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L’extension récente de la taille des aires marines protégées : une progression des surfaces inversement proportionnelle à leur normativité

François Féral

Résumés

La multiplication de la création des aires marines protégées et en particulier les plus grandes d’entre elles est un phénomène politique récent et de grande ampleur. Leur contenu juridique est le plus souvent mal défini et il apparait que leur normativité est en général assez faible, inversement proportionnelle à leur taille. Mais ces initiatives marquent une nouvelle étape du droit de la mer par laquelle les États maritimes affirment désormais leur souveraineté sur les ressources naturelles à travers la science et la protection de l’environnement, pour mieux se les accaparer. La France ne veut pas rester à l’écart de ce mouvement d’emprise renforcée. Malgré la création de l’Agence des Aires marine protégées et du statut de Parc marin, le cadre juridique traditionnel de ses aires marines protégées et les droits reconnus à ses collectivités d’outre-mer constituent un handicap dans la compétition ouverte pour contrôler de vastes espaces océaniques.

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Texte intégral

Introduction

  • 1  Cf. sur l’expression « emprise » (qui évite l’utilisation du terme « souveraineté », ou de juridic (...)

1L’aire marine protégée (AMP) fait aujourd’hui partie du lexique des politiques volontaristes d’environnement et est un véritable phénomène sociopolitique. La définition et la mise en place de zones de protection maritimes ne sont pas réellement nouvelles, mais la crise des pêches maritimes et la mise en point d’orgue du thème de la biodiversité par la Conférence de Rio ont relancé cette procédure d’une manière spectaculaire. De nombreux États bénéficiant d’espaces côtiers et de larges zones économiques ont alors multiplié les initiatives et les surenchères. Ce phénomène institutionnel mérite donc que l’on s’interroge sur sa signification et sur sa réalité. Plus qu’une croisade vertueuse au soutien de la nature et de la biodiversité, on peut d’abord y voir une extension de l’emprise de l’État côtier sans garantie d’un niveau de protection comparable aux systèmes classiques de zonages de conservation1.

2Dans le cadre juridique de ses collectivités d'outre-mer et sous la contrainte de ses conceptions de gestion traditionnelles de la conservation, la France a des difficultés à participer à la course aux AMP océaniques. À partir de 2006, une politique ultramarine volontariste a été engagée avec de nouveaux outils administratifs, tels que le statut de parc naturel marin et la création d’une agence spécialisée. Ils dessinent de nouvelles formes d’intervention dans les politiques de conservation des espaces marins dans lesquelles l’unilatéralisme est assoupli d’expertises et de participation. Mais au total, c’est le reflux de la normativité du droit de l’environnement qui nous semble constituer la toile de fond de ces évolutions.

La course mondialisée aux aires marines protégées de grande taille

3L’extension de l’emprise des États sur les zones économiques exclusives (ZÉE) et en haute mer au titre de la conservation de la nature est un phénomène récent d’une ampleur considérable qui marque une nette inflexion dans le droit international de la mer. Mais l’analyse de l’effectivité des surfaces et des niveaux de protections nous laissent encore dans la perplexité et alimentent des débats parfois propagandistes.

Les AMP et l’extension de l’emprise des États sur les ZÉE et sur la haute mer

4La multiplication des annonces d’extensions d’aires marines protégées nous apparaît comme une nouvelle étape d’extensions de l’emprise des États sur l’espace maritime, extension qui s’opère au nom de la science et de la protection de la nature. Mais ce mouvement prolonge une première étape d’accaparement de la haute mer par les grandes nations industrielles de pêches maritimes qui, depuis les années 1990, ont ouvert une nouvelle page du droit de la mer.

La multiplication des initiatives internationales pour la protection de grands espaces marins

  • 2  Programme des Nations Unies Pour l’Environnement « Notre planète » Patrimoine mondial et aires pro (...)

5Le PNUE estime aujourd’hui à 20 millions de km² la surface de protection des espaces terrestres. C’est dans ce cadre international que les espaces maritimes protégés connaissent à leur tour une très forte augmentation, même si l’on observe qu’en réalité 1 % seulement des océans bénéficieraient de mesures effectives de préservation2. Depuis le début de ce siècle, les grandes nations maritimes occidentales ont fait surenchère d’initiatives pour faire connaître leur politique vertueuse urbi et orbi dans le domaine de la conservation de l’espace marin.

6Certaines aires marines protégées d’ampleur démesurée sont de notoriété mondiale, la plus connue et la plus ancienne étant la Grande Barrière de Corail (344 400 km²) classée Parc marin par l’Australie en 1975 et inscrite au patrimoine mondial de l’Unesco en 1981.

7Le 21 février 2002 est entré en vigueur l’accord signé le 25 novembre 1999 entre la France, lItalieetMonaco pour la création du Sanctuaire Pélagos pour les mammifères marins, dont la zone de protection de 85 000 km2 s’étend de la presqu'île de Giens, au sud de la Toscane et au nord de la Sardaigne.

8En juin 2006 a été créé par le gouvernement américain ce qui était alors considéré comme la plus vaste aire marine protégée du monde, au large des littoraux d'Hawaii. Le « Monument national marin des îles du nord-ouest d’Hawaï » recouvre environ 380 000 km² marins, dont 11 600 km² de récifs coralliens abritant plus de 7 000 espèces marines.

9Mais ce « record » est de courte durée, puisqu’en 2008, l’État insulaire de Kiribati (Pacifique), l’un des derniers archipels de corail intacts au monde, a mis en place une réserve marine aussi grande que la Californie. Une étendue sauvage constituée de récifs et d’espaces océaniques de près de 410 500 km² : la zone protégée des Iles Phoenix.

  • 3  Cette déclaration unilatérale du Royaume Uni a eu un effet « arroseur/arrosé », puisqu’elle a réve (...)

10Le 1er avril 2010, le ministère britannique des Affaires étrangères a surenchéri en déclarant zone de protection marine aux alentours des îles Chagos dans l’Océan Indien. Constituée d’un archipel de 65 îles/îlots, la réserve couvre 544 000 km², soit une surface équivalente à celle de la France. Dans un communiqué britannique, il a été annoncé que la pêche commerciale serait interdite sur une zone d'environ 647 475 km² 3.

11Une dernière et très récente initiative est à signaler : le 24 septembre 2010 à Bergen, en Norvège. Dans le cadre de la Commission OSPAR, les Européens sont tombés d'accord sur la création de six aires marines protégées dans l'océan Atlantique au-delà des juridictions nationales. Les représentants des quinze pays européens riverains de l'Atlantique Nord-Est et de la Commission européenne ont défini en haute mer six zones d'une superficie totale de 285 000 km² où les activités humaines devraient être limitées. La Commission OSPAR a précisé « vouloir créer un précédent dans le monde pour protéger des zones abritant une variété d'habitats et d'espèces d'eaux profondes vulnérables ».

Sur arrière-fond d’accaparement halieutique, la science et l’environnement nouveaux légitimant de l’extension des emprises étatiques

12Est-il nécessaire de commenter les arrière-pensées politiques qui président à ces déclarations unilatérales ? Malgré quelques doutes sur la portée conservationniste de telles mesures, force est de constater que ces initiatives ne sont guère contestées et que nous assistons ainsi au grignotage de la haute mer et à un resserrement des libertés dans les zones économiques. Cette nouvelle avancée se réalise grâce à un passage de l’argument économique à l’argument environnementaliste.

13Le contexte international s’est montré favorable à ces extensions : les conférences successives de Rio, de Johannesburg et de Durban ont mis les États en responsabilité d’adopter des mesures sur la préservation de la biodiversité. L’océan est alors apparu comme un espace où devait se déployer la souveraineté des États pour la protection de l’environnement. Ces conférences ont également encouragé le recours aux aires protégées comme le moyen le plus pertinent de restaurer ou de conserver la biodiversité. Cette recommandation a légitimé de nouvelles initiatives sur des zones océaniques, isolées, peu fréquentées ou sous exploitées et susceptibles de faire l’objet de mesures unilatérales sans beaucoup d’opposition.

  • 4  Comme illustration de ce phénomène, la redéfinition des missions de recherche de l’Institut de Rec (...)

