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Quand le patrimoine naturel oppose : de la confrontation des regards aux conflits

La patrimonialisation des espaces naturels en débat : la réforme du Parc national des Pyrénées (France)

The heritage of natural areas under discussion : the reform of the Pyrenees National Park (France)
Sylvie Clarimont

Résumés

Plus de quarante ans après sa création, le Parc national des Pyrénées demeure toutefois mal accepté par des acteurs locaux qui refusent l’onction patrimoniale des périmètres de protection. La réforme de son statut consécutive à la loi de 2006 provoque un regain de conflictualité. L’article se propose, à partir du dépouillement de la presse quotidienne régionale (journal Sud-Ouest) : d’identifier les acteurs en conflit, d’appréhender leur argumentaire et de mettre en évidence leurs représentations de l’espace naturel. Plus largement, l’analyse de ce type de source permet de saisir l’image du parc national diffusée dans le premier quotidien régional.

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Texte intégral

1Depuis près d’un siècle, les périmètres de protection de la nature se multiplient sur fond de prise de conscience de l’impact négatif de l’action de l’homme sur les systèmes écologiques. La politique conservatoire y est concentrée sur la préservation d’espaces et/ou d’espèces remarquables circonscrites dans une zone restreinte. De statut et d’extension variables, ces périmètres souvent inscrits dans des réseaux européens ou internationaux se combinent, se juxtaposent parfois pour créer une mosaïque d’espaces protégés. En son sein, le parc national constitue la figure la mieux connue, la plus prestigieuse, mais aussi l’une des plus difficiles à saisir tant les modes de construction, les objectifs, les fonctions des parcs nationaux varient dans le temps et dans l’espace. Le parc national a longtemps constitué l’archétype de l’espace naturel remarquable à soustraire à l’action de l’homme. Dans la définition initiale des parcs nationaux proposée par l’UICN, en 1969, une telle conception, portée par le courant de l’écologie radicale, domine (Depraz, 2008). L’UICN retient alors la conjonction de quatre critères pour définir un parc national : une taille significative, la présence d’écosystèmes peu ou pas transformés par l’homme renvoyant à l’idéal d’une nature vierge, la mise en place par l’autorité de tutelle étatique de mesures pour « empêcher ou éliminer dès que possible » toute forme d’occupation humaine, la possibilité d’autoriser des visites à des « fins contemplatives, récréatives, éducatives et culturelles ». Le parc apparaît dès lors comme un isolat « naturel » dans lequel la visite n’est possible que sous conditions. Au fil du temps, l’UICN infléchit quelque peu sa position et s’ouvre au « paradigme intégrateur » en tolérant davantage les activités humaines (Depraz, 2008). Dans la classification des espaces naturels établie par l’UICN en fonction du degré de protection (et d’anthropisation), les parcs nationaux relèvent de la catégorie II et désignent de « vastes aires naturelles ou quasi naturelles » fournissant « une base pour des opportunités de visites » (Dudley, 2008). Étendues et représentatives de fragments de « nature » remarquable, ces aires protégées obéissent d’abord à une finalité de protection, mais la fréquentation des visiteurs et les équipements afférents y sont désormais acceptés. Placées sous tutelle de l’État, elles représentent toujours un espace strictement délimité et borné, un « parc » au sens premier de lieu enclos destiné au parcage du bétail.

2Une telle « mise en parc » vise à ériger l’espace naturel en patrimoine à préserver en vue de sa transmission aux générations futures. Elle procède, comme la patrimonialisation des biens culturels, d’une opération réfléchie, voire négociée de sélection (Micoud, 2004). Bien que la nécessité de protéger la nature fasse aujourd’hui l’objet d’un assez large consensus social, la patrimonialisation d’une portion d’espace « ici et maintenant » ne va pas de soi. Scandée par des temporalités distinctes (entre inventaire, conservation et valorisation), animée par des acteurs aux intérêts souvent divergents, la construction patrimoniale des espaces de nature se heurte à des résistances locales. La récente réforme du statut des parcs nationaux français consécutive à l’approbation de la loi de 2006 permet d’apprécier le déficit d’acceptation sociale dont souffrent les parcs en dépit de leurs efforts pour développer une culture du compromis (Laslaz, 2008). Dans les parcs de montagne (Vanoise, Cévennes, Pyrénées), l’hostilité à l’égard de ces établissements publics s’exprime avec force faisant écho aux conflits des origines (Richez, 1994 ; Larrère et alii, 2009). L’article se propose d’apporter des éléments de compréhension de cette contestation d’un objet patrimonial non consensuel à partir de l’exemple du Parc national des Pyrénées (PNP). La loi de 2006 introduit-elle une rupture dans le fragile équilibre conquis par le PNP en 40 années d’existence ou constitue-t-elle le révélateur d’une conflictualité latente ? Le parc national est un objet patrimonial complexe (1) qui, à partir de 2008, se trouve confronté à une série de réformes structurelles (2) déstabilisant le fragile compromis territorial (3).

Le Parc national des Pyrénées : figure faussement consensuelle de la nature à préserver

3Le parc national constitue aujourd’hui une figure de protection hybride, à la fois sanctuaire naturel, outil au service du développement territorial et lieu de mémoire témoignant de l’évolution de l’idée de parc dans la société française.

