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La dimension sociale de la mobilité quotidienne, oubliée du développement urbain durable ?

L’exemple de la Communauté Urbaine de Lyon
Cécile Féré

Résumés

L’action publique et collective urbaine est confrontée à une double injonction contradictoire : elle doit garantir l’accès à la mobilité pour tous, tout en cherchant dans le même temps à réduire les mobilités individuelles motorisées. Constatant une pluralisation des systèmes d’acteur chargés des mobilités quotidiennes, cet article s’intéresse à la manière dont de nouveaux services à la mobilité renouvellent la prise en compte des inégalités d’accès à la mobilité, par rapport aux politiques de transport. Au sein d’une unité politique - la Communauté Urbaine de Lyon, on analyse les aides à la mobilité et les plans de déplacement inter-entreprises qui visent à améliorer l’accès à la mobilité, et la dimension sociale de la politique de transport. Depuis le milieu des années 1990 et surtout 2000, des acteurs extérieurs au champ des transports adoptent des « enjeux orphelins » (Gauthier et Paulhiac, 2008) des politiques de transport et de déplacement, toujours fidèles au droit au transport laissant ainsi jouer la « transmission patrimoniale » (Scherrer, 1999). Ces nouveaux dispositifs d’action, fortement territorialisés, voire individualisés, ont cependant un impact limité sur la réduction des inégalités d’accès à la mobilité. Tout comme les politiques de transport, ils sont également de plus en plus soumis à une injonction à une mobilité durable, dans la définition des stratégies et des plans d’action. Face aux enjeux d’attractivité économiques et environnementaux, la dimension sociale de la mobilité semble oubliée du développement urbain durable.

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Texte intégral

  • 1  Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI)
  • 2  Loi n° 96-1236 du 30/12/96 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie (LAURE)
  • 3  Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains
  • 4  Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'envir (...)

1L’action publique urbaine est confrontée à une double injonction contradictoire en matière de gestion des mobilités quotidiennes : elle doit garantir le droit au transport pour tous et dans le même temps réduire la mobilité automobile, jugée néfaste pour un développement urbain durable. Comment l’action publique urbaine concilie-t-elle ces enjeux d’accès à la ville pour tous et de mobilité durable ?Si le « droit au transport » a été consacré dans la législation française dès les années 1980 (LOTI1), la nécessité de réduire la place de la voiture a été affirmée comme l’objectif numéro un des politiques de déplacements dans les années 1990 (LAURE2 ; Loi SRU3). Cette préoccupation est devenue de plus en plus prégnante dans les politiques de transport avec la montée en puissance des enjeux de réduction des gaz à effet de serre, à partir des années 2000 (Lois Grenelle I et II4). L’évolution de la finalité sociale des politiques de transport constitue ainsi un moment privilégié d’observation des mutations des politiques de transport et de mobilité.

  • 5  En France (Fol, 2009 ; Le Breton, 2006 ; Orfeuil, 2004), mais aussi au Royaume-Uni (Lucas, 2006) o (...)

2Tout un chacun s’accorde sur la complexité de ces politiques, qui doivent intégrer des enjeux environnementaux, sociaux, économiques ou encore de santé publique (Banister, 2006), mais peu nombreux sont ceux qui s’interrogent sur la conciliation des enjeux du développement durable. Un certain nombre de chercheurs, dans une perspective critique du « tournant de la mobilité » (Sheller et Urry, 2007), interroge cependant la question des inégalités de mobilité et leur prise en compte dans les politiques de mobilité durable5. D’aucuns militent même pour un droit à la mobilité (Ascher, 2004 ; Mignot et Rosales-Montano, 2006) : parce que se déplacer quotidiennement est devenu nécessaire à chaque individu, pour accéder aux ressources nécessaires à la satisfaction des besoins de tout un chacun ; parce que les conditions et possibilités d’accès ne sont pas égales pour tous, du fait d’inégalités d’accessibilité à la ville et aux aménités urbaines, d’inégalités de compétences, de ressources ou de moyens, ou de « motilité » (Kaufmann, 2001). Or, un certain nombre de travaux montre que l’accès à la mobilité pour tous se pose avec d’autant plus d’acuité que la mobilité est devenue une norme sociale, tant dans la fabrique de l’urbain que dans les pratiques de déplacements (Orfeuil, 2004), dans un système urbain dépendant de l’automobile (Dupuy, 1999). La mobilité constituerait ainsi un élément de la nouvelle question sociale (Orfeuil, 2010) et contribuerait à redéfinir les positions et inégalités sociales (Ohnmach et al.,2011).

3Si en France et en Europe, les politiques de transport et de déplacement peinent à répondre à ces nouveaux enjeux et sont davantage orientées vers la réduction de la place de la voiture (Orfeuil, 2004), de nouveaux secteurs de l’action publique et collective urbaine contribuent à prendre en compte des besoins spécifiques : par des aides ou services à la mobilité, dans les politiques de retour à l’emploi (Le Breton, 2005 ; Fol 2009), dans les politiques temporelles (Boulin 2009), ou encore par le développement de démarches de gestion individualisée de la demande de déplacement (Faivre d’Arcier, 2008). Ainsi, le processus de stratification sémantique qui s’est opéré dans le champ scientifique avec le passage de la notion de transport à celle de mobilité (Bonnet, 2000) s’est également traduit dans l’action urbanistique, et s’est accompagné d’une pluralisation des systèmes d’acteurs chargés des mobilités quotidiennes. Dès lors, la conciliation de ces enjeux ne se pose pas seulement du point de vue de la cohérence des politiques de transport et de déplacement, mais aussi de la coordination des politiques chargées des mobilités quotidiennes, subsumant la traditionnelle question de la coordination urbanisme-transport.

