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Des objets changeants : paradigmes et postures des scientifiques

Approches juridiques des cours d’eau et des estuaires en France

Philippe Ch.-A. Guillot

Résumés

Cet article a pour objectif de préciser, d’une part, comment le droit français appréhende les cours d’eau, les fleuves et les estuaires et, d’autre part, de décrire les outils juridiques de gestion de la ressource en eau et des milieux aquatiques, lesquels s’efforcent de concilier les différents usages.

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Texte intégral

Introduction

1Res communis, « chose commune », c’est par cette formule que les Romains désignaient l’eau, soulignant ainsi son caractère insusceptible d’appropriation. Aujourd’hui encore, le droit français ne reconnaît aucun propriétaire à l’eau courante et superficielle (les eaux closes, les sources et les eaux pluviales ont quant à elle un propriétaire – Cf. Gaonac’h, 1999). Cependant, comme les berges, voire les lits, des cours d’eau – dont font partie les fleuves – et les estuaires peuvent, eux, avoir un ou plusieurs propriétaires. Ils sont en effet appréhendés par le droit de diverses façons que cette communication s’attachera à préciser. Les cours d’eau et les estuaires remplissant de multiples fonctions (vecteur de communication, milieu piscicole, irrigation, loisirs, etc.) le droit s’efforce de concilier les différents usages par l’intermédiaire de divers outils juridiques de gestion de la ressource en eau et des milieux aquatiques que cette communication présentera en un second temps.

Les cours d’eau et les estuaires en droit français

2Il n’y a pas de définition de « cours d’eau » en droit français. Cependant, on peut s’accorder sur le fait que le cours d’eau suppose « la permanence d’un lit naturel et une alimentation ne résultant pas uniquement du ruissellement de l’eau de pluie, ou d’effluents de station d’épuration » (Marc, 2006). Les cours et plans d’eau se distinguent selon qu’ils sont affectés, ou non, au domaine public. C’est-à-dire, selon que leurs lits et leurs berges appartiennent à des personnes publiques (ce qui est le cas d’environ de 6 700 kilomètres de cours d’eau) et qu’ils relèvent du droit administratif des biens ; ou selon que leurs lits et leurs berges appartiennent à des personnes privées (soit approximativement 275 000 km) et qu’ils relèvent du droit civil.

La domanialité, un statut protecteur pour les cours d’eau les plus importants et pour les estuaires

  • 1  Faisaient jadis aussi parties du domaine public fluvial les noues et boires, les dérivations et le (...)

3Les estuaires et les cours d’eau estimés les plus importants (originellement pour des raisons tenant essentiellement à l’utilisation de la ressource comme vecteur de communication) font partie du domaine public. C’est un régime protecteur dont bénéficient les propriétés des personnes publiques affectées à l’usage du public ou spécialement aménagées pour l’exercice d’un service public (Arzul, 2008). La domanialité ne se détermine plus comme jadis, par le caractère navigable ou flottable du cours d’eau1, mais par son classement juridique.

Incorporation des estuaires au domaine public maritime et des cours d’eau au domaine public fluvial

  • 2  Cet article renvoie à un classement des estuaires par décret en Conseil d’Etat ; le décret n° 2004 (...)
  • 3  Par exemple, pour déterminer si les travaux de dragage en eaux estuariennes ou marines nécessitent (...)

4Les estuaires les plus importants, visés par le décret du 24 février 1869 et l’article L. 146-4 IV du Code de l’urbanisme2 sont incorporés au domaine public maritime, régime très protecteur3. Les eaux de la Seine, jusqu’au Pont Jeanne d’Arc à Rouen ou les eaux de la Loire, jusqu’à Redon sont, juridiquement, des eaux maritimes. En conséquence les autorités exerçant la police de l’eau ne sont pas les mêmes – « Affaires maritimes » et non « Voies Navigables de France » (VNF).

5L’article L. 2111-7 du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) définit le domaine public fluvial naturel comme constitué « des cours d’eau et les lacs appartenant à l’État, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, et classés dans leur domaine public fluvial. » (Cf. : Traoré, 2008). Le domaine public fluvial artificiel comprend, selon les articles L. 2111-10 et L. 2111-12 du CG3P, les canaux, les ports fluviaux et les ouvrages ou installations publics. Ces biens sont, conformément à l’article L. 3111-2 « inaliénables, sous réserve des droits et concessions régulièrement accordés avant l’édit de Moulins de février 1566 et des ventes légalement consommées de biens nationaux. » (Cf. : Cambot, 2008).