Le Parc national, un sanctuaire naturel relatif

4L’histoire des parcs nationaux français témoigne d’un élargissement du champ du patrimoine d’une nature sauvage, préservée de l’intervention humaine à une nature transformée mêlant nature et culture. En effet, l’instauration des parcs nationaux a été menée dans une logique défensive de mise en réserve visant à soustraire des milieux naturels remarquables à toute intervention humaine susceptible de leur nuire. La loi n° 60-708 du 22 juillet 1960 définit, en huit articles, les conditions du classement par décret, approuvé en Conseil d’État, du territoire de tout ou partie d’une ou plusieurs communes en parc national (art.1). Ce classement est opéré pour des milieux naturels présentant « un intérêt spécial » qu’il importe de préserver « contre tout effet de dégradation naturelle » et de « soustraire à toute intervention artificielle susceptible d’en altérer l’aspect, la composition et l’évolution » (Loi n° 60-708, art. 1). La « mise en parc » est justifiée par la nécessité de protéger une nature d’exception sur laquelle pèse une menace imminente. À l’intérieur du parc, « toute action susceptible de nuire au développement naturel de la faune et de la flore et, plus généralement, d’altérer le caractère du parc national » peut être soumise à un régime particulier, voire interdit (Loi n° 60-708, art. 2). Le parc national introduit donc une forme de mise en défens de la nature contre l’intervention néfaste de l’homme opéré dans une logique « exogène et confiscatoire » (Depraz, 2008). Il peut imposer des limitations d’accès au périmètre protégé et des restrictions d’usage des ressources du territoire variables suivant les lieux. Bien que le label « parc national » soit unique, ses déclinaisons locales peuvent varier en fonction des rapports de force locaux et de la capacité de négociation des acteurs du territoire. Le décret de création de chacun des parcs nationaux précise la délimitation de l’espace protégé, son mode de fonctionnement et la réglementation qui s’applique en son sein.

5Le PNP, un établissement public administratif de l’État, est institué par le décret du 23 mars 1967. C’est un parc d’altitude, le deuxième parc national de montagne créé en France après celui de la Vanoise (1963) et l’unique parc national français du massif. Il est investi de trois missions parfois difficiles à concilier : préserver des espaces dotés de qualités paysagères et biologiques remarquables, favoriser l’accueil et la sensibilisation du public et contribuer au développement économique, social et culturel du territoire.

6Promue par l’administration des Eaux-et-Forêts avec le soutien initial du Conseil général des Hautes-Pyrénées, la création du PNP est contestée par les chasseurs et la profession agricole craignant une réduction de leurs droits d’usage de la montagne de même que par 21 communes du périmètre désireuses, pour la plupart, de développer des domaines skiables (Larrère et alii, 2009). Fruit de négociations difficiles, ce parc en écharpe le long de la frontière espagnole est de taille relativement réduite (45 700 ha ce qui en fait le plus petit parc national de France continentale). Il s’étend entre Béarn et Bigorre, de la vallée d’Aspe, à l’ouest, à la vallée d’Aure, à l’est, à cheval sur deux départements (Hautes et Basses Pyrénées) et deux régions (Aquitaine et Midi-Pyrénées). Il comprend deux zones concentriques : une zone centrale non habitée, strictement réglementée, mais restreinte (15 communes) ; une zone périphérique plus large (2 064 km2 répartis en 86 communes), peuplée d’environ 39 000 habitants en 2007 et dépourvue de contraintes spécifiques hormis la limitation de la publicité. Le Parc assume également la gestion de deux réserves naturelles nationales : celle de Néouvielle et celle d’Ossau (figure 1). Zone de protection maximale, la zone centrale du parc connaît un régime de propriété particulier : les communes et les commissions syndicales demeurent propriétaires de 97 % des terrains dévolus à des usages sylvicoles et pastoraux. Et c’est là toute l’ambivalence d’un organisme public exogène imposant des règles et des restrictions d’usage à des espaces d’altitude ne lui appartenant pas et dans lesquels perdurent les pratiques d’estive. Le décret de 1967 reconnaît toutefois la prévalence de ces usages pastoraux et forestiers antérieurs à la création du Parc (art. 5). L’article 6 offre des garanties supplémentaires aux communautés villageoises inquiètes de perdre le contrôle de leur territoire : « la réglementation du pacage reste de la compétence des autorités communales et syndicales (…). Les traités et les us et coutumes de compascuité (…) restent inchangés. L’accès aux pâturages des chiens bergers et leur utilisation pour la garde des troupeaux continueront à avoir lieu conformément aux usages antérieurs » (Décret n° 67-265). La création du parc ne semble pas faire obstacle à l’exercice du pastoralisme selon des usages ancestraux ce qui revient de fait à admettre l’influence humaine sur l’espace central.

Figure 1. Le territoire du Parc national des Pyrénées

Figure 1. Le territoire du Parc national des Pyrénées

Le Parc national, un outil de développement économique

  • 1 Selon l’étude pastorale menée par le PNP, en 2008, les unités pastorales de la zone centrale (qui r (...)

7En contrepartie des restrictions d’usage imposées en zone centrale, la loi de 1960 prévoit la possibilité de mettre en place des mesures d’accompagnement destinées à asseoir l’acceptation sociale du parc. La zone périphérique devient de la sorte une zone de compensation. Dans le PNP, le 1er programme de mise en valeur de la zone périphérique (1967-1968), lancé dès la phase d’étude préalable à la création du parc, constitue une contrepartie nationale aux contraintes engendrées par l’instauration de la zone centrale et vise à apaiser la contestation. En zone centrale, le PNP procède également à l’amélioration des conditions de vie des bergers en estives (réhabilitation des cabanes pastorales, équipement en radio-téléphones, construction de parcs à bétail…) et à la mise aux normes européennes des équipements (saloirs, points d’eau, salles de fabrication du fromage)1. En Béarn, 40 cabanes pastorales et 35 abris pastoraux avaient ainsi été réhabilités, en 2007, pour des usages mixtes de lieux de vie et de refuges occasionnels pour randonneurs.

  • 2 La vallée du Soussouéou est située en vallée d’Ossau, en périphérie immédiate du parc national. Dès (...)

