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La gestion intégrée des zones côtières et le droit de l’urbanisme littoral en France

Xavier Braud

Résumés

Gestion intégrée des zones côtières et droit de l’urbanisme littoral peuvent être rapprochés en raison de la grande proximité de leur objet. Mais seul le second constitue un outil juridique et les deux ont donc une nature fort différente. La GIZC n’a pas, à la différence du droit de l’urbanisme littoral, une vocation normative. Ce n’est que depuis quelques années que l’on en retrouve la trace, accidentellement, dans des textes juridiques, comme un objectif, une référence, mais non porteur de règles juridiques de fond. De sorte qu’aujourd’hui la mise en œuvre de politiques publiques inspirées par la GIZC ne peut que rester encadrée par le droit de l’urbanisme littoral. Cette mise en œuvre nécessite l’intervention de décisions administratives susceptibles de faire l’objet d’un contrôle de conformité au regard des normes du droit de l’urbanisme littoral. Celles-ci, il faut le relever, peuvent être considérées comme s’inscrivant dans une logique de GIZC avant la lettre, intégrant notamment les préoccupations de protection et de développement des activités économiques liées au littoral. Dès lors, on peut se demander si la GIZC est si novatrice que l’on veut bien généralement l’affirmer. N’aurait-elle pas acquis au fil de son assimilation par les discours administratifs et politiques une autre finalité ? D’une logique scientifique gestionnaire, elle tend à devenir une politique publique qui pourrait à terme imposer d’importantes modifications au droit de l’urbanisme littoral dans le sens d’un affaiblissement important et d’une dilution considérable des préoccupations de protection du littoral.

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Texte intégral

Introduction

1Le juriste éprouve quelque difficulté à appréhender la notion de gestion intégrée des zones côtières (GIZC), à la différence du droit de l’urbanisme littoral, fondé par et sur une loi, dite « littoral » du 3 janvier 1986, codifié pour l’essentiel au code de l’urbanisme (art. L.146-1 et s. ; art. R.146-1 et s.). La GIZC est un concept qui relève d’un mélange entre sciences exactes et politiques publiques, notamment d’aménagement et de protection sur lequel le juriste n’a a priori aucune appréciation à porter.

2Pourquoi dès lors rapprocher les deux puisque l’on ne se situe pas dans les mêmes champs disciplinaires ? Essentiellement parce que tous les deux ont un objet à peu près commun, le littoral, sur lequel ils entendent exercer une réelle influence avec les outils distincts de part et d’autre qui sont les leurs.

  • 1 N. Calderaro « Le protocole de Madrid et la loi littoral » BJDU 2008-3, p. 158.

3L’identité d’objet, entre « zone côtière » et littoral est souvent réfutée, au motif notamment que le littoral et plus particulièrement son droit de l’urbanisme, ne concernerait pas la partie maritime de la zone côtière. Nous renverrons à la démonstration, selon nous assez convaincante, de Norbert Calderaro, qui aboutit, après référence à maints dictionnaires, à la conclusion selon laquelle « littoral et zones côtières sont synonymes »1.

4GIZC et droit de l’urbanisme littoral se sont longtemps totalement ignorés. C’est un peu moins vrai depuis la récente juridicisation de la GIZC en France. On observera toutefois qu’alors que le droit de l’urbanisme littoral est codifié au code de l’urbanisme, la GIZC intègre le code de l’environnement. Les deux éléments de ce couple font donc code à part. Mais l’objet commun implique nécessairement une rencontre. Assistera-t-on donc alors à un mouvement d’harmonisation, d’influences mutuelles équilibrées, ou de domination d’un des membres du couple ?

5Dans un premier temps, il est peu contestable que la GIZC doit se soumettre au cadre imposé par le droit de l’urbanisme littoral (I). Mais la suite est plus incertaine, le droit étant le fruit d’une volonté politique. Or si cette volonté politique est séduite par la GIZC, elle pourra conduire à imposer des modifications substantielles au droit de l’urbanisme littoral qui connaît pourtant depuis 1986 une relative stabilité (II), âprement défendue par certains, honnie par beaucoup d’autres.

