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Résumé

Au niveau global et régional, la gestion intégrée côtière et marine en tant que processus itératif partant de l’évaluation scientifique vers l’aménagement intégré des côtes en passant par de nouveaux modes de gouvernance, doit être aussi reconnue comme un enjeu stratégique de développement durable de la partie marine des zones côtières. Il est impératif à cet égard qu’elle puisse se développer dans de nouveaux protocoles aux conventions régionales sur les mers où elle a toute sa place.

Le comité opérationnel du Grenelle de la mer a d’ailleurs proposé au gouvernement de passer de la Gestion Intégrée des Zones Côtières à la Gestion Intégrée de la Mer et du Littoral, aux niveaux national et par façade maritime en s’appuyant notamment sur les mesures visant à élaborer la « stratégie nationale de la mer et du littoral », et à la déclinaison de cette stratégie par façade.

En ce qui concerne les intentions, la France vient de faire un grand pas en avant vers la mer, ce territoire vingt fois plus grand que sa partie terrestre, au rang de la deuxième superficie maritime nationale au monde. Au regard des enjeux de développement durable, la France se doit de réussir la stratégie nationale de la mer et du littoral et d’établir les bases d’une planification spatiale marine indispensable aux acteurs de l’environnement et de l’économie, littoral et maritime.

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Texte intégral

  • 1  L'ensemble des données se trouvant dans le texte est issu de Shine et Lefebvre, 2004, La conservat (...)

1À l’échelle mondiale, le littoral représente plus de 2 millions de kilomètres de rivages répartis autour des différents continents et des nombreuses îles1. Environ les deux tiers de ce linéaire côtier sont encore naturels et sauvages, notamment dans les zones arctique, antarctique et dans les autres espaces désertiques de la planète. Cette ligne de partage entre la terre et les océans est une zone écologique particulièrement sensible. Elle recèle l’essentiel de la diversité biologique de la planète. Mais la pression anthropique dans les zones côtières et marines les plus éloignées s’accentue chaque jour davantage et commence à toucher des zones jusqu’à présent peu atteintes par l'homme. On peut estimer, par extrapolation des données disponibles dans les pays qui en ont fait le calcul, que le nombre de kilomètres de rivages naturels disparaissant dans le monde en raison du développement se situe en moyenne entre 5 et 10 kilomètres chaque jour. La zone marine est chaque jour davantage investie pour l’énergie, le transport, la mariculture, les loisirs maritimes, et donc davantage soumis à l'action anthropique.

2Plus de 60 % de la population mondiale vit aujourd'hui en zone côtière, ce qui représente environ 3,8 milliards d'individus vivant dans une bande terrestre qui n'excède pas 100 kilomètres par rapport à la ligne de rivage. Si la tendance actuelle se confirme, tant pour la démographie que pour l’urbanisation, nous serons en 2050 plus des trois quarts de la population mondiale, soit environ 7 milliards de personnes sur ce même espace, presque deux fois plus qu’aujourd’hui. Plus de 70 % de cette augmentation aura lieu dans les vingt pays les moins développés du monde, là où la conservation et l’utilisation des ressources naturelles côtières et marines permettent d’assurer une économie de subsistance. La population de l'Afrique subsaharienne qui représente environ 380 millions d'habitants et dont 86 % vivent sur la côte va doubler d'ici cette date.

3Cette pression humaine sur l’ensemble des littoraux du monde se traduit par un processus d’occupation et d’utilisation progressive de l’espace naturel littoral et marin lié au développement des activités humaines. Ce phénomène n’est pas récent : il a été étudié et analysé par les scientifiques. Il en résulte la disparition de nombreux habitats naturels et la fragilisation des écosystèmes côtiers qui affectent la qualité et la quantité des ressources naturelles particulièrement nombreuses et importantes dans cette zone écologiquement et biologiquement fragile. Ce phénomène a pour conséquence la disparition d’un patrimoine culturel et naturel spécifique. La diminution ou les trop grands apports nutritionnels et biologiques à la mer côtière affectent les ressources marines. La mangrove, les récifs coralliens et les lagunes disparaissent et avec elles de nombreuses pratiques et savoirs traditionnels de gestion côtière.

