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Des territoires en soi ?

Le transfert de propriété du domaine public fluvial aux collectivités en France : entre cohérence de la réforme décentralisatrice et balkanisation du cours d’eau

Mathilde Kernéis

Résumés

En France, la décentralisation des compétences en matière fluviale, entamée dès la fin des années 1980, ne donnait pas totale satisfaction. Aussi, une loi du 30 juillet 2003 est venue approfondir la décentralisation en permettant le transfert de la propriété du domaine public fluvial au profit de collectivités ou groupements de collectivités qui en feraient la demande. Cependant, si le transfert de propriété répond à la plupart des lacunes observées avec la première vague décentralisatrice, le dispositif mis en œuvre demeure profondément critiquable, notamment parce qu’il introduit une « balkanisation » du domaine public fluvial, en contradiction avec la cohérence hydraulique.

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Texte intégral

Introduction

  • 1  Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, JO 17/08/04, p.  (...)
  • 2  Cette loi s’est attachée à décentraliser ou à préciser le mécanisme décentralisateur d’une part co (...)
  • 3  Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels (...)

1En France, avant la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales1 (LRL), présentée comme l’un des piliers de l’acte II de la décentralisation2, la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages3 est venue régler, en son article 56, le mécanisme de transfert de propriété du domaine public fluvial de l'État au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements. Cet article offre ainsi aux collectivités trois modes de constitution de domaine public fluvial : par « acquisition amiable ou par voie d’expropriation », par création ou par « transfert de propriété du domaine public fluvial de l'État ou d’une autre personne publique ». Mais seul nous intéressera ici ce dernier mode de constitution, à savoir la question de la décentralisation du domaine public fluvial de l'État au profit des collectivités territoriales, du fait de la technique très particulière qu’il utilise dans cette dévolution.

  • 4  Art. L 2111-10 Code Général de la Propriété des Personnes Publiques (CGPPP).
  • 5  Art. L 2111-7 CGPPP. 
  • 6  Décret n° 55-850 du 18 juin 1955 fixant les conditions de concession, de radiation et de déclassem (...)
  • 7  Loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte c (...)

2Le domaine public fluvial est aujourd’hui défini par le code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP). Il est composé d’un domaine public artificiel : canaux, plans d’eau et ports intérieurs appartenant à une personne publique et classé dans son domaine public4, ainsi que ses accessoires ; et d’un domaine public naturel que sont les cours d’eau et lacs appartenant à une personne publique et classé dans son domaine public5. Cette définition a subi plusieurs modifications dans le courant du XXe siècle puisque le domaine public fluvial a, tour à tour, désigné les canaux flottables ou navigables, puis les voies d’eau qui, même si elles cessaient d’être flottables ou navigables, n’avaient pas fait l’objet d’une décision expresse de déclassement6 et, plus tard, « les cours d'eau et leurs dérivations, ainsi que les lacs, les rivières canalisées ou les canaux, dès lors qu'ils ont été classés en vue d'assurer l'alimentation en eau des voies navigables, les besoins de l'industrie et de l'agriculture, l'alimentation des populations ainsi que la protection contre l'incendie »7. De plus, auparavant, seul l'État pouvait être propriétaire du domaine public fluvial. La loi de 2003 permet ainsi que la propriété du domaine public fluvial relève également de collectivités territoriales.

3L’action des collectivités à l’égard de la gestion des cours d’eau, qu’ils soient domaniaux ou non domaniaux, n’est cependant pas nouvelle puisqu’elles assurent une part non négligeable de l’entretien des cours d’eau et qu’elles aménagent et exploitent, avec l’accord de l'État, des barrages-réservoirs, des canaux et de nombreuses digues de protection contre les crues. L’intervention des collectivités et de leurs groupements restait néanmoins subsidiaire à celle de l'État.

  • 8  JOCE L 327 du 22 décembre 2000.
  • 9  Loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 portant transposition de la directive 2000/60/CE du Parlement eur (...)
  • 10  Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, JO 31/12/06, p. 20285.

4Que la responsabilité des cours d’eau et plans d’eau relève de l’État ou des collectivités territoriales, la réglementation sur l’eau demeure en revanche la même. Ainsi, la directive n° 2000/60 du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau8, que les lois du 21 avril 20049 portant transposition de la directive précitée et du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques10 se sont attachées à mettre en œuvre, impose notamment une gestion des eaux à l’échelon de districts hydrographiques réunissant les bassins hydrographiques et l’objectif d’une « bonne qualité » de l’eau d’ici 2015. Le système français s’articule ainsi, pour la gestion de bassins hydrographiques, par l’action d’un préfet coordonnateur de bassin, appuyé par un comité de bassin, élu par les usagers, et par une agence de l’eau. Le comité de bassin est alors notamment responsable de l’élaboration et de la mise à jour des nouveaux schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), outils de planification de la gestion des eaux (Thieffry, 2007). C’est dans ce contexte normatif de gestion des eaux que se situe le dispositif décentralisateur du domaine public fluvial. Les deux dispositifs sont alors presque indépendants l’un de l’autre.

  • 11  Mouvement décentralisateur issu des lois Deferre de 1982 et 1983.
  • 12  Loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de (...)

5Ce n’est qu’à partir de l’acte I de la décentralisation11 que les collectivités se sont vues reconnaître une vraie compétence en matière de gestion du domaine public fluvial. La loi du 22 juillet 1983 complétant la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État12 offrait en effet aux régions un titre de compétence en la matière.

6Il est alors intéressant d'observer l'étendue de la compétence ainsi octroyée aux collectivités pour évaluer le niveau de décentralisation des infrastructures fluviales. Il apparaît, d'une part, que cette décentralisation n'était que parcellaire puisque dépourvue d’un transfert de propriété du domaine. De nombreuses prérogatives étaient ainsi refusées aux collectivités bénéficiaires du transfert. D'autre part, la technique de l'appel à compétence et le choix de ne décentraliser que les seules voies navigables limitaient considérablement le champ personnel et matériel de la décentralisation. En quoi les lois du 30 juillet 2003 et du 13 août 2004 ont-elles changé la donne ? Les collectivités ont-elles désormais tout pouvoir sur les infrastructures décentralisées ? Et quelles collectivités pour quelles infrastructures ? D'abord, 20 ans après l'acte I, le législateur a enfin attaché la propriété à la prise de compétence, introduisant, même si ce n'est qu’au goutte-à-goutte, une plus grande cohérence dans la décentralisation. Cependant, la question du champ personnel et des infrastructures objets de décentralisation reste posée : d’une part, le législateur a choisi de conserver la technique de l'appel à compétence dans la mise en œuvre du dispositif décentralisateur et, d’autre part, l’identification des dépendances du domaine soumises au dispositif n’est pas toujours aisée. La réforme soulève ainsi de nombreuses questions en matière de cohérence.

Cohérence d’un transfert au goutte-à-goutte

7Le transfert de compétence au profit des régions est inscrit à l’article 5 de la loi du 22 juillet 1983, introduisant un premier pas dans la décentralisation. Il ne conduit cependant pas à une décentralisation optimale. Il faudra alors attendre la loi du 30 juillet 2003, permettant d'attacher la propriété au transfert de compétence, pour parachever ce dernier et donner à la décentralisation toute sa signification.