La GIZC soumise au droit de l’urbanisme littoral

6Dès lors que la GIZC est née dans un champ disciplinaire totalement étranger au droit, elle ne pouvait prétendre à la normativité juridique (A). Lorsqu’elle est adoptée par des politiques publiques, sa mise en œuvre est nécessairement soumise à la loi et au règlement, notamment au droit de l’urbanisme littoral (B).

La GIZC, outil jusqu’à présent non normatif

7La GIZC n’a initialement pas vocation à se traduire par des normes classiques sous forme de lois ou règlements, ni même à engendrer éventuellement de telles normes, à la différence d’autres outils purement scientifiques comme les zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF). Ces expertises scientifiques en effet, totalement dépourvues d’effets juridiques cela va de soi, ont néanmoins vocation à susciter l’élaboration de protections réglementaires, par les plans locaux d’urbanisme, ou par le droit de la protection de la nature (réserves notamment).

8Le concept de GIZC a par contre rapidement intégré le discours administratif et politique. Ainsi, le site internet du ministère de l’Écologie consacre de longs développements à la GIZC, définie comme « un processus qui a pour objectif de réunir autour d’un même projet de développement durable des acteurs aux intérêts souvent divergents ». On ne compte pas les rapports, les dossiers de presse, les guides, qui évoquent plus ou moins longuement cette idée de gestion intégrée des zones côtières et tentent de la définir.

  • 2 Olivier Lozachmeur : « le concept de gestion intégrée des zones côtières en droit international com (...)
  • 3 in « Modèle de loi pour la gestion durable des zones côtières » Conseil de l’Europe 2004.

9Par contre, la littérature juridique sur la GIZC est extrêmement peu abondante. Parmi celles-ci, un article d’Olivier Lozachmeur2 recense les différentes définitions de cette gestion intégrée pour considérer que la plus aboutie d’entre elles est celle donnée par le professeur Prieur : « on entend par gestion intégrée, l’aménagement et l’utilisation durable des zones côtières prenant en considération le développement économique et social lié à la présence de la mer, tout en sauvegardant, pour les générations présentes et futures, les équilibres biologiques et écologiques fragiles de la zone côtière et les paysages »3.

10La GIZC a fait l’objet d’une importante décision administrative dès 2001 dans le cadre du Comité interministériel de l’aménagement et du développement du territoire le 9 juillet à Limoges, mais dont le contenu se limitait à des orientations, voire des indications générales, sans caractère normatif.

11La GIZC est, il est vrai, évoquée depuis longtemps dans des textes juridiques, mais de nature déclaratoire, incitative, programmatique ou d’orientation. Citons ainsi la résolution du Parlement européen sur la charte européenne du littoral de 19814, la fameuse recommandation du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 20025 relative à la mise en œuvre d’une stratégie de gestion intégrée des zones côtières en Europe, ou encore l’Agenda 21 adopté lors du sommet de la Terre à Rio en juin 1992 (chapitre 17)6.

12Certes, des textes de nature incontestablement normative abordent également la GIZC, mais dans des formulations qui elles-mêmes ne contiennent aucune norme, mais seulement des « incitations » à mener une GIZC comme c’est le cas de l’art. 4-e de la Convention de Rio sur les changements climatiques7. Il en va un peu différemment de l’important protocole de Madrid relatif à la gestion intégrée des zones côtières du 21 janvier 2008 intervenu dans le cadre de la Convention de Barcelone sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée du 16 février 1976.

13De façon générale, il faut hélas reconnaître la relative faiblesse normative du droit international public de l’environnement, due à une rédaction fréquemment non prescriptive par elle-même. Le protocole de Madrid n’y échappe pas, avec des formules purement incitatives comme « Les zones côtières de la Méditerranée constituent un patrimoine commun naturel et culturel des peuples de la Méditerranée qu’il convient de préserver et d’utiliser judicieusement ».

14Ce protocole définit certes avec une relative précision la GIZC, comme un « processus dynamique de gestion et d’utilisation durables des zones côtières, prenant en compte simultanément la fragilité des écosystèmes et des paysages côtiers, la diversité des activités et des usages, leurs interactions, la vocation maritime de certains d’entre eux, ainsi que leurs impacts à la fois sur la partie marine et la partie terrestre ». Définir, même dans un texte juridique, une notion, ne suffit pas à intégrer celle-ci dans des normes.

