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Participation communautaire dans la gouvernance des ressources naturelles collectives

Structures et conventions multi institutionnelles : quelle cohérence en droit congolais ?

Paulin Polepole, Wenceslas Busane et Godefroid Muzalia

Résumés

Les Comités de gouvernances des ressources naturelles (CGRN) sont des structures impliquant les services publics de l’État et divers acteurs et organisations non étatiques. Il s’agit d’un dispositif de gestion concertée des ressources naturelles au niveau des entités locales en République Démocratique du Congo. Cet article porte sur la conformité ou non de ces structures émergentes au droit administratif congolais et propose des pistes de réflexion pour leur fonctionnement harmonieux.

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Texte intégral

Introduction

1En République Démocratique du Congo, la gouvernance des ressources naturelles est, en principe, l’apanage des pouvoirs publics à travers les services d’administration publique. Cependant, les récents conflits armés qui ont émaillé la région des Grands Lacs ont sérieusement affecté ces institutions qui sont devenues très peu opérationnelles. Pour pallier ce problème, la société civile s’associe avec les institutions et administrations publiques et le pouvoir coutumier dans les processus de réhabilitation des ressources naturelles dégradées. Le droit congolais, notamment la constitution du 18 février 2006, la loi régissant les associations sans but lucratif ((J.O.RDC., no spécial, 15 août 2001) et le code forestier, autorise l’association de l’État aux organisations privées dans le cadre des programmes de développement. Le mode et le contenu de la collaboration ne sont cependant pas déterminés. C’est donc par une interprétation proactive des textes que ces instruments se sont développés (Granier, 2006). Cet encadrement incomplet pose un certain nombre de problèmes notamment l’intégration des structures mixtes au droit congolais, la conformité au droit des décisions émises par ces structures, la compétence des administrations à régler les contentieux nés de l’exercice de ces conventions, etc.

2L’importance de ce travail est d’assurer aux ONG qui accompagnent les communautés qu’elles mettent en place des structures qui ne sont pas contraires au droit congolais. Il propose à l’État un modèle de gouvernance qui favorise l’implication des communautés. Ce modèle est d’autant plus pertinent et intéressant dans le contexte de la défaillance des institutions étatiques classiques de gouvernance des ressources naturelles.

3Si l’association public-privé dans le domaine de la gestion des ressources naturelles n’est pas courante en droit congolais, elle se retrouve avec plus ou moins d’ampleur sous d’autres cieux.

4Dans un rapport de recherche, le Groupe pluridisciplinaire sur les conventions locales de l’International Institute for Environment and Development (IIED) Sahel, Gueye (2003) conclut que les conventions locales ne sont pas souvent conformes à la loi. Mais pour le même pays (le Sénégal), dans un rapport de l’Union mondiale pour la nature (UICN), Granier (2006) a mené une étude des conventions locales de gestion de ressources qui avaient rencontré un cadre légal favorable. Il en est de même des conventions de cogestion développées au Burundi. Ces types des conventions rentrent dans le cadre des contrats administratifs.

5Dans sa communication à la conférence sous-régionale sur les conventions locales au Sahel, Bonnet (2003) voit dans les Chartes de territoire et conventions locales un outil de renforcement de la gouvernance locale des ressources naturelles dans le Sud-Ouest du Tchad.

6Pour Plaçon (2009), « les outils juridiques utilisés ne sont pas forcément les lois nationales, même si cela peut en découler, mais sont surtout des mécanismes de gestion produits à un niveau local qui soulignent la procédure selon laquelle les différents acteurs trouvent un point d’accord ensemble ». À ce sujet, Rochegude (2005) dit que ce mécanisme doit être « publiquement établi, légalement reconnu et doit permettre aux usagers de continuer de se référer à leurs pratiques, à leurs habitudes. (…) Il s’agit en fait de se positionner juridiquement au moment de la production de l’acte juridique ». Si ce mécanisme est légitime, il doit également être conforme au droit pour éviter de conclure des conventions contra legem. Au final, Plaçon (2009) affirme que ces conventions sont des « des décisions sélectives des participants qui éliminent des alternatives, réduisent la complexité, absorbent l’incertitude, celle-là même qui pourrait ouvrir la porte à des contestations futures et déclencher des conflits. » (Rochegude, 2005).

7Il appert que les travaux précédents ont mentionné les types de conventions signées entre le secteur privé et le secteur public pour la gouvernance des ressources naturelles sans approfondir, hélas, l’examen de leur légalité. La question de leur nature juridique ainsi que celle de leur conformité au droit en vigueur demeure posée. Par ailleurs, les études susmentionnées concernent les pays de l’Afrique de l’Ouest. Quelle est la situation pour la République Démocratique du Congo ? Cet article se propose d’étudier à la fois la conformité au droit en vigueur de ces conventions et des structures multi institutionnelles.

8Sous réserve, des résultats de l’analyse ci-après, nous postulons que les structures et conventions locales de gouvernance des ressources naturelles sont conformes au droit congolais.

