI.1993

95  Traité de Rome, document distribué sous la cote A/CONF. 183/ 9, en date du 17 juillet 1998,

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Pour citer cet article

Référence électronique

Bernard Drobenko, « Le droit de l’eau : vecteur d’une approche intégrée », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 9 | Juillet 2011, mis en ligne le 13 juillet 2011, consulté le 18 août 2022. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/10966 ; DOI : https://doi.org/10.4000/vertigo.10966

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Auteur

Bernard Drobenko

Professeur des universités, PRES Lille-Nord de France, Université du littoral Côte d’Opale, Département Droit- LARJ

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