  • 8 N. Calderaro. Le protocole de Madrid et la loi littoral. BJDU 2008-3 p.160

15Pour le reste, les articles 5 et 6 du protocole sont consacrés à la détermination en des termes très généraux, des objectifs de la GIZC. Norbert Calderaro lui-même les qualifie « d’inventaire à la Prévert » et de « pétitions de principe »8. On observera toutefois avec intérêt que certaines de ces pétitions de principe rejoignent quant à leur contenu des dispositions du droit de l’urbanisme littoral, mais de façon non directement prescriptive.

16Ainsi, l’article 8 du protocole prévoit que « les parties font également en sorte que leurs instruments juridiques nationaux comportent des critères d’utilisation durable de la zone côtière. Ces critères portent notamment sur les points suivants : limiter le développement linéaire des agglomérations et la création de nouvelles infrastructures de transport le long de la côte ». On retrouve là une version très assouplie des articles L.146-4-II et L.146-7 du code de l’urbanisme, issus de la loi littoral.

  • 9 Vaste opération de concertation organisée en 2007 après l’élection de Nicolas Sarkozy, et qui a déb (...)

17Depuis le « Grenelle Environnement9 », la GIZC a cependant intégré la loi française. D’abord sous la forme d’un simple « vœu législatif » à l’article 35 de la loi du 3 août 2009 dite Grenelle 1 : « une vision stratégique globale, fondée sur une gestion intégrée et concertée de la mer et du littoral, sera élaborée en prenant en compte l’ensemble des activités humaines concernées, la préservation du milieu marin et la valorisation et la protection de la mer et de ses ressources dans une perspective de développement durable ».

18Ce vœu a fait l’objet d’une première mise en œuvre par la loi du 12 juillet 2010 dite Grenelle 2. Celle-ci prévoit en effet l’élaboration d’une « Stratégie nationale pour la mer » et des « documents stratégiques de façade ». La force des mots compense la faiblesse ou tout au moins l’incertitude sur la normativité de ces futurs documents.

19Ces dispositions de la loi du 12 juillet 2010 sont intégrées au code de l’environnement, au sein de 7 articles (L.219-1 à L.219-6-1) qui constituent la section 1 du chapitre IX du titre I du Livre II. Cette section est intitulée « Gestion intégrée de la mer et du littoral », le chapitre IX étant lui-même dénommé « Politiques pour les milieux marins ».

20Mais elles ne fixent par elles-mêmes aucune prescription autre que procédurale, à la différence du droit de l’urbanisme littoral. L’article L.219-1 du code de l’environnement dispose ainsi que « La stratégie nationale pour la mer et le littoral est définie dans un document qui constitue le cadre de référence pour la protection du milieu, la valorisation des ressources marines et la gestion intégrée et concertée des activités liées à la mer et au littoral ». Ce document national se décline en « documents stratégiques de façade » ainsi que le prévoit l’article L.219-3.

21L’article L.219-4 dispose que « les plans, programmes et schémas applicables dans le périmètre d’une façade maritime, les projets situés et les autorisations délivrées dans ce périmètre ainsi que les actes administratifs pris pour la gestion de l’espace marin sont compatibles avec les objectifs et mesures du document stratégique de façade. » Cette exigence de compatibilité constitue le premier élément, relativement modeste, de normativité. Reste à observer le contenu et la forme rédactionnelle, de ces documents, ainsi que la survenue de probables difficultés de hiérarchie des plans, programmes et schémas…

22Précédant ce dispositif issu du Grenelle Environnement, le Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 14 septembre 2004 a été suivi d’un appel à projets de la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) le 11 janvier 2005. Y ont répondu des collectivités locales, des acteurs économiques, le Conservatoire du littoral, des centres de recherche. Les 25 projets retenus sont sous le pilotage de collectivités territoriales.

23S’agissant de la Bretagne, un plan d’action stratégique de l’État en Région Bretagne (PASER) a été adopté dans une logique de vague cadre programmatique. Le Conseil économique et social régional a publié un simple rapport « Pour une gestion concertée du littoral », en 2004. Puis une « Charte des espaces côtiers bretons » a été adoptée par la Région en décembre 2005. Une Région ne disposant ni du pouvoir législatif, ni du pouvoir réglementaire en la matière, on reste dans une logique proclamatoire ou de projets. Ont suivi une conférence régionale de la mer et du littoral en 2009 ainsi qu’un lancement d’appel à projets en 2011 et 2012.