Méthodologie

9Cette étude s’effectue en République Démocratique du Congo, Province du Sud Kivu, dans les chefferies de Kabare, territoire de Kabare et Ngweshe en territoire de Walungu. La collecte des données s’est effectuée dans les sites de Kamanyola, Nyangezi, Ikoma et Bugobe entre avril 2010 et juin 2011. Cette recherche s’inscrit dans le cadre du projet « Approche multi institutionnelle de gouvernance des ressources naturelles collectives dans le contexte post conflit des Grands Lacs africains ». Ce projet est exécuté par la plate-forme Diobass au Kivu qui bénéficie de l’appui financier du Centre de recherches pour le développement international.

10Le site de Nyangezi comporte le Poste d’encadrement administratif de Nyangezi qui comprend deux groupements : celui de Luciga et Karhongo. Nous précisons que le projet ne s’est exécuté que dans le groupement de Karhongo qui a 269 km² avec 67 000 habitants. Le poste d’encadrement administratif de Kamanyola s’étend sur 14 localités et comporte une superficie de 7 88km². Le poste d’encadrement administratif d’Ikoma a 2 groupements : le groupement d’Izege et le groupement d’Ikoma. Le groupement de Bugobe a une superficie de 20 km² avec 31 973 habitants.

11Ce chapitre est réalisé dans une dynamique de Recherche-Action-Participative : elle part du principe que la recherche doit être liée à des interventions en cours ou anticipée et qu’elle doit être menée par ou avec les personnes concernées (Chevalier et Buckles, 2009). Nous avons donc bénéficié des actions du projet consistant à mettre en place des institutions multi acteurs dans les quatre sites d’intervention du projet.

12La rédaction de ce travail a nécessité, dans un premier temps, une analyse documentaire consistant en une double lecture : le droit à travers les lois, la doctrine et les coutumes. S’agissant spécifiquement de l’étude des lois, nous nous sommes inspirés du paysage normatif qui consiste dans la hiérarchisation des lois en commençant par les normes constitutionnelles, les autres textes des lois venant par la suite (De Theux, 2000).

13Les données sur le contenu et le fonctionnement des CGRN, l’application des conventions collectives ont été récoltées au cours de différentes réunions tenues dans les sites. Au total, nous avons fait 4 descentes dans chaque site et avons participé à 8 réunions au cours desquelles étaient abordés les points suivants : l’identification des problèmes et définitions des actions à poser, partage des tâches et des responsabilités, la définition d’un code de conduite collective et des sanctions, la programmation des activités, etc. Y prenaient part les chefs des localités et les chefs des groupements, les agents des services de l’État, les membres des associations et organisations locales, les représentants des églises et des écoles, les autres ONG intervenant dans les sites. Ceci dans le but de répondre et obéir au vœu démocratique par lequel les citoyens participent librement à la gestion de la chose publique dans la recherche de la satisfaction des besoins vitaux, le maintien du groupe et la participation à la définition de la manière dont ils sont tenus de se comporter (Deschamps et Ruymbeke, 1995).

Présentation et Interprétation

Contexte d’émergence des structures supplétives : Le dysfonctionnement de l’appareil administratif de l’État

14Les comités de gouvernance des ressources naturelles sont nés au cours d’une période caractérisée par : une forte centralisation de l’administration. Les institutions en charge de la gouvernance des ressources naturelles relèvent du Ministère de l’environnement qui fonctionne au niveau central à Kinshasa. En fait, selon le code forestier, la responsabilité de la gestion, l’administration, de la conservation et de la surveillance des ressources forestières incombent au Ministère de l’environnement (Oyono et al., 2006). Il s’en suit que les agents locaux ne peuvent rien faire sans se référer à l’autorité de tutelle. Cette forte centralisation constitue une épine dans le pied des acteurs impliqués dans la GRN. En effet, le ministère de tutelle, centre des décisions et des politiques, est « très éloigné » des services au niveau des territoires. Aussi, les différents partenaires impliqués dans la GRN ont du mal à identifier clairement leurs répondants au niveau des services administratifs de l’État. Cannac et Trosa (2007) constatent que, dans ce contexte, il est difficile d’établir une coopération efficace entre les différents acteurs en présence.

15On note aussi que le vieillissement du personnel administratif est l’un des problèmes qui minent les services publics congolais en général et ceux impliqués dans la gestion des ressources naturelles en particulier. Plusieurs agents ont atteint l’âge de la retraite, mais ils restent en poste. En effet, l’État congolais ne les a par la mise en retraite et eux-mêmes ne sont pas prêts à partir. Selon une certaine opinion, dans le contexte d’affaiblissement de l’État, « La retraite n’est pas un repos, mais c’est l’antichambre de la mort » (Trefon et Ngoy, 2007). Pour ces auteurs, il serait injuste d’envoyer à la mort les agents qui d’une certaine manière ont fait preuve d’intégrité morale en restant en place sans être rémunérés (Dobel, 2003). Ce fait de s’accrocher au poste pose le problème d’intégration des nouveaux cadres. Non seulement parce qu’ils ont des lacunes liées à une formation universitaire de plus en plus au rabais (Bongeli, 2008), mais aussi parce que les anciens agents ne veulent pas les initier au métier de peur d’être remplacés. (Saint-Exupéry A., 1981).