14Ces déclarations s’accompagnent d’une intensification des travaux scientifiques réalisés pour mieux « marquer le territoire océanique » de l’État sur sa Zone Économique Exclusive (ZÉE). Les travaux scientifiques sur les ressources marines ne se veulent pas uniquement conservationnistes, ils sont mis à profit dans des perspectives de développement. L’exploitation de la biodiversité marine fait espérer de nouvelles richesses dans les domaines de la biochimie, de la pharmacopée ou de la médecine4… ou la possibilité d’exploiter le fond des mers grâce à la mise au point de nouvelles techniques. Les États maritimes disposent désormais de nouveaux outils de contrôle et d’observation des océans en particulier avec les progrès de la cartographie satellitaire, les capacités de recueils et de traitement des données, les possibilités nouvelles de traçabilité des opérations et des activités océaniques. La généralisation de ces outils, le plus souvent présentés comme des moyens de suivi du changement climatique ou comme des observatoires scientifiques des océans, vient compléter une nouvelle vague d’expéditions scientifiques. Couplé avec la multiplication des zonages de protection, l’ensemble de ces éléments souligne une nouvelle phase d’affirmation souveraine de l’État et une présence accrue sur sa ZÉE.

  • 5  Cf. pour une revue complète de cette évolution Garcia S., Hayashi M., « Partage des océans et gest (...)
  • 6  Approuvé le 24 novembre 1993 par la résolution 15/93 de la 27ème session de la FAO.
  • 7  Code de conduite pour une pêche responsable de la FAO adopté en 1995.

15Les travaux de la Conférence sur le droit de la mer ont accompagné cette nouvelle étape de souverainisme assis sur la conservation, comme si elle se convertissait aux recommandations de Rio. Certains précédents de la gestion halieutique en haute mer laissaient présager que l’affermissement de la souveraineté étatique sur les océans se produirait dans le creuset de la protection de l’environnement5. À partir de 1993, « l’Accord visant à favoriser le respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion »6 est le cadre dans lequel les « États pêcheurs » se sont progressivement partagé les richesses halieutiques de la haute mer. En relation avec les travaux des organisations régionales des pêches et sous l’égide du Code de conduite pour une « pêche responsable 7 », les États des pavillons sont conviés à intensifier les études scientifiques accompagnant les activités halieutiques, amorçant ainsi le grignotage de la haute mer dans le cadre des politiques de gestion halieutique.

  • 8  Application de l’article 16 de l'Accord de New York de 1995 sur les stocks chevauchants : en mer d (...)

16En 1991, le Chili introduisait la notion de « mer présentielle » lui permettant de revendiquer un droit de contrôle et de surveillance des pêches au-delà des 200 miles. En 1992, Le Pérou se reconnaît la possibilité d'appliquer des mesures de conservation et de gestion au-delà des 200 miles pour les stocks chevauchants. En 1993, les États développés du Nord se sont entendus pour juridiciser les zones de haute mer septentrionales enclavées dans les zones des 200 miles8.

  • 9  En l’espèce l’Organisation des Pêches de l’Atlantique. Cour Internationale de Justice (CIJ) 4 déce (...)
  • 10  En particulier, la vaste zone incluse dans les ZEE des Iles Marshall, Micronésie, Nauru, Kiribati, (...)

17L’affaire du navire de pêche espagnol l’Estai, arraisonné en 1995 par les gardes côtes du Canada, avait amené la Cour Internationale de Justice (CIJ) à admettre qu’au-delà des 200 miles, la réglementation des pêches de l’État côtier était opposable aux autres pavillons dans une zone de haute mer adjacente sous juridiction d’une commission des pêches9. Dans le Pacifique Sud, sous l’égide également de l’organisation régionale des pêches, il est désormais établi que dans les zones de haute mer enclavées dans leur ZÉE respective, les mesures de conservation et de gestion du thon doivent prendre en compte les intérêts particuliers des États côtiers insulaires adjacents aux zones concernées10.

  • 11  Plusieurs déclarations unilatérales sont recensées, renforçant l’hétérogénéité de la situation méd (...)

18Depuis peu en Méditerranée, apparaissent également de nouvelles zones visant à contourner l’absence de ZÉE. L’intrication des lignes de base complexifie la délimitation des espaces maritimes des États riverains. Ainsi, au-delà des eaux territoriales, la Méditerranée demeure de facto une zone de haute mer. Cette nouvelle revendication donne ainsi aux États riverains de nouveaux pouvoirs d’intervention en haute mer méditerranéenne11. Zones « de protection écologiques », ou de « protection halieutique » elles se rejoignent par leur caractère unilatéral sans que soit mesurée la portée d’une crise éventuelle si la légitimité et l’opposabilité de ces prétentions étaient contestées.

  • 12  Pour la Méditerranée, ce mouvement a été initié lors de la 29ème session de la Commission générale (...)
  • 13  Cf. le lobbying de la « Deep sea conservation coalition » (DSCC). Pour plus de détails voir les tr (...)

19En novembre 2003, une résolution de l’assemblée générale des Nations unies sur les Océans et le droit de la mer a réitéré son « appel en faveur d’une prise en considération des menaces qui pèsent sur la biodiversité des reliefs sous-marins et des coraux d’eaux froides » et d’y appliquer une approche de précaution « au-delà des juridictions nationales ». Un mouvement en faveur d’un moratoire du chalutage en eau profonde a donc vu le jour depuis un peu plus de 5 ans12. Ce problème est renvoyé aux organisations régionales des pêches au sein desquelles il est probable que le paradigme de la gestion halieutique dominera celui de la conservation13.

  • 14  Pour plus de détails sur ce vaste mouvement de création d’aires de protection en haute mer Cf. le (...)

20On mesure ainsi l’ampleur de ces innombrables transformations du droit de la haute mer qui se sont réalisées dans le cadre du partage des richesses halieutiques : malgré leur « habillage conservationniste », on ne peut directement les assimiler à des progrès dans la protection de la nature et la préservation de la biodiversité14.

La question des surfaces et des niveaux effectifs de protection des aires marines

21Ce grand mouvement international d’emprise scientifique et environnementale des États ne doit pas faire illusion sur sa grande portée conservationniste et altruiste. Le contenu de la protection des AMP est à géométrie variable et, derrière la notion de « protection », se pose la question des niveaux de conservation et des surfaces effectivement à prendre en compte dans l’évaluation des efforts de protection des États.

Le débat contradictoire sur les niveaux de protection

22Quel est en définitive le contenu effectif de la protection de ces immenses espaces océaniques ? Cette question nous ramène à la difficulté de déterminer ce qu’est effectivement une aire marine protégée, tant les définitions et les modèles demeurent encore douteux.

  • 15  Son appellation de commodité la plus généralement admise, car l’UICN est en réalité un consortium (...)
  • 16  I Réserve naturelle intégrale, Zone de nature sauvage : aire d’activité scientifiques ou de protec (...)

23On doit à l’UICN, une ONG15 de protection de la nature, d’avoir proposé le cadre de référence pour une classification universelle des aires protégées, classification qui s’est aujourd’hui imposée dans la démarche des protecteurs de la nature. Selon un critère de la finalité de la conservation, cette organisationpropose six niveaux de protection allant de la « réserve intégrale » à une « gestion durable des écosystèmes » dont le contenu et la portée restent discutés16.

  • 17  Sur cette classification américaine, Cf. « Rosetta Stone of MPA termi­nology » MPA news vol. 8, n° (...)

24Aux États-Unis, le Centre national des aires marines protégées a également développé son propre système de classification, censé simplifier et améliorer la lisibilité des différen­tes aires marines17. Ce système est basé sur cinq critères de protection :

  • le champ : objet du site, patrimoine naturel ou culturel, durabilité, combinaison de ces éléments ;

  • le niveau : site d'utilisation multiple ou plus restrictive ;

  • la permanence : protection permanente, conditionnelle ou temporaire ;

  • le calendrier : protection annuelle, saisonnière ou de rotation ;

  • l’échelle écologique : ensemble de l'écosystème ou ressource particulière (habitat / espèce / ressource culturelle).

25Cette classification ne s’intéresse plus aux finalités, mais aux modalités de la protection et nous pouvons y voir le pragmatisme américain qui observe ce qui est… sans se préoccuper de ce qui doit. Il apparaît une superposition de modèles sur ceux de l’UICN qui ne simplifie pas notre analyse.