Les limites du transfert de compétence

8Sous un titre « Des compétences nouvelles », l’article 5 de la loi du 22 juillet dispose que « la région est compétente pour créer des canaux et des ports fluviaux et pour aménager et exploiter les voies navigables et les ports fluviaux qui lui sont transférés par décret en Conseil d'État sur proposition du conseil régional intéressé ». Un volontarisme des régions en matière de voie fluviale était ainsi reconnu. Elles ont la compétence de créer canaux et ports fluviaux. Mais, au-delà, l'État acceptait de leur transférer des compétences d’aménagement et d’exploitation sur des infrastructures déjà existantes.

  • 13  Décret n° 89-391 du 15 juin 1989 portant transfert à la région Pays de la Loire des compétences de (...)
  • 14  Décret n° 89-405 du 20 juin 1989 portant transfert à la région Bretagne des compétences de l'État (...)
  • 15  Décret n° 92-648 du 8 juillet 1992 portant transfert à la région Picardie des compétences de l'Éta (...)

9Les compétences ainsi présentées sur les infrastructures existantes étaient facultatives et seules les régions qui en feraient la demande expresse pourraient les exercer. Aussi, seules trois régions ont demandé à bénéficier du transfert de l’aménagement et de l’exploitation des voies navigables et ports fluviaux : les Pays de la Loire13, la Bretagne14 et la Picardie15.

  • 16  L'État avait en effet concédé certaines portions de son domaine public à des collectivités. Il en (...)

10Titulaires de ces nouvelles compétences, les trois régions pouvaient « concéder l’aménagement et l’exploitation des canaux, voies navigables et ports fluviaux à des personnes publiques (…) ou privées », comme l'État avait pu le faire16. Elles n’ont d’ailleurs pas hésité à faire usage de cette possibilité. La région Pays de la Loire a ainsi conclu des conventions de concession avec les conseils généraux de la Loire-Atlantique, du Maine-et-Loire et de la Mayenne, la Communauté urbaine de Nantes Métropole, les communes de Nort-sur-Erdre et de Sucé-sur-Erdre et le Syndicat mixte de la Sarthe Aval. De même, la région Picardie a concédé, pour 50 ans, au conseil général de la Somme, l’aménagement et l’exploitation d’une partie de la Somme.

  • 17  Ces éléments figurent dans les décrets portant transfert de compétence au profit des régions Breta (...)

11De plus, les régions bénéficiaires étaient désormais consultées sur un certain nombre de questions relatives aux voies fluviales dont la gestion et l'aménagement leur ont été transférés17. Elles étaient ainsi consultées lorsque l'État allait accorder des autorisations au titre de la police des eaux, des autorisations ou concessions en application de la loi du 16 octobre 1919 modifiée sur l'utilisation de l'énergie hydraulique ou des concessions. Leur avis était également requis avant l’adoption de certains actes : les arrêtés ministériels réduisant les distances pour les servitudes de halage et de marchepied, les règlements particuliers de police de la navigation et les décrets fixant la liste des cours d'eau ou parties des cours d'eau et canaux dans lesquels tout ouvrage doit comporter des dispositifs assurant la circulation des poissons migrateurs. De même, elles étaient consultées sur des projets de classement : inscription sur l'inventaire supplémentaire des monuments historiques, classement au titre des monuments naturels ou des sites ou classement comme réserve naturelle d'une dépendance du domaine public ou d'un élément du domaine privé de l'État mis à sa disposition.

  • 18  Les mêmes décrets précisent que sont exclus de la mise à disposition « les ponts ou passerelles, t (...)

12Ce transfert de compétence était en outre accompagné d’une « mise à disposition » des « dépendances du domaine public » concernées. Les décrets portant transfert précisaient ainsi qu’étaient mis à disposition les dépendances « afférentes aux voies navigables » et « les autres biens du domaine de l'État affectés aux besoins des services de la navigation, à l'exception des immeubles utilisés par des services de l'État »18. Afin de mener à bien la mission qui lui était transférée, la région bénéficiait, de plus, d’une mise à disposition des services extérieurs (services déconcentrés) du Ministère de l’Équipement, du Logement et des Transports, chargés des compétences transférées.

  • 19  Cf. notamment art. 19 et s. de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compé (...)

13Cette mise à disposition était cependant loin d'être un transfert de propriété. Il s'agissait d'un droit d'usage, de gestion et d'aménagement du domaine. Même si cette technique de la mise à disposition des biens nécessaires à l'exercice de la compétence transférée est le modèle classique19 utilisé par les dispositifs décentralisateurs en France, une simple mise à disposition domaniale limitait les faits et gestes de la région. En effet, celle-ci ne pouvait effectuer que des actes d’administration du domaine et elle ne pouvait modifier son affectation. Le mécanisme de transfert de compétence obligeait d’ailleurs les régions à « engager des dépenses d’aménagement et d’amélioration sur des dépendances qui ne leur appartenaient pas » (Dufau, 2005).

  • 20  Il demeure également compétent, selon G. Arzul, (Arzul, 2008, p. 313), pour la délivrance des conc (...)

14De plus, n'étant pas propriétaires, les régions ne pouvaient bénéficier de la police de la conservation. Et si la région déterminait les conditions financières des concessions de voies navigables ainsi que des autorisations d'occupation temporaire, permissions de voirie et locations qu'elle consentait ou encore le prix de vente des bois et plantations et des droits de location des francs-bords, l'État restait compétent en matière d’autorisation au titre de la police de l’eau et de la conservation, de gestion du droit de chasse et de pêche et d’octroi des autorisations de concession pour l’utilisation de l’énergie électrique20. Le dispositif était donc loin d'être satisfaisant puisqu'il n'offrait pas à ses bénéficiaires les pouvoirs attendus d'un dispositif de décentralisation.

  • 21  Loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, JO 4/01/92, p. 187 (art. 33).
  • 22  Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, JO 3 (...)

15Si le législateur a décidé, plus tard, d'étendre le mécanisme décentralisateur à l’aménagement, l’entretien et l’exploitation des cours d'eau, canaux, lacs et plans d'eau domaniaux, rayés de la nomenclature des voies navigables ou n'y ayant jamais figuré au profit, d'abord, de toute collectivité en faisant la demande21, puis des seuls départements, par la loi du 2 février 199522, il n'a pas pour autant revu le fond du dispositif et demeurent donc les mêmes difficultés.

16La plupart des limites ainsi présentées trouvent cependant une réponse dans le transfert de propriété du domaine public concerné, « basculant ainsi du terrain de la compétence à celui de la propriété » (Puy-Montbrun (du), 2009). Ce transfert de propriété tardif introduit alors un approfondissement et une cohérence dans la décentralisation.

La réponse du transfert de propriété

  • 23  CE, Ass., 15 octobre 1999, « Commune de Lattes », Lebon, p. 317 ; AJDA 1999 p. 1044 ; CJEG 1999 p. (...)

17Seul l'État était en principe propriétaire du domaine public fluvial. Aussi, le seul exemple de canal navigable propriété d’une collectivité locale, à l’heure de la réforme, était, selon Guy Arzul, le canal de l’Ourcq, propriété de la commune de Paris depuis plus de 130 ans (Arzul, 2008, p. 68). La création d’un domaine public fluvial des collectivités territoriales était donc une nouveauté et les lois de 2003 et 2004 introduisaient, selon le même auteur, « une brèche dans le sacro-saint principe de la propriété étatique du domaine public fluvial » (Arzul, 2008, p. 310). Les collectivités étaient auparavant totalement dépendantes de l'État qui devait, d’abord, classer dans le domaine public les pièces et voies d’eau qui les intéressaient et, en outre, leur transférer expressément leur gestion23. Cette ouverture du domaine public fluvial à la propriété des collectivités territoriales est donc une innovation non des moins intéressantes.