16Le tableau 1 présentant la situation du personnel dans les sites d’étude montre clairement que les fonctionnaires de l’État connaissent des problèmes communs qui sont à la fois d’ordre social et professionnel : manque de moyen de transport, manque de logement, absence de prise en charge médicale, salaire insuffisant (48 000 francs congolais pour le plus élevé, soit l’équivalent d’environ 53 $ US). Les agents de l’administration publique en RDC ne sont pas payés depuis plusieurs années. Cela a un impact certain sur le rendement qui est généralement de niveau bas.

Tableau 1. Situation du personnel

Situation selon les services

Kamanyola

Nyangezi

Ikoma

Bugobe

Service environnement

À retraiter

2

1

1

1

Nouvelles unités

3

3

1

2

Actifs sous statut

0

0

0

0

Service agriculture

À retraiter

4

4

2

0

Nouvelles unités

1

5

1

2

Actifs sous statut

0

4

0

0

17Des comportements négatifs ont été ainsi observés sur tous les sites d’enquête : des agents qui ne respectent plus les heures de services, des responsables de service qui n’ont plus la mainmise sur leurs subalternes, une recrudescence de trafic d’influence, une lourdeur (coupable) dans le traitement des dossiers, une petite corruption toujours en croissance, etc. Cette situation appelle la tolérance des responsables à l’égard des subalternes et on aboutit à l’impunité.

Des comités de gouvernance des ressources naturelles (CGRN)

Composition des CGRN

18La figure 1 montre que les CGRN sont des unités représentatives de toutes les couches sociales. Ils comprennent les représentants du secteur public à savoir le chef de poste d’encadrement administratif ; les représentants du pouvoir coutumier à savoir : le chef de groupement ou le chef terrien, les représentants des associations de la société civile : les associations féminines, les confessions religieuses, les jeunes et toute autre force sociale du milieu, comme c’est le cas de l’association des briquetiers à Nyangezi.

Figure 1. Représentation des parties prenantes dans le CGRN

Figure 1. Représentation des parties prenantes dans le CGRN

19Les associations de la société civile occupent une grande proportion dans la composition du CGRN. Viennent ensuite les confessions religieuses, suivies des institutions et administrations étatiques. Le pouvoir coutumier vient en dernière position. Mais ces proportions n’indiquent en rien l’influence dans la prise des décisions. En réalité, les décisions sont consensuelles et respectent scrupuleusement les normes tant coutumières que légales.

20Dans tous les sites, les membres ont été désignés au cours des réunions auxquelles participaient toutes les couches de la population par vote au scrutin majoritaire simple. Les personnalités issues des associations de la société civile ont été préférées à la présidence. Les chefs de groupement ont été désignés comme les premiers conseillers suivis des chefs de poste d’encadrement administratif et des chefs religieux. Le nombre de membres varie entre 8 et 15 personnes avec une moyenne de 6 femmes.

Rôle et Objectifs des CGRN

21Les CGRN ont pour objectif d’assurer la conservation de ressources naturelles de manière à fournir un environnement qui offre les meilleures conditions de vie : de bonnes conditions écologiques et de bons rendements économiques. Pour ce faire, ils favorisent l’émergence des conventions consensuelles collectives et assurent la réhabilitation des ressources naturelles dégradées. Il s’agit d’assurer la gestion collaborative sous toutes ses catégories telles que développées par les récentes publications (Barrett et al., 2001 ; Ballet, 2007).

22Le rôle que les participants leur avaient assigné est de servir de cadre de réflexion et d’impulsion des politiques pour les questions qui concernent la protection de l’environnement et la conservation des ressources naturelles :

  • Piloter, représenter et coordonner les activités du processus de gestion communautaire des ressources naturelles (sensibilisation, plaidoyer, zonage, suivi-évaluation…) ;

  • Programmer et exécuter les activités relatives à la Gouvernance des ressources naturelles ;

  • Assurer la surveillance et la protection des acquis des activités de gouvernance des ressources naturelles ;

  • Mobiliser les ressources locales et extérieures pour une meilleure gestion des ressources ;

  • Élaborer et exécuter un plan d’aménagement et de gestion ;

  • Assurer le suivi et l’évaluation des activités de la gouvernance des ressources naturelles ;

  • Pérenniser les activités de gouvernance des ressources naturelles ;

  • Jouer le rôle de premier gestionnaire et médiateur en cas de conflit ;

  • Organiser régulièrement des réunions des intervenants (parties prenantes) pour discuter des défis de la zone sur le « qui fait quoi, où et quand, pourquoi… ? », planifier et/ou harmoniser les interventions dans la zone ;

  • Participer à la conception et à l’élaboration d’autres conventions collectives sur la gouvernance des ressources naturelles, les vulgariser et les faire adopter par toute la communauté dans le site.

Du partage des responsabilités

23La définition des responsabilités aux acteurs impliqués à travers les CGRN est résumée dans le tableau 2.