24Discours, textes non normatifs, actions, programmes, au plus des « plans de gestion » pour reprendre une notion plus connue en droit en droit de l’environnement, caractérisent la mise en œuvre de la GIZC ante-grenélienne. Ces projets, actions et programmes, tels qu’on les connaît dans de nombreux domaines, ont essentiellement une nature incitative et non normative. Quand bien même ils iraient jusqu’à revêtir une nature contractuelle, qu’il nous soit permis de rappeler que si ceux-ci « tiennent lieu de loi » à ceux qui les ont conclus, ils n’existent pas sans accord de volonté, et à ce titre relèvent bien de l’incitatif.

25Dès que ces actions ou plans de gestion s’intéresseront à l’urbanisme ou, plus généralement à l’usage des sols, ils se heurteront nécessairement au cadre fixé par la loi.

La mise en œuvre de la GIZC soumise à la loi et au règlement

26La mise en œuvre de la GIZC débouchera sur des programmes, des actions, des projets, qui sont susceptibles d’ignorer, d’interpréter ou peut-être même d’enfreindre les dispositions du droit de l’urbanisme littoral. La hiérarchie des normes impose en tous cas que ces projets, approuvés par des actes administratifs unilatéraux, respectent les prescriptions de ce droit de l’urbanisme littoral.

27Un projet adopté dans ce cadre est en effet nécessairement approuvé par un acte, a priori une délibération de la collectivité territoriale maître d’ouvrage. Ce projet devra respecter les dispositions normatives des articles L.146-1 et s. du code de l’urbanisme, faute de quoi, l’acte d’approbation encourt l’annulation par le juge administratif.

  • 10 TA Nice 15 mai 1997 Ass. Les amis de St Raphaël n° 92229.

28Le projet qui intervient dans le cadre d’une convention entre une personne publique et une autre personne, publique ou privée, n’échappe pas à cette soumission au droit de l’urbanisme littoral. Là encore, l’acte administratif d’approbation de la convention est susceptible d’être soumis au contrôle du juge. Ainsi, par analogie, rappelons que la décision d’approbation d’une convention - acte unilatéral détachable de celle-ci - de gestion entre une commune et le Conservatoire10 du littoral est annulée, car celle-ci prévoit des travaux non conformes à l’article L.146-6 du code de l’urbanisme, notamment l’aménagement de parcs de stationnement et de huttes de chasse.

  • 11 T.A. Rouen 22 mai 2012 Ass. Haute-Normandie Nature Environnement n° 1001043.

29Un projet qui prendra la forme d’un plan de gestion fera lui aussi nécessairement l’objet d’une décision d’approbation par une autorité administrative. Là encore, par analogie, renvoyons aux plans de gestion d’une réserve naturelle. Ceux-ci peuvent faire l’objet d’un contrôle du juge qui a pu annuler un tel plan de gestion au motif que celui-ci n’est pas conforme aux normes supérieures du droit de l’environnement11. En l’espèce, diverses dispositions du plan de gestion approuvé par arrêté préfectoral étaient contraires au décret de création de la Réserve naturelle.

  • 12 Pour l’art. L.146-4-III : Cass. crim. 28 mars 2000 UDVN 83, n° 99-84367, Bull. crim. 2000 n° 139 p. (...)

30Quand bien même, ce qui est difficilement imaginable, un projet serait réalisé au titre de la GIZC par une personne privée sans intervention d’une décision administrative, la mise en œuvre dudit projet serait néanmoins soumise aux prescriptions du droit de l’urbanisme littoral. Il faut en effet rappeler, ce qui est souvent oublié, que ces prescriptions sont pénalement sanctionnées12.

31Si les outils de la GIZC ne peuvent se montrer moins protecteurs que les dispositions du droit de l’urbanisme littoral, sous peine d’illégalité sanctionnable, il serait au contraire parfaitement légal que ces projets améliorent la protection, avec des outils incitatifs et contractuels, ou encore avec le classique pouvoir réglementaire des communes dans le cadre des PLU. Il faut rappeler à cet égard que les PLU, plus encore que le droit de l’urbanisme littoral, peuvent édicter des règles bien au-delà des seules prescriptions relatives à la constructibilité.