4À moyen et long terme, la pression sur les territoires côtiers et bassins fluviaux deltaïques va encore s’amplifier en raison de la montée prévisible du niveau de la mer liée au changement climatique. Les impacts ne seront pas uniquement la submersion de zones côtières précieuses. Les dommages sur l’aménagement, les constructions et l’infrastructure seront récurrents et nécessiteront une protection physique coûteuse et aléatoire. Les zones côtières les plus vulnérables dans le monde sont celles des pays de basses terres et des petites îles océaniques dont la plupart vivent économiquement de l’exploitation des ressources côtières et marines ainsi que des activités de tourisme.

5La conservation de la zone côtière et marine est à la fois un défi et un enjeu prioritaire pour de nombreux pays. Le défi, pour les décideurs, est de savoir comment protéger et gérer de façon durable les habitats côtiers et marins naturels, producteurs de ressources et représentant un intérêt biologique, patrimonial, culturel et socio-économique pour le développement durable des sociétés humaines. En réponse à ce défi, le paradigme de la Gestion Intégrée de la Zone Côtière (GIZC) s'est développé dans les années 1970.

L’expérience américaine : Référence historique de la GIZC

6Si nous parlons aujourd’hui de gestion intégrée côtière et marine, il nous faut aussi revenir sur l’histoire de la GIZC et de son évolution récente. La GIZC est un paradigme scientifique qui a été conçu et développé par les États-Unis dans les années 1970, sur la base d’un constat simple : l’État fédéral, compétent sur la partie marine du pays, voyait les écosystèmes marins se dégrader en raison des mauvaises pratiques d’aménagement et de gestion côtière des 35 États côtiers américains.

7En 1972, le Coastal zone management Act (CZMA), la loi sur la gestion des zones côtières, est votée par le Congrès américain. Pour bien comprendre les objectifs de cette loi et la notion de gestion intégrée, il faut en expliquer les fondements et décrire les mesures d’application. Déjà en 1970, plus de 150 millions de personnes, soit la moitié de la population des États-Unis, vivaient sur les zones côtières. Les populations le long du golfe du Mexique et du Pacifique avaient plus que doublé en 30 ans. Celle de la côte est de la Floride avait augmenté de plus de 200 %. En 1990 le « Joint Group of Experts on the Scientific Aspects of Marine Environmental Protection » (le Groupe d’experts sur les aspects scientifiques de la protection environnementale du milieu marin) fait observer que

« La bande côtière englobant les hauts fonds, la zone de laisse de marée le long de la terre immédiatement attenante est par évidence la plus vulnérable et la plus mal traitée de la zone marine. Sa sensibilité est directement liée à la diversité ainsi qu’à l’intensité des activités qui y ont pris place et son devenir est menacé par la forte augmentation des populations vivant dans cette zone. Les conséquences de développement sur ces côtes sont donc un sujet de préoccupation de première importance ».

8Les études réalisées à cette époque par la National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) démontrent une dégradation continue de la qualité des eaux marines, des habitats naturels. Elles constatent des déclins d’espèces de poissons et de coquillages, entrainant, pour des raisons sanitaires, des restrictions importantes pour les récoltes commerciales de coquillages ainsi que la fermeture de plages publiques à la baignade. Des indices élevés de polluants (trace d’éléments et de composants synthétiques organiques) sont trouvés dans le port de Boston, à l'ouest de Long Island Sound, dans la baie de l’Hudson river-Raritan, dans le port de Baltimore et la baie de Chesapeake ; mais également dans le Port de San Diego et dans les baies urbanisées et le bras de mer de Puget Sound. Ces pollutions dans les eaux des zones littorales urbanisées ont de fortes répercussions sur de vastes étendues marines et même sur le plateau continental marin. Simultanément, l’aménagement du littoral entraine la disparition de la moitié des marais salants et des mangroves, lieux essentiels pour la reproduction du vivant marin, les choses allant en empirant avec le temps.