  • 24  Comme le fait remarquer Caroline Chamard-Heim, ces dispositions sont applicables à la Guadeloupe, (...)
  • 25  La loi de 2003 se limite au transfert de la propriété des cours d’eau, canaux, lacs et plans d’eau (...)

18La loi du 30 juillet 2003 ouvre ainsi la possibilité à toute collectivité territoriale24, ou à tout groupement de collectivités, de demander le transfert, non pas seulement de la compétence d’exploitation et d’aménagement du domaine public fluvial, mais de la propriété de ce domaine25.

  • 26  Marie-France Beaufils, Débats parlementaires au Sénat sur le projet de loi relative à la préventio (...)

19Il est étonnant de trouver un tel mécanisme décentralisateur dans une loi qui n’avait pas un tel objet. Le dispositif était d’ailleurs absent du projet de loi : il est issu d’un amendement présenté à l’Assemblée nationale, deuxième chambre saisie du texte. La sénatrice Marie-France Beaufils s’était alors émue de ces transferts « en catimini » et jugeait « inacceptable » « cette façon de procéder »26. Un tel transfert s’accompagne en effet d’un coût important lié à l’entretien des voies d’eau, et duquel l’État souhaite se décharger, mais le caractère optionnel du transfert de propriété fut déterminant dans l’adoption de ce qui était vraisemblablement un cavalier législatif.

  • 27  Christian Lecocq, Débats parlementaires à l'Assemblée nationale sur le projet de loi relative à la (...)
  • 28  Circulaire du 24 avril 2006 (des ministères des transports, de l’équipement, du tourisme et de la (...)
  • 29  Art. 124 de la loi de finances pour 1991, modifié par la loi du 13 août 2004.
  • 30  Bateaux de plus de 5 mètres ou d’une puissance supérieure ou égale à 9,9 chevaux (7,3 kW).
  • 31  Selon la définition du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, « Le FCTVA a succéd (...)
  • 32  L'État reste néanmoins compétent en matière de police de l’eau, réglementation de la navigation et (...)

20La propriété du domaine public fluvial emporte alors un certain nombre d’avantages. Les collectivités qui obtiendraient un tel transfert vont être libres de le mettre en valeur. Le député Christian Lecocq souligne ainsi, lors des débats à l'Assemblée nationale : « il offre aux collectivités locales du Nord la possibilité de se créer un domaine public fluvial, ce qui est séduisant. En effet, nos mille kilomètres de canaux vont constituer une occasion exceptionnelle de reconstruire un paysage du nord, dans nos villes et nos campagnes »27. Au-delà des idées prospectives, il découle de ce mécanisme décentralisateur de nombreux avantages immédiats que la circulaire du 24 avril 200628 s’est attachée à mettre en valeur pour convaincre les bénéficiaires potentiels. La collectivité peut ainsi détenir la compétence de police de la conservation, fixer elle-même les redevances pour l’utilisation de l’eau, instituer un péage29 à la charge des transporteurs de marchandises ou de passagers et des propriétaires de certains bateaux de plaisance30, fixer l’ensemble des conditions financières de l’utilisation par des tiers du domaine, tel que l’exercice du droit de pêche et de chasse, bénéficier du Fonds de Compensation pour la TVA31 pour leurs dépenses d’investissement, ou encore solliciter des subventions des agences de l’eau pour le développement d’actions de restauration du milieu naturel32. Devenues propriétaires, les collectivités seront ensuite libres, soit de gérer elles-mêmes, directement, leur domaine fluvial, soit de le confier par la voie d'une délégation de service public à une tierce entité publique telle qu'une autre collectivité ou un établissement public comme Voies navigables de France, ou à une entité privée.

  • 33  Un tel transfert ne permet cependant pas de bénéficier de la compétence de police de la conservati (...)
  • 34  Art. 1-2 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, devenu art. L3113-2 du (...)
  • 35  L’expérimentation porte ainsi sur les canaux du Nivernais, du centre et de Bourgogne et sur la par (...)
  • 36  Tokia Saïfi, Débats parlementaires au Sénat sur le projet de loi relative à la prévention des risq (...)

21La loi du 30 juillet 2003 permet ainsi à toute collectivité de bénéficier de tels avantages en demandant le transfert de la propriété du domaine public fluvial qui se trouve sur son territoire. Ce transfert peut, de plus, n’être qu’expérimental33. La loi a en effet envisagé un dispositif d’expérimentation du transfert d’une durée maximale de 6 ans et dont l’issue serait soit un transfert définitif automatique, soit un abandon de la compétence par renoncement34. Le dispositif expérimental affiche néanmoins peu de succès puisque seule la région Bourgogne a, à ce jour, opté pour l’expérimentation du transfert de ses canaux35. Le but affiché de cette possibilité d'expérimentation était pourtant intéressant puisque, selon les propos de Tokia Saïfa, secrétaire d'État, lors des débats au Sénat, cette procédure permettait aux collectivités bénéficiaires de « mieux mesurer les coûts réels d'exploitation »36.

  • 37  « à leur demande ou, au plus tard, à l’expiration d’un délai de 3 ans après l’entrée en vigueur de (...)
  • 38  Délibération du conseil régionalde Bretagne du 24 mai 2007 (relevée par Arzul, 2008, p. 318).
  • 39  Délibération du conseil régional des Pays de la Loire du 20 octobre 2006.
  • 40  Le III de l'article 32, introduisant un article 1er-1-1 dans le code du code du domaine public flu (...)
  • 41  Repris par l'article 4 de l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législati (...)

22En outre, grâce à la loi du 13 août 2004, les régions bénéficiaires du transfert de compétence en vertu de la loi de 1983 obtiennent, de droit, le transfert de la propriété du domaine public fluvial sur lequel elles exerçaient déjà leur compétence37. Elles peuvent néanmoins s’y opposer par une délibération du conseil régional. La région Bretagne a ainsi accepté le transfert de propriété38 alors que la région Pays de la Loire l’a refusé39. La loi du 13 août 2004 précisait, de plus, sous la forme d'un tempérament à l'automaticité de ce transfert40, que « lorsqu’avant 1er janvier 2005 une partie du domaine public fluvial a été concédée à une collectivité territoriale, cette dernière est prioritaire pour bénéficier du transfert de propriété »41. Cette disposition a ainsi permis au département de la Somme d’obtenir de manière prioritaire le transfert du domaine public qu’il gérait au titre de la concession consentie par la région Picardie en 1992.

  • 42  Christian Lecocq, Débats parlementaires à l'Assemblée nationale sur le projet de loi relative à la (...)
  • 43  Marie-France Beaufils, Débats parlementaires au Sénat sur le projet de loi relative à la préventio (...)