32Le juge administratif est relativement souple quant à la qualification de réglementation de l’usage des sols. La réglementation des constructions est bien entendu concernée. En relève également la réglementation d’usages provisoires (stationnement de caravanes et mobile-homes), d’activités non directement urbanistiques (dépôts de déchets, exploitations de carrières, installations classées, activités portuaires…), des usages accessoires à la construction (clôtures…) et plus généralement, protection d’éléments de paysages (tels que haies, talus, chemins…).

  • 13 C.E. 4 décembre 1995 chambre d’agriculture de la Mayenne n° 128057.

33Le juge administratif va même jusqu’à admettre que certaines règles s’appliquant à des activités non liées aux sols puissent être intégrées au PLU. Ainsi, le Conseil d’État juge qu’est légal le POS interdisant l’épandage de déjections animales sur certaines zones13, même si la règle semble à priori étrangère à l’urbanisme.

  • 14 voir note 9.

34S’agissant de la GIZC post-grenélienne14, le document stratégique de façade « définit et justifie les orientations retenues en matière de développement des activités maritimes, de protection des milieux, de surveillance et de contrôle, d’équipement et d’affectation des espaces aux différents usages, en mer comme sur le littoral, ainsi que les mesures destinées à les mettre en œuvre. Il peut dans ce cadre définir la vocation particulière de zones déterminées » (R219-1-7 du code de l’environnement issu du décret du 16 février 2012.) En définissant la vocation particulière de zones déterminées, ces documents devront scrupuleusement respecter les dispositions du droit de l’urbanisme littoral. Un contrôle juridictionnel sera possible, ces documents devant être approuvés par arrêté préfectoral.

  • 15 C.E. 25 juillet 2008. Ass. ABCDE n° 315863 Dr. Env. n° 165 janvier 2009 p.21 ; Le Moniteur 19-12-08 (...)
  • 16 C.E. 27 juillet 2005 Comité de sauvegarde du Port Vauban n° 264336 Rec.p.378 et RJE 2007-1 p.116.

35Par analogie, on relèvera que le Conseil d’État sanctionne le Schéma d’aménagement de la Corse qui déroge à L146-4-I au lieu de se contenter d’en préciser les modalités d’application15. La haute juridiction rappelle également qu’une directive territoriale d’aménagement (DTA) est soumise à l’art. L.146-416.

36Étonnamment, le conseil maritime de façade qui « émet des recommandations » est chargé d’identifier « les secteurs naturels à protéger en raison de la richesse de la faune et de la flore ». On pense immédiatement aux espaces remarquables du littoral protégés directement par la loi (art. L.146-6 du code de l’urbanisme). La composition de ce conseil (notamment collectivités territoriales et professionnels de la mer) laisse à penser que cette identification sera plus réduite que les espaces remarquables existants.

  • 17 C.E. 11 mars 1998 ministre de l’Agriculture c/ Pouyau n° 144301 Dr. Env. n° 63 p.1.

37Mais, comme le réaffirme la jurisprudence administrative, la protection de l’art. L.146-6 s’applique directement, sans qu’il soit besoin d’une quelconque identification17. Cette identification ne saurait donc remettre en cause la protection instituée par la loi. Voilà où nous en sommes, mais la situation n’est évidemment pas figée.

Le droit de l’urbanisme littoral soumis à la volonté politique.

38La GIZC, imaginée par des scientifiques, est donc en train de devenir un outil d’une politique publique, donc d’une volonté politique. Celle-ci, pour l’instant essentiellement limitée aux collectivités locales, pourrait à terme conduire le législateur à réintervenir sur le fond. Car en adoptant la loi littoral en 1986, le Parlement mettait bien en œuvre une politique publique, qui comportait déjà les principaux caractères de la GIZC (A). Si le législateur devait à nouveau se saisir, sous la pression des collectivités locales concernées, du fond du droit littoral, ce serait pour régler des discordances entre les actions menées au nom de la GIZC et le droit de l’urbanisme littoral. Et il y a tout lieu de penser que ces modifications législatives se fassent au détriment des protections instituées par l’actuel droit de l’urbanisme littoral (B).

Le droit de l’urbanisme littoral, fruit d’une volonté politique, authentique GIZC avant la lettre

39Il est essentiel de réparer d’abord ce fréquent oubli : le droit de l’urbanisme littoral constitue un compromis assez équilibré entre protection et aménagement. La loi du 3 janvier 1986 n’est-elle pas la loi relative à « l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral » ? La différence est mince entre compromis et « intégration ».