6En application de l’article 538 du Code civil, les eaux courantes domaniales, naguère appelées «  eaux navigables et flottables  », sont publiques ainsi que leur lit, tandis que les berges sont laissées à l’appropriation des riverains, mais sont soumises à des servitudes notamment de halage, de marchepied et d’élagage, décrites à l’article L. 3131-2 du CG3P.

Obligations d’aménagement et d’entretien

7Aux termes de l’article 5 de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les com­munes, les départements, les régions et l’État, les collectivités locales sont compé­tentes pour aménager, entretenir et exploiter les cours d’eau, canaux, lacs et plans d’eau domaniaux qui leur sont transférés selon la procédure décrite aux articles L. 3113-3 du CG3P.

  • 4  Pour des raisons historiques (fief accordé à Pierre-Paul Riquet et détenu par ses descendants jusq (...)

8L’article L. 2124-11 du même code précise que les personnes – dont les propriétaires de moulins ou d’usines – qui ont rendu nécessaires les travaux d’entretien ou de réparation sur le domaine public fluvial ou qui y trouvent intérêt, peuvent être appelés à contribuer à leur financement. L’article L. 2124-23 contient des dispositions similaires pour les propriétaires intéressés qui peuvent être appelées à participer au financement des travaux portant sur les contre-canaux, rigoles de sorties, les rigoles parallèles au Canal du Midi4. L’article suivant dispose que toute plantation est interdite dans le lit des rigoles et contre-canaux et que « [l]es propriétaires sont responsables des dommages causés par la présence de ces obstacles et ont à supporter les frais des curages, approfondissements ou élargissements qu’ils auraient rendus nécessaires. Ils sont tenus de procéder à l’arrachage des arbres et broussailles dans un délai de huitaine après mise en demeure par l’autorité administrative compétente. » 

  • 5  Procédure qui remonte aux ordonnances des Eaux et Forêts (1669) et sur la Marine (1681) de Colbert (...)

9Par ailleurs, les eaux domaniales sont protégées par l’institution de contraventions de grande voirie5, notamment par l’article L. 2132-7-1° qui punit d’une peine d’amende de 150 à 12 000 € et d’une remise des lieux en état, le rejet de matières insalubres dans le lit des canaux et rivières domaniaux – cependant ce texte ne fait pas obstacle à l’exploitation d’une carrière sur le domaine public fluvial (CÉ, 5 février 1982) – et par l’article L. 2132-9 qui punit de la même amende et de la confiscation de l’obstacle, les empêchements tels que la présence d’un bateau en stationnement sans autorisation sur le domaine public fluvial (CÉ, 8 avril 1987) ; le contrevenant doit alors enlever son bateau du domaine public fluvial « dans son ensemble » (CAA Paris, 3 avril 1990).

10L’article L. 2125-7 du CG3P instaure une redevance versée à l’État par les titulaires d’autorisation de prise d’eau sur un cours d’eau domanial dont la gestion n’est pas confiée à VNF, établissement public chargé de la police, de la conservation d’une partie du domaine public fluvial – mission pour laquelle VNF perçoit une taxe sur les ouvrages hydrauliques due par les titulaires d’ouvrages de prise d’eau, de rejet d’eau ou d’autres ouvrages hydrauliques destinés à prélever ou à évacuer des volumes d’eau sur le domaine public fluvial qui lui est confié (Drobenko, 2007).

Les cours d’eau moins importants soumis au droit commun

11Les plans et cours d’eau non domaniaux sont régis par le Code civil, ce qui n’empêche pas différentes polices administratives spéciales de s’appliquer, notamment pour protéger le milieu aquatique ou pour réglementer la navigation.

Les servitudes d’entretien

  • 6  L’art. 53 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêch (...)

12Les cours d’eau non domaniaux sont régis par l’article 538 du Code civil : si les eaux courantes sont « des choses qui n’appartiennent à personne et dont l’usage est commun à tous » selon la formule de l’article 714 du même code (Cf. : Marc, 2006), leur lit et leurs berges sont laissés à l’appropriation des riverains. Toutefois, ces berges sont grevées de servitudes, notamment de halage, de marchepied et d’élagage, décrites à l’article L. 2131-2 du CG3P6.

  • 7  Irrigation, mais extension jurisprudentielle à un usage industriel ne rendant pas l’eau impropre à (...)
  • 8  Tout usage conforme aux lois et règlements en vigueur, cependant il peut exister des us et coutume (...)
  • 9  Aujourd’hui, article L. 210-1 du Code de l’environnement.