  • 18  A distinguer, de toute évidence, du processus de classement au patrimoine mondial de l’Unesco et d (...)

26Ces classifications se fondent sur la finalité et l’intensité de l’effort de protection. La classification française distingue plutôt les aires marines protégées à partir d’une démarche juridique et classe les aires protégées selon le type de gestion retenu et selon le territoire sur lequel elle est conçue. Elle ne nous renseigne en rien sur le niveau de protection, lequel apparaît plutôt par déduction du statut juridique retenu. Quant au programme de l’Unesco pour la reconnaissance des réserves de biosphère18, il n’est, en définitive, qu’un « label » international qui ne renvoie nullement à des normes effectives de protection, mais plus à une norme de comportement et à la responsabilité de l’État bénéficiaire du label censé donner un contenu au classement par des mesures administratives et juridiques.

27Dès lors, la perception et la définition de l’aire protégée restent variables selon trois points de vue :

  • bioécologique : efficacité de l’aire marine protégée sur l’état et l’évolution de la biodiversité, la biomasse, effet de réserve ;

  • socioéconomique : efficacité de l’aire marine protégée sur le maintien et la régulation des activités humaines ;

  • juridique : efficacité des modèles de gestion, dits de gouvernance, de l’aire marine protégée.

28Aucune des récentes classifications d’aires de protection en ZÉE ne se détermine vis-à-vis de ces différentes approches.

Le débat en trompe-l’œil sur les superficies protégées

29Évidemment ce débat sur les critères retentit sur l’évaluation des surfaces… et c’est ici que se dévoile le propagandisme étatique pour nous donner des résultats bien plus limités qu’il n’y paraissait de prime abord. Ainsi, sous l’influence des grands pays anglophones de la région, les États insulaires du Pacifique considèrent qu’ « une aire marine protégée comprend toute zone de la côte et de l'océan qui est organisée pour contrôler les activités destructrices et pour conserver les ressources de la biodiversité ».

  • 19  Depuis le nouveau zonage adopté en 2004 (7 niveaux de protection), l’autorité gestionnaire de la G (...)
  • 20  Définition officielle du “National Marine Protected Areas Center” : « Une aire marine protégée est (...)

30Cette conception est bien illustrée par l’Australie qui classe la totalité de la Grande barrière de corail comme une aire marine protégée… alors que les catégories I à IV de l’UICN n’y représentent que 38 % (130 620 km²) et que les 62 % restant se rattachent aux catégories V et VI (213 680 km²), sur lesquelles peu ou pas de mesures sont prises. C’est grâce à cette définition que l’Australie peut afficher une protection de la Grande barrière de corail de 344 400 km²19. Aux É.-U., le concept d’aire marine protégée est tout aussi complexe. On dénombre en effet, plus de cinquante appellations pour désigner les aires marines protégées existantes, mais il y est officiellement reconnu que les sanctuaires y sont marginaux20.

  • 21  Nous verrons plus bas que le gouvernement adopte désormais cette “vision Pacifique” et d’influence (...)

31En réalité, au-delà des É.-U., de l’Australie et des pays insulaires du Pacifique, cette incompréhension persiste à travers l’idée, longtemps répandue, en particulier en France, qu’une aire marine protégée est une « no-take area », alors que la grande majorité d’entre-elles sont habitées et font l’objet d’activités extractives avec une protection intégrale marginale. Au niveau international, les aires marines protégées incluent toutes les zones prévues aux catégories I à VI de l’UICN que nous avons évoqué. Si notre pays avait adopté plus tôt cette classification élargie, la France et ses collectivités d’outre-mer auraient pu multiplier les surfaces de référence21.

32Bien évidemment, les grandes aires océaniques qui viennent de faire l’objet de déclarations médiatiques et que nous avons évoquées plus haut, ne sont en aucun cas des zones de véritable conservation telles qu’on les concevait initialement : elles comprennent des zones où la pêche est autorisée ainsi que toute une série d’autres activités. Bien souvent, elles ne proposent aucune mesure juridique particulière si ce n’est l’affirmation unilatérale de leur caractère « protégé ». La capacité de gestion, de surveillance et de contrôle est également un sujet qu’il est préférable de ne pas évoquer, car l’idée serait alors généralisée qu’il ne s’agit le plus souvent que « d’AMP de papier », dont les effets d’annonces délétères sont condamnés par les ONG.

33Au final, alors que dans la conception initiale, une aire marine protégée était définie comme un espace indemne d’extraction, en particulier de poissons, ou comme une zone sanctuaire, apparaît une nébuleuse juridique et organisationnelle. Sous-jacente à la nature même des mesures adoptées, se dessine donc la question de la superficie maritime effectivement contrôlée à des fins de conservation : elle se réfère pourtant à des engagements internationaux ou à des discours de propagande politique. Dans ces conditions, il est très difficile de mesurer les superficies effectivement protégées et la réalité des politiques de conservation. Ainsi, la qualification même des aires marines protégées au niveau international engendre des confusions dans le recensement et la prise en compte réelle des surfaces.

La laborieuse politique française d’extension des aires marines protégées 

  • 22  Nous employons volontairement le pluriel, car nous verrons que les différentes ZEE ultramarines et (...)

34Dans ce contexte expansionniste, la France semble aujourd’hui en retard. Ce n’est certes pas la volonté politique affichée qui fait défaut, mais les possibilités d’extension de grandes zones de protection ne se trouvent qu’outre-mer et l’État métropolitain n’y a pas totalement la main (A). Une politique est donc déployée pour convaincre les entités ultramarines de l’intérêt de la conservation des espaces maritimes, en particulier ceux « sous juridictions »22. Cependant cette « politique de surfaces » ne pourra se faire avec les outils de conservation classique. C’est pourquoi la nouvelle politique française d’AMP perd progressivement de sa normativité, contrairement à sa tradition administrative initiale (B).

Dans un cadre juridique difficile la politique française d’extension au sud des périmètres marins protégés

35Par référence aux déclarations tapageuses que nous venons d’évoquer, les grandes AMP de France sont limitées, car notre conception juridique fondée principalement sur le modèle des réserves nationales ne permet pas de classer avec souplesse et rapidité de vastes territoires marins. Par ailleurs, l’État ne peut étendre ses AMP que vers le Sud, l’obligeant donc à s’engager dans une politique ultramarine volontariste et séductrice, voire « diplomatique ».

L’approche centralisée et unilatérale du modèle de conservation classique

  • 23 En août 2009, on dénombrait 341 réserves naturelles en France, réparties en : 164 réserves naturell (...)
  • 24  Mais diverses législations peuvent d’ailleurs s’y empiler : police du domaine, des pêches maritime (...)

36Dans la profusion des statuts protectionnistes des espaces marins, la France ne fait pas exception et il existe, depuis de nombreuses années, différents régimes administratifs d’espaces marins selon plusieurs modèles de gestion et de protection. Pourtant, le système de réserve naturelle demeure l’archétype de l’aire marine protégée en s’inspirant des expériences de réserves terrestres23. Ce modèle se définit comme une circonscription administrative, un espace sur lequel s’exercent des normes de polices spéciales, dont le but est la conservation de la nature24. La réserve apparaît ainsi comme un ensemble de normes qui s’appliquent à une portion de mer, laquelle se distingue par son régime du reste des espaces marins : délimitation de la zone, interdictions de pêcher ou de prélever des matériaux, restrictions d’accès, protection renforcée d’espèces animales ou de plantes, obligations d’utiliser des ouvrages ou des matériels… Du personnel spécialisé y est habilité à relever les infractions au titre de leur fonction de contrôle et leurs liens fonctionnels avec leur tutelle, dont les services du ministère de l’Environnement sont la garantie d’un grand professionnalisme.

37Dans le département, le Préfet est, au nom de l’État, le responsable de la gestion de la réserve et il a compétence pour modifier le contenu du règlement de la réserve sous forme d’arrêtés. En théorie, la gestion relève donc des services décentralisés de l’État, mais le plus souvent une convention l’attribue à une association, à un établissement ou à une collectivité. En effet, la réglementation de la réserve est accompagnée de politiques publiques d’aménagements, d’informations, d’éducation, voire de « mise en valeur ». Des ouvrages publics y fleurissent en relation avec la vocation de la réserve : embarcadères, stationnements, mouillages, sentiers sous-marins, voies aménagées… et des concessions commerciales y sont encouragées.