4Dans le cadre de notre recherche doctorale, on s’est intéressé à la façon dont l’action publique et collective urbaine prend en compte les inégalités d’accès à la mobilité tout en cherchant dans le même temps à réduire les mobilités individuelles motorisées. Dans cet article, on propose de décliner cette problématique autour des deux questions suivantes : les nouveaux acteurs chargés des questions de mobilité quotidienne contribuent-ils à une meilleure prise en compte des inégalités d’accès à la mobilité que les acteurs du transport et des déplacements ? Comment ces enjeux d’accès à la mobilité sont-ils conciliés avec les enjeux de mobilité durable à l’échelle politique d’agglomération ?

  • 6  La mise en œuvre se rapproche « des notions d’application ou l’exécution », et « ne comprend pas u (...)

5Privilégiant une démarche inductive, on a choisi d’analyser la mise en œuvre6 de dispositifs d’action qui visent à favoriser l’accès à la mobilité, en s’intéressant à la fois au contenu de l’action (approche substantielle) et aux modes de faire (approche processuelle). La comparaison de ces dispositifs à l’échelle d’une unité de territoire politique a été privilégiée, afin de comprendre leurs modalités de territorialisation et de coordination, au regard des politiques de transport et de déplacement. Le territoire de la Communauté Urbaine de Lyon a été retenu comme terrain d’étude pour analyser les mutations à l’œuvre dans les politiques de mobilité, car c’est un territoire métropolitain qui est caractérisé par une culture locale de l’innovation urbaine (Guéranger et Jouve, 2004), et ce, y compris en matière de gestion des déplacements et des mobilités.

  • 7  La spécificité lyonnaise de ces innovations est qu’elles font l’objet d’un portage et d’une régula (...)
  • 8  L’enquête est basée sur des entretiens semi-directifs, analysés de manière thématique, auprès des (...)

6Les études de cas permettent donc de comparer différents dispositifs d’action qui favorisent l’accès à la mobilité quotidienne, en particulier vers les territoires de l’emploi. Les aides à la mobilité pour l’emploi et les Plans de déplacement inter-entreprises7 sont mis en perspective avec l’amélioration des réductions tarifaires sociales et de la desserte des quartiers de la Politique de la Ville dans la politique de transport. Le corpus de données est constitué de près de 60 entretiens semi-directifs auprès des acteurs de la mise en œuvre, croisés avec des sources écrites et orales, à partir de méthodes essentiellement qualitatives8.

  • 9  C’est-à-dire des enjeux qui n’ont pas été formulés ou énoncés dans le champ des politiques de tran (...)
  • 10  La notion de « transmission patrimoniale », forgée par F. Scherrer, renvoie aux conditions de chan (...)

7Dans un premier temps, on verra que, depuis le milieu des années 1990 et surtout 2000, des acteurs extérieurs au champ des transports adoptent des « enjeux orphelins »9 (Gauthier et Paulhiac, 2008) des politiques de transport et de déplacement, toujours fidèles au droit au transport, laissant jouer la « transmission patrimoniale »10 (Scherrer, 1999) dans un contexte de montée en puissance des enjeux environnementaux et de développement durable. Dans un second temps, on montrera que ces nouveaux dispositifs d’action, fortement territorialisés et individualisés, ont cependant un impact limité sur la réduction des inégalités d’accès à la mobilité dans l’agglomération lyonnaise. Tout comme les politiques de transport, ils sont également de plus en plus soumis à une injonction à une mobilité durable, dans la définition des stratégies et des plans d’action. Face aux enjeux environnementaux et d’attractivité économique, la dimension sociale de la mobilité semble oubliée du développement urbain durable.

Des « enjeux orphelins » des politiques de transport et de déplacement adoptés par de nouvelles politiques de mobilité

8Dans l’agglomération lyonnaise, des aides ou services à la mobilité innovants sont développés à destination des personnes en insertion en vue de faciliter leur accès à l’emploi, mais aussi à destination des entreprises et de leurs salariés, dans le cadre de plans de déplacements inter-entreprises. Ces nouveaux dispositifs d’action, sous la forme d’aides ou de services à la mobilité, ne relèvent pas des politiques de transports et des déplacements. Ils participent en effet d’autres politiques territoriales : déjà existantes, elles intègrent la question de la mobilité (les politiques de retour à l’emploi), ou sont plus récentes (les politiques temporelles, de développement économique ou d’environnement).

Des aides à la mobilité pour favoriser l’accès à l’emploi des personnes en insertion

9Le développement d’aides à la mobilité résulte d’un constat de terrain réalisé par les acteurs chargés de la mise en œuvre des politiques de retour à l’emploi. Les difficultés d’accès à la mobilité constituent un frein à l’emploi, en particulier pour une partie de la population – en insertion sociale ou professionnelle – qui serait moins bien armée face à la mobilité. Le diagnostic de départ montre que les personnes en insertion ont un moindre accès à la mobilité, difficilement compensé par les transports collectifs ; ils ont également plus de chance de résider en dehors des centres urbains et d’occuper des emplois peu qualifiés et peu accessibles en transports collectifs (du fait de leur localisation dans des espaces périphériques ou de l’organisation du travail à des horaires décalés). Ils sont davantage ainsi dépendants de l’utilisation d’une voiture individuelle, alors même qu’ils ont un plus faible accès à l’automobilité. Leurs difficultés de mobilité proviennent à la fois de l’inadaptation de la desserte en transports collectifs, d’un décalage entre zones de résidence et zones d’emplois (spatial mismatch), qui s’ajoutent et contribuent dans le même temps au problème de mobilité vers l’emploi, et pour certains à des freins cognitifs et psychologiques.