13Les critères pour qualifier ces cours d’eau de « non domaniaux » sont, cumulativement : « l’existence d’un lit permanent naturellement entretenu par le débit de l’eau et d’un écoulement et suffisamment pérenne » (Circulaire du 5 mars 2005, BOMEDD, n° 2005/9 du 15 mai 2005, p. 9). Les eaux courantes non domaniales – rivières ou lacs non classés, étangs d’eau douce et petits lacs – échappent à l’appropriation. Seul l’usage fait l’objet d’une répartition conformément à l’article 644 du Code civil7 et à l’article 97 du Code rural8. En revanche, le droit de clore un cours d’eau non domanial, reconnu par l’article 647 du Code civil, est « battu en brèche par l’article 6 de la loi sur l’eau9 » (Guevel, 1997).

14L’article L. 215-2 du Code de l’environnement dispose que le « lit des cours d’eau non domaniaux appartient aux propriétaires des deux rives », lesquels sont tenus par l’article L. 215-14 « à un entretien régulier [qui] a pour objet de maintenir le cours d’eau dans son profil d’équilibre, de permettre l’écoulement naturel des eaux et de contribuer à son état écologique ou, le cas échéant à son bon potentiel écologique, notamment par enlèvement des embâcles, débris et atterrissements, flottants ou non, par élagage et recépage de la végétation des rives. »

15Ce droit de propriété est également étendu sur les îles, îlots et atterrissements (Guevel, 2010). Toutefois, les riverains ne sont pas tenus de curer les ruisseaux qui ne reçoivent que les eaux de pluie et les effluents de stations d’épuration (CÉ, 19 novembre 1975).

16En revanche, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite « Grenelle 2 », a introduit dans le Code de l’environnement un article L. 211-14, qui prévoit que :

« [l]e long de certains cours d’eau, sections de cours d’eau et plans d’eau de plus de dix hectares, l’exploitant ou, à défaut, l’occupant ou le propriétaire de la parcelle riveraine est tenu de mettre en place et de maintenir une couverture végétale permanente composée d’espèces adaptées à l’écosystème naturel environnant sur le sol d’une largeur d’au moins cinq mètres à partir de la rive… »

17L’emploi de certaines substances (fertilisants, produits phytopharmaceutiques) est interdit sur ces cours d’eau dont la liste est arrêtée par l’autorité administrative.

La réglementation de la navigation

18L’article L. 214-13 du Code de l’environnement dispose que :

« [l]a circulation des embarcations à moteur sur un cours d’eau non domanial, ou sur une section de ce cours d’eau, peut être interdite ou réglementée par arrêté préfectoral sur avis du service chargé de la police de ce cours d’eau, soit pour un motif de sécurité ou de salubrité, soit à la demande du riverain lorsque cette situation entraîne un trouble grave dans la jouissance de ses droits. »

19Ce qui n’empêche pas le préfet de réglementer la navigation intérieure, quelle que soit la nature des embarcations, en raison des pouvoirs de police que détient le représentant de l’État d’après l’article L. 215-7 du Code de l’environnement (CÉ, 3 août 1987 et 20 mai 1991 – décisions rendues sur le fondement de l’article 103 de l’ancien ancien du Code rural – TA Dijon, 15 avril 2003). Ce pouvoir du préfet est renforcé par l’article L. 214-12 qui subordonne toutefois la réglementation à une concertation avec les parties concernées (Cf. : Sironneau, 1998 a ; CAA Marseille, 7 mars 2005 ; CAA Bordeaux, 12 décembre 2006). Le préfet étant seul compétent pour adopter les mesures conciliant les différents usages du cours d’eau, les riverains ne peuvent pas ériger de barrage pour empêcher le passage des embarcations.

20La différence de statuts et l’existence de police administratives spéciales ne suffisant pas pour appréhender la multifonctionnalité des cours d’eau, le droit recourt à des outils de planification et de gestion.

La conciliation des différents usages de la ressource en eau et des milieux aquatiques par des outils juridiques de gestion

  • 10  Lesquels sont par ailleurs gérés par les agences de l’eau qui sont alimentées par des « redevances (...)