23Le transfert de propriété laisse cependant sans solution la question du coût lié à l'exploitation du domaine fluvial. Si l'État doit en effet compenser le coût des charges liées au transfert de compétence en application de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), il ne doit les compenser qu'à hauteur des montants qu'il consacrait antérieurement à cette exploitation. Les débats parlementaires font d'ailleurs état de cette crainte liée au coût de l'exercice de la compétence : « nous savons bien dans quel état nous allons trouver ces cours d'eau : terriblement envasés, ce qui rendra le curage indispensable. Pour l'ensemble du Nord et du Pas-de-Calais, on estime à 100 millions d'euros le coût du curage et du traitement des sédiments toxiques »42, « une fois de plus, nous sommes obligés de constater qu'il s'agit purement et simplement d'un désengagement financier »43. Les rapports d’audit démontrent en effet une inquiétude à l’égard de l’état des voies à transférer. Le rapport Hossard de 2004 appelle ainsi à l’élaboration de « diagnostics des voies à transférer ». De même, le rapport de la mission d’audit de modernisation de 2007 expose que même si des moyens financiers importants ont été mobilisés par l’État, « la diminution du trafic marchand et la réduction des budgets (…) ont entraîné une baisse de l’entretien et de la maintenance des ouvrages ». Il constate ainsi que « des problèmes de sécurité apparaissent aux écluses », que « l’érosion des berges n’est pas compensée » et provoque ainsi des risques pour les usagers des berges que « l’envasement soit accru par la diminution du trafic de péniche » (Chevenez et al, 2007, p. 12)… Le rapport recommande ainsi à l’État d’accepter de lier les demandes de transferts des collectivités « à une participation significative de l’État à la remise en état minimum des voies transférées » (Chevenez et al, 2007, p. 25). Une négociation devrait être mise en œuvre au cas par cas, notamment facilitée par le caractère facultatif du transfert.

  • 44  Loi du 13 août 2004 : « les cours d’eau et canaux (…) leur sont transférés de plein droit (…) à le (...)
  • 45  Loi du 30 juillet 2003 : « le transfert de propriété sera effectif à l’issue de cette période ».
  • 46  Décret n° 2005-992 du 16 août 2005 relatif à la constitution et à la gestion du domaine public flu (...)
  • 47  Ex : « arrêté portant constatation du transfert de domaine public fluvial au conseil général de la (...)
  • 48  La circulaire dispose ainsi « il conviendra – sans attendre les demandes – de solliciter les colle (...)
  • 49  La circulaire précise notamment, pour expliquer l'intérêt de l'introduction de la notion de cohére (...)
  • 50  « Le législateur n’a pas entendu que ceux-ci soient investis de droit de cette compétence et soien (...)

24Si le transfert de la propriété du domaine public fluvial de l'État est facultatif pour les collectivités, il reste néanmoins à déterminer quelle est l'étendue du « pouvoir » de la collectivité lorsqu'elle demande ce transfert. En d'autres termes, quel est le rôle du représentant de l'État dans ces transferts ? En effet, lorsqu’une collectivité demande le transfert de la propriété d’une partie du domaine public fluvial, le préfet dispose-t-il d'une marge de manœuvre lui permettant de refuser le transfert ? Le texte est très clair lorsque la collectivité pétitionnaire disposait déjà de la compétence au titre de la loi de 198344 ou lorsqu’elle est bénéficiaire d’un dispositif d’expérimentation45 : le transfert est automatique dès lors que la collectivité n'y renonce pas expressément. Le représentant de l'État n’a ainsi aucun pouvoir d’appréciation sur ce transfert et il ne peut s’y opposer. Au contraire, pour les demandes de transfert des autres collectivités, le texte de la loi est peu explicite puisqu’il dispose que les « transferts de propriété (…) peuvent être opérés à la demande de l’assemblée délibérante ». La loi ouvrirait simplement à l'État une faculté de transfert de son domaine public aux collectivités, sans qu’il soit pour autant lié par leurs demandes. Le décret du 16 août 200546, auquel renvoyait la loi, vient préciser le rôle du préfet, tout en restant elliptique sur ses prérogatives exactes dans le transfert de la propriété : il « transmet » aux collectivités qui le demandent une description du domaine public à transférer et il « définit » les sections indivisibles. L’article 13 du décret précise enfin que le transfert est « constaté » par arrêté préfectoral. L'usage du verbe « constater » et non pas du verbe « décider » mène à penser que l'acte dont le préfet est l'auteur serait simplement un constat de transfert, comme l’intitulé de plusieurs arrêtés préfectoraux47 le suggèrent d'ailleurs, et non une décision de transfert de la part de l’autorité préfectorale. Le préfet ne prendrait donc pas de décision, il ne ferait que prendre acte de la demande formulée, il serait lié. Enfin, la circulaire du 24 avril 2006 vient corroborer cette hypothèse. En effet, elle délivre un message incitatif : les collectivités seront directement sollicitées48, une liste des « avantages de la décentralisation pour les collectivités » est présentée et la seule limite au transfert paraît être l’impossibilité d’assurer la cohérence hydraulique49, laquelle est appréciée par le préfet. En outre, l’annexe 5 de la circulaire précise que le transfert au profit d'un EPCI ou d'un syndicat mixte n’est pas « de droit », ce dernier devant d’abord recevoir un transfert de compétence de la part de ses membres50. Une telle remarque, interprétée a contrario, peut permettre d’affirmer que le transfert au profit d'une collectivité serait « de droit » et qu'ainsi, le préfet serait lié par toute demande de cette dernière, dès lors que la cohérence hydraulique est bien assurée. La décision de la collectivité de prendre ou non la compétence fluviale paraît ainsi être le moteur déterminant dans la mise en œuvre de la décentralisation du domaine public fluvial de l'État.

25Ce dispositif innovateur, soulève néanmoins des questions et laisse transparaître, à l’analyse, des incohérences.

Incohérences au fil de l’eau

26Si le nouveau dispositif de décentralisation ouvre aux collectivités bénéficiaires des facultés optimales dans leur gestion quotidienne du domaine public fluvial, deux difficultés doivent néanmoins être mises en évidence concernant le mécanisme de dévolution de cette compétence : la pluralité des bénéficiaires potentiels du transfert et l’identification des éléments transférables.

La pluralité des bénéficiaires potentiels

  • 51  L’annexe 5 de la circulaire du 24 avril 2006 précise que les chambres de commerce et de l’industri (...)
  • 52  Source : « Tableau de suivi de la décentralisation des voies navigables », fourni par la sous-dire (...)
  • 53  Arrêté du 28 décembre 2009 (RAA Préf. Bas-Rhin, n° 25 du 31 décembre 2009, p. 1424).
  • 54  Arrêté préfectoral 30 décembre 2009.
  • 55  Arrêté préfectoral du 1er février 2007.
  • 56  Arrêté préfectoral du 28 décembre 2009 (RAA Préf. Bas-Rhin, n° 25 du 31 décembre 2009, p. 1425).