Tableau 2. Les responsabilités des membres des CGRN

Institutions

Responsabilités

Le chef de groupement

Participer personnellement aux activités

Convoquer la masse pour les travaux collectifs de conservation des ressources naturelles collectives,

Dénoncer toute forme d’abus dans l’utilisation des ressources naturelles,

Appliquer aux déviants, les sanctions coutumières conformes au droit moderne,

Faire appliquer les nouveaux règlements sur la gestion communautaire des ressources naturelles, les critères et principes d’utilisation des terres,

Prévenir les nouveaux exploitants potentiels sur les nouveaux règlements de gestion communautaire des ressources naturelles, les principes et critères d’utilisation des terres,

Le noyau local du bureau de coordination de la société civile

Vérifier les abus et/ou infractions reportés commis par les utilisateurs des ressources naturelles ou par les agents de l’ordre

Sensibiliser la population en matière de conservation des ressources biologiques (flore et faune),

Propager, vulgariser les nouvelles approches dans la gestion communautaire des ressources naturelles, les critères et principes de l’utilisation des ressources naturelles en intégrant, lors des messes et cultes, l’aspect environnement,

Jouer le rôle de médiateur en cas de conflit,

Intégrer la dimension spirituelle dans le processus de gouvernance des ressources naturelles

L’autorité politico administrative (chef de poste d’encadrement administratif)

Identifier les personnes utilisant abusivement et illégalement les ressources naturelles,

Faire respecter la charte des responsabilités, le code de conduite et les conventions collectives,

Sensibiliser la population en matière de conservation des ressources naturelles,

Mobiliser les services pour un appui conseil et technique à la population

Garantir au comité de gouvernance des ressources naturelles un fonctionnement paisible au sein de l’Entité,

Conférer au comité de gouvernance des ressources naturelles le statut juridique nécessaire pour son fonctionnement,

Participer activement dans la gestion des conflits éventuels.

Les chefs religieux

Propager, vulgariser les nouvelles approches dans la gestion communautaire des ressources naturelles, les critères et principes de l’utilisation des ressources naturelles en intégrant, lors des messes et cultes, l’aspect environnement,

Jouer le rôle de médiateur en cas de conflit,

Vérifier les abus et infractions reportés commis par les croyants utilisateurs des ressources naturelles ou par les agents de l’ordre,

Intégrer la dimension spirituelle dans le processus de gouvernance des ressources naturelles.

Le bureau de coordination du comité de gouvernance des ressources naturelles

Piloter, représenter et coordonner les activités du processus de Gestion communautaire des ressources naturelles (sensibilisation, plaidoyer, zonage, suivi-évaluation,…),

Programmation et exécution des activités relatives à la Gouvernance des Ressources Naturelles

Assurer la surveillance et la protection des acquis des activités de Gouvernance des Ressources Naturelles,

Mobiliser les ressources locales et extérieures pour une meilleure gestion des ressources

Élaborer et exécuter un plan d’aménagement et de gestion,

Assurer le suivi et évaluation des activités de la Gouvernance des ressources naturelles

Pérenniser les activités de gouvernance des ressources naturelles,

Jouer le rôle de premier gestionnaire et médiateur en cas de conflit,

Organiser régulièrement des réunions des intervenants (parties prenantes) pour discuter des défis de la zone sur le « qui fait quoi, où et quand, pourquoi… ? », planifier et/ou harmoniser les interventions dans la zone,

Participer à la conception et élaboration d’autres conventions collectives sur la gouvernance des ressources naturelles, les vulgariser et les faire adopter par toute la communauté dans le site.

Sources : les chartes de responsabilités des membres des CGRN

Nature juridique des CGRN

24Les CGRN telles que composés et les objectifs et responsabilités des parties prenantes posent le problème de leur identité juridique. Sont-ils des institutions privées, des associations sans but lucratif, des structures publiques ou mixtes ?

25On sait que les institutions publiques sont des institutions créées par l’État pour satisfaire un intérêt général. Elles ne visent pas l’intérêt, mais la satisfaction des besoins de la population. Les associations sans but lucratif sont régies par la loi 004-2001du 20 juillet 2001, portant dispositions générales applicables aux associations sans but lucratif et aux établissements d’utilité publique. (J.O.RDC., n° spécial, 15 août 2001). Cette loi définit l’association sans but lucratif comme étant celle qui ne se livre pas à des opérations industrielles ou commerciales, si ce n’est à titre accessoire, et qui ne cherche pas à procurer à ses membres un gain matériel (Article 1er). Elle est de par sa nature et son objet à caractère social, une association ou une organisation non gouvernementale (Article 2).