21Afin de concilier les différents usages des cours d’eau et estuaires, l’article L. 211-1 II du Code de l’environnement, pose le principe d’une gestion équilibrée et durable de l’eau qui doit « permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l’alimentation en eau potable de la population. ». Compte tenu de la diversité des acteurs, l’objectif de gestion équilibrée et durable impose une planification. La loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau, modifiée par les lois des 21 avril 2004 et 30 décembre 2006, a créé deux outils. Le premier correspond aux schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) à l’échelon des six grands bassins hydrographiques10 qui sont obligatoires. Le deuxième correspond aux schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) au niveau des sous-bassins ou des aquifères qui sont facultatifs. À ces textes s’ajoutent des outils tirés du droit de l’urbanisme ou de l’environnement tels que les directives territoriales d’aménagement et de développement durables (DTADD), les schémas de mise en valeur de la mer (SMVM) ainsi que les dispositions de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « loi Littoral » et les schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE).

Les instruments de planification de la loi sur l'eau

Le SDAGE

22L’article L.212-1 du Code de l’environnement prévoit que chaque bassin ou groupement de bassins hydrographiques soit doté d’un ou plusieurs SDAGE. Ce document, élaboré par le comité de bassin compétent, à l’initiative du préfet coordonnateur de bassin, dégage les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource et définit les objectifs de quantité et qualité des eaux. Ceci est fait conformément à la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000, qui établit un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, ainsi que les aménagements à réaliser pour atteindre les objectifs, en prenant en compte les enjeux majeurs du bassin. Il doit être mis à jour tous les six ans.

23Le SDAGE s’impose, en matière de police de l’eau, aux décisions de l’État et également aux décisions des collectivités territoriales, des établissements publics ou usagers. Conformément à l’article L. 212-1 XI du Code de l’environnement, les programmes publics et les décisions administratives doivent être compatibles avec les dispositions du SDAGE. Il en va de même des documents d’urbanisme qui, au cours des trois ans de leur élaboration, doivent être compatibles (Prohaszka et Dubois-Sallon, 2008). Le comité de bassin élabore aussi un registre des zones protégées.

Le SAGE

24Il ressort des articles L. 212-4 et suivants et R. 212-35 et suivants du Code de l’environnement, que le SAGE est élaboré par la Commission locale de l’eau (CLE), laquelle est composée pour 50 % d’élus locaux, 25 % d’usagers et 25 % de représentants des administrations, à l’initiative du préfet de département, après avis des collectivités territoriales, des chambres consulaires, ainsi que, le cas échéant, de l’établissement public territorial de bassin, et d'une enquête publique. Néanmoins, cette gouvernance démocratique de l’eau est souvent contestée par les associations de protection de l’environnement qui estiment qu’elles devraient pouvoir participer aux CLE.

  • 11  Sous-bassins versants ou ensemble de sous-bassins constituant une unité hydrographique ou encore s (...)

25Le SAGE fixe, dans un espace cohérent11 dont le périmètre est défini par le SDAGE ou à défaut par le préfet de département, les objectifs généraux d’utilisation, de mise en valeur et de protection des ressources en eau, des écosystèmes aquatiques et des zones humides.

26Conformément à l’article L. 212-5-1 I du Code de l’environnement, le SAGE comporte un plan d’aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques qui, notamment, évalue les moyens financiers nécessaires à sa mise en œuvre et prévoit les actions permettant d’améliorer le transport des sédiments et de réduire l’envasement des cours d’eau et canaux. Les articles L. 212-5-1 II et R. 212-46 du même Code détaillent le contenu du règlement du SAGE, lequel peut définir les priorités d’usage de la ressource en eau, les volumes globaux de prélèvement par usage et les mesures nécessaires à la restauration et à la préservation de la qualité de l’eau et des milieux aquatiques en fonction de leurs différentes utilisations.

27Le SAGE doit être compatible avec le SDAGE ou rendu compatible avec celui-ci dans les trois ans suivants sa modification. Les différents SAGE doivent être cohérents entre eux. Les documents de planification d’urbanisme ou le schéma départemental des carrières visés par l’article L. 515-3 du Code l’environnement ne doivent pas contrarier les orientations fondamentales du SAGE. Sauf dérogation, visée à l’article L. 212-8 du même code, le SAGE est opposable aux décisions administratives prises dans le domaine de l’eau (Prohaszka et Dubois-Sallon, 2008).

La planification destinée à affronter des circonstances exceptionnelles

  • 12  Sécheresse, risque d’inondations, risque de pénurie, etc.
  • 13  Limitation ou suspension des usages de l’eau.