27La demande de transfert de propriété est ouverte à toute collectivité ou tout groupement riverain de la voie ou du plan d’eau, « selon un dispositif qui préserve la liberté de choix des collectivités territoriales » (Dufau, 2005, p. 359). Ainsi, commune, département, région et tout groupement, ouvert51 ou fermé, pourraient bénéficier d’un transfert de la propriété du domaine public fluvial. Le déclenchement de la procédure suppose alors l’adoption par l’assemblée délibérante de la collectivité ou du groupement d’une délibération en ce sens, transmis au représentant de l'État. Des communes ont ainsi pu demander le transfert de portions du domaine public fluvial, à l’instar de la commune d’Agde pour une portion de l’Hérault52. De même, des groupements se sont vus transférés de leurs collectivités-membres des compétences en matière fluviale, assorties de la propriété du domaine concerné, telle la communauté urbaine de Strasbourg avec le Rhin Tortu53 ou le syndicat pour le développement du Saint-Lois avec une partie de la Vire et du Canal Vire-Taute54. Quelques départements ont également été intéressés par l'accession à la propriété du domaine public fluvial, comme le département de l’Aube avec une partie du canal de la Haute Seine55, de la même manière que des régions, comme la région Alsace avec l’Ille domaniale56.

  • 57  Marie-France Beaufils, Débats parlementaires au Sénat sur le projet de loi relative à la préventio (...)
  • 58  Maxime Gremetz, Débats parlementaires à l'Assemblée nationale sur le projet de loi relative à la p (...)
  • 59  Marie-France Beaufils, Débats parlementaires au Sénat sur le projet de loi relative à la préventio (...)

28Cette large ouverture aux candidatures risque cependant d’aboutir à une « balkanisation »57 du domaine fluvial. Certains parlementaires avaient en effet condamné un tel dispositif permissif qui conduirait à morceler le domaine public fluvial entre différents propriétaires : « Que se passera-t-il si, le long d'une vallée, une commune accepte le transfert et l'autre non ? »58 ; « Nécessité d'éviter une “balkanisation” du domaine fluvial qui serait inévitablement source de conflits d'intérêts et d'usage »59. Le dispositif se voulait cependant, par son caractère facultatif, très pragmatique et souple. Il a donc été adopté sans grande opposition ni longs débats.

29Loin du texte et des débats parlementaires, les faits sont pourtant là. L’eau coule, les canaux et les cours d’eau traversent donc généralement différentes collectivités. Une même voie d’eau pourra alors se retrouver morcelée entre différents propriétaires. C’est ainsi que le domaine public de l’Erdre a fait l’objet de transferts au profit de trois collectivités : le département de la Loire-Atlantique, la communauté d’agglomération de Nantes et la commune de Sucé-sur-Erdre. De même, la Sarthe a fait l’objet de transferts au profit des départements de la Sarthe, de la Mayenne et du Maine et Loire. La multiplicité de propriétaires sur la même voie de communication risquerait d’imposer des péages plus réguliers aux usagers et pourrait ainsi présenter des difficultés pratiques. Dans le même sens, un entretien différent d’une portion à l’autre du cours d’eau pourrait être préjudiciable et ainsi constituer une source de conflit entre collectivités propriétaires voisines. Et même si la loi requiert l’organisation d’une enquête publique et l’avis du comité de bassin ainsi que des assemblées délibérantes des collectivités sur le territoire desquelles se situe le domaine, le préfet coordonnateur de bassin demeure l’autorité décisionnaire.

  • 60  Les pétitionnaires « peuvent bénéficier de ce transfert si, à l’issue d’un délai de six mois à com (...)

30En outre, comme le transfert est ouvert à toute collectivité et à tout groupement de collectivités, il peut exister une concurrence de bénéficiaires potentiels. Le préfet est ainsi susceptible d'être amené à régler des conflits. Sans résoudre totalement les conflits éventuels, la loi dispose néanmoins que les « transferts s’opèrent en priorité au profit de la région ou du groupement de régions territorialement compétent », car les mieux à même de coordonner une politique globale sur le territoire régional. La loi organise d’ailleurs une forme de droit de préemption de la région puisque pour chaque demande de transfert de la part d'une collectivité ou d'un groupement de niveaux inférieurs, l’avis de la région est requis afin qu’elle puisse exercer son droit de priorité60. La région est ainsi présentée par la circulaire comme le bénéficiaire de principe de tout transfert, l’ouverture à toute collectivité ayant simplement pour finalité de « conserver une souplesse d’adaptation aux demandes qui pourraient s’exprimer localement ». Cependant, en cas de pluralité de candidatures, sans demande de la part de la région, aucune solution n’est visée dans le texte de la loi, ni même par la circulaire. Le préfet devrait retrouver, dans ce cas, les mains libres pour choisir.

  • 61  Délibération du conseil régional de Rhône-Alpes du 4 mai 2007.

31Les conflits entre collectivités ne doivent d’ailleurs pas être exclus. En effet, un litige a pu être observé en région Rhône-Alpes, à propos des ports des lacs Léman. Six communes, Évians-les-Bains, Meillerie, Nernier, Publier, Sciez et Thonon-les-Bains, ont demandé, par délibération, le transfert de la propriété du domaine fluvial des ports qui se trouvaient dans leur ressort géographique. Puis, avis a été demandé à la région Rhône-Alpes, comme l’impose la procédure. La région s’est alors opposée au transfert de propriété au profit de ces communes, non pas parce qu’elle souhaitait obtenir le transfert, mais parce qu’elle refusait que les communes puissent devenir propriétaires des ports61. L’assemblée régionale ne pouvait envisager que l'État se dessaisisse de sa propriété. Quelques membres craignaient notamment que la loi littorale ne soit mise en œuvre correctement par les communes. Était également invoquée l’infériorité de l’intérêt particulier des communes pétitionnaires face à l’intérêt général. De leur côté, les défenseurs des candidatures des communes voyaient en la demande de la région le seul souhait d'obtenir les avantages financiers du transfert, à savoir le bénéfice des taxes d'amarrage.

  • 62  Il n'est pas certain que son interprétation soit retenue. L'article 4 n'est pas rédigé sous la for (...)
  • 63  Les services de la commune d'Évian ont eu l'amabilité de confirmer cet état d'avancement de l'affa (...)

32Aussi, le seul moyen à la disposition de la région pour empêcher le transfert au profit des communes a été de demander le transfert des ports en question. N'ont ainsi été demandés par la région que les seuls ports qui avaient déjà fait l'objet d'une demande par d'autres collectivités. D'autres ports étaient pourtant concernés par le dispositif décentralisateur, sur le lac Léman, mais aussi sur les lacs d'Annecy et du Bourget. Le droit de priorité de la région Rhône-Alpes a ainsi été instrumentalisé comme un moyen d’opposition au transfert à de petites collectivités. La demande reste néanmoins en suspens. En effet, consulté par le préfet de région, le ministre a estimé que la région exerçait son droit de priorité et devait bénéficier du transfert. Mais face à cette réponse, la commune d’Évian a saisi le tribunal administratif au motif qu’elle était elle-même prioritaire sur la région, du fait de la concession du port dont elle bénéficiait depuis 1980. Elle tente ainsi de se prévaloir de l'article 4 de l'ordonnance de 2006 où sa qualité de concessionnaire antérieure au 1er janvier 2005 lui permettrait, selon elle, de bénéficier de manière prioritaire, même à l’égard de la région, du transfert de propriété62. L’affaire est aujourd’hui pendante devant le tribunal administratif de Lyon et les autres communes lémaniques ont retiré leur demande dans l’attente de la décision juridictionnelle63.

33L’attention et la réflexion sont ainsi attirées par le texte de loi sur la pluralité des bénéficiaires potentiels du transfert. Une autre question, pour laquelle la complexité n’apparaît pas au premier coup d’œil, est non moins importante : celle de la définition des éléments transférables.