8En effet, le PNP intervient aussi dans le secteur du tourisme. Apparu au XIX° siècle autour de stations thermales renommées (Bagnères-de-Bigorre, Cauterets, Les Eaux-Bonnes), le tourisme élitiste et aristocratique des premiers temps s’est démocratisé et élargi à de nouvelles activités (sports d’hiver, escalade, canyoning, VTT) et de nouveaux espaces avec l’apparition, dans les années 1960 et 1970, de stations de ski d’altitude (Gourette, Artouste, St Lary-Soulan, Piau-Engaly, Barèges-La Mongie, Luz-Ardiden), en périphérie immédiate du parc. Le PNP a contribué, dès les années 1970, à faciliter l’accès et le séjour en haute montagne en améliorant les conditions d’accueil des visiteurs (construction de maisons du parc dans chaque vallée, de refuges en montagne, aménagement de sentiers, restauration de sites dégradés). Sous la pression des acteurs locaux, l’établissement public a même dû accepter la réalisation de nombreux aménagements à l’intérieur du périmètre protégé visant à renforcer l’activité touristique (ouverture de pistes forestières, aménagement de l’aire d’accueil du Pont d’Espagne, création de la station de ski de fond du Somport, aménagement de la RD934 pour une ouverture hivernale…). La fréquentation totale du parc, en période estivale, est estimée à environ 1 M de visiteurs à la fin des années 2000, mais les flux demeurent concentrés sur quelques sites emblématiques d’accès aisé (Gavarnie, Pont d’Espagne et lac de Gaube, lac d’Estaing, lacs d’Ayous). Pris entre deux logiques économique et conservationniste, difficilement conciliables, contraint de composer avec les décideurs locaux soucieux d’accroître la fréquentation touristique, le Parc national a fini par perdre, en 1991, le diplôme européen qui lui avait été concédé en 1976 : « tant que des compensations substantielles n’auront pas été obtenues par un plan de protection efficace de l’ours et la protection de la vallée du Soussouéou2 » (Résolution 91-17 du Conseil de l’Europe).

Le parc national : un « lieu de mémoire »

9Initialement prévu pour protéger un espace naturel remarquable, le parc national devient un outil de développement local et un auxiliaire précieux de la préservation du patrimoine culturel. Dans les Pyrénées où survivent des pratiques pastorales disparues ailleurs, le parc apparaît comme un conservatoire non pas seulement des écosystèmes naturels, mais aussi de traditions séculaires sur le point de s’éteindre. Sanctuaire d’une nature singulière et d’une culture agro-pastorale atemporelle, le parc national représente la mémoire de la nation ; il incarne une forme de synecdoque du territoire national. La protection de la nature et la préservation des usages agro-pastoraux de l’espace deviennent dès lors deux champs d’intervention prioritaires du Parc national, étroitement imbriqués. Loin d’être jugées négatives et susceptibles « d’altérer le caractère du parc », les pratiques pastorales anciennes deviennent l’incarnation d’une tradition à conserver par la mise en œuvre d’actions contribuant à la « naturalisation de la culture » (Blanc, 2010 : 140). Ce mouvement est conforté par le tournant opéré au cours des années 1980 par les politiques de la nature qui cessent de considérer, du moins dans les espaces de montagne, l’activité humaine comme une menace. La prise de conscience des effets de l’exode rural et agricole non seulement sur les paysages (fermeture), mais également sur l’équilibre de la faune sauvage ajoutée à une approche dynamique des écosystèmes conduisent à considérer l’activité humaine « comme une condition de la survie des espèces et non plus comme une entrave à leur développement » (Fortier, 2009 : 129).

10L’examen des différents programmes d’aménagement adoptés par le Parc depuis sa création révèle l’attention croissante accordée au patrimoine culturel et l’élargissement progressif du contenu de la notion, du pastoralisme aux autres aspects de l’identité pyrénéenne, du matériel à l’immatériel. Dans son 4e programme d’aménagement (1998-2002), le Parc se propose de faire du patrimoine culturel l’un de ses axes stratégiques déplorant le « caractère fragmentaire et discontinu » des actions menées jusqu’alors, lesquelles relevaient davantage « d’initiatives personnelles que d’opérations planifiées et de moyens à la mesure du sujet » (p.31). Il compte effectuer un inventaire complet de ce patrimoine et des « éléments à collecter en vue de leur sauvegarde ». Cet effort est prolongé dans le programme d’aménagement suivant, car « la richesse du patrimoine culturel pyrénéen mérite d’être mieux connue, préservée et valorisée », ce qui suppose un travail préalable d’inventaire et de collecte (Programme d’aménagement. 2005-2009).

11En 40 ans, la conception de la mission du Parc a connu des évolutions considérables. Le Parc a élargi ses domaines d’intervention, s’est rapproché des collectivités territoriales, a multiplié les animations pour se faire connaître et peut-être aussi se faire mieux accepter. Si l’hostilité suscitée par le parc lors de sa création s’est apaisée, tous les problèmes ne sont pas réglés pour autant. Le projet de réforme du Parc national des Pyrénées a eu pour effet de faire ressurgir des tensions latentes et de rouvrir le vieux débat sur la pertinence d’un tel périmètre de protection.

La réforme du Parc national des Pyrénées : démocratiser sans décentraliser !

12La réforme du statut du Parc national des Pyrénées consécutive à la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux n’est pas un phénomène isolé. Elle s’inscrit dans un mouvement plus général de révision législative opéré dans un contexte de décentralisation qui n’est pas spécifique à la France. Certes, le législateur n’a pas fait ici, comme en Espagne, le choix d’un transfert complet de la gestion des parcs nationaux aux collectivités territoriales. Les parcs restent nationaux, mais la représentation des collectivités territoriales au sein de leurs organes de gestion sera accrue.

La loi d’avril 2006 de réforme du statut des parcs nationaux

13La loi de 2006 souhaite remédier au défaut de coordination entre la zone centrale (devenue « cœur » du parc) et la zone périphérique (rebaptisée « aire d’adhésion ») en intégrant celle-ci au parc national sur la base de l’adhésion volontaire des communes. Cette disposition de la loi induit un élargissement de la notion juridique de parc national à des zones qui, jusqu’alors, étaient exclues de la zone parc. Elle comporte toutefois le risque de voir les limites de l’aire d’adhésion remises en cause en offrant la possibilité aux communes de choisir librement de concourir à la protection de la zone contiguë au cœur en adhérant à une charte sur le modèle de celle qui existe déjà pour les parcs naturels régionaux (Loi n° 2006-436, art. 1).