10Pour répondre à cet enjeu de mobilité vers l’emploi de ces personnes doublement captives, qui ne peuvent compter ni sur une voiture ni sur les transports publics, les acteurs du retour à l’emploi ont expérimenté dès le milieu des années 1990 des aides à la mobilité. Dans l’agglomération lyonnaise, elles relèvent dans un premier temps d’offres de transport individualisées ; progressivement, des aides sont également proposées pour favoriser l’acquisition de compétences de mobilité, voire pour lever les freins psychologiques que rencontre une partie des publics. Outre les aides que les travailleurs sociaux peuvent apporter de manière ponctuelle et informelle pour définir un trajet, on a pu identifier quatre types d’aides : des aides financières (bons d’essence, aide à l’achat ou à la réparation d’une voiture, garde d’enfant), des offres de formation à la mobilité (aide au passage du permis de conduire, formation à la conduite de deux roues), de transport semi-collectif (transport à la demande), de transport individuel (location de voiture ou de deux-roues à bas prix). Ces aides sont adaptées aux besoins spatiaux et temporels de déplacements des personnes en insertion, mais aussi à leurs ressources (financières, cognitives, etc.), et le dispositif opérationnel des aides à la mobilité, innovant, est bien souvent expérimental. Ces dispositifs, portés par des acteurs associatifs de l’insertion ou de l’économie sociale et solidaire, sont généralement financés sur la base de subventions annuelles, par les acteurs publics du retour à l’emploi et de la Politique de la Ville ; seuls quelques dispositifs font l’objet d’une logique de contractualisation, sans pour autant évacuer pour les associations la question de leur financement et de leur pérennité. Ces dispositifs font donc l’objet d’une faible institutionnalisation, ce qui les rend « fragiles » (Le Breton, 2005 : 145), leur expérimentation comme leur suppression dépendant du renouvellement des subventions accordées par les acteurs publics.

  • 11  Ils portent également une attention particulière aux femmes, dont les emplois du temps sont souven (...)

11Les aides à la mobilité proposées, individualisées, tentent ainsi de répondre à ces multiples dimensions, par des offres de transport améliorant l’accessibilité de territoires mal desservis par les transports collectifs, mais aussi des offres de « mise en capacité ». Partant du projet individuel des personnes en insertion, les acteurs de l’insertion appréhendent les problèmes de mobilité dans toute leur complexité, en prenant en compte tant l’accessibilité territoriale qui renvoie à la localisation des activités, à l’offre de transports collectifs, que les compétences et ressources des individus, incluant la garde d’enfant11. De façon sous-jacente et sans le dire, c’est bien de la « motilité » (Kaufmann, 2001) des publics qu’il est question, à partir d’une approche centrée sur l’individu.

Les plans de déplacement inter-entreprises pour améliorer l’accessibilité des territoires de l’emploi

12Le développement des plans de déplacement inter-entreprises (PDIE) dans l’agglomération lyonnaise provient de la volonté d’entreprises situées dans des zones d’activités économiques (ZAE) de la périphérie d’améliorer leur accessibilité pour leurs salariés et clients, en particulier du fait de l’inadéquation de la desserte en transports collectifs. La réflexion sur les déplacements des salariés a été initiée en 2005, dans le cadre de la politique temporelle de la Communauté urbaine de Lyon par son service « Espace des temps », en partenariat avec les entreprises d’une ZAE, de manière expérimentale. L’objectif de cette politique est « d’aborder la question de la synchronisation des différents temps qui aujourd’hui s’individualisent et se complexifient, pour que la ville soit plus facile et agréable à vivre pour ceux qui l’habitent comme pour ceux qui l’utilisent ». L’enjeu est ainsi de « mieux penser l’articulation de la vie quotidienne avec les services urbains ». Elle s’inscrit au départ dans l’héritage des politiques temporelles menées en Italie ou en Allemagne (Boulin, 2008), en visant en particulier les femmes et les précaires. La création de la première crèche inter-entreprise de l’agglomération lyonnaise et le décalage des horaires d’ouverture d’un établissement scolaire pour mieux équilibrer le trafic routier ont ainsi été les premières actions initiées par le bureau des temps.

  • 12  Source : EFFIA, Plan d’actions, Mise en place d’un dispositif collectif de déplacement des salarié (...)

13Le développement de PDIE s’inscrit dans cette même logique en privilégiant une approche partenariale, expérimentale et innovante, et vise à « coproduire des solutions temporelles de nouveaux services en mobilité pour une ville plus durable, plus accessible, et plus égalitaire ». Le premier PDIE lancé en 2006 est rapidement suivi par un essaimage de la démarche. En 2010, une douzaine de PDIE sont en cours, et concernent près de 400 entreprises et 20 000 salariés potentiels, en particulier de zones d’activités économiques de la périphérie de l’agglomération lyonnaise (cf. figure 1). Un Plan de déplacement pour la filière d’activité des services à la personne (services à domicile) est également envisagé de manière expérimentale depuis 2009, avec quelques entreprises de l’ouest de l’agglomération lyonnaise - bassin résidentiel peu dense et mal desservi par les transports collectifs - dont les salariés sont souvent des femmes à temps partiel qui ont le permis, mais pas de voiture12, et qui connaissent des difficultés de déplacement.

Figure 1. Carte des PDIE de l’agglomération lyonnaise

Figure 1. Carte des PDIE de l’agglomération lyonnaise

 Source : Communauté Urbaine de Lyon, 2009

14Les démarches PDIE sont généralement menées en quatre étapes : après la réalisation d’un pré-diagnostic testant l’intérêt des entreprises pour la démarche, puis d’un diagnostic, un plan d’action est élaboré, mis en œuvre puis évalué. Dans l’agglomération lyonnaise, le diagnostic et l’élaboration du plan d’action sont confiés à un bureau d’études, spécialisé en mobilité et développement durable. Le diagnostic d’accessibilité permet de croiser le lieu de résidence et de travail des salariés avec l’offre de transports tous modes et les coûts liés à leur usage. Des cartes sont produites à partir des méthodes isochrones, afin de repérer le nombre de salariés qui pourraient potentiellement utiliser un mode de déplacement alternatif à la voiture pour aller au travail. Une enquête par questionnaire est également réalisée auprès des salariés afin d’appréhender leurs pratiques de déplacements, leurs contraintes (chaînage d’activités liées aux loisirs, à l’accompagnement des enfants, etc.) et leur opinion sur les modes alternatifs à la voiture. L’enjeu est de comprendre quels sont les freins et moteurs du changement de comportement en matière de mobilité des salariés de ces territoires.