38Toutes ces opérations sont difficiles à conduire dans le cadre d’une préfecture ou d’un service d’État décentralisé. La procédure de délégation est souvent utilisée pour organiser la gestion des réserves. On doit donc distinguer d’une part « l’administration-chef de file responsable de l’Aire protégée » du « gestionnaire de l’aire protégée », délégué dans les tâches de mise en œuvre. La constitution d’une administration dotée de la personnalité juridique apparaît presque systématiquement comme une commodité incontournable.

  • 25  Historiquement la première protection d’une espèce marine remonte à 1913 et la première réserve na (...)

39Le modèle juridique de la réserve marine n’est pas le seul à fonctionner au titre de la protection de l’environnement marin et son éventail s’est récemment enrichi de nouvelles institutions. Des zonages plus souples, voire plus symboliques, se sont multipliés. Il n’est donc pas toujours aisé de mesurer les véritables capacités de gestion25. L’article L 334-1 du code de l’environnement précise que « les aires marines protégées “comprennent” : les parcs nationaux ayant une partie maritime (article  L. 331-1), les réserves naturelles ayant une partie maritime (article L. 332-1) ; les arrêtés de biotopes ayant une partie maritime (article L. 411-1) ; les parcs naturels marins (article L. 334-3), les sites Natura 2000 ayant une partie maritime (article L. 414-1) ; les parties maritimes du domaine relevant du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ».

  • 26  Cf. Supra le sanctuaire de la mer Ligureet l’annonce de la Création du sanctuaired’Agoa : de 138 0 (...)
  • 27  Le domaine public a longtemps été considéré (probablement à tort) comme un outil de protection du (...)

40Doit-on y ajouter des systèmes de protection particuliers tels que les sanctuaires de mammifères marins26, les circonscriptions prud’homales de pêche de Méditerranée, les zones de protection d’espèces emblématiques, les cantonnements de pêche ou les réserves sui generis telle celle de « la Côte Bleue » qui repose sur de simples mesures domaniales27 ?

L’obligation d’étendre les protections au Sud pour additionner des surfaces océaniques conséquentes

41À l’exception de la réserve naturelle des Terres australes françaises qui couvre 27 000 km², le modèle de la réserve n’a pas permis à la France d’afficher de très grandes AMP océaniques. Ce n’est qu’après avoir créé le statut de parc naturel marin, à partir de l’expérience de la mer d’Iroise d’une superficie de 3 500 km², que le gouvernement a été plus audacieux en créant en 2010 le parc marin de Mayotte d’une superficie de 65 000 km². Nous sommes donc encore en deçà des aires de protection « géantes » : mais il y est prévu la création d’une dizaine de parcs marins supplémentaires d’ici 2015. Pour rattraper les grandes nations maritimes, le Président de la République a lancé l’objectif de convertir 20 % de la zone économique exclusive française en aires marines protégées d’ici 2020 (dont 10 % en 2012). Depuis lors, le ministère chargé de l’environnement fait preuve d’un activisme intense pour atteindre ces chiffres considérables. Outre le désir du Chef de l’État, la France est en effet engagée par des conventions internationales à « gérer de façon durable » son domaine maritime.

  • 28  97 % des surfaces ZÉE sont non métropolitaine Cf. Sur cette importance ultramarine, Salvat, B., “M (...)
  • 29  Entre autres, les PGEM de Moorea et le PGEM de la réserve de biosphère de Fakarava (3000 Km2).

42Mais, pour des raisons à la fois juridiques et politiques, ces engagements ne sont pas faciles à tenir. Le domaine maritime de la France n’est immense qu’en raison de sa ZÉE ultramarine qui multiplie les surfaces de la métropole28. Les calculs et les expressions des surfaces d’aires marines protégées devraient donc être augmentés, par exemple des plans de gestion des espaces maritimes (PGEM) de la Polynésie française29, mais aussi des autres collectivités françaises du Pacifique qui ont leurs propres outils réglementaires, comme le classement Unesco des récifs coralliens de Nouvelle-Calédonie. La même démarche est possible dans les régions et départements d’outre-mer ainsi que dans d’autres collectivités (département de Mayotte, Iles Éparses, district des Terres Australes sous Administration française…) qui s’appuient aussi sur d’autres catégories. Incontestablement, ce n’est qu’à travers ces zones écartelées que la France pourra afficher des superficies protégées comparables à celle des grandes nations maritimes.

  • 30  En particulier les compétences du gouvernement de Polynésie française sur une ZEE de 4,8 millions (...)

43Le statut d’autonomie désormais octroyé aux collectivités d’outre-mer leur a donné la compétence de gestion des ZÉE, au titre des ressources qui leur sont reconnues et des pouvoirs de gestion qui leur sont conférés30. Dans ces conditions, l’État ne peut rien entreprendre dans le domaine de la conservation marine sans l’accord et le concours des collectivités autonomes. Or ici, deux réticences contradictoires apparaissent :

  • de nombreuses activités de subsistance des populations autochtones dépendent des ressources marines et la conservation vient contrarier leurs traditions ;

  • la conservation de tels espaces demande des moyens de gestion qui sont hors de portée et hors de proportion des moyens financiers et administratifs des collectivités d’outre-mer.

44Une politique de séduction volontariste s’est alors déployée pour convaincre ces entités autonomes de l’intérêt de la conservation marine.

Une relance des politiques d’outre-mer

  • 31  Le Ministre français Jean-Louis Borloo lors de la mise en place du Comité opérationnel et qui « …i (...)
  • 32  Ibidem : « … la première richesse de biodiversité française terrestre ou marine avec plus de la mo (...)

45L’extension des périmètres de protection outre-mer s’intègre donc dans une relance des politiques ultramarines. En février 2008, lors du vingt-septième Comité opérationnel, dit outre-mer tenu à l’occasion du Grenelle de l'environnement, le ministre de l’Environnement déclare que « … c'est en outre-mer que se joue la plus grande bataille du développement durable… » ; que « … ce Comité est sans doute celui que tous considèrent comme le plus important… » ; et qu’il faut « dépasser l'objectif, car ce qui se joue peut attirer des capitaux du monde entier (…) l'outre-mer français, c'est la France des trois océans, soit la deuxième plus grande surface océanique du monde après les États-Unis »31. On peut noter que ces propos nous éloignent d’une option purement conservationniste, l’outre-mer y apparaît comme un enjeu souverainiste et comme une perspective économique. L’importance de la biodiversité outre-mer est également mise en avant, mais quoique la déclaration soit faite lors du « Grenelle » elle n’est pas orientée uniquement sous l’angle de la protection, mais également sous l’idée de mise en valeur32. Ce discours n’est pas destiné exclusivement aux entrepreneurs de la chimie, de la pêche ou de la pharmacie, il est aussi exprimé à destination des populations et des responsables ultramarins.

46Depuis lors, l’État exerce de nombreuses initiatives auprès des collectivités d’outre-mer pour qu’elles multiplient la création d’aires marines protégées. Rien, en effet, ne peut se faire sans elles, car au bout du compte ce sont ces administrations autonomes qui en supporteront les coûts de fonctionnement et ce sont leurs populations qui en assumeront les contraintes. La toute nouvelle Agence des aires marines protégées est à la manœuvre pour convaincre et assister les collectivités d’outre-mer dans leurs projets de création, de gestion et d’extension.

  • 33  Les initiatives prises en Polynésie en 2009 et 2010 illustrent cette politique d’encouragement : d (...)

47Dans le cadre de conventions signées entre l’Agence et les gouvernements autonomes de Polynésie et de Nouvelle-Calédonie est organisée « l’assistance technique » de cette administration de mission. À l’occasion de ce montage juridique, l’État « met la main à la poche » : outre les délégations de l’Agence, mises à disposition des collectivités, des crédits accompagnent la création et le renforcement des politiques d’affichage de zones de conservation33. Certes, au terme « d’aire protégée » on lui préfère celui « d’aires gérées », une formule qui est propre à rassurer des populations désormais hostiles aux discours conservationnistes radicaux.

  • 34  Cf. En particulier la constitution du dossier de classement de l’archipel des Marquises qui sera p (...)