14Cette charte, applicable à l’ensemble du périmètre du parc (cœur + aire d’adhésion), constitue de fait un « projet de territoire traduisant la solidarité écologique entre le cœur du parc et ses espaces environnants » (Loi n° 2006-436, art. 3). Fédératrice, elle sera discutée et élaborée de concert avec les collectivités concernées sur le mode de la contractualisation et approuvée en dernier lieu en conseil d’État. Son contenu accorde une grande importance à la dimension patrimoniale : la charte repose, notamment, sur un inventaire du patrimoine du territoire et doit définir, pour la zone cœur, « les objectifs de protection du patrimoine naturel, culturel et paysager » (Loi n° 2006-436, art. 3). Alors que la loi de 1960 ne faisait nullement référence à la notion de patrimoine, celle-ci est mentionnée de nombreuses fois dans la loi de 2006, entérinant l’élargissement des actions des parcs au patrimoine culturel observées dans la pratique depuis près de 30 ans.

15Enfin, la loi vise à démocratiser le fonctionnement des parcs nationaux en assurant une meilleure représentation des collectivités territoriales et des acteurs du territoire au sein du conseil d’administration. La loi garantit la majorité aux représentants des collectivités territoriales intéressées et à leurs groupements et aux « membres choisis pour leurs compétences locales » - représentants des associations de protection de l’environnement, des propriétaires, des habitants et des exploitants, des professionnels et des usagers - (Loi n° 2006-436, art. 6). L’élargissement du conseil d’administration du Parc à un nombre plus grand d’acteurs locaux est supposé « permettre une meilleure appropriation des parcs nationaux par ceux qui y exercent leur activité ou leur mandat électif » (Giran, 2003 : 34).

16La révision des statuts des parcs nationaux pourtant voulue dans un esprit d’ouverture plus large aux territoires d’accueil s’avère néanmoins problématique.

La loi de 2006 appliquée au Parc national des Pyrénées 

  • 3 Décret n° 2009-406 du 15 avril 2009 pris pour l’adaptation de la délimitation et de la réglementati (...)

17Le conseil d’administration du Parc national des Pyrénées approuve la modification du décret de 1967, dans sa séance du 28 mai 2008. Soumis à enquête publique du 23 juin au 25 juillet 2008 dans les 86 communes concernées, le nouveau décret3 est publié au Journal Officiel, le 16 avril 2009. Il modifie en premier lieu la dénomination officielle du parc : le Parc national des Pyrénées occidentales devient le Parc national des Pyrénées ce qui scelle le renoncement de l’État à créer un autre parc national dans les Pyrénées. Le périmètre de la zone centrale dite désormais zone « cœur » demeure inchangé et la réglementation des activités semble aller dans le sens de la reconnaissance d’un état de fait : les activités agricoles, pastorales, hydroélectriques, artisanales et commerciales ou encore forestières « existantes à la date de publication du présent décret et régulièrement exercées » y sont autorisées (art. 12 à 14 et art. 17). La zone périphérique, intégrée au parc national, devient une « zone optimale de libre adhésion », car il s’agit de « substituer l’adhésion à la contrainte » (Giran, 2003 : 13). Les limites de l’aire d’adhésion seront définitivement arrêtées par la charte ; elles sont susceptibles de fluctuer et de ne pas recouvrir le périmètre de l’actuelle zone périphérique. Dans cette zone, le parc assumera une mission nouvelle de développement durable en collaboration avec les collectivités territoriales concernées. Par ailleurs, les compétences de police du directeur du Parc sont clarifiées et étendues : le directeur bénéficie, dans la zone parc, d’un transfert de compétences du maire pour ce qui est de la police de la circulation et du stationnement, la police des cours d’eau, la police de destruction des animaux nuisibles et la police des chiens et chats errants. Les maires des communes intéressées seront saisis pour avis. Enfin, la gouvernance de l’établissement public sera assurée par un conseil d’administration dont la composition est étendue de 42 à 52 membres. Le nombre de représentants de l’État est réduit de 14 à 10, celui des représentants des collectivités territoriales connaît une hausse significative de 13 à 24 tandis que les personnalités enregistrent une progression modeste de 15 à 17 membres et s’ouvrent aux habitants du parc qui se voient réserver un siège. Pourtant, cette réforme, apparemment assez favorable aux acteurs locaux désormais mieux représentés au sein de l’organe délibératif du parc, a suscité une vive polémique dans les vallées pyrénéennes que nous avons tenté de saisir à travers le dépouillement de la presse quotidienne régionale.

La réforme du statut du Parc national des Pyrénées en débat

La presse quotidienne régionale, une source pour explorer la controverse

18La presse quotidienne régionale est une source d’information précieuse pour appréhender les situations conflictuelles ; à ce titre elle est souvent utilisée par les chercheurs en sciences sociales pour repérer les lieux conflictuels, identifier les acteurs en conflit, appréhender les arguments déployés par les individus ou groupes d’individus aux intérêts divergents, prendre connaissance des principales formes d’expression de la contestation et reconstituer la dynamique conflictuelle (Clarimont, 2006 ; Torre et al, 2006). Certes, l’utilisation de la presse régionale présente des biais évidents tels que le manque d’exhaustivité et de régularité dans le traitement de l’information, la valorisation excessive de certains points de vue ou au contraire l’occultation de certains autres, cette source n’en demeure pas moins l’un des moyens privilégiés pour aborder les situations conflictuelles. Tout à la fois vecteur d’information et modeleur d’opinion, la presse régionale reflète tout autant qu’elle infléchit la dynamique conflictuelle en diffusant une certaine image de l’espace protégé et en publicisant la controverse.