26Le CGRN combine la personne publique et la personne privée et y joint même le pouvoir coutumier. Le droit congolais dans son évolution actuelle élabore des structures qui regroupent des acteurs issus d’institutions de nature différente. C’est le cas de l’arrêté ministériel n° 034/CAB/MIN/ECN-EF/2006 d’octobre 2006, portant composition, organisation et fonctionnement des conseils consultatifs provinciaux des forêts. Cette loi prévoit que ces conseils seront composés des différents chefs des administrations provinciales concernés (article 4), d’un professeur spécialiste des questions de l’environnement, des délégués du comité professionnel bois, des délégués des associations représentatives des communautés locales, des délégués des ONG. Cette structure est dominée par l’administration, car créée par une loi, les membres sont nommés par l’autorité étatique mais ne donnent qu’un avis sur le classement ou le déclassement d’une forêt. Il est d’actualité que des tels cadres résultent de l’initiative des acteurs, publics ou privés, pour répondre aux nécessités de l’action dans des domaines qui sont par nature multidimensionnels et qui font appel à l’intervention d’une pluralité d’acteurs. C’est le cas des comités de coordination sectorielle dans les domaines tels que le VIH SIDA, la lutte contre les violences sexuelles, les conseils de sécurité au niveau des entités décentralisées et des provinces, etc. en République Démocratique du Congo. Certaines de ces structures existent même sans qu’un texte exprès ne les ait édictées. Cohen-Taguni (1987) qualifie cette situation de « droit sans l’État ». Ce qui ne veut pas dire que l’État y est absent, mais que l’État n’est pas seul à l’origine. Ce phénomène est déjà enregistré dans l’évolution du droit administratif au sujet de l’action concertée. À ce sujet sont développés les thèmes de l’acte administratif unilatéral résultant d’un processus négocié, de la contractualisation de l’action publique, du partenariat public-privé, etc. Ces différentes formes d’associations public-privé ou d’actions concertées entre plusieurs acteurs n’excluent pas nécessairement que chaque acteur édicte les actes de sa compétence. Étant donné qu’il existe de fortes individualités, des puissantes structures de pouvoir et de convictions vigoureuses qui s’associent aux institutions politiques et initiatives collectives, les responsables des structures étatiques doivent constamment se le rappeler et exercer pour autant qu’il est utile, la puissance publique en même temps qu’ils collaborent avec les communautés sinon l’intérêt privé risque d’affecter leur jugement et qu’ils doivent s’accommoder d’un monde moralement ambigu et aux ressources limitées (Machiavel, 1995).

La nature juridique des conventions locales

27Les CGRN ont mis en place dans tous les sites diverses conventions collectives : des chartes de responsabilités, des codes de bonne conduite et des déclarations d’engagement, etc. La préoccupation soulevée à ce sujet est de savoir si ces conventions sont publiques ou privées. La nature des conventions est déterminée en fonction de son objet et des parties. S’agissant de l’objet, on voit bien qu’il s’agit du bien-être social : la conservation de l’environnement et le développement. Mais, une des parties au contrat est une personne publique soumise au droit administratif.

28Certaines dispositions de ces conventions imposent des obligations juridiques, d’autres se limitent à prescrire des attitudes souhaitables mais non juridiquement sanctionnées. Leurs actes peuvent être qualifiés d’actes mixtes dans la mesure où ils comportent des prescriptions unilatéralement imposées et des prescriptions établies de manière consensuelle. Ces actes sont donc mi-réglementaires et mi-contractuels. Cela signifie donc que le juge compétent en cas de litige portant sur l’application de ces contrats sera le juge de droit commun. Pour nous, cette position se justifie par le fait que dans ce genre de contrat, l’État ou la personne publique se comporte comme un privé, car ayant renoncé au recours à son pouvoir régalien, caractéristique de la puissance publique, négocie d’égal à égal avec les personnes privées. Par contre, la pratique a été différente : pour la mise en œuvre des responsabilités qui leur sont reconnues dans le cadre des conventions collectives, les services publics font usage de la puissance publique pour obtenir que les conventions négociées soient respectées. Dans ce contexte, les conventions n’ont pas changé de nature juridique, mais il y a recours à la puissance publique pour en réprimer la violation.

29La situation sera différente si c’est l’administration elle-même qui viole les conventions signées avec les autres acteurs locaux. Dans ce cas, c’est le juge administratif qui sera compétent

Intégration et conformité au droit congolais

30Le droit congolais à travers la constitution du 18 février 2006 garantit la liberté d’association. Les pouvoirs publics collaborent avec les associations qui contribuent au développement social, économique, intellectuel, moral et spirituel des populations et à l’éducation des citoyennes et des citoyens (Article 37). Cette disposition ne détermine pas la forme de collaboration qui doit exister entre les pouvoirs publics et les autres personnes. Par ailleurs, le législateur ne dit pas jusqu’où et pour quelle matière cette collaboration est requise. Le fait de ne pas déterminer ces éléments laisse plus d’ouverture et les parties peuvent collaborer sur n’importe quelle matière dans les limites des lois.