  • 18 J.O. AN 3è séance du 22 novembre 1985 p.4727.

40M. Guy Lengagne, Secrétaire d’État à la mer, présentait ainsi à l’Assemblée nationale, le 22 novembre 1985, les enjeux de la future loi littoral : « Le littoral est indispensable à certaines activités économiques (…) Comment concilier dans la même baie plaisance et cultures marines ? Comment satisfaire la demande d’urbanisation pour accueillir des populations permanentes ou saisonnières tout en préservant les espaces agricoles ou naturels »18

41On retrouve dans ces quatre lignes des préoccupations écologiques, économiques et sociales. La GIZC façon Grenelle n’a donc rien inventé. La loi du 3 janvier 1986 est bien une loi « intégrée ». Elle ne se limite pas à la réglementation des constructions sur la zone côtière comme en témoignent ces quelques illustrations.

42L’article L.146-4-III du code de l’urbanisme vise les « constructions et installations » et s’applique donc, en plus des constructions les plus variées (habitat et activités économiques), à une déclaration d’utilité publique d’installations liées aux loisirs nautiques (CAA Lyon, 27 février 2001 Bianco RJE 2002-2 p.252), à une autorisation orale du maire pour aménager un parc de stationnement (TA Pau, 9 juillet 2004 Aynie n° 04011287), à une autorisation de terrain de camping (CE 25 septembre 1996 Cne de Sangatte n° 138197) à une autorisation de station d’épuration. (CE 19 mai 1993 Les Verts Var rec.p.162)

43L’article L.146-7 est consacré aux routes qui ne sont pas des constructions, mais des infrastructures (dé)-structurantes d’un territoire. Les activités économiques sont prises en compte à plusieurs reprises : à l’article L.146-4-II qui permet l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau dans les espaces proches du rivage, et à l’article L.146-4-III qui autorise ces mêmes activités dans la bande littorale des 100 m. De façon très ciblée, l’article L146-4-I va jusqu’à se préoccuper des effluents d’origine animale.

44Cette intégration est encore plus complète relativement à l’obligation de « préservation » des espaces remarquables des communes littorales, posée par l’article L.146-6 du code de l’urbanisme. Cette obligation de préservation est ainsi opposable à une déclaration d’utilité publique, que celle-ci concerne la démolition-reconstruction d’un pont, qui est d’ailleurs légale, (TA Caen, 9 juin 1998. Manche Nature n° 97-1201) l’aménagement d’une ligne de transport d’électricité à haute tension (CAA Nantes, 30 novembre 2004. L.P.O. Loire-Atlantique n° 02NT01395 RJE 2007-1 p.120) ou bien entendu de création d’une aire de stationnement (CE 27 juin 2005 Conservatoire du littoral n° 256668 BJDU 2005-4 p.238 RJE 2007-1 p.124). Elle l’est également à un arrêté préfectoral de déclaration d’intérêt général pour construction d’un épi en enrochement (TA Caen, 12 juillet 2007 Manche-Nature n° 0401746 JCP-A 24-9-2007 ; Env. janvier 2008 p.26)

45Elle l’est encore à une autorisation de défrichement du code forestier (CE 11 mars 1998 ministre de l’Agriculture n° 144301) ou à une autorisation prise au titre de la police de l’eau (CE 30 décembre 2002 Cne de Six-Fours-les-Plages rec. T. p. 861),

46Elle l’est aussi à une autorisation temporaire d’occupation du domaine public (TA Caen, 12 juillet 2007 Manche-Nature n° 0401746 Env. janvier 2008 p.26), à une concession de plage simple (CE 12 mars 2007 ministre des Transports n° 289031) ou autorisant l’installation d’abris démontables à usage de buvette et de restauration légère (CAA Marseille, 8 novembre 2005 Cne de la Croix-Valmer n° 01MA1755 RJE 2007-2 p.239).