48L’autre volet de la politique d’AMP ultramarines repose sur la relance des demandes de classement au patrimoine mondial, dont l’inscription oblige ensuite les instances locales à dégager les moyens pour la mise en œuvre des plans de gestion (selon des processus participatifs et largement décentralisés) et de protection34.

Les nouvelles AMP, une conception centralisée pour des politiques moins normatives

49L’Agence des aires marines protégées et le nouveau statut de parc naturel marin sont les instruments administratifs qui doivent désormais permettre à notre pays d’afficher des surfaces océaniques à la mesure de nos immenses ZÉE. Mais la nature administrative de l’Agence en tant qu’archétype de structure régulatrice constitue un changement de paradigme administratif. De même, avec le nouveau statut de parc naturel marin, la France assouplit sa conception juridique restrictive pour afficher, au plan international, des surfaces d’aires marines protégées comparables à celles des autres pays.

La création de l’Agence des aires marines protégées, archétype de l’administration régulatrice

  • 35  Article 18 de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006, inséré dans le code de l’environnement à l’arti (...)
  • 36  Sur la nature des agences Cf. C. Braud," « La notion d’agence en France : réalité juridique ou mod (...)

50La création de l’Agence des aires marines protégées comme structure ad hoc dans la loi du 14 avril 200635 retient le plus l’attention dans la relance de ces politiques. Cet établissement public fournit à l’État un outil de tutelle et d’intervention que l’organisation ministérielle ne lui donnait pas. Les missions de police, d’expertise et d’incitation pour mener la politique d’aire marine protégée sont dispersées entre différents services et différents ministères sans qu’il soit possible de les coordonner au niveau d’un seul ministère36. L’Agence des aires marines protégées est devenue la force de frappe de la France pour réaliser sa politique en matière de conservation de la biodiversité marine.

  • 37  Cf. le contrat d’objectifs de l’Agence des aires marines protégées 2009-2012 sur le site Internet (...)
  • 38  Dotée de 5,6 millions d’€ en 2008, son budget a progressé à 12 puis 18 millions d’€ et il sera de (...)
  • 39  Cf. le contrat d’objectifs de l’Agence des aires marines protégées 2009-2012 op. cit.

51L’établissement est sous la tutelle du ministère chargé de l’environnement qui lui assigne une liste de tâches37. La création de cet établissement public correspond au processus d’autonomisation de certaines missions pour lesquelles le Gouvernement passe un contrat d’objectif avec une personne morale de commodité et c’est ce contrat d’objectif qui détermine le contenu effectif de ses missions. La volonté de l’État se mesure également aux moyens importants donnés à l’Agence dans un contexte de grande rigueur budgétaire38. Lors de sa mise en place en 2008, son activité était de 51 personnes équivalent temps plein ; il est aujourd’hui de 101 personnes39.

52Il apparaît clairement que l’Agence est désormais le gestionnaire désigné des nouvelles structures, les parcs marins créés en même temps qu’elle, avec d’ores et déjà la gestion des parcs de la Mer d’Iroise et de Mayotte, comme celle du futur Parc de la Côte Vermeille. L’Agence a la mission de créer 10 parcs (8 en Métropole et 2 en outre-mer), conformément à l’engagement 87 du Grenelle de l’environnement. Il lui appartient également de concrétiser la stratégie de création d’aires marines protégées, validée par le gouvernement en novembre 2007 en animant en particulier le réseau des ces aires de protection. L’agence exerce ainsi de facto une tutelle administrative et technique sur les différentes aires marines protégées existantes et elle espère en accroître le nombre et la cohésion, puisqu’un objectif de 10 % des eaux territoriales protégées a été également fixé. Enfin, comme nous l’avons vu, l’agence a passé des contrats de coopération avec les Collectivités d'outre-mer pour les accompagner et les inciter à créer des zones protégées.

53Cependant les missions de l’Agence ne sont pas formulées selon un langage juridique : l’Agence « anime un réseau », elle « contribue » à la constitution et à la gestion des aires marines protégées, elle « suscite des projets », elle « apporte son appui technique administratif et scientifique aux autres gestionnaires, elle « contribue » à la mise en œuvre des engagements internationaux.

  • 40  Cf. Article L. 334-2 du code de l'environnement : « L'agence est administrée par un conseil d'admi (...)

54On ne trouve pas ici, bien sûr, l’attribution de pouvoirs règlementaires ou hiérarchiques au bénéfice de l’établissement. Au total, l’Agence en tant qu’administration de mission, est une sorte de « DATAR spécialisée dans la protection des espaces marins » dotée de la personnalité juridique. On a été amené toutefois a y intégrer la société civile, en composant son conseil d’administration de certains « acteurs » et en désignant un parlementaire de la majorité comme président… Mais la composition définitive du Conseil ne laisse aucun doute sur le gouvernementalisme de l’institution40.

  • 41  Les fonctions de recueil de données, d’expertise et d’études représentent 2/3 du budget de l’Agenc (...)

55Enfin, comme pour brouiller les cartes de ses missions prioritaires, il est intéressant de noter que l’Agence déclarait en 2009 que : « L’essentiel de la mission de l’Agence est d’améliorer la connaissance du milieu marin, pour protéger les ressources et les écosystèmes. Pour cela, elle « va devoir développer des programmes d’acquisition de données (…). Elle souhaite profiter de la dynamique initiée par le Grenelle de la mer pour relancer une démarche d’exploration de grande ampleur ». L’Agence s’engage donc dans l’organisation de missions océanographiques, comme cela a déjà été réalisé dans le Golfe du Lion ou en Corse et comme cela est programmé aux îles Éparses et aux îles Marquises de Polynésie. La fonction de suivi scientifique intervient donc d’une manière importante auprès d’un organisme dont on aurait pu penser qu’il était d’abord constitué pour administrer, contrôler et coordonner41. Mais gardons nous de critiques hâtives : on doit souligner à quel point l’ignorance du fonctionnement des aires marines protégées reste grande dans notre pays, ce qui justifie que l’Agence cherche ses marques et se documente sur son propre objet.

La création des parcs naturels marins, structures d’expertise et de concertation à faible normativité

56La loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux a créé les parcs naturels marins qui sont « des structures visant la gestion intégrée, dans un objectif de protection, d'une zone maritime d'intérêt particulier pour la biodiversité et pour les activités humaines ». Les parcs naturels marins sont donc une nouvelle catégorie d'aire marine protégée même si leur régime est très éloigné de la représentation que nous en avons. Dans le cadre de la loi du 14 avril 2006 « relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux. » Les parcs naturels sont créés par décret, ce qui en fait une structure d’initiative nationale, même si dans les faits un très long processus préparatoire est nécessaire. Le contenu et la portée du texte sont difficiles à comprendre et on peut le soupçonner d’avoir été peaufiné dans un cercle restreint de conseillers ministériels. À la réflexion, le parc marin permet de réaliser des projets englobant de grands espaces exploités et mis en valeur, parce que cette formule n’impose a priori aucune mesure réglementaire. Le parc n’est pas à proprement parler une « réserve marine » dont la création est assortie d’un règlement et des sanctions qui modifient clairement les droits des usagers.

57Ainsi si nous examinons à nouveau le contenu des attributions des Parcs marins, une certaine perplexité nous envahit : « Par ses missions, le Parc doit contribuer à (…) » formule qui ne donne pas de compétences juridiques précises et en particulier aucun pouvoir règlementaire sur une circonscription. L’objet même des missions auxquelles « contribuent » les parcs nous plonge également dans le désarroi : « (…) la restauration du bon état écologique des eaux marines, des milieux et des espèces ; le maintien des fonctionnalités écologiques des milieux, ». Par ailleurs, cette mission très générale a une finalité un peu fumeuse : « Une exploitation durable des ressources naturelles ; une meilleure gouvernance (gestion intégrée des zones côtières, etc.) ; le maintien et valorisation du patrimoine culturel maritime (y compris historique via les épaves...) ; une valeur ajoutée (socio-économique, scientifique, pédagogique...) ». Par quels pouvoirs et quels moyens le Parc « contribue-t-il » à ces belles œuvres ? Rien ne l’indique directement.