La délicate définition des éléments transférables

  • 64  Le décret du 16 août 2005 relatif à la constitution et à la gestion du domaine public fluvial de l (...)
  • 65  Caroline Chamard-Heim illustre ainsi la technique utilisée par l'État dans son aspiration à ne dét (...)
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  • 69  Il ne mentionne pas les « boucles court-circuitées et non naviguées » alors qu’elles sont « décent (...)

34Le domaine public fluvial susceptible de transfert de propriété est d’abord défini négativement et non positivement. La loi de 2003 précise en effet que « les parties de cours d’eau, canaux, lacs ou plan d’eau inclus dans le périmètre d’une concession accordée par l'État au titre de l’utilisation de l’énergie hydraulique ne peuvent faire l’objet d’un transfert de propriété », mais aussi qu’un décret64 « fixe (…) la liste des cours d’eau et canaux d’intérêt national notamment utiles au transport de marchandises qui ne peuvent faire l’objet d’un transfert ». Une liste des éléments non transférables est ainsi fixée, selon une « méthode de la "propriété sélective" »65 (Chamard-Heim, 2009), alors que, comme l'atteste le rapport de 2007 sur la gestion des voies fluviales, aucun inventaire exhaustif des dépendances du domaine public fluvial n’existe véritablement66. On sait donc précisément quels éléments ne sont pas transférables : les axes principaux, considérés comme d'intérêt national, qui demeurent ainsi propriété de l'État et gérés soit directement par les services de Voies navigables de France67, soit par la voie de concession, notamment par la Compagnie nationale du Rhône68. Mais on ne sait pas, a priori, quels éléments le sont. On parle ainsi du « reste du réseau » dans la circulaire du 24 avril 2006. Le ministère du Développement durable a donc dû s’attacher à définir la substance du domaine public fluvial transférable. Cette définition est d’autant plus importante que, selon la circulaire précitée, il revient aux préfets de « solliciter les collectivités concernées », « sans attendre les demandes ». Il est donc indispensable, pour les préfets, de savoir quels éléments du domaine doivent être proposés. Or il apparaît que le tableau du ministère est lacunaire69, ce qui démontre les difficultés à élaborer une liste exhaustive centralisée.

35En outre, comme on vient de le voir, toutes les dépendances du domaine public fluvial non exclues du transfert peuvent être transférées. Or, les ports intérieurs situés sur des cours d’eau ou canaux non transférables ne figurent pas dans la liste des éléments non transférables. De même, aucune exclusion n’est faite pour les ports situés dans le périmètre d’une concession d’énergie hydraulique. Ces ports seraient donc légalement transférables, formant des enclaves transférables au sein de voies non transférables. On est ainsi face à une « autonomie du port intérieur » (Puy-Montbrun (du), 2009, p. 509). La circulaire de 2006 prend d’ailleurs acte de cette possibilité, sous un titre « cas particuliers ». Elle interprète ainsi le texte dans le sens de la transférabilité des ports intérieurs situés sur des voies non transférables et propose la conclusion de conventions entre le propriétaire du port et le gestionnaire de la voie. S’attardant sur le cas de la concession de la compagnie nationale du Rhône (CNR), la circulaire va même jusqu’à préciser la nécessité d’exclure de la concession les ports concédés à la CNR, préalablement à tout éventuel transfert. Ces « cas particuliers » démontrent le défaut de réflexion approfondie du législateur, conduisant à des incohérences et à des montages juridiques complexes, et ainsi au risque accru de « balkanisation » du domaine public fluvial.

  • 70  La loi de 2003 ne permet le transfert de propriété qu’aux « collectivités ou groupements de collec (...)

36Les tronçonnements excessifs qu’on a pu présenter précédemment, au bon vouloir, d'une certaine manière, des collectivités territoriales, sont donc organisés, ou désorganisés, par le texte de la loi. D’ailleurs, cette dernière ne permet les transferts de propriété que des seules dépendances du domaine public fluvial se trouvant sur le territoire de la collectivité pétitionnaire. Ainsi, ne sera transférable, pour chacune des collectivités, que le domaine qui se trouve sur son territoire, au nom de sa compétence géographique70. L’inclusion du domaine dans les limites territoriales administratives va conditionner le transfert de propriété. Un autre tronçonnement subi est ainsi celui issu des limites territoriales des collectivités. Or, la gestion cohérente d’un cours d’eau ne peut supporter que des limites artificielles lui soient opposées. Le rapport d’information (Gest, 2006) sur la mise en application de la loi du 13 août 2004 illustre d’ailleurs ce problème avec le cas du canal de la Somme. Il expose que « le conseil général de la Somme aurait souhaité, par cohérence, pouvoir aménager et exploiter le canal de la Somme dans sa partie axonaise », mais le rapporteur poursuit : « cette possibilité, cohérente en terme d’aménagement, pose cependant un problème dans la mesure où cela reviendrait à donner au département de la Somme une compétence extra-territoriale ». Seule la partie du canal se trouvant sur son territoire a ainsi pu lui être transférée.

  • 71  Art. 1er-1 du C. du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, inséré par la loi de 20 (...)
  • 72  L’un des motifs proposés par la circulaire (1.2) pour justifier de l'inscription de la notion de c (...)
  • 73  Confluent, débouché…
  • 74  Écluse, barrage…
  • 75 Tokia Saïfi, Débats parlementaires au Sénat sur le projet de loi relative à la prévention des risqu (...)

37Enfin, la dernière limite à la transférabilité est la condition de cohérence hydraulique. Le troisième alinéa de l’article L. 3113-171 du CGPPP est ainsi rédigé : « Le transfert est refusé si la cohérence hydraulique ne peut être assurée ». Elle est alors présentée par la circulaire de 2006 comme « le » motif légal du refus du préfet, celui qui permettra de rejeter une demande même si la condition de compétence territoriale est remplie et si aucune autre collectivité n'est candidate72. Cette condition de cohérence hydraulique impose alors de « définir les sections de voies ou les voies formant des ensembles homogènes, ainsi que les annexes indispensables à une gestion de ces voies garantissant la cohérence hydraulique ». Doivent donc être constitués préalablement des sortes de « packs » de dépendances transférables, assortis de limites géographiques précises, naturelles73 ou artificielles74, au nom de la cohérence hydraulique. Cette obligation repose ainsi sur une logique incontestable de recherche de cohérence dans la gestion et l’exploitation des voies d’eau et plans d’eau. L’interdiction de porter atteinte à la cohérence hydraulique du domaine fluvial constituait d’ailleurs un argument important lors des débats parlementaires. La secrétaire d'État explique ainsi que l'amendement qu'elle présente « a pour objet d'instaurer une priorité de transfert au profit de la région, afin de répondre au mieux au souci de cohérence hydrographique » et elle poursuit : « La possibilité de refuser de transférer une section de cours d'eau lorsque la cohérence hydraulique ne peut pas être assurée est confirmée »75.

38Cependant, la circulaire parait donner assez peu d’importance à l’analyse des faits puisqu’elle précise, à propos de la recherche de la cohérence hydraulique, que « cette définition ne repose pas sur des études hydrauliques sophistiquées ». On peut ainsi imaginer que seule l’erreur manifeste d’appréciation par le préfet, dans une décision de rejet ou dans un constat de transfert, pourrait faire l’objet d’une sanction par le juge. Le motif de la cohérence hydraulique pourrait ainsi devenir un simple prétexte permettant de motiver un refus, la circulaire envisageant même ce motif comme un moyen « d’éviter de devoir gérer les conflits de demandes ».