47Les activités économiques sont parfaitement intégrées à ce dispositif, puisqu’un zonage 2AUPs à vocation d’extension portuaire fait l’objet d’un contrôle au regard de l’art. L.146-6 (TA Caen, 29 avril 2008 Manche-Nature n° 0600228) comme une autorisation de construire deux bassins submersibles d’acclimatation d’huîtres, qui est d’ailleurs jugée légale dans un espace remarquable, car constituant un aménagement léger (TA Rennes, 25 septembre 2003 Les amis de Locmicquel n° 99-3018) à la différence d’une cale d’accès au rivage de 100 m de long en enrochements sur dalle en béton qui n’est pas un aménagement léger. (TA Caen, 20 janvier 2004 Manche-Nature n° 02-1474 AJDA 2004 p.1776 ; Env. mai 2004 n° 57 p.28).

48S’agissant des activités et aménagements sportifs, l’obligation s’applique à l’homologation d’un terrain de moto-cross (TA Pau, 15 mars 2001 Ruse BJDU 2001-1 p.10), à une autorisation de manifestation sportive telle que l’enduro du Touquet (TA Lille, 11 décembre 2003 FNE AJDA 2004 p.1483), à un zonage golfique d’un PLU (CAA Nantes, 10 décembre 2010 Cne de Fontenay-sur-mer n° 09NT02090) ou à un PAZ autorisant lui aussi l’aménagement d’un golf (CE 30 avril 1997 Syndicat intercommunal Port d’Albret n° 158945).

49Elle est enfin opposable à l’acte détachable autorisant la conclusion d’une convention de gestion entre une commune et le Conservatoire du littoral (TA Nice, 15 mai 1997 Ass. Les amis de St Raphaël n° 92229), à un arrêté préfectoral créant une association foncière urbaine dont l’objet est la réalisation de travaux incompatibles avec l’art. L.146-6 (CAA Marseille 22-novembre 2001 Mme Be n° 97MA11677) et à l’autorisation d’aménager un cimetière (CAA Marseille, 21 octobre 2004 Commune du Lavandou n° 00MA02524).

  • 19 Conclusions Ch Devys sur CE 27 septembre 2006 Cne du Lavandou n275922 BJDU 2007-1 p.42.

50En définitive, comme le relevait le Commissaire du Gouvernement Christophe Devys sur un arrêt Commune de Lavandou en 2006 « le mot préserver est à prendre ici au sens fort, c’est à dire d’interdiction de toute altération humaine »19 sous réserve des nombreuses exceptions prévues par les articles L.146-6 et R.146-2 qui intègrent les préoccupations économiques et sociales. La disposition dépasse donc très largement le seul droit de l’urbanisme.

  • 20 C.E. 12 février 1993 Cne de Gassin rec. p. 26 et C.E. 3 mai 2004 Barrière rec. p. 904.

51Le droit de l’urbanisme littoral intègre même des concepts géographiques ou scientifiques tels que les « espaces proches du rivage » (L.146-4-II) qui donne lieu à une interprétation du Conseil d’État fondée sur des critères de nature géographique : la distance, la co-visibilité avec la mer, le relief et la configuration des lieux20. On peut certes regretter que les critères scientifiques (proximité écosystémique) ne soient pas intégrés par le Conseil d’État, mais rien n’empêche à l’avenir la prise en compte de tels critères, au besoin en complétant la partie réglementaire du droit de l’urbanisme littoral.

52Dans sa jurisprudence, le juge administratif n’hésite pas à prendre en compte les ruptures naturelles, les compartiments, les unités géographiques, notamment pour la détermination du caractère urbanisé ou non d’un secteur situé dans la bande des 100 m du rivage.

53C’est une fois encore avec l’article L.146-6 consacré aux espaces remarquables et qui vise notamment le maintien des équilibres biologiques que les considérations scientifiques sont les plus présentes pour qualifier juridiquement de tels espaces. Le juge administratif est d’ailleurs précisément encadré dans cette opération par l’article R.146-2 qui vise un certain nombre de milieux et d’habitats.

54Nous pourrions ajouter que certains éléments procéduraux, les consultations prévues notamment par l’article L.146-4-II, ou l’enquête publique de l’article L.146-4-III facilitent l’intégration d’intérêts diversifiés avant la prise de décision administrative.

55Il est paradoxal de constater que les principales critiques faites à la loi littoral, émanant notamment d’élus locaux, concernent le caractère prétendument flou de ces notions, aboutissant à une « insécurité juridique », lequel flou ne semble pourtant plus gêner lorsqu’il s’agit de GIZC. Il est permis de penser que la raison profonde de la critique du droit de l’urbanisme littoral par des élus locaux et aménageurs est liée en réalité à son caractère normatif.