28Pour faire face à des circonstances exceptionnelles12, le décret n° 92-1041 du 24 septembre 1992 habilite le préfet à prendre toutes mesures utiles13, à conditions qu’elles soient proportionnées et limitées dans le temps. Dans les zones présentant une insuffisance chronique en eau, le décret n° 94-354 du 29 avril 1994 institue des « zones de répartition des eaux » à l’intérieur desquels les seuils d’autorisation ou de déclaration sont plus exigeants (Sironneau, 1996 et 1998 b). Enfin, l’article L.211-3 du Code de l’environnement impose à l’autorité administrative de dresser la liste des cours d’eau pour lesquels une suspension des usages de l’eau peut être arrêtée en cas de menace ou de conséquence d’un accident, d’une sécheresse, d’une inondation ou d’un risque de pénurie.

Les principaux outils du droit de l’urbanisme ou de l’environnement

29La concentration de différents plans et zonage sur certains territoires nécessite une coordination des règles par l’intermédiaire de DTADD. Les activités terrestres sont à l’origine de près de 80 % des atteintes à l’environnement marin, qu’il s’agisse du comportement des indus­triels, des agriculteurs ou tout simplement des touristes. C’est pourquoi, on trouve des mesures de protection résultant de l’exis­tence SMVM et les dispositions de la loi Littoral. Enfin, la loi « Grenelle 2 » institue les SRCE qui, via la « trame bleue », intéressent aussi les estuaires et les cours d’eau.

Les DTADD

30La loi d’orientation d’aménagement du territoire de 1995, modifiée par la loi de l’an 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbains, avait prévu des directives territoriales d’aménagement (DTA), documents synthétisant les diverses servitudes d’utilité publique s’appliquant sur un territoire donné, qui étaient opposables aux schémas de cohérence territoriale (SCOT), documents de planification intercommunale déterminant l’aménagement de l’espace au niveau d’un établissement public de coopération intercommunale (ÉPCI) –, ou, en leur absence, aux schémas de secteur, ou encore aux plans locaux d'urbanisme (PLU), documents réglementaires mettant en œuvre le droit de l’urbanisme à l’échelle communale, voire intercommunale – et cartes communales – documents de réglementation urbanistique simplifiés, utilisés par les petites communes, mais l'article 13 de la loi « Grenelle 2 », insère un nouveau chapitre dans le titre Premier du livre Premier du Code de l'urbanisme instituant les DTADD qui ne sont plus directement opposables aux documents d’urbanisme immédiatement inférieurs, sauf si certaines de leurs dispositions sont qualifiés de projet d’intérêt général (PIG), projet d’ouvrage, de travaux ou de protection défini par l’article L. 121-13 du Code de l’urbanisme.

31Le nouvel article L 113-1 du même code dispose :

« Des directives territoriales d'aménagement et de développement durables peuvent déterminer les objectifs et orientations de l’État en matière d'urbanisme, de logement, de transports et de déplacements, […] d’espaces publics, de commerce, de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, des sites et des paysages, de cohérence des continuités écologiques… »

32Les DTADD sont ainsi plus ambitieuses que leurs devancières, tout en ayant moins d’autorité.

  • 14  Schémas de mise en valeur de la mer, schéma directeur de la région Île-de-France, schéma d'aménage (...)

33À l’instar des DTA, les DTADD n'ont pas vocation à couvrir l'ensemble du territoire national, mais uniquement les portions du territoire qui présentent des « enjeux particulièrement importants en matière d'aména­ge­ment, de développement, de protection et de mise en valeur » (Note interministérielle, 9 mai 1995 citée par Jégouzo, 2000) et où l'État doit arbitrer des intérêts antagonistes. Les quelques DTA adoptées avant 2010 (Cf. : Charles, 2004 ; CÉ, 27 juillet 2005), ainsi que les divers de documents14 antérieurs à la loi « Grenelle 2 » conservent leur opposabilité directe.

Les SMVM

  • 15  Développement industriel et portuaire, cultures marines, activités de loisirs, études scientifique (...)

34Aux termes de l’article 57 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements et les régions, modifiée, notamment par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux et du décret n° 2007-1586 du 8 novembre 2007, les SMVM fixent les orientations fondamentales de la protection, de l’exploitation et de l’aménagement du littoral en déterminant les vocations des différents secteurs de l’espace maritime15 et peuvent édicter des « sujétions particulières intéressant les espaces maritime, fluvial ou terrestre attenant, nécessaires à la préservation du milieu marin et littoral ».