58Les vieux juristes éprouveront quelques malaises à la lecture de ce vague jargon, mais en fait c’est la composition subtile et pléthorique des comités de gestion qui importe le plus : le Parc marin est d’abord un « forum des usagers » reconnus représentatifs par l’État à la suite d’une longue période d’étude et de concertation. Il s’y retrouve pour s’y concerter l’ensemble des personnes touchées peu ou prou par le projet conservationniste dont le contenu reste à discuter d’une façon ouverte. On suppute que la présence des experts et des scientifiques devrait amener ce groupe à adopter des recommandations vertueuses : la production d’avis consensuels préparatoires à une réglementation administrative constitue donc la fonction principale des parcs.

59Par ailleurs, les parcs peuvent engager des opérations d’intérêt public, réaliser des aménagements et des investissements, bref être acteurs de politiques publiques. L’attribution de subventions et la gestion des crédits de fonctionnement et d’intervention font de ces instances des sortes d’ordonnateurs secondaires des dépenses de l’État et des collectivités. De nombreuses politiques d’accompagnement seront financées par l’Agence des aires marines : éducations, recherche scientifique, recueil de données, information du public, valorisation, aménagements de sites et d’ouvrages.

  • 42  Site Internet de l’AAMP 30 septembre 2010, bilan du PNMI « L’équipe d’une vingtaine de personnes s (...)

60Le bilan du parc de la mer d’Iroise illustre bien cette faible normativité : il n’y est question nulle part de réglementation, de surveillance ou de contrôle et quoique constitué désormais d’un personnel de vingt personnes, la normativité du parc est inexistante42. Par contre, de nombreuses opérations d’observation, d’inventaires et de communication ont été réalisées.

61Il est probable qu’avec ce nouveau type d’aires marines sans contenu règlementaire, la France pourra plus aisément afficher des aires marines de grande taille et rattraper son retard de superficie en matière de protection marine43. D'ores et déjà ont été créés le parc naturel marin d'Iroise en 200744 et cette année le Parc naturel marin de Mayotte. D'ici à l'horizon 2015, une dizaine de parcs naturels marins devraient être finalisés ou mis à l'étude45. Ces extensions n’étaient pas imaginables avec la formule des réserves nationales, des acquisitions du conservatoire ou des parcs nationaux qui se déploient sur de petits périmètres. Quant aux réserves de biosphère, l’attractivité du label ne compense pas la complexité de la procédure de reconnaissance : d’ailleurs la reconnaissance du programme Man and Biosphere de l'Unesco n’est que la première marche de mesures nationales et locales.

La régulation faute de réglementation et l’administration de mission cheval de Troie de la centralisation

62 En France la politique de relance des aires marines protégées repose donc sur une initiative étatique mâtinée d’expertise et de concertation pour établir au bout du compte une gestion décentralisée. L’Agence des aires marines et le nouveau statut de parc marin illustrent ce que l’on appelle « l’administration de l’État régulateur ». Il s’agit dans le cadre d’une initiative étatique de construire une gestion sociétale dans un cadre et avec des objectifs qui demeurent stratégiques pour l’État. C’est pourquoi les innovations législatives et institutionnelles relatives aux aires marines protégées laissent le juriste dans la perplexité.

63Comme nous l’avons souligné, une aire marine protégée est une circonscription administrative de conservation autour de laquelle se déploient des politiques publiques d’accompagnement. Mais exprimer les choses d’une façon aussi crue c’est ruiner les efforts de consensus nécessaire à la mise en œuvre de ces politiques. Les États et les organisations internationales gouvernementales et non gouvernementales ont depuis plusieurs années convenu que les aires marines protégées n’avaient d’efficacité que si elles s’appuyaient à terme sur les communautés riveraines et n’incarnaient pas des modes de gestion uniquement unilatéraux et centralisés. L’impulsion centralisée doit évoluer vers une appropriation locale et décentralisée.

64Dans le passé l’imposition d’aires de conservation a pu se faire parfois au mépris des sociétés locales, souvent traditionnelles et de leurs droits encore très vivaces. Ceci peut sembler d’autant plus contradictoire que ces droits coutumiers des communautés étaient déjà officiellement reconnus, surtout dans les pays intertropicaux en voie de développement où les ressources des récifs et mangroves sont la base d’une économie vivrière. Mais, dans les zones développées et urbanisées, les politiques de protection se heurtent à des groupes de pression redoutables qui ont la capacité de faire capoter les initiatives le plus vertueuses. L’interminable négociation engagée dans la mer d’Iroise en atteste, comme les nombreuses difficultés rencontrées par les missions d’études de la Côte Vermeille et de Mayotte.

65Les aires marines protégées sont désormais considérées dans leur environnement global, social et économique et envisagées comme de véritables outils de politiques publiques environnementales. L’expertise et la concertation sont devenues les voies incontournables pour faire accepter les mesures règlementaires qui accompagnent un jour ou l’autre la mise en place d’une aire marine

66Derrière les déclarations souverainistes des États sur d’immenses zones océaniques et sur la haute mer, la politique de développement des aires marines protégées dessine donc de nouvelles formes d’administration. Dans celles-ci, la volonté d’agir de l’exécutif étatique habille l’unilatéralisme de ses décisions avec de l’expertise et de la participation. Celles-ci sont devenues incontournables pour désamorcer les oppositions et pour renforcer la légitimité des restrictions aux libertés des usagers. Des programmes de dépenses publiques et de contractualisations de services accompagnent également le fonctionnement de ces circonscriptions comme contrepartie de ces mesures. Ces institutions nous apparaissent ainsi comme une tentative de synthèse du volontarisme et du consensualisme administratifs.

Remerciements

67Les données et les informations recueillies dans les programmes de recherche LITEAU III GRAMP (Recherche sur les projets de gouvernance de deux grandes aires marines protégée) et ANR GAIUS (ANR-07-3-19-4041 Gouvernance des aires marines protégées pour la gestion durable des écosystèmes et les usages côtiers) ont très largement alimenté cette communication. En particulier, les travaux publiés par Bertrand Cazalet ingénieur de recherche dans le cadre de ces deux programmes ont été particulièrement précieux.

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Notes

1  Cf. sur l’expression « emprise » (qui évite l’utilisation du terme « souveraineté », ou de juridiction nationale), l’ouvrage de référence réalisé au moment de la Conférence de Montego Bay : Appollis, G. « L'emprise de l'État côtierssur les espaces maritimes » Pédone Paris 1981.

2  Programme des Nations Unies Pour l’Environnement « Notre planète » Patrimoine mondial et aires protégées » vol 14 n° 2 p. 16

3  Cette déclaration unilatérale du Royaume Uni a eu un effet « arroseur/arrosé », puisqu’elle a réveillé les récriminations des Chagossiens et les revendications territoriales de l’Ile Maurice. La population indigène a été expulsée dans les années 1960 pour faire place à la base militaire américaine de Diego Garcia. Depuis cette date, les Chagossiens ont été privés d'un droit de résidence et, plus récemment ils ont poursuivi leur cause devant la Cour européenne des droits de l'homme

4  Comme illustration de ce phénomène, la redéfinition des missions de recherche de l’Institut de Recherche pour le Développement (IRD) dans le Pacifique Sud, ainsi que sa contribution à la création en 2009 du Grand Observatoire du Pacifique Sud (GOPS) principalement orienté sur la recherche de nouvelles molécules.

5  Cf. pour une revue complète de cette évolution Garcia S., Hayashi M., « Partage des océans et gestion des écosystèmes, évolution spatiale contrastée de la gouvernance des pêches maritimes » In : Gascuel D. (ed.), Chavance Pierre (ed.), Bez N. (ed.), Biseau A. (ed.) Les espaces de l'halieutique. Paris : IRD, 2000, p. p. 422/485. Forum Halieumétrique, 4. Rennes (FRA), 1999/06/29 ; 1999/07/01.

6  Approuvé le 24 novembre 1993 par la résolution 15/93 de la 27ème session de la FAO.

7  Code de conduite pour une pêche responsable de la FAO adopté en 1995.

8  Application de l’article 16 de l'Accord de New York de 1995 sur les stocks chevauchants : en mer de Béring, dans le Pacifique Nord, dans la mer de Norvège et dans la mer de Barents dans l’Atlantique Nord.

9  En l’espèce l’Organisation des Pêches de l’Atlantique. Cour Internationale de Justice (CIJ) 4 décembre 1998.

10  En particulier, la vaste zone incluse dans les ZEE des Iles Marshall, Micronésie, Nauru, Kiribati, Tuvalu, Fidji, Vanuatu, Salomon et Papouasie Nouvelle-Guinée. Une autre zone de haute mer enclavée entre la Polynésie française, les Iles Kiribati et les Iles Cook fait l’objet d’une même emprise.