15Le diagnostic doit permettre d’évaluer pour chaque PDIE et pour chaque entreprise, quels sont les potentiels théoriques de report modal des usagers de la voiture individuelle vers des modes moins polluants, puis d’élaborer un plan d’action qui facilite les changements de comportement. Des groupes de créativité composés de salariés des entreprises du territoire sont réunis avant et après la réalisation du plan d’action, afin de recueillir l’avis des salariés sur la pertinence des actions et les difficultés concrètes liées à leur mise en œuvre. Le plan d’action, validé par les acteurs publics et les entreprises qui auront la charge de le financer et de le mettre en œuvre, vise à améliorer l’accès aux entreprises concernées. Il est généralement décliné autour de l’amélioration du réseau de transport collectif dont la mise en œuvre repose cependant sur l’autorité organisatrice de transport, le développement du covoiturage, l’incitation à l’usage du vélo ou vélo à assistance électrique, la mise en place de navettes, etc.

16Dans les PDIE, c’est le territoire qui est la porte d’entrée d’une approche fine qui s’intéresse aux pratiques de mobilité des individus, à leurs contraintes et difficultés, et à la manière dont elles contribuent à leur faire préférer un mode plutôt qu’un autre - la voiture en particulier. La démarche, qui cible les entreprises et leurs salariés, relève du management de la mobilité (Faivre d’Arcier, 2008). À travers des modalités d’action incitatives - par une amélioration des conditions de mobilité - et persuasives, l’enjeu est de convaincre les salariés d’adopter des solutions « altermobiles » (Vincent, 2008), qui sont autant des alternatives à la voiture qu’au réseau de transport collectif.

La dimension sociale des politiques de transport : la « transmission patrimoniale » du droit au transport

17L’évolution de la finalité des politiques de transport depuis les années 1990 s’est traduite par une forte relance de l’offre et le développement du tramway dans de nombreuses villes françaises, avec un objectif essentiel de transfert modal ; elle ne s’est cependant pas accompagnée d’une évolution significative de leur dimension sociale. Les politiques de transport demeurent fidèles à l’héritage des années 1980 et s’en tiennent à l’affirmation du droit au transport, alors même qu’elles sont loin d’avoir épuisé les enjeux d’accès aux territoires urbains. Si la relance des réseaux de transport collectif a certes permis d’améliorer l’offre et le maillage du réseau, en particulier dans l’agglomération lyonnaise dotée de la première offre de province loin devant les autres villes françaises, la desserte des zones peu denses et à des horaires décalés demeure problématique, en particulier pour ceux qui n’ont pas accès à la voiture.

18La dimension sociale étant moins au cœur des préoccupations des autorités organisatrices de transports urbains (AOTU) et de leurs stratégies politiques, orientées vers le report modal de la voiture vers les transports collectifs, elles ciblent davantage les automobilistes que les « captifs », laissant jouer la « transmission patrimoniale » (Scherrer, 1999) du droit au transport : sa mise en œuvre opérationnelle se traduit toujours par des réductions tarifaires sociales pour les personnes en difficulté, initiées dès la fin des années 1980, et l’amélioration de la desserte des quartiers de la Politique de la Ville mise à l’agenda politique au début des années 1990. La prise en compte des enjeux d’accès à la mobilité dans la politique de transport évolue donc à la marge. L’amélioration progressive des tarifs sociaux sera ici prise comme exemple.

19Les nouvelles politiques tarifaires sociales impulsées par les AOTU depuis la fin des années 1980 visent à améliorer l’accessibilité des individus au réseau de transport collectif urbain, par des réductions tarifaires. C’est à partir du milieu des années 1990 qu’en France, les associations militant pour les droits des chômeurs font pression pour l’instauration d’une tarification sociale, répondant aux problèmes liés à l’apparition d’un chômage de masse et de la précarité : au niveau national pour imposer une législation sur la tarification sociale ; au niveau local pour des tarifs sociaux dans les politiques de transport.

  • 13  Source : Délibérations du comité syndical du SYTRAL liées la tarification sociale de 1995 à 2007.

20Dans l’agglomération lyonnaise, la politique tarifaire sociale menée par l’AOTU, le Syndicat mixte des transports du Rhône et de l’agglomération lyonnaise (SYTRAL), va connaître trois inflexions majeures13 à partir du milieu des années 1990, à chaque nouveau mandat, jusqu’à son élargissement le plus symbolique tant au niveau local que national, en 2005. Le premier épisode, qui marque les prémisses d’une politique tarifaire sociale a eu lieu en 1995, lorsque le SYTRAL a accepté de financer plus largement une partie de l’action sociale menée au titre du transport : les réductions sur les tickets octroyées aux acteurs sociaux ont été accrues, modulées en fonction du taux de chômage de la commune, et étendues aux abonnements ; les partenariats ont également été élargis aux acteurs de l’emploi et associations caritatives.

  • 14  En France, le seuil de pauvreté est défini par rapport à la moitié du niveau de vie médian, qui co (...)

21La deuxième inflexion a eu lieu en 1996, sous la pression des associations qui revendiquaient l’équité territoriale au sein du périmètre de transports urbains. Le premier abonnement social a été créé au sein de la gamme tarifaire, constituant véritablement l’acte de naissance de la politique tarifaire sociale du SYTRAL. Il octroyait 80 % de réduction par rapport au prix de l’abonnement grand public pour les RMIstes et les jeunes demandeurs d’emploi longue durée. Il a rapidement été étendu aux demandeurs d’emploi indemnisés dont les ressources sont proches de celles des RMIstes. En 1999, les associations revendiquaient une tarification sociale selon un critère de ressources, sur la base du seuil de pauvreté. Un second abonnement social a alors été créé. Il octroyait 65 % de réduction à différentes catégories de bénéficiaires dont les ressources étaient inférieures à 3 800 francs/mois14. Les partenaires des politiques sociales et de l’emploi contribuaient à la mise en œuvre de la politique tarifaire pour les personnes en difficulté dont la situation administrative ne correspondait pas aux critères définis par l’AOTU.