  • 4 La Dépêche du Midi, 04/10/2008

19Pour aborder le débat autour de la réforme du PNP, le choix a été fait, à partir de la base de données Factiva, de dépouiller la presse quotidienne régionale du 1/01/2005, année de la discussion du projet de loi de réforme du statut des parcs nationaux au Parlement, au 31/12/2010, date d’achèvement de l’avant-projet de charte, validée par le conseil d’administration du Parc en janvier 2011. Initialement, il était prévu d’accorder la même attention aux deux quotidiens régionaux diffusés dans le territoire du parc : Sud-Ouest pour la partie aquitaine et La Dépêche du Midi pour la partie bigourdane afin de comparer le traitement de l’information opéré par les deux périodiques. Cette idée a finalement dû être abandonnée du fait du très faible nombre d’articles consacrés à la réforme du parc national dans les colonnes de La Dépêche du Midi (moins d’une dizaine de novembre 2006 à juillet 2011) et de la nature de ces textes s’apparentant davantage à des brèves qu’à des articles de fond. En outre, il n’est fait état du conflit que dans un article, celui d’octobre 2008, rendant compte des conclusions de l’enquête publique et insistant sur les réserves émises par le commissaire enquêteur relatives à la composition du conseil d’administration, à l’harmonisation des règles de pêche entre les deux départements et à la création d’un Conseil économique et social4. Seul le quotidien Sud-Ouest fera finalement l’objet d’un dépouillement exhaustif pour la période retenue. Les articles collectés ont été saisis dans une grille d’analyse comportant les rubriques suivantes : source (titre, auteur, date, taille, page), thématique abordée (réforme, gestion de la faune, pastoralisme, hydroélectricité, sylviculture, transport et communication, tourisme et loisirs), acteurs (élus, organisations professionnelles, services de l’État, PNP, scientifiques, artistes, professionnels du tourisme), discours. À l’issue du travail de lecture de l’article, une appréciation sur la tonalité générale de l’article était apportée en distinguant trois niveaux : favorable, hostile et neutre. Bien que très relatif, ce travail d’appréciation a permis de mettre en évidence le très faible nombre d’articles hostiles au PNP (moins d’une dizaine) sur un total de 244 articles traitant ou faisant référence au Parc national des Pyrénées. Ces articles sont de taille variée et ont une longueur moyenne de 468 mots. Ils donnent surtout la parole aux représentants du Parc national, aux élus (présents chacun dans un quart des articles environ) et aux éleveurs. On observe, de 2005 à 2009, une très forte progression du nombre d’articles dédiés partiellement ou en totalité au Parc national avec un passage de 26 à 65 articles entre les deux dates. Si l’année 2010 marque un léger repli, celui-ci est tout à fait relatif (figure 2). Parmi ces articles, près du tiers (75) concernent la réforme du statut du Parc et sont majoritairement rédigés par une journaliste de l’antenne paloise de Sud-Ouest (Odile Faure). Dans l’ensemble, 47 % des articles font état d’un conflit qu’il s’agisse du débat autour de la réforme du Parc national ou de conflits autour de la gestion de la faune sauvage. Les articles relatifs à la réforme ne sont pas uniformément répartis dans le temps (figure 3) : Sud-Ouest n’aborde guère cette thématique avant 2008, mais y consacre en revanche une grande attention en 2008 (16 articles) et surtout 2009 (41 articles). Une rupture apparaît donc en 2008, sorte d’année charnière.

Figure 2. Évolution du nombre d’articles sur le PNP publiés dans Sud-Ouest de 2005 à 2010

Figure 2. Évolution du nombre d’articles sur le PNP publiés dans Sud-Ouest de 2005 à 2010

Source : Élaboration S. Clarimont, d’après : Factiva, 2011)

Figure 3. Évolution des principales thématiques abordées par Sud-Ouest de 2005 à 2010

Figure 3. Évolution des principales thématiques abordées par Sud-Ouest de 2005 à 2010

Source : Élaboration S. Clarimont, d’après : Factiva, 2011)

Le Parc national des Pyrénées dans la presse, avant 2008 : une présence discrète

Le Parc national : un acteur très discret

20Avant 2008, le nombre d’articles dédiés spécifiquement au Parc national est assez faible : on en dénombre 19 dont certains très courts. Le 40e anniversaire du Parc (1967-2007) fait presque figure de non-événement : 4 articles seulement lui sont consacrés, assez bref (335 mots en moyenne). Ces articles se cantonnent à une rapide évocation des animations prévues par le Parc à cette occasion sans proposer de bilan des actions entreprises par le Parc, de retour sur le passé du Parc ou d’entretien avec son directeur ou des témoins de son histoire. Les « 40 ans du Parc » ne donnent lieu ni à un cahier spécial ni à une double page dans le quotidien.

21Malgré tout, la tonalité générale des articles est assez positive. Le Parc apparaît, avant 2008, comme un acteur discret, mais bien présent. L’image du Parc diffusée par la presse est celle d’un « assistant technique » de l’État et d’un « animateur » territorial proposant la découverte de la faune et de la flore pyrénéenne et participant ainsi à « l’écologisation » des esprits (Kalaora, 2001). Le Parc apparaît également comme une structure engagée dans le maintien des pratiques pastorales traditionnelles : participation à l’aménagement des estives (dès 1973), mise en place d’une politique agropastorale « volontariste » à compter de 2002, indemnisation des dégâts aux troupeaux occasionnés par la faune sauvage en zone parc. Enfin, le périodique souligne le caractère exemplaire du Parc en termes d’attractivité (c’est le « parc le plus visité de France »), d’accessibilité pour tous (le Parc est distingué par l’obtention du label « tourisme et handicap »). Cette exemplarité lui vaut d’être un modèle observé par des visiteurs extérieurs (Vanoise et Asie centrale).