31S’agissant de la conformité du contenu à la législation congolaise, les responsabilités confiées à l’administration sont conformes aux lois en vigueur. À titre d’exemple, il a été convenu et interdit de fumer autour de la colline Bihembe/Bangwe pour éviter que le mégot jeté ne brule le boisement planté par la communauté. Cette décision est une mesure de police pour l’administration afin de protéger le boisement communautaire. Elle est donc publique, mais la communauté l’a accompagné des sanctions souples et adaptées qui parfois n’ont rien de pénal comme : « l’interdiction de participer aux fêtes du village en cas de mariage ou de naissance et ne pas obtenir assistance en pareille circonstance si on ne participe pas aux travaux communautaires ». Par ailleurs, d’autres sanctions comportent une dose véritablement pénale comme « payer une poule » en cas de violation des normes collectives. Cette décision est une convention collective dont la communauté a confié l’application à l’administration. Tant qu’on est membre de la communauté où que l’on se trouve, on doit s’y plier. La signature de l’administration a pour effet de lui conférer un caractère obligatoire et opposable à tous. Cette pratique, bien qu’approuvée par l’ensemble de la communauté va en dehors du droit. En effet, les autorités administratives locales n’ont pas compétence pour instituer une sanction pénale.

Les CGRN : outils de décentralisation

32Ce travail s’intéresse aux effets politiques que les CGRN pourraient avoir par rapport à un cadre juridique déterminé. En effet, depuis l’année 2008, la République Démocratique du Congo est en plein processus de décentralisation. Ce processus est resté théorique au niveau des textes des lois mais ne s’est pas encore effectivement concrétisé sur le terrain.

33Dans le processus de gouvernance des ressources naturelles, les CGRN sont un outil de décentralisation. Ceci se remarque à travers les différentes mesures qui sont prises au quotidien et qui sont observées par les membres des communautés concernées. L’autorité locale trouve un cadre supplémentaire par lequel elle agit. Les problèmes locaux sont résolus sans plus besoin d’attendre l’intervention des autorités hiérarchiques souvent éloignées ou qui n’en auraient peut-être pas connaissance.

34L’élément qui caractérise ce pouvoir décentralisé est la participation des autres acteurs sociaux dans la prise de décision. En réalité, ce n’est pas l’autorité locale qui exerce seule le pouvoir, elle devient comme un outil que la communauté utilise pour orienter sa destinée. Mais, en même temps, il ne perd pas de vue son obligation de soumission à la hiérarchie. En réalité, l’autorité locale est amenée désormais à concilier au quotidien les intérêts de la communauté qu’elle encadre et la hiérarchie de qui elle dépend.

35Ce qui est important dans tout ceci est le résultat final. En fait, dans cette interaction, on aboutit à la gouvernance participative des ressources naturelles qui a pour corolaire l’amélioration des conditions de vie de la population.

36Les CGRN sont donc proactifs pour exécuter les tâches dévolues aux Entités territoriales décentralisées comme la chefferie (article 73 de la loi d’octobre 2008) ou la commune rurale (article 95) qui sont entre autres :

  • la lutte contre les érosions et la déforestation dans les limites de la commune,

  • le reboisement et la stabilisation des sols dans les zones argileuses de la commune

  • création et la gestion de service de quarantaine particulièrement pour les bêtes prises en divagation.

  • L’organisation des campagnes agricoles, la promotion de l’élevage et de la pêche.

Discussion

37Les comités de gouvernance des ressources naturelles tels que composés en République Démocratique du Congo pourraient être considérés comme des structures publiques à cause de la présence des institutions publiques qui en font partie. D’une manière générale, le critère organique est prépondérant. Cette considération rencontre la position de la jurisprudence en droit administratif (Tribunal des conflits, 1968). Dans une affaire différente, la jurisprudence retient plutôt l’existence d’une clause exorbitante de droit commun. C’est le cas dans l’affaire de société des granits porphyroïdes des Vosges (Conseil d’État, le 31 juillet 1912). Dans une affaire portant sur une situation semblable à celle des structures multi institutionnelles décrites ci-dessus, le Conseil d’État avait conclu à un contrat administratif. C’est l’arrêt du 20 avril 1956 dans l’affaire Ministère de l’agriculture contre Grimouard et Consort. Il s’agissait de l’Office National des Forêts qui était investi de la mission de reboisement et de restauration des forêts. Il procéda aux défrichements des terrains sans l’accord des propriétaires auxquels il facturait les coûts des interventions. Cette activité a été considérée comme une participation aux travaux publics. Ceci est similaire aux tâches des Comités de gouvernance des ressources naturelles.

38Mais la situation des CGRN est plutôt complexe que celle à laquelle la doctrine réfère. Ceci fait qu’il serait biaisé de pencher vers le côté privé ou vers le côté public pour caractériser les structures multi institutionnelles.

39La présence de la personne publique dans la composition serait suffisante pour qualifier ces structures d’administratives. On pourrait y joindre l’objet qui est celui de l’intérêt général à savoir la gouvernance des ressources naturelles. En réalité, les activités des CGRN impliquent l’exercice de services publics qui sont entre autres la gestion des ressources naturelles collectives. À titre d’exemple, le CGRN gère le marais Kanyantende et prétend étendre son action sur d’autres marais du groupement de Karhongo. Il pose des actes qui relèvent de la compétence des services publics de l’agriculture et de l’environnement à savoir la sécurisation des sites affectés aux champs collectifs, il institue des régalements par l’interdiction de paître le bétail à certains endroits. Au-delà, il institue des sanctions pour certains comportements et institue des « cotisations » obligatoires aux usagers des ressources communes- une forme de « concessions de travaux publics »1 dans lequel le partenaire de l’administration est rémunéré par les usagers. Ces actes relèvent sans conteste des prérogatives des services publics.