  • 15  La CMUC, dispositif voté en 1998 (Loi de lutte contre les exclusions) et mis en place en 2000, est (...)
  • 16  L’ensemble des spécialistes des questions tarifaires rencontrés - chercheurs ou professionnels – s (...)
  • 17  Etant une prestation sociale sous conditions de ressources, elle doit en effet répondre de manière (...)

22Enfin, la troisième inflexion a eu lieu avec l’alternance à gauche du SYTRAL, par la lente ouverture de la tarification sociale aux bénéficiaires de la Couverture Maladie Universelle Complémentaire15 (CMUC) en 2005. L’AOTU lyonnaise était alors le premier grand réseau de transports – après Paris – à adopter une tarification sociale conforme à la législation (Loi SRU, 2000), selon un critère de ressources. Si l’AOT justifiait pour des raisons essentiellement techniques le choix du critère d’attribution (capacité à traiter la demande et à chiffrer la mesure), le débat a été éminemment politique16. Le critère CMUC était certes celui qui était techniquement le plus simple à mettre en œuvre pour les techniciens, mais c’était surtout le seul qui était politiquement, et en particulier financièrement acceptable, faute d’un portage politique suffisamment important. La mesure devait être financée à budget constant - en augmentant une tarification héritée pour les personnes âgées. Le scénario CMUC était le moins coûteux parmi ceux étudiés. Le vote de la mesure a été reporté à plusieurs reprises, de 2002 à 2005. En parallèle, l’AOT a continué d’étendre le dispositif tarifaire à de nouvelles catégories d’usagers, par dérogation catégorielle, pour répondre aux imperfections d’une prestation sociale sous conditions de ressources basée sur des catégories administratives17. La mesure CMUC a finalement été votée à marche forcée par un petit groupe de techniciens et d’élus, lors de la refonte globale de la gamme tarifaire en 2005.

23Faute d’être construite sur un vrai critère de ressource, la politique tarifaire sociale menée par le SYTRAL s’est élargie, par l’intégration par couche progressive de nouveaux publics cibles. Ainsi, entre 1996 et 2005, la gamme tarifaire sociale s’est stratifiée, tel un millefeuille, passant de deux à treize catégories administratives. Si les réductions tarifaires sociales permettent une meilleure prise en compte des inégalités d’accès aux transports collectifs pour les précaires et concernent près de 40 000 personnes par mois, elles ne touchent encore que la moitié de leur cible potentielle (Féré, 2011), malgré l’augmentation du nombre de tarifs sociaux qui a doublé entre 2001 et 2007.

24Dans l’agglomération lyonnaise, les aides à la mobilité comme les PDIE participent, par une approche de la demande, de la prise en compte de l’individualisation des pratiques de mobilité, et s’inscrivent dans les creux spatio-temporels de la politique de transport menée par l’autorité organisatrice de transport. Après la disparition du transport-employeur (Gérardin, 1981), ces dispositifs s’attachent en particulier à la question de l’accessibilité des zones d’emploi. L’objectif est soit d’en améliorer les conditions d’accès, liées au contexte territorial, soit d’améliorer les possibilités d’accès des individus à ces territoires, « enjeux orphelins » (Gauthier et Paulhiac, 2008) des politiques de transport. Ces nouvelles politiques, territorialisées et individualisées, ne limitent pas la mobilité au transport et au déplacement : elles considèrent la mobilité comme un phénomène complexe, qui se déploie dans l’espace et dans le temps, qui doit intégrer des contraintes - familiales, économiques, spatiales, temporelles, propres à chaque individu, et permet de réaliser des activités, comme aller au travail.

25À l’inverse, dans les politiques de transport, tout se passe comme si la mutation des réseaux, tournée vers la question modale dans la visée téléologique d’une mobilité urbaine idéalement durable, se traduisait par le maintien du compromis hérité de la LOTI de 1982 sur le plan social, avec une évolution à la marge, de type incrémental, des tarifs sociaux et de la desserte des quartiers défavorisés : la prise en compte des enjeux d’accès à la mobilité se limite ainsi toujours à l’accès au réseau de transport collectif, dont le financement est cependant concurrencé dans les programmes d’action par les nouveaux objectifs de réduction de la place de la voiture.

Des politiques de transport et de nouvelles politiques de mobilité de plus en plus soumises à l’enjeu environnemental

26Les enjeux d’accès à la mobilité ne sont pas seulement potentiellement contradictoires avec les objectifs de réduction de la place de la voiture : ils sont également concurrents lorsqu’il s’agit de hiérarchiser les priorités et de définir les programmes d’action et les financements correspondants. La dimension sociale est rarement prioritaire face aux enjeux environnementaux et de développement économique.

Des aides à la mobilité de plus en plus soumises à une injonction à la mobilité durable

27Les aides à la mobilité, proposées par les acteurs de l’insertion, sont fortement ciblées. Elles ne constituent pas un droit automatique et sont contingentées en fonction des budgets qui leur sont attribués. Le périmètre territorial des aides à la mobilité n’est pas celui de l’agglomération lyonnaise et varie pour chaque offre. Il dépend d’une part de l’inscription territoriale des associations et d’autre part d’un rayon d’action qui correspond bien souvent, outre des contraintes techniques, aux périmètres institutionnels des acteurs publics partenaires financeurs. S’ils peuvent être à l’échelle d’une seule commune comme c’est souvent le cas lors d’une expérimentation, les périmètres sont bien souvent ceux d’une institution (Département, intercommunalité, Ville, etc.).

  • 18  En 2009, 694 personnes ont bénéficié d’une aide à la mobilité (transport micro collectif, d’une of (...)