9La loi de gestion des zones côtières de 1972 a défini un programme national d’aménagement et de développement des ressources des terres foncières et de l’eau. Elle crée spontanément un partenariat entre les acteurs locaux, fédéraux et les États, destiné à une gestion. La loi est gérée par la NOAA qui met en place des programmes de gestion cherchant à équilibrer la protection et la gestion durable des ressources côtières des États-Unis et approuvés par l’État fédéral. La NOAA gère notamment les subventions et fournit aux États côtiers les moyens des politiques à suivre ainsi que l’assistance technique pour les aider à établir et à maintenir leurs programmes de gestion des côtes. Pendant les vingt-cinq premières années, la NOAA a distribué un milliard de dollars aux États côtiers pour le développement de leurs programmes de gestion du littoral, budget complété par une somme équivalente de la part des États côtiers. Cette aide s’est ensuite poursuivie sur la base d’un support annuel de 50 millions de dollars, permettant d’intervenir sur un linéaire côtier de 153 000 kilomètres.

10Malgré ces premiers efforts partagés, la situation ne s’améliore pas assez rapidement. En 1990, le Congrès des États-Unis a renforcé le CZMA pour aborder les nouveaux problèmes en cours d’apparition, concernant en particulier la pollution provenant des écoulements urbains et de l’agriculture, très en amont de la zone côtière, donnant ainsi à la notion d’intégration une échelle spatiale plus appropriée, celles des bassins versants de la zone marine touchée. Le Coastal Zone Management Act Reauthorization (CZARA) de 1990 a créé un nouveau programme de contrôle des sources de pollution diffuse qui oblige tous les États à respecter ce programme. La NOAA et l’Environment Protection Agency (EPA) (l’Agence pour la protection de l’environnement), par des efforts communs, ont ainsi partagé les responsabilités pour gérer le programme national. À l’échelle de l’État côtier, les organismes de gestion des zones côtières et les organismes de gestion de la qualité de l’eau ont travaillé ensemble au développement et à la mise en place des programmes.

11En complément de cette politique de GIZC, mais de façon moins intégrée à cette époque qu’elle ne l’est aujourd’hui, le congrès des États-Unis a autorisé en 1972, conformément à la loi « Marine Protection, Research and Sanctuaries Act », la désignation de zones sensibles comme réserves marines nationales visant à protéger les ressources marines naturelles et culturelles pour lesquelles la protection et la jouissance nécessitent des plans d’aménagement et de gestion. La NOAA gère ainsi le « National marine sanctuary Programm ». Elle a pour mission d’identifier, de désigner et de gérer les zones de l’environnement marin. Elle le fait avec une attention toute particulière, avec un regard du gouvernement fédéral pour la conservation, aux qualités des zones de loisirs, des zones écologiques, historiques, du domaine de la recherche, des études et de l’esthétique. Aujourd’hui l’Office national des « marine sanctuaries » gère 14 aires marines protégées, dont le monument national marin de Papahanaumokuakea d’Hawaï, d’une superficie de plus de 500 000 kilomètres carrés.

12Enfin en 2000, le Congrès américain vote la loi « Ocean Act » venant compléter et renforcer le dispositif législatif du Coastal Act, créant une commission de l’océan, notamment chargée de suivre les efforts de gestion intégrée de la mer.

13Comparant l’ensemble des politiques de gestion du littoral et de la mer mises en œuvre aux États-Unis depuis les années 1970 avec celles mises en œuvre en Europe, le continent européen a pris environ 20 à 30 ans de retard dans ce domaine d’action. En France, seules les créations du conservatoire du littoral en 1975, des Agences de l’eau par la loi sur l’eau en 1992 et la loi littoral de 1986 ont permis d’éviter le pire et de remplir, en partie, certains objectifs de gestion intégrée de la zone côtière française.