11  Plusieurs déclarations unilatérales sont recensées, renforçant l’hétérogénéité de la situation méditerranéenne. Par décret royal n ° 1315/1997 du 1 août 1997, l’Espagne a instauré un « zone de protection des pêches » de 37 milles mesurée à partir des lignes de base de sa mer territoriale. Le Parlement croate a décidé, le 3 octobre 2003, de créer une « zone de Protection écologique et de Pêche » en Adriatique de 25 207 km², jusqu’à la ligne médiane du plateau continental de l’Adriatique (mais non opposable aux États membres de l’Union Européenne). Une « zone de protection écologique » sous juridiction française a été créée en 2004 au-delà de la mer territoriale en Méditerranée, (loi n° 2003-346 du 15 avril 2003 en application de la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 relative à la zone économique au large des côtes du territoire de la République.), elle n’avait pas pour objet de créer une police des pêches, mais d’intervenir auprès des navires pollueurs. Le ministre de l’Environnement a déclaré en 2009 que la France allait créer une ZÉE en Méditerranée pour se rendre compétente dans le domaine halieutique. L’Algérie (décret-législatif 1994, 52 milles), la Lybie (loi 2005, 62 milles) et Malte (Loi 2005, 25 milles) ont déclaré pour leur part des « zones de pêche exclusive ». Enfin, certains États (Egypte, Chypre, Maroc et Tunisie) revendiquent de véritables ZEE (création législative), conformément aux articles 55 et suivants de la convention de Montego Bay. Dans le contexte méditerranéen, de telles initiatives unilatérales restent fragiles. La Méditerranée relève du statut international des mers semi-fermées (article 122 conv. Montego Bay) préconisant la coopération interétatique dans l’exercice des droits et obligations de la Convention. Cette considération est renforcée par l’article 74 prévoyant la délimitation des ZEE par voie d’accord (principe d’équité) entre États dont les côtes sont adjacentes ou se font face.

12  Pour la Méditerranée, ce mouvement a été initié lors de la 29ème session de la Commission générale des pêches pour la Méditerranée (CGPM) les 21-25 février 2005 (Recommandation GFCM/2005/1).

13  Cf. le lobbying de la « Deep sea conservation coalition » (DSCC). Pour plus de détails voir les travaux repris dans le cadre de l’Union européenne : Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 17 octobre 2007 « relative aux pratiques de pêche destructrices en haute mer et à la protection des écosystèmes vulnérables d'eaux profondes » COM(2007) 604 final - Non publié au Journal officiel- Site officiel de la Commission.

14  Pour plus de détails sur ce vaste mouvement de création d’aires de protection en haute mer Cf. le numéro spécial de synthèse de MPA News vol. 11 n° 2 septembre/octobre 2009 : « How can we protect what we do not yet know ? ». 

15  Son appellation de commodité la plus généralement admise, car l’UICN est en réalité un consortium regroupant 83 États, 114 agences gouvernementales et plus de 1000 ONG.

16  I Réserve naturelle intégrale, Zone de nature sauvage : aire d’activité scientifiques ou de protection des ressources sauva­ges ; II Parc national : aire de protection des écosystèmes et à des fins récréati­ves ; III Monument naturel : aire de préservation d’éléments naturels spé­cifiques ; IV Aire de gestion des habitats ou des espèces : aire de conservation, avec intervention au niveau de la gestion ; V Paysage terrestre ou marin protégé : aire de conservation de paysages terrestres ou marins et à des fins récréatives ; VI Aire protégée de ressources naturel­les gérée : aire d’utilisation durable des écosystèmes naturels. Ces 6 catégories ont fait l’objet d’un processus de révision en 2008, accordant à cette occasion une attention particulière aux espaces marins protégés et à leurs spécificités. VoirDudley, N. (Éditeur), 2008. “Lignes directrices pour l’application des catégories de gestion aux aires protégées", Gland, Suisse, UICN, 96p.

17  Sur cette classification américaine, Cf. « Rosetta Stone of MPA termi­nology » MPA news vol. 8, n° 10, Mai 2007.

18  A distinguer, de toute évidence, du processus de classement au patrimoine mondial de l’Unesco et de ses effets. Sur ce point, voir Prieur, M., « Les conséquences juridiques de l’inscription d’un site sur la liste du patrimoine mondial de l’Unesco, RJE n° Spécial 2007, pp. 101-112.

19  Depuis le nouveau zonage adopté en 2004 (7 niveaux de protection), l’autorité gestionnaire de la Grande Barrière fonde prioritairement son action (et son discours) sur le pourcentage de zones de no-take (porté de 5 % à 33 %) et sur la légitimité scientifique de cette opération. S’agissant du classement UICN, il n’est pas systématiquement mis en avant, mais on peut considérer que désormais les 33 % de no-take (protection stricte) de l’AMP australienne relèvent des catégories I et II.

20  Définition officielle du “National Marine Protected Areas Center” : « Une aire marine protégée est une partie de l'environnement marin qui, à travers des lois fédérales, tribales, territoriales ou locales, ou des règlements a été délimitée pour assurer une protection durable pour tout ou partie de l'espace naturel et culturel. Le terme de aire marine protégée est en fait un terme générique qui englobe une grande variété de situations et parfois surprenantes, allant des approches locales à la conservation marine, et elle ne se limite pas seulement à des réserves intégrales. En fait, moins de 1 pour cent des eaux des États-Unis sont des sanctuaires. La majorité des zones marines protégées des États-Unis sont de multiples zones de conservation et d’usage qui permettent à la fois des activités extractrices et non extractrices, telles que pêche, plongée, navigation de plaisance et de natation” in : “Idées fausses et clarification sur les aires marines protégées » : Site Internet du National Marine Protected Center : http://www.mpa.gov/resources/glossary/

21  Nous verrons plus bas que le gouvernement adopte désormais cette “vision Pacifique” et d’influence anglo-saxonne des aires marines protégées.

22  Nous employons volontairement le pluriel, car nous verrons que les différentes ZEE ultramarines et les compétences de protection qui y sont associées, ne sont plus sous l’unique responsabilité de l’État central métropolitain.

23 En août 2009, on dénombrait 341 réserves naturelles en France, réparties en : 164 réserves naturelles nationales, couvrant 27 501 Km²terrestres et maritimes, en Métropole et Outre-mer maisla réserve naturelle des Terres australes françaises couvre à elle seule 22 700 Km². On doit ajouter à ces réserves nationales 173 réserves naturelles régionales et 6 réserves naturelles de Corse.

24  Mais diverses législations peuvent d’ailleurs s’y empiler : police du domaine, des pêches maritimes, de la navigation, de l’environnement, des plages… mais l’intérêt de la réserve est d’être protégée par sa propre police, assise sur un règlement spécifique assorti de sanctions pénales infligées “pour non respect des règles de la réserve”.

25  Historiquement la première protection d’une espèce marine remonte à 1913 et la première réserve naturelle marine de France est mise en place en 1974, (Réserve Naturelle de Cerbère Banyuls qui délimite 650 ha de mer).

26  Cf. Supra le sanctuaire de la mer Ligureet l’annonce de la Création du sanctuaired’Agoa : de 138 000 km² dans les eaux des Antilles sous juridiction françaises (Guadeloupe, Martinique, Saint-Martin et Saint Barthélemy).

27  Le domaine public a longtemps été considéré (probablement à tort) comme un outil de protection du littoral et son statut est renforcé à ce titre dans la loi de 1986. Les cas de la Côte Bleue et des plans de gestions des espaces marins de la Polynésie française réhabilitent la dimension domaniale comme outil de conservation et de gestion. Créée en 1982, le parc marin de la Côte Bleue est une concession d’utilisation des dépendances du DPM (domaine public maritime) attribuant un territoire d’intervention au syndicat mixte en matière de récifs artificiels, de zones marines protégées et de balisage. Les zones protégées sont réglementées par arrêté ministériel de cantonnement interdisant la pêche et par arrêtés du Préfet Maritime interdisant le mouillage, le dragage et la plongée. D’abord simple association créée entre 5 communes sur proposition du Conseil Régional, l’AMP intègre officiellement les Comités locaux des pêches et les Prud’homies de pêcheurs de Marseille et de Martigues. L’association est transformée en Syndicat Mixte en 2000, regroupant la Région PACA, le Département des bouches du Rhône, les 5 communes de la Côte Bleue, ainsi que les Comités locaux des pêches et Prud’homies de Marseille et des Martigues.