28Par ailleurs, leur prescription est la condition sine qua non d’accès à ces aides. Un professionnel de l’emploi les attribue au cas par cas, après une analyse individualisée des besoins de la personne, dans le cadre d’un « parcours » d’insertion, de demandeur d’emploi, etc. La mise en œuvre de ces aides à la mobilité conditionnelles révèle en fait une « pluralité de pratiques professionnelles » (Féré, 2011), fonction de l’adhésion des acteurs de la mise en œuvre à l’hypothèse causale au cœur des aides à la mobilité (la reconnaissance du rôle de la mobilité dans l’accès à l’emploi) et aux nouveaux principes liés à « l’activation des politiques sociales » (Duvoux, 2010) qui implique la responsabilisation du bénéficiaire. Le champ de l’insertion par l’emploi est par ailleurs de plus en plus soumis à des coupes budgétaires, notamment des fonds européens. Au final, l’ensemble de ces aides à la mobilité ne concerne que peu de personnes18 et forme à l’échelle de l’agglomération une marqueterie d’aides à la mobilité, dont le contenu et la mise en œuvre sont à géométrie variable.

29Si les acteurs de l’insertion se préoccupent moins des enjeux environnementaux que des difficultés d’accès à la mobilité, les dispositifs d’aide sont cependant soumis à une injonction à une mobilité durable, qui constitue tant une obligation qu’une opportunité, dans un contexte de montée en puissance des enjeux environnementaux et de limitation des dépenses sociales. L’automobilisation des publics constitue le nec plus ultra de la réponse possible en matière d’accès à l’emploi. Pourtant, elle tend de moins en moins à être formulée comme telle, tandis que les acteurs de l’insertion intègrent de plus en plus souvent une dose de mobilité durable dans les dispositifs, en proposant de la location de scooters ou des vélos électriques. Outre le fait que les financeurs publics – et en particulier l’État – imposent la prise en compte de l’environnement, l’enjeu est également de mobiliser de nouveaux financeurs. Si l’argument de la durabilité s’invite déjà dans les débats lors du financement de permis de conduire, il ne s’avère pas encore conflictuel lors de la programmation financière des aides à la mobilité. En ce sens, l’argument environnemental fait pour l’instant davantage figure d’affichage ou d’opportunité, pour tenter – non sans mal cependant, les acteurs du transport étant rarement associés au financement des aides à la mobilité – de mobiliser des partenaires financiers issus de différents secteurs de l’action publique.

Les rationalités environnementales dominantes dans les démarches de Plans de déplacement inter-entreprise

  • 19  La dimension morale des pratiques de mobilité est explicite dans les PDIE, qui reposent sur des di (...)

30Les démarches PDIE dont la finalité est d’élaborer des solutions alternatives à la voiture et aux transports collectifs, peu efficaces dans les zones peu denses, pourraient constituer une occasion de concilier la finalité environnementale et sociale des politiques de mobilité, en offrant des solutions « altermobiles » (Vincent 2008) qui profiteraient tant aux automobilistes repentis19 qu’aux captifs impénitents. Les PDIE sont d’ailleurs présentés comme une « démarche gagnant-gagnant » (CERTU, 2003) qui serait à même de subsumer ces rationalités plurielles, voire divergentes, leur territorialisation étant comme garante de l’intégration de l’ensemble des enjeux et rationalités d’acteur.

31La démarche PDIE est organisée sur la base d’un partenariat public-privé inédit regroupant au sein de comités de pilotage : une association d’entreprises ; l’Espace des temps (mobilisé autour de la méthodologie, du portage et de la coordination) et les développeurs économiques (qui participent de la mobilisation des entreprises) de la Communauté Urbaine de Lyon ; la Région Rhône-Alpes, au titre de sa politique de développement des modes doux ; et l’Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Énergie (ADEME), au titre de sa mission de promotion des PDE dans le cadre de la lutte contre les gaz à effet de serre. Le SYTRAL est également associé à la démarche pour l’amélioration de la desserte transport en commun (TC) et une prise en charge financière des abonnements. Les PDIE sont donc le support de rationalités d’action et d’intérêts différenciés pour les acteurs publics : réduction des gaz à effet de serre, développement des modes doux, attractivité économique, amélioration de la vie quotidienne des individus. Les motivations des entreprises - de la très petite entreprise au « grand compte » - sont également plurielles et variables : accessibilité, amélioration de leur productivité, besoins d’extension, difficultés de recrutement de personnes peu qualifiées et faiblement motorisées, marketing environnemental, etc.

32Dans les faits, ces rationalités potentiellement divergentes s’avèrent difficiles à concilier, la dimension environnementale étant bien souvent dominante. Si le diagnostic permet une connaissance fine des pratiques de déplacement des salariés des ZAE – d’ailleurs mobilisé pour compléter l’enquête ménages déplacements de l’AOT, l’objectif principal est cependant le report modal des automobilistes vers des modes doux. Ainsi, les difficultés ou contraintes de ceux qui seraient déjà utilisateurs et dépendants des transports collectifs ne sont pas centrales : elles sont peu prises en compte, et ce, dès le diagnostic, voire pas financées y compris lorsqu’elles sont proposées dans les plans d’action. Les démarches PDIE, si elles sont territorialisées à l’échelle des ZAE, sont avant tout des démarches d’entreprises, car financées pour moitié par ces dernières. Dans le diagnostic, les salariés enquêtés sont avant tout les salariés de l’entreprise et non ceux qui travaillent pour l’entreprise. Autrement dit, les intérimaires et prestataires – de nettoyage notamment – qui peuvent connaître des difficultés de déplacement du fait des horaires atypiques ou de faibles ressources financières, sont très rarement enquêtés. Par ailleurs, le plan d’action est orienté selon des objectifs de report modal. Ceux qui utilisent déjà les TC de manière contrainte, s’ils peuvent profiter de l’amélioration des services à la mobilité, ne sont pas le cœur de cible des PDIE. Le Plan de déplacement de filière pour les salariés des services à la personne fait également figure de cas d’espèce. Le diagnostic conduit par le bureau d’étude auprès d’un panel de salariés a conduit à proposer de financer le passage du permis de conduire pour les femmes réalisant des missions de service à la personne. Au final, cette action a dû être retirée du plan d’action au titre de son incompatibilité avec les objectifs de réduction des gaz à effet de serre.