L’ours, le vautour et le berger : au cœur de la scène médiatique avant 2008

  • 5 Grâce à une collaboration avec l’Espagne, le bouquetin pourrait être réintroduit dans les Pyrénées (...)

22Si le Parc en tant que tel est très peu présent dans la presse avant 2008, en revanche la gestion conflictuelle de la faune sauvage occupe l’essentiel de la scène médiatique. En effet, dans les Pyrénées comme dans d’autres espaces montagnards de faible densité, la faune sauvage connaît une forte progression depuis une trentaine d’années (Poinsot, 2008). En zone coeur, bien que certaines espèces aient disparu (lynx, loup5, bouquetin), la protection, la relative faiblesse des pressions anthropiques et la mise en place de programmes de réinstallations en faveur d’espèces menacées (ours, desman des Pyrénées, gypaète barbu, vautour percnoptère, milan royal… et prochainement grand tétras, vautour fauve) expliquent le maintien d’une grande richesse faunistique et la migration d’espèces de plaines ou de collines en quête de refuge. Ce « retour du sauvage » pose de nombreux problèmes de cohabitation entre l’homme et l’animal. Depuis sa création, le PNP s’efforce de concilier la préservation de l’agro-pastoralisme et la conservation des espèces remarquables (opposées aux « espèces envahissantes », indésirables) tout en reconnaissant que ce n’est pas toujours chose aisée (PNP, 2011 : 52). Les populations pyrénéennes s’accommodent fort mal de la recrudescence de la faune sauvage et s’inquiètent de « l’ensauvagement » de la montagne (Sud-Ouest, 14/03/2010). Si les dommages récurrents occasionnés par les sangliers et les campagnols terrestres aux estives et aux prairies ou par les cerfs aux peuplements forestiers ne retiennent guère l’attention des médias, en revanche les dégâts sur le bétail perpétrés par l’ours et des vautours fauves de plus en plus nombreux, plus spectaculaires, alimentent abondamment les colonnes de la presse quotidienne régionale. Le vautour est défini comme un charognard dont le comportement change ; l’ours est souvent dépeint comme un prédateur meurtrier, c’est un « danger indiscutable », auteur d’« agressions », de « drames », de « massacres ». La dramatisation du discours est accrue par la parole donnée au berger, souvent présenté en victime, en proie à l’« inquiétude », à la « peur », dont l’« avenir (est) menacé » par les « attaques » des prédateurs. Dans ces articles au ton tragique, la tension entre la vie et la mort est omniprésente : le pastoralisme est menacé de disparition par les grands prédateurs. À l’inverse, les partisans des programmes de renforcement de la population ursine insistent sur l’urgence de la situation et les risques d’extinction de l’ours autochtone.

23Dans cette étrange trinité, le parc n’apparaît guère que comme un expert chargé de constater les dégâts et d’en déterminer la cause et un comptable en charge de l’indemnisation des dégâts imputables à l’ours. Il semble en marge des conflits qui agitent la société locale et n’est jamais mis en cause par la presse qui donne pourtant à voir une société pastorale pyrénéenne opposée à l’État, artisan du Plan de réintroduction de l’ours (2006). Si la disparition, en 2004, sous les balles d’un chasseur d’Aspe, de la dernière ourse de souche pyrénéenne Cannelle, est largement médiatisée ; la presse ne fait guère le lien entre cet événement et le PNP. En revanche, les éleveurs y apparaissent en « victimes des abus du pouvoir d’État » (Fédération transpyrénéenne des éleveurs de montagne, Sud-Ouest, 7/7/2006). L’État est également jugé responsable de la mise en place du réseau Natura 2000 farouchement combattu dans les Pyrénées-Atlantiques alors que, dans le département voisin, l’attitude des acteurs locaux, hostiles au départ, s’est rapidement avérée beaucoup plus pragmatique : « Au début, on était craintif. On n’en voulait pas, on croit qu’on va être pris au piège par les administrations. Mais maintenant, je trouve que Natura 2000 n’est pas plus contraignant que les règles du Parc national des Pyrénées. On est habitué. C’est tout à fait compatible avec le pastoralisme. » (Vice-président de la commission syndicale pastorale, vallée de Saint-Savin Sud-Ouest, 28/04/2005). Cette attitude plus conciliante des acteurs locaux a permis de retenir, en 2005, sept sites de montagne Natura 2000 dans les Hautes-Pyrénées.

De 2008 à 2010, le Parc national en question

24La loi d’avril 2006 est examinée et votée dans la plus grande indifférence : le quotidien régional ne lui dédie qu’un seul article spécifique (Sud-Ouest, 9/12/2005), puis la réforme n’est plus abordée jusqu’en 2008 où s’ouvre le temps de l’application de la loi au Parc national des Pyrénées. 96 % des articles portant sur la réforme sont publiés de 2008 à 2010 et plus de la moitié (55 %) au cours de la seule année 2009 (figure 3). Si la plupart des articles portent sur la confrontation de points de vue contradictoires, quelques-uns tentent de faire œuvre de pédagogie pour proposer une lecture commentée du nouveau décret et une mise en perspective nationale de la réforme (Sud-Ouest, 2/10/2008). Dans ces articles, les journalistes ont recours à la rhétorique guerrière jusque-là réservée au conflit contre la réintroduction de l’ours (« guerre », « révolte », « front », « fronde », « résistance »). Sud-Ouest offre une tribune où peuvent s’exprimer, avec une certaine théâtralisation, les divergences d’opinions sur le décret.