14Quant à la recommandation européenne de 2002 sur la GIZC, elle paraît bien faible au regard de ce dispositif législatif et opérationnel américain.

La maritimisation de la GIZC

15Fort de l’expérience américaine, les États ont pris en compte le concept de GIZC lors du sommet de la terre de Rio en 1992. La question de la gestion durable des côtes, des mers et des océans est traitée dans le chapitre 17 de l’agenda 21 sur la protection des océans et de toutes les mers – y compris les mers fermées et semi-fermées. Ce chapitre traite aussi de la protection des zones côtières, de l’utilisation rationnelle et de la mise en valeur de leurs ressources biologiques. Dans l’esprit de Rio et du chapitre 17, la GIZC apparait bien comme une réponse à la gestion durable des mers et des océans.

16Enfin, le Sommet de la terre a considéré que l’écosystème forme un tout (approche holistique) et constitue un élément essentiel du système permettant la vie sur Terre. Les États ont reconnu à Rio que la zone côtière et marine constitue un capital qui offre des possibilités de développement durable. Le droit international, tel qu'il se traduit dans les dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (Articles 192/193 pour la protection), rappelé dans le chapitre 17, énonce les droits et obligations des États envers l’environnement marin. Il constitue l'assise internationale sur laquelle doivent se baser les efforts visant à protéger et à mettre en valeur, de façon durable, le milieu marin, les zones côtières et leurs ressources. Cela suppose l'adoption de nouvelles stratégies de gestion et de mise en valeur des mers et océans et des zones côtières aux échelles nationale, sous-régionale, régionale et mondiale. Ces stratégies doivent être intégrées et axées à la fois sur la précaution et la prévision. Le Chapitre 17 préconise à cet effet sept domaines d’intervention, à savoir :

  • Gestion intégrée et développement durable des zones côtières, y compris de la zone économique exclusive ;

  • Protection du milieu marin ;

  • Exploitation durable et conservation des ressources biologiques marines en haute mer ;

  • Exploitation durable et conservation des ressources biologiques marines relevant de la juridiction nationale ;

  • Examen des incertitudes fondamentales concernant la gestion du milieu marin et les changements climatiques ;

  • Renforcement de la coopération et de la coordination internationale, notamment au niveau régional ;

  • Développement durable des petites zones insulaires

17Pour chacun de ces domaines d’intervention, le chapitre 17 décrit à la fois les objectifs à atteindre, les activités à entreprendre pour les atteindre, le besoin de données et d’information, la nécessité de coopération régionale et internationale, ainsi que les moyens d’exécution.

18S’il fallait aujourd’hui réécrire le chapitre 17 de l’Agenda 21, en mettant de côté la question de la haute mer, située en dehors des juridictions nationales, il est probable que la gestion côtière serait traitée davantage dans un concept complet de gestion intégrée marine, intégrant les dispositions du mandat de Djakarta de la Convention sur la diversité biologique de 1995, recommandant une approche de gestion basée sur l’écosystème marin.

19Bien souvent, les États ont dissocié les actions proposées dans ce chapitre sans les relier entre elles, le plus souvent avec une approche exclusivement terrienne de la GIZC, comme celle de vouloir se protéger uniquement de la mer par des digues. La gestion intégrée côtière et marine est un panachage total des produits et des services rendus à la fois par le littoral et la mer. Il s’agit en fait, par la gestion intégrée, de protéger autant la mer de la terre que de protéger la terre. La récente marée noire du golfe du Mexique vient de nous rappeler la bilatéralité des choses. Cette gestion panachant l'environnemental, l'économique, le social et le culturel doit être portée par tous, pour tous, et dans une vision à long-terme.