33Si les politiques temporelles, qui ciblent notamment les femmes et les précaires, ont pour objectif d’améliorer les conditions de mobilité de l’ensemble des salariés vers les territoires de l’emploi, l’enjeu est au final davantage de convaincre les salariés des entreprises des ZAE adhérentes au PDIE, de changer de mode de transport, à travers des campagnes de marketing individualisé, afin d’afficher une baisse de l’émission des gaz à effet de serre. En ciblant dès le départ les automobilistes, les démarches PDIE tendent à évacuer les enjeux socio-spatiaux d’accès aux territoires de l’emploi, pour ceux qui n’ont pas accès à la voiture, l’objectif étant la réduction de la place de la voiture.

Des arbitrages peu favorables aux enjeux sociaux dans la politique de transport

34Du côté des acteurs du transport, le changement de référentiel de politiques qui visent aujourd’hui la réduction de la place de la voiture et des gaz à effet de serre, ne s’est pas fait au profit de la prise en compte des enjeux d’accès à la mobilité dans l’agglomération lyonnaise. Durant le plan de mandat 2002-2008, la question sociale est bien souvent celle qui a souffert des coupes budgétaires. Durant ce mandat, le programme d’investissement qui visait à « assurer un développement important de la part des transports en commun dans les déplacements lyonnais », fixé à 788 M€ d’investissements, dont 480 M€ de nouvelles lignes, a finalement été ramené à 600 M€ en 2004, à la suite du désengagement financier de l’État dans les transports publics provinciaux. Le prolongement de la ligne de tramway T1 pour accompagner le développement du quartier du Confluent, principal projet urbain de la Communauté Urbaine de Lyon, a été réalisé, de même que le prolongement du métro A à la Soie (51 M€) et la création de la ligne de tramway T3 (177 M€) dans l’Est lyonnais, qui contribue à desservir le projet urbain du Carré de Soie. Les infrastructures de transport participent pour l’opération Carré de Soie et Confluent, d’une « co-production public/privé » (Verhage et Linossier, 2009) qui ne dit pas son nom : les infrastructures de transport lourd contribuent, avec d’autres équipements, à « modifier le contexte du projet pour passer d’une situation peu attractive pour les investisseurs faute d’externalités positives en place » (Ibid. : 166). Leur réalisation doit permettre d’inciter les opérateurs privés à investir, dans le cadre de projets de renouvellement urbain, par une sécurisation des risques.

35En revanche, les lignes de trolleybus C1/C2 (17 et 26 M€) desservant le Nord de l’agglomération lyonnaise et un des principaux quartiers en difficulté concerné par la Politique de la Ville, ont été à repoussées à 2009 puis 2011. Le projet de tramway T4, qui doit relier le quartier des Minguettes à Vénissieux et le centre de Lyon, a également été redéfini en deux phases – créant ainsi une rupture de charge par rapport au tracé de l’ancienne ligne de bus, du fait du désengagement financier de l’État. La première phase (185 M€) a été inaugurée en avril 2009, la seconde doit être réalisée pour 2013 (58 M€). Par ailleurs, outre la redéfinition de la programmation des projets d’infrastructures de transport collectif, le retrait des financements de l’État a justifié le report du vote de l’ouverture de la tarification sociale aux bénéficiaires de la CMUC entre 2002 et 2005. Pourtant, c’est également durant ce mandat que le SYTRAL a contribué par une politique financière volontariste à augmenter ses recettes, grâce à une augmentation du versement transport, à une hausse des recettes clients liée à une hausse des tarifs et à une politique de limitation de la fraude notamment (passant environ de 100 à 160 millions d’euros de recettes clients entre 2002 et 2008) ou par encore une gestion active de la dette (SYTRAL, 2008). Ces gains n’ont cependant pas été mis prioritairement au service de la politique tarifaire sociale ni de la desserte des quartiers de la Politique de la Ville, qui ont fait l’objet de retards dans les programmations budgétaires : c’est la poursuite de l’extension du réseau dans les parties centrales de l’agglomération qui a été privilégiée, en lien avec les projets urbains menés par la Communauté Urbaine de Lyon.

Conclusion

36Avec la pluralisation des politiques chargés des mobilités spatiales quotidiennes, des acteurs extérieurs aux transports se saisissent d’« enjeux orphelins » (Gauthier et Paulhiac, 2008) des politiques de transport et de déplacement, à travers des aides ou services à la mobilité favorisant l’accès aux territoires de l’emploi, contribuant ainsi à renouveler la prise en compte des enjeux d’accès à la mobilité. Si dans les politiques de transport, les politiques tarifaires sociales et d’amélioration de la desserte des quartiers politiques de la ville évoluent, améliorant l’accès au réseau de transport collectif, elles demeurent toujours fidèles au droit au transport, laissant jouer la « transmission patrimoniale » (Scherrer, 1999).

37Cependant, d’un côté, les aides à la mobilité sont conditionnelles et leur mise en œuvre est incertaine du fait d’une pluralité de pratiques professionnelles ; d’un autre côté, les Plans de déplacements inter-entreprises sont avant tout des projets qui profitent aux entreprises adhérentes des zones d’activités économiques et à leurs salariés et non à l’ensemble des territoires de l’emploi concernés. Ces innovations sont par ailleurs de plus en plus soumises à l’obligation d’intégrer des enjeux de mobilité durable. Pour les aides à la mobilité, la conciliation des enjeux d’accès à la ville pour tous et de mobilité durable est encore bien souvent affaire d’affichage et d’opportunité, dans un contexte de limitation des dépenses sociales et de recherche de nouvelles sources de financement. Dans l’agglomération lyonnaise, elle devient en revanche beaucoup plus problématique au regard de la prise en compte des enjeux d’accès à la mobilité dans le cadre des démarches de plans de déplacement inter-entreprise. Les rationalités environnementales dominantes au sein du dispositif partenarial tendent en effet à évacuer les enjeux socio-spatiaux d’accès à la mobilité. Dans les politiques de transport, l’amélioration de l’accès aux réseaux de transport collectif pour les captifs, fortement concurrencée dans la stratégie et les programmes d’action par les enjeux de réduction de la place de la voiture, fait l’objet de retards dans les réalisations.