39L’unique élément répondant à la recherche de cohérence dans le transfert des cours d'eau et plans d'eau n’est donc pas optimisé. Plus qu’un outil de fond propre à rendre efficace la décentralisation du domaine public fluvial, il n’apparaît que comme un outil de forme visant à faciliter le déroulement de la procédure.

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Bibliographie

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Notes

1  Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, JO 17/08/04, p. 14545.

2  Cette loi s’est attachée à décentraliser ou à préciser le mécanisme décentralisateur d’une part considérable des infrastructures de transport : routes, aérodromes, ports, mais aussi domaine public fluvial en son article 32.

3  Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, JO 31/07/03, p. 13021.

4  Art. L 2111-10 Code Général de la Propriété des Personnes Publiques (CGPPP).

5  Art. L 2111-7 CGPPP. 

6  Décret n° 55-850 du 18 juin 1955 fixant les conditions de concession, de radiation et de déclassement des voies d’eau faisant partie du domaine public de l'État, JO 21/06/55, p. 6183.

7  Loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution (relevée par Godfrin et Degoffe, 2009).

8  JOCE L 327 du 22 décembre 2000.

9  Loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 portant transposition de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, JO 22/04/2004, p. 7327.

10  Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, JO 31/12/06, p. 20285.

11  Mouvement décentralisateur issu des lois Deferre de 1982 et 1983.

12  Loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, JO 23/07/83, p. 2286.

13  Décret n° 89-391 du 15 juin 1989 portant transfert à la région Pays de la Loire des compétences de l'État en matière de voies navigables, JO 17/06/89, p. 7549.

14  Décret n° 89-405 du 20 juin 1989 portant transfert à la région Bretagne des compétences de l'État en matière de voies navigables, JO 22/06/89, p. 7744.

15  Décret n° 92-648 du 8 juillet 1992 portant transfert à la région Picardie des compétences de l'État en matière de voies navigables, JO 14/07/92, p. 9485 (canal de la Somme de l’écluse de Sormont au point 54,130 et Somme canalisée du point 54,130 à l’écluse de Saint-Valéry-sur-Somme).

16  L'État avait en effet concédé certaines portions de son domaine public à des collectivités. Il en est ainsi, par exemple, de portions de la Charente au profit du département de la Charente, du Cher canalisé au département d’Indre et Loire et de l’exploitation et de l’entretien d’une partie du Loiret au syndicat intercommunal du bassin du Loiret (Conventions de concession relevées par G. Arzul, 2008, p. 291).

17  Ces éléments figurent dans les décrets portant transfert de compétence au profit des régions Bretagne, Pays de la Loire et Picardie.

18  Les mêmes décrets précisent que sont exclus de la mise à disposition « les ponts ou passerelles, tabliers, culées et accessoires compris par lesquels une route nationale, une route départementale, une voie communale ou une voie ferrée franchit une voie navigable ».

19  Cf. notamment art. 19 et s. de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État (JO 9/01/83, p. 215) et art. L 1321-1 et s. du Code Général des Collectivités Territoriales. Le transfert de propriété attaché au transfert de compétence apparaît néanmoins dans quelques cas dans la loi du 13 août 2004 (ports maritimes, aérodromes, monuments historiques).

20  Il demeure également compétent, selon G. Arzul, (Arzul, 2008, p. 313), pour la délivrance des concessions accordées en vertu de l’art. L 64 du code du domaine de l'État, soit art. L 3211-10 du CGPPP. (« Les exondements réalisés avant le 3 janvier 1986, hors d'une concession régulièrement accordée, peuvent faire l'objet en tout ou partie d'une concession ayant pour effet de transférer légalement à son bénéficiaire la propriété des terrains définitivement sortis des eaux. Un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'instruction et de délivrance de ces concessions translatives de propriété. »)

21  Loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, JO 4/01/92, p. 187 (art. 33).

22  Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, JO 3/02/95, p. 1840 (art. 26).

23  CE, Ass., 15 octobre 1999, « Commune de Lattes », Lebon, p. 317 ; AJDA 1999 p. 1044 ; CJEG 1999 p. 427, concl. Savoie.

24  Comme le fait remarquer Caroline Chamard-Heim, ces dispositions sont applicables à la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion depuis la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques (JO 31/12/06, p. 20285). L’art. L 5121-1 du CGPPP qui en est issu précise en effet que leurs cours d’eau et lacs naturels font partie du domaine public. (Chamard-Heim, 2009)

25  La loi de 2003 se limite au transfert de la propriété des cours d’eau, canaux, lacs et plans d’eau. C’est la loi du 13 août 2004 qui y ajoutera les ports intérieurs et leurs dépendances, à l’exclusion des ports autonomes de Paris et Strasbourg.

26  Marie-France Beaufils, Débats parlementaires au Sénat sur le projet de loi relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, Séance du 15 mai 2003.

27  Christian Lecocq, Débats parlementaires à l'Assemblée nationale sur le projet de loi relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, séance du 6 mars 2003.

28  Circulaire du 24 avril 2006 (des ministères des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer, de l’écologie et du développement durable et délégué aux collectivités territoriales adressée aux préfets coordonnateurs de bassin) relative à la mise en œuvre du transfert du domaine public fluvial de l'État vers les collectivités territoriales ou leurs groupements, NOR : DEVDE0600007C.

29  Art. 124 de la loi de finances pour 1991, modifié par la loi du 13 août 2004.

30  Bateaux de plus de 5 mètres ou d’une puissance supérieure ou égale à 9,9 chevaux (7,3 kW).

31  Selon la définition du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, « Le FCTVA a succédé au fonds d'équipement pour les collectivités locales pour permettre de compenser une partie de la charge de TVA supportée par les collectivités territoriales, leurs groupements et les établissements publics bénéficiaires, sur leurs dépenses réelles d'investissement » (site internet institutionnel du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi).

32  L'État reste néanmoins compétent en matière de police de l’eau, réglementation de la navigation et utilisation de l’énergie hydraulique, ce qui mène Jean Dufau à remarquer que cette « superposition de pouvoirs de police risque de susciter des conflits de compétence ». (Dufau, 2005, p. 359).

33  Un tel transfert ne permet cependant pas de bénéficier de la compétence de police de la conservation du domaine.

34  Art. 1-2 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, devenu art. L3113-2 du CGPPP. 

35  L’expérimentation porte ainsi sur les canaux du Nivernais, du centre et de Bourgogne et sur la partie navigable de la Seille, pour une durée de 3 ans.

36  Tokia Saïfi, Débats parlementaires au Sénat sur le projet de loi relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, Séance du 15 mai 2003.

37  « à leur demande ou, au plus tard, à l’expiration d’un délai de 3 ans après l’entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004 » selon l’art. 1-1-1 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, repris par l’art. 4 de l’ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du CGPPP. 