20Le système de gestion côtière et marine est composé d’un tissu complexe et dynamique de relations d’interdépendance entre les activités humaines, les demandes des sociétés, les ressources naturelles et les intrants anthropiques. Le système est mené par les activités anthropiques en termes de demande des individus pour utiliser les ressources naturelles du littoral et de la mer ou produire les biens et les services nécessaires au développement, y compris les services de loisirs particulièrement nombreux dans cette zone attractive. En compensation du développement, l’une des demandes de la société la plus souvent avancée est la restauration et/ou le maintien d’un écosystème marin dans son état naturel. En réponse à cette demande, par exemple en France, le Conservatoire du littoral et l’Agence des aires marines protégées créent des zones protégées. L’action foncière du Conservatoire du littoral ou la création d’un Parc naturel marin, tout en relevant des objectifs de la gestion intégrée, ne sont pour autant que l'aboutissement d'un processus de gestion intégrée. Dans le cadre de ces demandes diversifiées et multiples, la gestion intégrée côtière et marine est en fait un processus continu, itératif, évolutif, adaptable et participatif, composé d’un ensemble de tâches en relations mutuelles qui doivent toutes être réalisées pour atteindre chaque but et objectif fixé, quelle que soit la manière dont ces buts et objectifs sont établis et spécifiés.

La compréhension de la gestion intégrée côtière et marine

21La plupart des responsables de la gestion des ressources marines et côtières ainsi que les analystes s’accordent à dire que la pratique actuelle de gestion est fragmentaire, mal coordonnée et moins efficace quand elle est mesurée en termes de résultats, qu’elle qu’en soit la définition. La principale confusion, en ce qui concerne la gestion intégrée côtière et marine, concerne la mise en place des idées, des concepts et des principes qu’elle matérialise. Mais ce qui est important, c’est de « maritimiser » le concept pour être sûr de répondre aux objectifs premiers de la GIZC.

22Pour les praticiens, plusieurs points et étapes doivent être pris en considération. En tout premier lieu, l’application de la GIZCM commence par une participation directe de tous les acteurs concernés par le littoral et la mer : scientifiques, État central et déconcentré, pouvoirs locaux, secteurs privés, opérateurs, etc., établissant ainsi une forme de gouvernance participative au processus itératif.

Figure 1. Les clés du processus de gestion intégrée

Figure 1. Les clés du processus de gestion intégrée

23La figure 1 apparaît sans doute idéale dans son principe d’application. Mais il n’est pas nécessaire d’appliquer toutes les étapes du processus ou tous les aspects du cadre juridique, ni d’en donner la même importance. Chaque application représente un contexte spécifique et répond à des problèmes plus ou moins préoccupants. Elle dépend également de l’information de base, des accords institutionnels existants, des compétences variables des acteurs, du temps disponible, des priorités et de la disponibilité des ressources. Néanmoins, en ce qui concerne la portée et la convergence de chaque application de la gestion intégrée, le cadre de travail exige que les décisions concernant l’intégration soient abordées de façons explicites. Que ce soit pour la création d’un parc naturel marin ou une acquisition par le Conservatoire du littoral, tous les acteurs concernés par cet objectif doivent en théorie se mettre d’accord et comprendre les compromis à faire et leurs conséquences. En l’occurrence, même si la création d’un parc naturel marin ou d’un site du Conservatoire du littoral peut répondre à l’intérêt public, elles doivent surtout répondre à l’intérêt général d’un développement durable compris par l’ensemble des acteurs, comme une réponse acceptable à des enjeux communs, grâce à une approche intersectorielle des problèmes.

24Développer une approche de gestion intégrée côtière et marine ne peut pas se faire rapidement ; c’est un développement long basé sur des avancées progressives qui se construisent l’une après l’autre. Dans cet esprit de gouvernance, les missions de création de parcs naturels marins, instaurés par l’Agence des aires marines protégées, nécessitent au minimum trois ans pour respecter ce processus décisionnel et opérationnel.