28  97 % des surfaces ZÉE sont non métropolitaine Cf. Sur cette importance ultramarine, Salvat, B., “Mais, crénom de nom ! La biodiversité française est avant tout outre-mer ! Un rappel prosaïque de la biodiversité de notre pays” Courrier de la Nature n° 249 p. 25/29 avril 2010.

29  Entre autres, les PGEM de Moorea et le PGEM de la réserve de biosphère de Fakarava (3000 Km2).

30  En particulier les compétences du gouvernement de Polynésie française sur une ZEE de 4,8 millions de Km² et de la Nouvelle Calédonie sur une ZÉE de 1,7 millions de Km²… ou Clipperton pour 435 612 km²

31  Le Ministre français Jean-Louis Borloo lors de la mise en place du Comité opérationnel et qui « …insiste sur le fait qu'il faut oublier les éventuelles contraintes budgétaires pour dépasser les premiers objectifs” Cf. PierreMELQUIOTGrenelle environnement, installation du comité opérationnel Outre-Mer “Actualité News @nvironnement” 06 février/2008 16 :00 (r)

32  Ibidem : « … la première richesse de biodiversité française terrestre ou marine avec plus de la moitié des espèces de cétacés et pinnipèdes (phoques, otaries, morses) existants, 98 % des vertébrés (380 espèces) et 96 % des plantes vasculaires (3450 espèces), 100 fois plus de poissons d'eau douce, 60 fois plus d'oiseaux, 26 fois plus de plantes, et 3, 5 fois plus de mollusques endémiques qu'en métropole”.

33  Les initiatives prises en Polynésie en 2009 et 2010 illustrent cette politique d’encouragement : dans un contexte de très vives restrictions budgétaires de la collectivité le domaine des AMP reste un îlot de dépenses et d’initiatives financées par l’AAMP : Organisation de manifestations internationales, expéditions scientifiques, financements d’expertises, créations de structures administratives ad hoc (GIP Conservatoire Polynésien)…

34  Cf. En particulier la constitution du dossier de classement de l’archipel des Marquises qui sera préparé par une expédition océanographique en 2011. Obtenu par la France auprès de l’Unesco, la reconnaissance au titre de réserve de biosphère de la commune de Fakarava doit désormais être assurée par le gouvernement de Polynésie. Enfin, le classement Unesco de nombreux espaces marins de Nouvelle-Calédonie oblige désormais cette dernière et ses provinces autonomes à donner un contenu administratif à des obligations souscrites au niveau international par la France.

35  Article 18 de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006, inséré dans le code de l’environnement à l’article L. 334-1 du Code de l'environnement, chapitre IV, section 1 “Agence des aires marines protégées”.

36  Sur la nature des agences Cf. C. Braud," « La notion d’agence en France : réalité juridique ou mode administrative ? » Les Petites affiches, 30 août 1995, n° 104 ; J. Chevallier, « Les agences : effet de mode ou révolution administrative ? », p. 61 et s. Études en l’honneur de Georges Dupuis, Paris, LGDJ, 1997 et R. Chapus, « Droit administratif général », t. I, n° 216, Paris, Montchrestien, 2001. Pour ma part, je considère que l’agence illustre parfaitement la vieille notion d’établissement à caractère fondatif délégué dans une tâche comme mandataire de l’exécutif.

37  Cf. le contrat d’objectifs de l’Agence des aires marines protégées 2009-2012 sur le site Internet de l’Agence http://www.aires-marines.fr/images/stories/plaquettes/2009_09_contrat %20objectifs_bd.pdf

38  Dotée de 5,6 millions d’€ en 2008, son budget a progressé à 12 puis 18 millions d’€ et il sera de 22,5 millions d’euros en 2011. A partir du contrat d’objectifs de l’Agence 2009-2012 il n’est pas possible de dire si ce budget est consolidé et s’il intègre en particulier les nombreux personnels mis à disposition par d’autres services d’État, les affaires maritimes par exemple ou le ministère chargé de l’environnement. La masse salariale consolidée d’une cinquantaine d’agents de catégorie A se situerait très grossièrement à hauteur de 3 millions d’euros et le double en 2010 pour une centaine d’agents.

39  Cf. le contrat d’objectifs de l’Agence des aires marines protégées 2009-2012 op. cit.

40  Cf. Article L. 334-2 du code de l'environnement : « L'agence est administrée par un conseil d'administration composé de représentants de l'État pour deux cinquièmes au moins, d'un député et d'un sénateur désignés par leur assemblée respective, de représentants des gestionnaires des différentes catégories d'aires marines protégées ou de leurs conseils ou comités de gestion, de collectivités territoriales intéressées et de leurs groupements compétents, d'un représentant du ou des parcs naturels régionaux intéressés, de représentants des organisations représentatives des professionnels, d'organisations d'usagers, d'associations de protection de l'environnement, des établissements publics de l'État compétents pour la recherche en mer, d'un représentant des organisations syndicales du personnel représentatives au plan national, ainsi que de personnalités qualifiées. » En aucun cas la majorité au conseil ne peut échapper à l’exécutif : deux parlementaires de la majorité, la nomination de directeur d’établissements publics nationaux (IFRMER et IRD) et la possibilité pour les représentants de l’État de recourir à la suppléance. On pourrait le comparer au système anglo-saxon où se constituent des « authorities » chargées de la gestion des espaces protégés, véritables délégués des pouvoirs publics locaux ou nationaux, mais en réalité leurs pouvoirs d’initiatives ne sont pas comparables.

41  Les fonctions de recueil de données, d’expertise et d’études représentent 2/3 du budget de l’Agence sur les deux derniers exercices.

42  Site Internet de l’AAMP 30 septembre 2010, bilan du PNMI « L’équipe d’une vingtaine de personnes s’est mise progressivement en place et a développé des actions comme : la création d’un label « ormeau de Molène », des tests de nouveaux engins de pêche sélectifs, la cartographie du champ d’algues molénais, le suivi de la qualité de l’eau marine, le suivi des phoques de la mer d’Iroise, le suivi du cantonnement de langoustes sur l’île de Sein, la réalisation d’expositions grand public ou encore l’espace « Parc marin » à Océanopolis… » 

43  Le Parc naturel marin d'Iroise s’étend sur 3550 km² de zones immergéesentre le parallèle au Nord de l’île d’Ouessant et le parallèle au sud de l’île de Sein, le trait de côte à l'Est à l'exception de la rade de Brest et la limite des eaux territoriales (12 milles marins) à l'Ouest. Les espaces côtiers et terrestres ne sont pas visés par le parc.Le parc marin de Mayotte couvre l’intégralité de la Zone économique exclusive (ZEE) soit 69 468 km2, s’étendant notamment jusqu’au banc de la Zélée, à l’Est de Mayotte. 

44  Décret n° 2007-1406 du 28 septembre 2007 portant création du Parc naturel marin d'Iroise

45  Le Parc naturel marin de la Côte Vermeille, le Parc naturel marin des trois estuaires (Somme, Authie, Canche), Le Parc naturel marin normand breton, le Parc naturel marin du Mor Braz, le Parc naturel marin du Bassin d'Arcachon

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Pour citer cet article

Référence électronique

François Féral, « L’extension récente de la taille des aires marines protégées : une progression des surfaces inversement proportionnelle à leur normativité », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 9 | Juillet 2011, mis en ligne le 13 juillet 2011, consulté le 17 décembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/10998 ; DOI : 10.4000/vertigo.10998

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Auteur

François Féral

Professeur à l’université de Perpignan via Domitia, directeur d’études à l’École Pratique des Hautes Études. Coordonnateur des programmes de recherche LITEAU III GRAMP (recherche sur les projets de gouvernance de deux grandes aires marines protégées) et ANR GAIUS (ANR-07-3-19-4041 Gouvernance des aires marines protégées pour la gestion durable des écosystèmes et les usages côtiers). Courriel : feral@univ-perp.fr

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