35Les SCOT, les PLU ou les cartes communales doivent être compatibles avec les SMVM (CÉ, 29 juin 2001), lesquels, à l’instar des SDAGE, établissent des zonages qui prennent en compte la gestion équilibrée de la ressource (Mesnard, 1995 ; Bordereaux et Braud, 2009).

Les dispositions de la loi Littoral

  • 16  Les communes concernées sont celles qui sont riveraines des mers, océans, étangs salés et lacs de (...)

36Les dispositions urbanistiques particulières au littoral et aux rivages lacustres16 sont repro­duites dans les articles L.146-1 à L.146-9 du Code de l’urbanisme. Les documents d'urbanisme doivent respecter la préservation des espaces remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel ou culturel, la sauvegarde des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques, la protection des espaces indispensables aux activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes ainsi que la fréquentation, par le public, des espaces naturels du rivage et des équipements qui y sont liés.

37De surcroît, ces documents doivent prévoir des espaces naturels opérant des coupures d'urbanisation (CÉ, 29 mars 1993).

38L'article L.146-4-I dispose que « l'extension de l'urbanisation doit se réaliser, soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement » (CÉ, 7 janvier 1991).

  • 17  Outre-mer s'applique la règle des 50 « pas du roi » ou pas géométriques ( = 81,20 mètres).
  • 18  Ainsi, ont été autorisés les édifications d’ouvrages directement et exclusivement liés à des activ (...)

39L'article L.146-4-III interdit toute construction sur une bande littorale de 100 mètres, à compter de la limite haute du rivage17, sauf s'il s'agit de « constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. » Toutefois, la jurisprudence interprète de façon très restrictive cette possibilité de dérogation18 (Calderaro, 1993).

40L’article L.146-6-1, qui prévoit qu'une commune ou un ÉPCI compétent peut établir un schéma d'aménagement – lequel, après enquête publique et avis de la commission des sites, sera approuvé par décret en Conseil d'État – afin « de réduire les conséquences sur une plage et les espaces qui lui sont proches, de nuisances ou de dégradations sur ces espaces, liés à la présence d'équipements ou de constructions réalisés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 ». Dans le même souci, le troisième alinéa de cet article indique que le schéma d'aménagement :

« (…) peut, à titre dérogatoire, autoriser le maintien ou la reconstruction d'une partie des équipements ou constructions existants à l'intérieur de la bande des cent mètres définie par le III de l'article L.146-4, dès lors que ceux-ci sont de nature à permettre de concilier les objec­tifs de préservation de l'environnement et d'organisation de la fréquentation touristique. »

41Cette modification de la loi Littoral, qui suscite beaucoup d'émotions chez les défenseurs de l'environnement et qui fut accueillie par un article incendiaire (Le Louarn, 2000), devrait permettre de contrer la jurisprudence dite « de la plage de Pampelonne » (TA Nice, 23 décembre 1996) vouant à la destruction les restaurants de plage sur le rivage méditerranéen qui attirent les touristes.

Les SRCE

  • 19  Document-cadre élaboré par l’État en association avec le comité national « trames verte et bleue » (...)

42Les SRCE – en cours d’élaboration – prendront en compte les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques mentionnées à l’article L.371-2 du Code de l’environnement19 ainsi que les éléments pertinents des SDAGE. Il s’agira de documents synthétisant les différents outils de protection de la biodiversité (réseau Natura 2000, Convention OSPAR, etc.) et, plus précisément pour ce qui concerne notre sujet, de la déclinaison opérationnelle de la « trame bleue », laquelle, aux termes de l’article L. 371-1-III, comprend :

  • 20  Liste des cours d’eau en très bon état écologique pouvant jouer le rôle de réservoir biologique et (...)

43« 1° Les cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux figurant sur les listes établies en application de l’article L.214-1720 ;

  • 21  L’article 1er de la Convention UNESCO de Ramsar du 3 février 1971 (en vigueur en France depuis le (...)
  • 22  Zones humides d’intérêt environnemental particulier et zones stratégiques pour la gestion de l’eau

44  2° Tout ou partie des zones humides21 dont la préservation ou la remise en état contribue à la réalisation des objectifs visés au IV de l’article L.212-1, et notamment les zones humides mentionnés à l’article L.211-322 ;

45 3° Les cours d’eau, parties de cours d’eau, canaux et zones humides importants pour la préservation de la biodiversité et non visés aux 1° ou 2° du présent III. »

46Il reste à espérer que ce nouvel outil permettra une protection efficace des milieux vulnérables qui ne soit pas pour autant incapacitante pour les utilisations économiques ou ludiques des cours d’eau.