38  Délibération du conseil régionalde Bretagne du 24 mai 2007 (relevée par Arzul, 2008, p. 318).

39  Délibération du conseil régional des Pays de la Loire du 20 octobre 2006.

40  Le III de l'article 32, introduisant un article 1er-1-1 dans le code du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, est spécialement rédigée au profit des régions bénéficiaires du transfert de compétence au titre de la loi de 1983. Le quatrième alinéa vient tempérer les alinéas précédents traitant des droits des régions bénéficiaires de ce transfert, en commençant par « toutefois ».

41  Repris par l'article 4 de l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques, JO 22/04/06, p. 6024 (« lorsqu’une partie du domaine public fluvial a été concédée avant le 1er janvier 2005 à une collectivité territoriale, cette dernière est prioritaire pour bénéficier du transfert de propriété »).

42  Christian Lecocq, Débats parlementaires à l'Assemblée nationale sur le projet de loi relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, séance du 6 mars 2003.

43  Marie-France Beaufils, Débats parlementaires au Sénat sur le projet de loi relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, séance du 15 mai 2003.

44  Loi du 13 août 2004 : « les cours d’eau et canaux (…) leur sont transférés de plein droit (…) à leur demande ».

45  Loi du 30 juillet 2003 : « le transfert de propriété sera effectif à l’issue de cette période ».

46  Décret n° 2005-992 du 16 août 2005 relatif à la constitution et à la gestion du domaine public fluvial de l'État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, JO 18/08/05.

47  Ex : « arrêté portant constatation du transfert de domaine public fluvial au conseil général de la Mayenne », SGAR/DRE n° 658 du 14 décembre 2007, RAA Préf. Mayenne, 28 déc. 2007 ; « arrêté n° 670 du 18 décembre 2007 constatant le transfert de propriété du domaine public fluvial d’une partie de l’Erdre au département de la Loire-Atlantique », RAA Préf. Loire-Atlantique, n° 41, déc. 2007.

48  La circulaire dispose ainsi « il conviendra – sans attendre les demandes – de solliciter les collectivités territoriales concernées » (en gras dans la circulaire).

49  La circulaire précise notamment, pour expliquer l'intérêt de l'introduction de la notion de cohérence hydraulique dans le texte, qu'elle permet d' « assurer la sécurité juridique d’un refus de l’État de transférer un cours d’eau ou une section de cours d’eau lorsque la cohérence hydraulique ne peut pas être garantie ».

50  « Le législateur n’a pas entendu que ceux-ci soient investis de droit de cette compétence et soient substitués aux communes dans leur exercice ».

51  L’annexe 5 de la circulaire du 24 avril 2006 précise que les chambres de commerce et de l’industrie ou les chambres consulaires peuvent ainsi être membres des groupements.

52  Source : « Tableau de suivi de la décentralisation des voies navigables », fourni par la sous-direction des ports et transport fluvial du ministère du développement durable, février 2010.

53  Arrêté du 28 décembre 2009 (RAA Préf. Bas-Rhin, n° 25 du 31 décembre 2009, p. 1424).

54  Arrêté préfectoral 30 décembre 2009.

55  Arrêté préfectoral du 1er février 2007.

56  Arrêté préfectoral du 28 décembre 2009 (RAA Préf. Bas-Rhin, n° 25 du 31 décembre 2009, p. 1425).

57  Marie-France Beaufils, Débats parlementaires au Sénat sur le projet de loi relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, Séance du 15 mai 2003.

58  Maxime Gremetz, Débats parlementaires à l'Assemblée nationale sur le projet de loi relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, séance du 6 mars 2003.

59  Marie-France Beaufils, Débats parlementaires au Sénat sur le projet de loi relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, séance du 15 mai 2005.

60  Les pétitionnaires « peuvent bénéficier de ce transfert si, à l’issue d’un délai de six mois à compter de la saisine pour avis, la région territorialement compétente n’a pas elle-même formulé la demande. »

61  Délibération du conseil régional de Rhône-Alpes du 4 mai 2007.

62  Il n'est pas certain que son interprétation soit retenue. L'article 4 n'est pas rédigé sous la forme d'une disposition générale du dispositif décentralisateur, il ne s'adresse qu'au cas particulier des régions déjà bénéficiaires de la compétence au titre de la loi de 1983, cadre dans lequel la région Rhône-Alpes n’entre pas. Cet article n'est d'ailleurs pas codifié au sein des dispositions décentralisatrices du CGPPP. 

63  Les services de la commune d'Évian ont eu l'amabilité de confirmer cet état d'avancement de l'affaire au mois de mars 2011.

64  Le décret du 16 août 2005 relatif à la constitution et à la gestion du domaine public fluvial de l'État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, précité.

65  Caroline Chamard-Heim illustre ainsi la technique utilisée par l'État dans son aspiration à ne détenir que la propriété des biens qui lui sont nécessaires pour ses « missions essentielles ».

66  Selon le rapport sur la gestion des voies fluviales (Chevenez et al, 2007), « l’inventaire est encore assez imprécis » (p. 11), « le domaine public fluvial est mal répertorié », « la nomenclature des voies transférables reste virtuelle », « l’absence de nomenclature des voies navigables contribue à laisser dans l’ombre le statut de certaines rivières » (p. 19).

67  Établissement public créé en 1991, Voies navigables de France gère, exploite et développe un réseau de voies navigables constitué de 6200 km de canaux, de plus de 3000 ouvrages d'art et de 40 000 ha de domaine public fluvial. (Source : site internet de VNF)

68  Société anonyme créée en 1933, la Compagnie nationale du Rhône a reçu de l'État la concession du Rhône en 1934 afin de l'aménager et de l'exploiter. (Source : site internet de la CNR)

69  Il ne mentionne pas les « boucles court-circuitées et non naviguées » alors qu’elles sont « décentralisables ». Et n'étaient pas énoncés, début 2010, dans le tableau de suivi de la décentralisation des voies navigables alors que transférés : pour la Basse-Normandie, la Vire et le canal Vire-Taute ; pour l’Alsace, le canal de la Bruche et le Rhin Tortu ; pour les Pays de la Loire, le Loir et la Vieille Maine.

70  La loi de 2003 ne permet le transfert de propriété qu’aux « collectivités ou groupements de collectivités territorialement compétents ».

71  Art. 1er-1 du C. du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, inséré par la loi de 2003.

72  L’un des motifs proposés par la circulaire (1.2) pour justifier de l'inscription de la notion de cohérence hydraulique dans le texte de la loi est celui « d’assurer la sécurité juridique d’un refus de l'État de transférer ».

73  Confluent, débouché…

74  Écluse, barrage…

75 Tokia Saïfi, Débats parlementaires au Sénat sur le projet de loi relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, séance du 15 mai 2003.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Mathilde Kernéis, « Le transfert de propriété du domaine public fluvial aux collectivités en France : entre cohérence de la réforme décentralisatrice et balkanisation du cours d’eau », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 10 | Décembre 2011, mis en ligne le 30 novembre 2011, consulté le 24 juin 2018. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/11447 ; DOI : 10.4000/vertigo.11447

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Auteur

Mathilde Kernéis

Attachée temporaire d'enseignement et de recherche en droit public, membre du Groupement de recherche sur l'administration locale en Europe GIS-CNRS et de l'observatoire de la décentralisation, CESJ Université de Rouen, 1, rue Thomas Becket, 76821 MONT-SAINT-AIGNAN Cedex, France, Courriel : mathilde.kerneis@univ-rouen.fr

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