25La mise en valeur durable des zones côtières et de l'environnement marin, dans un processus itératif et évolutif de gestion intégrée, doit donc répondre aux impératifs suivants :

  • Intégrer la politique et le processus décisionnel en y associant tous les acteurs dans une approche intersectorielle de gestion basée sur l’écosystème côtier et marin, à une échelle maritime appropriée, de manière à promouvoir la compatibilité et l'équilibre entre les différentes utilisations ;

  • Recenser les utilisations actuelles et prévues des zones côtières et marines, et leurs interactions ;

  • Concentrer l'attention sur des questions bien précises relatives à la gestion durable des mers ;

  • Prendre les mesures préventives et les précautions voulues dans la planification et l'exécution des projets sur le littoral et en mer, y compris l'évaluation préalable et l'observation systématique des incidences de grands projets ;

  • Promouvoir l'élaboration d’indicateurs de l’état du milieu, de sa capacité de charge, et l'application de méthodes, telles que les comptes de patrimoine naturel littoral et marin, et la comptabilité écologique, qui rend compte des changements de valeur dus à l'utilisation des zones côtières et marines - pollution, érosion marine, perte des ressources et destruction d'habitats par exemple ;

26Permettre, dans toute la mesure du possible, aux particuliers, à la société civile, aux groupes et aux organismes professionnels intéressés et concernés par l’avenir de la zone côtière et marine, d'accéder à l'information pertinente et leur offrir des possibilités de consultation et de participation à la planification et à la prise de décisions aux niveaux appropriés, dans un esprit de bonne gouvernance.

Conclusion 

27À l’échelle globale et régionale, la gestion intégrée côtière et marine doit être reconnue comme un enjeu stratégique de développement durable. Il est impératif à cet égard qu’elle puisse se développer dans de nouveaux protocoles ajoutés aux conventions régionales sur les mers où elle aura toute sa place.

28Quant à la France, le comité opérationnel N° 6 du Grenelle de la mer a proposé au gouvernement de passer de la Gestion Intégrée des Zones Côtières à la Gestion Intégrée de la Mer et du Littoral, aux échelles nationales et par façade maritime en s’appuyant notamment sur les mesures visant à élaborer la « stratégie nationale de la mer et du littoral », et à la déclinaison de cette stratégie par façade. Le comité propose pour cela de créer une instance de gouvernance ad hoc à l’échelle des façades et bassins maritimes et/ou à l’échelle interrégionale ou régionale, de type Grenelle, qui construise une vision, un projet partagé pour la gestion intégrée de la mer et du littoral. Cette proposition montre bien que les discussions du Grenelle de la mer ont permis de faire évoluer le concept de GIZC vers un concept encore plus intégrateur de la zone marine.

29En ce qui concerne les intentions, la France vient de faire un grand pas en avant vers la mer, ce territoire vingt fois plus grand que sa partie terrestre, au rang de la deuxième superficie maritime nationale au monde. Au regard des enjeux de développement durable, la France se doit de réussir la stratégie nationale de la mer et du littoral et d’établir les bases d’une planification spatiale marine indispensable aux acteurs de l’environnement et de l’économie, littoral et maritime.

30Pays de ruralité et de tradition paysanne, la France deviendra-t-elle aussi et enfin un pays de « maritimité », contredisant à bon escient ce que disait Éric Tabarly, navigateur français, en parlant des relations des Français avec la mer ? Ne plus tourner le dos à la mer et regarder la mer en face comme un territoire d’avenir.

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Notes

1  L'ensemble des données se trouvant dans le texte est issu de Shine et Lefebvre, 2004, La conservation du littoral : Eléments de stratégie politique et outils réglementaires, Groupe Mer et Littoral/IUCN, 122p.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Les clés du processus de gestion intégrée
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/10985/img-1.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Christophe Lefebvre, « La gestion intégrée côtière et marine : nouvelles perspectives », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 9 | Juillet 2011, mis en ligne le 13 juillet 2011, consulté le 19 octobre 2021. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/10985 ; DOI : https://doi.org/10.4000/vertigo.10985

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Auteur

Christophe Lefebvre

Délégué aux affaires européennes et internationales de l’Agence des aires marines protégées, Conseiller européen de l’UICN, Maître de Conférences associé en Droit de l’Environnement littoral et marin de l’ULCO

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