47De cet inventaire des outils de protection et de gestion des cours d’eau se dégage une impression de complexité devant ce « mille-feuilles administratif » – ou « gouvernance multi-niveaux » dans le jargon de l’Union européenne – qui s’avère toutefois moins indigeste dans le quotidien de l’action publique compte tenu du rôle toujours prégnant des représentants de l’État, qui restent les meilleurs garants du bon usage de la chose commune.

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Bibliographie

Arzul, G., 2008, Le renouveau du droit domaine public fluvial, Paris, Johanet, p. 96 sq.

Bordereaux, L. et X. Braud, 2009, Droit du littoral, Paris, Gualino, 2009, p. 57 sq.

Calderaro, N., 1993, Droit du littoral, Paris, Le Moniteur, p. 302 sq.

Cambot, P., 2008, « Le juge et l’utilisation de la force hydraulique : le cas des droits fondés en titre », in Lecucq O. et Maljean-Dubois S. (dir.), Le rôle du juge dans le développement du droit de l’environnement, Bruxelles, Bruylant, p. 253 sq.

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Tribunal des Conflits, 23 janvier 1978, Cahiers juridiques de l’électricité et du gaz, mai 1978, p. 63

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Notes

1  Faisaient jadis aussi parties du domaine public fluvial les noues et boires, les dérivations et les prises d’eaux artificielles ainsi que les cours d’eau rayés de la nomenclature des voies navigables et flottables, (TC, 23 janvier 1978).

2  Cet article renvoie à un classement des estuaires par décret en Conseil d’Etat ; le décret n° 2004/ 311 du 29 mars 2004 classe comme estuaires ceux de la Seine, de la Loire et de la Gironde. L’arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes, 14 mars 2006, Commune de Pénestin, rappelle que la limite amont d’un estuaire est la limite de salure des eaux issue du décret-loi du 21 février 1852. Il ne faut pas confondre cette définition avec le champ d’application de la directive territoriale d’aménagement (DTA) de l’Estuaire de la Seine qui englobe pratiquement toute la Normandie.

3  Par exemple, pour déterminer si les travaux de dragage en eaux estuariennes ou marines nécessitent une autorisation ou une simple déclaration, il faut se reporter à un référentiel de critères (rubrique 4.1.3.0 de la nomenclature) annexé à l’article R. 214-1 du Code de l’environnement plus drastique que celui (rubrique 3.2.1.0) concernant ce type de travaux en eaux douces superficielles (E. Dereviankina, 2010).

4  Pour des raisons historiques (fief accordé à Pierre-Paul Riquet et détenu par ses descendants jusqu’à la Révolution), le canal du Midi connaît un régime juridique particulier (A.H. Teekman, 2005).

5  Procédure qui remonte aux ordonnances des Eaux et Forêts (1669) et sur la Marine (1681) de Colbert. Les lois du 28 pluviôse an VIII et du 29 floréal an X donnent compétence au préfet pour poursuivre les atteintes au domaine public devant les juridictions administratives qui les sanctionnent par des amendes. Cette police de la conservation se distingue donc de la police administrative générale par le régime et les sanctions applicables qui sont des sanctions pénales (remise en état ; confiscation ; amendes) prononcées par les juridictions administra­tives, ce qui les différencie des contraventions de police. Les contraventions de grande voirie sont constituées par des atteintes à l’intégrité matérielle des dépendances du domaine public non routier ou à la destination de ces dépendances.

6  L’art. 53 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche est venu préciser que « tout propriétaire, locataire, fermier ou titulaire d’un droit réel, riverain d’un cours d’eau […] est tenu de laisser les terrains grevés de cette servitude de marchepied à l’usage du gestionnaire de ce cours d’eau ou de ce lac, des pêcheurs et des piétons » et que « pêcheurs et piétons peuvent user du chemin de halage et de la portion de la berge faisant parte du domaine public, dans la mesure où le permet l’exploitation de la navigation ».

7  Irrigation, mais extension jurisprudentielle à un usage industriel ne rendant pas l’eau impropre à l’irrigation.

8  Tout usage conforme aux lois et règlements en vigueur, cependant il peut exister des us et coutumes particuliers faisant exception à la règle. Ainsi, dans les Dombes (Ain), deux propriétaires peuvent se partager le même étang : lorsqu’il est en eau l’un est titulaire de l’évolage (exploitation du poisson), lorsqu’il ne l’est plus l’autre détient titre d’assec (mise en culture).