40Il faut cependant observer une différence entre les procédures d’édiction des normes en droit public avec la procédure empruntée par le CGRN. L’État et ses démembrements sont dominés par le principe « auctoritas non veritas facit ius » : les normes sont valides non parce qu’elles ont été énoncées au terme d’un traitement correct, mais seulement parce qu’elles ont été posées par une certaine autorité (Troper, 1990). La participation populaire reste limitée et la décentralisation se limite dans les assemblées publiques locales.

41L’on note à l’ère actuelle de nouvelles politiques orientées vers moins de répression, plus de participation des populations qui se sont développées et qui débouchent maintenant, en phase avec les politiques de décentralisation plus récentes, vers de véritables transferts de la gestion locale à des Communes ou à des Communautés locales. Les États sont donc confrontés à la nécessité d’évoluer profondément et à tous les niveaux pour mettre en place ces nouvelles politiques fondées sur le partenariat avec les populations (Bertrand et al., 2006). Ainsi prend fin le monopole de l’administration de l’État (Jonkers et Foahom, 2003) et on va vers la gestion collaborative : les décisions sont prises par l’administration après avoir été discutées avec les autres parties prenantes (Jézégou, 2010; Buttout G., 2001).

42La différence des décisions émises par les assemblées étatiques avec les conventions collectives des structures multi institutionnelles est que pour ces dernières, chaque membre de la communauté concernée, élu ou pas, usager effectif ou potentiel peut participer à l’élaboration des normes collectives au cours des assemblées populaires dans le village. Chacun peut négocier le contenu d’une clause et accepter volontiers d’adhérer à une position différente après en avoir cerné la portée et le bien fondé. C’est la pleine participation qui va au-delà de celle que décrivent Cannac et Trosa (2007). Ce qui favorise une forte appropriation de la convention. Ces négociations populaires caractérisées par le consensualisme comportent une forte dose de droits privés. Les conventions qui en découlent ne sont pas le seul fait des structures étatiques ni des structures privées, mais de toutes les composantes sociales du village. De ce fait, on ne saurait les classer dans la catégorie de structures publiques ou privées. Elles sont mi-publiques, mi-privées.

43Dans ce cas se pose le problème du juge compétent pour connaitre du litige de qui naîtrait de l’application de ces conventions. La nature juridique de la structure elle-même pose déjà un problème en droit dans la mesure où elle est mi-privée -mi-publique. La compétence du juge sera déterminée par la prise en compte des éléments ci-après : la prédominance des personnes de droit privé, le fait que les personnes publiques impliquées ne font pas recours à la puissance publique de manière autoritaire, le consensualisme qui domine le droit civil et la contractualisation des décisions. Ces éléments restent moins convaincants en face des prérogatives des puissances publiques exercées par ces structures et qui font la substance même de leur essence. Les décisions prises par les CGRN sont appelées à s’appliquer à tous les membres de la communauté, même ceux qui ne les auraient pas signés parce qu’elles visent à protéger l’intérêt général. Il s’agit des prérogatives de puissance publique.

44Les structures multi institutionnelles ne remplacent pas les services publics. Ils continuent d’exister (Tréfon et Ngoy, 2007) et gardent leur nature. Elles doivent devenir meilleures, c’est-à-dire capables d’appliquer la loi, dans la mesure où cette application peut expliquer théoriquement ou pratiquement le comportement docile ou paisible. Les structures multi institutionnelles ne remplacent pas les services publics, mais viennent les renforcer dans la réalisation de leur mission. Elles viennent en supplément ; on dit qu’elles sont supplétives. Mais, elles doivent d’une part assumer toutes les responsabilités qui doivent être les leurs et d’autre part élaborer et appliquer leur propre réglementation. C’est ce que doit faire une autorité chargée de diriger et d’animer les conduites collectives quelle que soit l’origine de sa légitimité, selon Debbasch (2002). La gouvernance c’est ainsi la maîtrise sur les choses, l’organisation des prérogatives qui y sont associées et la réglementation de tous ceux qui y sont associés plus ou moins volontairement en termes de droits et d’obligations.

45Il est nécessaire de fonder la légitimité de nouveaux organes de gouvernance sur une autonomie institutionnelle et sur leur capacité à répondre au besoin de sécurisation patrimoniale (Le Roy et al., 1996). L’efficacité d’un organe sera appréciée en fonction de sa capacité de couvrir les besoins auxquels il vient répondre (Rocher, 2001).