Un fort sentiment de dépossession

25La modification du décret de 1967 provoque l’éveil de vieilles rancunes jamais tout à fait apaisées et qui, à des degrés divers, peuvent se retrouver dans d’autres territoires. Elle renvoie au combat des années 1960 contre le parc mené alors par André Fabre, conseiller général de Laruns opposé à une « sanctuarisation irréversible » de la montagne (Sud-Ouest, 2/10/2008). La mise en place d’un établissement public doté d’un pouvoir réglementaire dérogatoire était vécue comme une intrusion dans les affaires locales, elle l’est à nouveau en 2008. Certes, l’État, pas plus qu’il ne l’avait fait en 1967, n’envisage d’engager une politique d’acquisition foncière en zone centrale et maintient, comme en 1967, les droits de propriété antérieurs. Toutefois, ce maintien est « ressenti comme une hypocrisie » (Giran, 2003 : 12). En effet, les limitations de ce droit alimentent un fort sentiment de dépossession : dépossession foncière malgré le maintien de la propriété formelle des terrains et dépossession du pouvoir de police habituellement exercé par les maires. Les territoires sont « confisqués » par des pouvoirs lointains, nationaux ou européens : « L’État, l’Europe sont en train de mettre en place un principe de généralisation d’interdits sur la gestion de nos territoires. C’est la confiscation des compétences de réglementation de l’élu, de gestion de ses biens » (maire de Laruns, Sud-Ouest, 25/7/2008). Cette confiscation est assimilée à un abus de pouvoir de la part de l’État, interpelé dans les colonnes du quotidien régional par le maire de Laruns : « Ce n’est pas un contrat que vous nous proposez, c’est un diktat. » (Sud-Ouest, 2/09/2008). La multiplication des zonages et des contraintes suscite également le mécontentement et un certain désarroi de la part d’élus plus modérés à l’instar du conseiller général du canton de Laruns, futur président du Parc national qui renvoie à l’affaire du Soussouéou, haut plateau disputé sur lequel les élus de Laruns et des Eaux-Bonnes souhaitaient étendre leurs domaines skiables et assurer la connexion entre les deux stations d’Artouste et de Gourette au grand dam du Comité de défense Soussouéou – Ossau (créé en 1973) : « On a la sensation que la montagne est prise en étau (…) ; on l’avait vu avec le classement du Soussouéou, en 1994. L’État, tant sous la droite que sous la gauche, se donne bonne conscience en faisant de la protection de l’environnement à bon compte » (Sud-Ouest, 2/09/2008).

26L’intérêt de la réforme est mal compris, même par des élus a priori plutôt favorables au parc.

27Plusieurs aspects du nouveau décret sont contestés : le renforcement des pouvoirs de police du directeur, l’élargissement du périmètre du parc national à l’aire d’adhésion ce qui fait craindre une extension des contraintes hors de la zone cœur (Sud-Ouest, 7/7/2008). La réforme est perçue comme une tentative exogène d’écologisation de nouveaux territoires : « Il devient capital pour les collectivités qui possèdent des territoires hors parc de les préserver de toute gestion intempestivement écologique (…), car celle-ci n’aurait pour effet que de faire sombrer ces mêmes territoires dans l’appauvrissement de la pâture, dans la sous-exploitation de la forêt, contrariant sa pleine régénérescence. (…) La gestion de la montagne doit appartenir aux collectivités qui la possèdent » (élus de Bielle-en-Ossau, Sud-Ouest, 22/07/2008).

L’apparition de forts clivages, dans un contexte pré-électoral

28La préparation des élections régionales de 2010 et cantonales de 2010 (renouvellement du canton de Laruns) a sans doute contribué à l’exacerbation des positions des uns et des autres dans le conflit. Il est possible que les détracteurs du projet en soient venus à se radicaliser dans l’espoir d’en tirer un avantage électoral. Quoi qu’il en soit, un double clivage apparaît en 2009 : un clivage politique et un clivage géographique.

29Le premier oppose des élus UMP et Modem majoritairement investis dans la contestation d’une loi pourtant portée par le gouvernement de F. Fillon et des élus socialistes plus enclins à reconnaître l’intérêt du Parc national. Le second renvoie aux divergences entre le Béarn et la Bigorre, mais aussi internes aux vallées béarnaises. La modification du décret de 1967 est assez bien acceptée dans les vallées bigourdanes dont les élus ne semblent éprouver aucune réticence à s’engager dans la démarche d’élaboration de la charte. Elle est en revanche fort débattue en Béarn où des dissensions internes apparaissent bientôt. Convaincus par leurs homologues bigourdans qu’ils rencontrent à deux reprises, en mai et juin 2009, plusieurs élus de la vallée d’Aspe décident d’accepter la réforme et de s’engager dans la démarche de préparation de la charte. En juillet 2009, ils publient dans la presse un communiqué dénonçant la stratégie électorale menée par les leaders de l’opposition au projet : « Il ne sert à rien d’attiser les peurs les plus primaires et il faut faire attention de ne pas se laisser manipuler pour des raisons purement politiques avec les échéances proches des régionales et des cantonales. […] » (Sud-Ouest, 20/7/2009). Ils dressent un bilan positif de l’action du Parc national et insistent sur la nécessité de contribuer, avec pragmatisme, à l’élaboration de la charte (Sud-Ouest, 5/8/2009). À cette coalition d’élus favorables au dialogue s’oppose des élus qui, guidés par le député-maire de Lourdios-Ichère et le maire de Laruns (candidats l’un aux élections régionales, l’autre aux élections cantonales), optent pour une stratégie contestataire : dépôt d’un recours contre le décret modifiant le statut du Parc national, démission du conseil d’administration du Parc aussitôt après l’élection pour empêcher sa constitution, création, en juillet 2009, d’une association, « Ossau et d’Aspe : vallées de liberté » proche de l’association « Tarentaise – Maurienne » constituée contre la réforme du Parc national de la Vanoise.