9  Aujourd’hui, article L. 210-1 du Code de l’environnement.

10  Lesquels sont par ailleurs gérés par les agences de l’eau qui sont alimentées par des « redevances pour pollution » assises sur les prélèvements non domestiques ou sur les rejets dans l’eau. (Cf. : Evrard, 2006 ; Nicolazo et Redaud, 2007).

11  Sous-bassins versants ou ensemble de sous-bassins constituant une unité hydrographique ou encore système aquifère.

12  Sécheresse, risque d’inondations, risque de pénurie, etc.

13  Limitation ou suspension des usages de l’eau.

14  Schémas de mise en valeur de la mer, schéma directeur de la région Île-de-France, schéma d'aménagement de la Corse et schémas d'aménagement régional des régions d'outre-mer.

15  Développement industriel et portuaire, cultures marines, activités de loisirs, études scientifiques, services écologiques.

16  Les communes concernées sont celles qui sont riveraines des mers, océans, étangs salés et lacs de plus de 1 000 ha, ainsi que celles riveraines des estuaires et delta situées en aval de la limite de salure ou celles participant aux équilibres écologiques et économiques du littoral.

17  Outre-mer s'applique la règle des 50 « pas du roi » ou pas géométriques ( = 81,20 mètres).

18  Ainsi, ont été autorisés les édifications d’ouvrages directement et exclusivement liés à des activités d’aquaculture (TA Rennes, 30 janvier 1989), de hangars ateliers de réparation navale (TA Rennes, 30 janvier 1980), d’un poste de surveillance de plage (TA Caen, 27 décembre 1990) et d’une station d’épuration destinée à traiter une moyenne de 80 millions de litres d’eau par jour au profit de 400 000 habitants (TA Nice, 14 février 1991). En revanche, n’ont pas été autorisées les constructions d’une station d’épuration au Cap-Martin, site classé (TA Nice, 21 mars 1988), d’un centre de thalassothérapie (TA Nice, 17 décembre 1987 ; TA Pau, 22 octobre 1991) ou d’un centre d’isothérapie même si « l’environnement maritime [était] la condition essen­tielle de viabilité du projet » (TA Lille, 24 octobre 1988).

19  Document-cadre élaboré par l’État en association avec le comité national « trames verte et bleue », à partir des connaissances scientifiques, de l’inventaire du patrimoine naturel (répertoire des richesses écologiques, faunistiques, floristiques, géologiques, minéralogiques et paléontologiques établi sous la responsabilité scientifique du Muséum national d’histoire naturelle) et d’avis d’experts. Il comprend notamment un « guide méthodologique identifiant les enjeux nationaux et transfrontaliers relatifs à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques ».

20  Liste des cours d’eau en très bon état écologique pouvant jouer le rôle de réservoir biologique et liste des cours d’eau dans lesquels il est nécessaire d’assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs.

21  L’article 1er de la Convention UNESCO de Ramsar du 3 février 1971 (en vigueur en France depuis le décret n° 86-126 du 20 févier 1986) sur les zones humides les définit ainsi : « étendue de marais, de fagnes, de tourbières, ou d’eaux naturelles ou artificielles, permanentes ou temporaires, où l’eau est statique ou courante, douce, saumâtre ou salée, y compris des étendues d’eaux marines dont la profondeur, à marée basse, n’excède pas six mètres ».

22  Zones humides d’intérêt environnemental particulier et zones stratégiques pour la gestion de l’eau.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Philippe Ch.-A. Guillot, « Approches juridiques des cours d’eau et des estuaires en France », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 10 | Décembre 2011, mis en ligne le 30 novembre 2011, consulté le 16 novembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/11353 ; DOI : 10.4000/vertigo.11353

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Auteur

Philippe Ch.-A. Guillot

Maître de conférences (H.D.R.) en Droit public à l’Université de Rouen, Membre associéduCentre de recherches et d’études sur les droits de l’Homme et le droit international et comparé de l’Université de Rouen (CREDHO-DIC, E.A. 1305), Détaché auprès des Écoles des Officiers de l’Armée de l’Air, Base aérienne 701 – 13661 Salon Air, France
Courriel : Philippe.Guillot@univ-rouen.fr

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