38Dans l’agglomération lyonnaise, on assiste bien au renouvellement de la prise en compte des enjeux sociaux en matière de mobilité, avec la mise à l’agenda des enjeux environnementaux. La conciliation des enjeux d’accès à la mobilité pour tous et de mobilité durable est porteuse d’un nouvel interdit, d’un nouveau tabou dans les politiques urbaines, autour de l’accès à la voiture individuelle. La stratégie en matière de mobilité subit la domination de deux mots d’ordre, l’exemplarité en matière de développement durable et l’attractivité économique du territoire, ce qui limite la prise en compte des inégalités d’accès à la mobilité.

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Notes

1  Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI)

2  Loi n° 96-1236 du 30/12/96 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie (LAURE)

3  Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains

4  Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement (1) et Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (1)

5  En France (Fol, 2009 ; Le Breton, 2006 ; Orfeuil, 2004), mais aussi au Royaume-Uni (Lucas, 2006) ou encore aux Etats-Unis comme Sylvie Fol a pu le montrer (2009).

6  La mise en œuvre se rapproche « des notions d’application ou l’exécution », et « ne comprend pas uniquement la production de toute sorte d’activités concrètes (…), juxtaposées les unes aux autres, mais également toutes les démarches planificatrices nécessaires à la mise en place de ces activités d’exécution, soit les plans d’action qui définissent des priorités dans le temps, dans l’espace et vis-à-vis des groupes sociaux » (Knoepfel et al., 2006 : 207).

7  La spécificité lyonnaise de ces innovations est qu’elles font l’objet d’un portage et d’une régulation politique de l’Etat et de la Communauté Urbaine de Lyon depuis 1998 pour les premières et qu’elles ont été essaimées à l’échelle politique d’agglomération pour les secondes.

8  L’enquête est basée sur des entretiens semi-directifs, analysés de manière thématique, auprès des acteurs de la mise en œuvre des politiques de transports et des politiques territoriales en charge de ces aides et services à la mobilité (définition des plans d’action et exécution) réalisés entre 2007 et 2010, croisés avec l’analyse de sources orales (observations non-participante au sein d’instances techniques) et écrites (délibérations, documents de suivi et d’évaluation, compte-rendu de réunions technique et politique, etc.).

9  C’est-à-dire des enjeux qui n’ont pas été formulés ou énoncés dans le champ des politiques de transport et qui seraient mis à l’agenda selon d’autres modalités (débat public, nouveaux acteurs, etc.) : M. Gauthier et F. Paulhiac (2008) ont montré comme le débat public pouvait faire émerger de nouveaux « enjeux orphelins » dans les politiques urbaines de développement durable.

10  La notion de « transmission patrimoniale », forgée par F. Scherrer, renvoie aux conditions de changement des réseaux urbains appréhendés comme systèmes. Elle est définie comme « toute partie de l’organisation spatiale du réseau héritée qui est remobilisée pour préserver la continuité de l’évolution à long terme [d’un] compromis », « passé entre les acteurs sur ce qui doit changer et ce qui doit être transmis tel quel aux générations futures » (Scherrer, 1999 : 67).

11  Ils portent également une attention particulière aux femmes, dont les emplois du temps sont souvent plus complexes (Chardonnel et al. 2009).

12  Source : EFFIA, Plan d’actions, Mise en place d’un dispositif collectif de déplacement des salariés des organismes de services à la personne sur les lieux de travail, 26 janvier 2009.

13  Source : Délibérations du comité syndical du SYTRAL liées la tarification sociale de 1995 à 2007.

14  En France, le seuil de pauvreté est défini par rapport à la moitié du niveau de vie médian, qui correspond au revenu disponible par unité de consommation, soit 3650 francs par unité de consommation en 1999 (source : INSEE).

15  La CMUC, dispositif voté en 1998 (Loi de lutte contre les exclusions) et mis en place en 2000, est une complémentaire santé gratuite – qui prend en charge ce qui n’est pas couvert par les régimes d’assurance maladie obligatoires. Sous conditions de ressources, il permet une prise en charge des soins à 100 % et sans avance de frais. Au 1er juillet 2010, le plafond annuel de ressources est de 7 611€ par an pour une personne seule, soit 634,25€ par mois.

16  L’ensemble des spécialistes des questions tarifaires rencontrés - chercheurs ou professionnels – s’accordent sur le fait que les mesures tarifaires sociales s’expliquent avant tout par des choix politiques, étant donné les possibilités offertes pour les compenser financièrement à travers une politique globale de transports collectifs.

17  Etant une prestation sociale sous conditions de ressources, elle doit en effet répondre de manière égale aux inégalités d’accès au réseau liées aux ressources.

18  En 2009, 694 personnes ont bénéficié d’une aide à la mobilité (transport micro collectif, d’une offre de location de voiture à bas prix, de scooter, d’une formation au sein d’une auto-école sociale ou de formation à la conduite du vélo), alors que le nombre de personnes en insertion était estimé à près de 90 000 personnes dans l’agglomération lyonnaise.

19  La dimension morale des pratiques de mobilité est explicite dans les PDIE, qui reposent sur des dispositifs d’action persuasifs dont l’objectif est de « faire adhérer » les salariés à la démarche.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Carte des PDIE de l’agglomération lyonnaise
Crédits  Source : Communauté Urbaine de Lyon, 2009
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/11740/img-1.png
Fichier image/png, 68k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Cécile Féré, « La dimension sociale de la mobilité quotidienne, oubliée du développement urbain durable ? », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 11 | mai 2012, mis en ligne le 07 mai 2012, consulté le 29 novembre 2020. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/11740 ; DOI : https://doi.org/10.4000/vertigo.11740

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Auteur

Cécile Féré

Docteure en géographie, urbanisme et aménagement, Laboratoire Environnement Ville Société (UMR 5600 EVS), Institut d’Urbanisme de Lyon, 14 avenue Berthelot, 69007 Lyon, France, Courriel : cecile.fere@univ-lyon2.fr

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