L’attachement au label « Parc national »

30La presse se fait aussi l’écho de positions plus conciliantes et plus enclines à l’échange et au dialogue. Certains acteurs s’efforcent d’apaiser les débats. L’ancien président du Parc national, en fonction jusqu’en décembre 2008, veut se montrer rassurant en minimisant l’impact de la réforme (Sud-Ouest, 25/7/2008). Le directeur du Parc, nommé en janvier 2009, tente de convaincre de l’intérêt de la zone d’adhésion en mettant en avant les expériences menées avec succès dans les parcs naturels régionaux et les opportunités de développement liées à la « marque Parc national » (Sud-Ouest, 17/1/2009). Certains élus, tout à fait conscients de cela, expriment publiquement leur attachement au label PNP, « outil essentiel » de développement des vallées et de lutte contre le déclin démographique : « Pour nous, le Parc national des Pyrénées est un outil et un label de développement qui amène des randonneurs et de l’activité économique. » (Communiqué de 7 maires du canton d’Accous, Sud-Ouest, 20/7/2009). La défense de cette marque prestigieuse, gage d’attractivité touristique et de qualité, est également le fait de professionnels de la montagne, prestataires de services touristiques, mais aussi éleveurs : « le concept du Parc est vraiment quelque chose à laquelle je crois. Parce qu’à travers mon vécu de berger et de valléen, les gardes du Parc ont toujours été des partenaires précieux, des amis importants et des soutiens (…). » (Maire de Bilhères-en-Ossau, Sud-Ouest, 29/7/2008). Ces premières prises de position favorables au Parc entraînent une modification des jeux de force. Si en 2008, la méfiance à l’égard du nouveau décret paraissait assez unanime dans les vallées béarnaises, en 2009, des fractures apparaissent. Entre rejet des contraintes imposées par l’État et attachement à un label reconnu, les acteurs locaux se divisent.

31Le processus de ratification du nouveau décret et d’élaboration de la charte du PNP a non seulement montré la difficulté à mettre en pratique localement les dispositifs de gouvernance imposés par l’État, mais a également révélé nombre de divergences quant au rôle et au mode de fonctionnement de l’espace protégé. Paradoxalement, alors que la réforme des parcs nationaux était censée améliorer la participation des acteurs du territoire à la gestion du parc, elle réactive localement un sentiment de dépossession et est perçue comme une nouvelle manifestation de l’autorité coercitive de l’État. Le bien-fondé de la protection de la nature n’est pourtant pas remis en question et les détracteurs de la réforme prennent soin de se positionner contre le décret plutôt que contre le parc au point que l’opposition au parc national ne s’exprime guère directement. La contestation, telle qu’elle apparaît dans la presse quotidienne régionale, est principalement le fait d’élus locaux qui utilisent soit les médias locaux soit les canaux officiels (courriers au Préfet, recours contentieux) pour faire entendre leur mécontentement. La presse ne fait mention d’aucune forme d’investissement de l’espace public par des manifestants hostiles au décret de 2009. La seule association contestataire évoquée par la presse est l’OAVL (Ossau Aspe Vallées en Liberté) créée à l’initiative du maire de Laruns et du député – maire de Lourdios-Ichère. Les élus, rejoints par quelques éleveurs, demeurent les principaux adhérents de cette association qui ne semble pas être parvenue à mobiliser fortement une population pyrénéenne dispersée, vieillissante et peut-être peu convaincue par le discours contestataire. Quoi qu’il en soit, l’analyse de cet ample corpus d’articles de presse a permis de mettre en évidence la difficulté à créer du consensus autour d’un objet patrimonial imposé.

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Bibliographie

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Notes

1 Selon l’étude pastorale menée par le PNP, en 2008, les unités pastorales de la zone centrale (qui représentent près de la moitié de sa surface totale) ont accueilli 1962 éleveurs transhumants dont la moitié sont désormais des éleveurs extérieurs compensant l’effondrement du nombre d’éleveurs pyrénéens.

2 La vallée du Soussouéou est située en vallée d’Ossau, en périphérie immédiate du parc national. Dès le début des années 1970, cet espace est pressenti pour accueillir une urbanisation touristique de 7000 lits et les infrastructures de liaison des stations d’Artouste et de Gourette. Après un long contentieux, le site sera finalement classé par le ministère de l’Environnement en 1995, celui-ci autorisant en contrepartie l’implantation dérogatoire d’un ensemble résidentiel de loisirs, à Fabrèges, sur les rives d’un plan d’eau artificiel.

3 Décret n° 2009-406 du 15 avril 2009 pris pour l’adaptation de la délimitation et de la réglementation du Parc national des Pyrénées occidentales aux dispositions du code de l’environnement issues de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006.

4 La Dépêche du Midi, 04/10/2008

5 Grâce à une collaboration avec l’Espagne, le bouquetin pourrait être réintroduit dans les Pyrénées françaises desquelles il a disparu. Le loup quant à lui vient de refaire « spontanément » son apparition dans les Pyrénées orientales et en Espagne, il est fort probable que cela soit l’amorce d’une reconquête de l’ensemble du massif.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Le territoire du Parc national des Pyrénées
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/13549/img-1.png
Fichier image/png, 35k
Titre Figure 2. Évolution du nombre d’articles sur le PNP publiés dans Sud-Ouest de 2005 à 2010
Crédits Source : Élaboration S. Clarimont, d’après : Factiva, 2011)
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/13549/img-2.png
Fichier image/png, 14k
Titre Figure 3. Évolution des principales thématiques abordées par Sud-Ouest de 2005 à 2010
Crédits Source : Élaboration S. Clarimont, d’après : Factiva, 2011)
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/13549/img-3.png
Fichier image/png, 22k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Sylvie Clarimont, « La patrimonialisation des espaces naturels en débat : la réforme du Parc national des Pyrénées (France) », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 16 | juin 2013, mis en ligne le 30 mai 2013, consulté le 25 août 2019. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/13549 ; DOI : 10.4000/vertigo.13549

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Auteur

Sylvie Clarimont

Laboratoire SET – UMR 5603 CNRS / UPPA, Université de Pau et des Pays de l’Adour, , Domaine universitaire, Institut Claude Laugénie, F-64000 PAU, France, téléphone : +33559407274, courriel : sylvie.clarimont@univ-pau.fr

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