Conclusion

46Le droit congolais dans son évolution actuelle connait des pressions vers l’incorporation des structures multi institutionnelle et multi acteurs dictés par les nécessités sociologiques et les nécessités démocratiques de plus de participation des citoyens à la prise des décisions et à la responsabilisation dans commune dans la gouvernance des ressources naturelles. Lorsqu’elles sont instituées par une loi et que leur mission y est également décrite sous l’autorité de l’administration comme les conseils consultatifs des forêts, il n’y a pas de doute sur la nature publique de ces structures. Cependant, les structures à l’initiative conjointe des structures privées et publiques, caractérisée par l’égalité des membres ne sont pas expressément prévues en droit congolais. Mais le législateur ne les interdit pas. Leur caractère mi-public mi-privé, leurs missions et leurs prérogatives proches ou similaires à ceux de l’administration, la présence d’une personne administrative parmi les composantes les rapproche de la nature administrative et ferait croire que le juge administratif serait préféré en cas de litige issu des actes qu’elles posent. Pour nous, il n’en sera pas le cas. Tout ceci est dilué dans le consensualisme qui caractérise l’élaboration des normes qui ramène le tout devant le juge de droit commun.

47Il s’agit d’une nouveauté institutionnelle qui s’inscrit dans le contexte de l’évolution du droit administratif. Pour un objectif déterminé, on voit l’État s’associer de plus en plus avec les privés. Dans ce contexte, l’État se laisse au même niveau que les autres acteurs coassociés. Le CGRN ne répond donc pas du droit public, mais du droit privé. Le fait pour l’administration de signer les conventions a pour effet d’y donner une légitimité. Les paiements exigés aux usagers ne peuvent être vus comme des taxes ou impôts, mais comme des cotisations de membres que les membres des structures privées consentent en vue d’un objectif déterminé.

48Il nous semble qu’il n’est pas utile de conférer à ces structures la personnalité juridique. La raison sera que le principe de spécialité applicable aux personnes morales peut irréversiblement freiner le dynamisme qui les caractérise. Il est fort probable que le législateur les attrapera dans l’évolution rapide du droit congolais surtout dans le domaine de la gouvernance des ressources naturelles. Cependant, il convient qu’elles restent reconnues par les autorités comme acteurs importants.

49L’expérience de ces structures prouve qu’en agissant de concert avec les organisations de la société civile et les autres partenaires privés, les institutions étatiques sont plus efficaces. Dans ce cas, leurs décisions rencontrent moins ou pas du tout de résistance et elles bénéficient de l’appui des administrés qui parfois y ont donné impulsion. En utilisant cette voie, l’objectif de la décision sera atteint et bénéficiera à la communauté. Dans le secteur de gouvernance des ressources naturelles, on aboutira à la conservation des ressources naturelles assurée par la population et on débouchera au développement. Des tâches énormes sont réalisées sans moyens extérieurs et sans budget de l’État. On aboutit au final à une autonomie locale des communautés et des entités locales. L’exercice de la puissance publique devient aisé parce que chacun y consent volontiers. Mais les institutions étatiques ne sont pas pour autant exemptées de leurs responsabilités en tant que telles. En face de cette réalité, la responsabilité administrative sera engagée pour :

  • Inertie : l’administration engage sa responsabilité en ne prenant pas une mesure d’exécution ordonnée par un texte législatif

  • En ne parvenant pas à faire respecter sa propre réglementation

  • En cas de retard abusif.

50De par les éléments qui précèdent, notre hypothèse doit être relativisée. En fait, les structures et conventions multi institutionnelles ne sont pas encore consacrées dans les textes des lois en République Démocratique du Congo. Mais, en pratique l’État s’associe de plus en plus avec les autres acteurs et cela n’enfreint pas la loi congolaise en vigueur. De là, les ONG qui accompagnent ces structures sont rassurées de la conformité de leurs actions au droit. Notre analyse a donc atteint son objectif.

Remerciements

51Nous tenons à remercier la Plate-forme Diobass au Kivu qui a soutenu financièrement cette recherche et pour toutes les facilités dans la collecte des données sur le terrain et l’accès à l’internet. Nous remercions aussi les compagnons de chemin Jean Cizungu pour la participation dans la collecte des données ; Isumbisho Mwapu, Sylvain Mapatano, Pascal Sanginga et Innocent Balagizi pour leurs encouragements. Nous remercions enfin les membres des comités de gouvernance qui ont accepté de mener avec nous des discussions durant des longues heures et pour le travail assidu qu’ils sont en train de mener pour la gouvernance des ressources naturelles.

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Notes

1 Anonyme, les critères des contrats administratifs, inédit, URL http://www.ledroitadministratif.com/criteres-contrat-administatif.php, consulté le 1er octobre 2012.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Représentation des parties prenantes dans le CGRN
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/13868/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 58k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Paulin Polepole, Wenceslas Busane et Godefroid Muzalia, « Structures et conventions multi institutionnelles : quelle cohérence en droit congolais ? », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 17 | septembre 2013, mis en ligne le 12 septembre 2013, consulté le 16 février 2019. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/13868 ; DOI : 10.4000/vertigo.13868

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Auteurs

Paulin Polepole

Plate Forme DIOBASS au Kivu, Courriel : paulpolepole@yahoo.fr

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Wenceslas Busane

Université catholique de Bukavu (UCB), Faculté de droit

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Godefroid Muzalia

Centre de recherches Universitaires du Kivu, CERUKI-ISP, Bukavu

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