  • 21 C.E. 25 mars 1998 Cne de St Quay-Portrieux n° 159040.

56L’intégration de ce droit n’est sans doute pas parfaite. Avec la GIZC, est souvent mise en avant l’intégration de la partie maritime des zones côtières (voir notamment l’article 3 du protocole de Madrid précité), ce qui ne serait pas le cas du droit de l’urbanisme littoral. La partie maritime de la zone côtière est sans doute discrète dans le droit de l’urbanisme littoral, elle n’est cependant pas absente. L’article L.146-6 vise à préserver « les espaces terrestres et marins » et le Conseil d’État juge que le territoire des communes littorales s’étend jusqu’à la limite des eaux territoriales21.

57Il est donc assez incompréhensible que le ministère de l’Écologie ignore le droit de l’urbanisme littoral dans les outils de la GIZC. Son site Internet considère que « Les outils de la GIZC sont notamment les SMVM, les volets littoraux des SAR, et l’ensemble des instruments développés par le Grenelle Environnement » en omettant de préciser que ces instruments sont hiérarchiquement soumis au droit de l’urbanisme littoral. Cette ignorance peut-elle signifier que la GIZC a vocation à terme à s’imposer au droit de l’urbanisme littoral ?

Politique publique, la GIZC initiatrice de modifications du droit de l’urbanisme littoral ?

58Selon le ministère de l’Écologie, la GIZC aboutit à « généraliser une approche intégrée des politiques maritimes et littorales » (site Internet du ministère). La GIZC serait ainsi une obligation supérieure qui s’imposerait aux politiques publiques et la loi est un instrument parmi d’autres des politiques publiques. Pour l’instant, nous l’avons dit, la GIZC ne heurte pas directement la loi littoral, puisque seules des dispositions non normatives (au fond) par elles-mêmes sont intégrées au code de l’environnement.

59Mais à terme, on peut tout à fait imaginer que cette politique publique puisse inclure des modifications du droit de l’urbanisme littoral, considéré comme un élément parmi d’autres d’une GIZC « supra-législative ».

60Si tel devait être le cas, il est permis de tenter de répondre à la question simplement posée : dans quel sens pourraient aller ces évolutions législatives. L’examen des principales productions juridiques et administratives de la GIZC permet d’apporter des éléments de réponse crédible à cette question.

  • 22 N. Calderaro. Le protocole de Madrid et la loi littoral. BJDU 2008-3 p.161

61Le Protocole de Madrid, comme on l’a vu, contient des pétitions de principe sur la protection des milieux et le développement durable. Par contre, son article 9, consacré aux activités économiques est, comme le relève N. Calderaro « beaucoup plus précis »22 ce qui montre l’attachement des États partis à l’intégration des activités économiques dans la politique de protection du littoral qui est ainsi forcément limitée.

62Le dossier de presse du Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) de Limoges du 9 juillet 2001 évoque une « philosophie nouvelle fondée sur le concept d’aménagement intégré des zones côtières (…) cette gestion intégrée doit désormais dépasser les approches strictement juridiques et réglementaires fondées sur la contrainte, pour privilégier les logiques de projet et de partenariat ». La critique du droit de l’urbanisme littoral, à peine voilée, est particulièrement vigoureuse.

63La volonté politique est de passer de la contrainte juridique (de protection du littoral) à une gestion intégrée, qui est avant tout un « aménagement intégré » qui privilégie projets et partenariats. Le terme d’aménagement intégré résonne comme un lapsus révélateur d’une priorité à l’aménagement qui intègre accessoirement la protection des milieux naturels, qui n’est même pas citée.

64De son côté, le ministère de l’Écologie met sur un pied d’égalité les écosystèmes et les activités économiques : « La GIZC est un processus dynamique de gestion et d’utilisation durables des zones côtières, prenant en compte simultanément la fragilité des écosystèmes et des paysages côtiers, la diversité des activités et des usages »23. Cette logique de compromis conduit tout droit à un recul de la protection là où celle-ci existe (L.146-6 relatif aux espaces remarquables et L146-4-III concernant la protection de la bande non urbanisée des 100 m), et à une absence de renforcement de la protection là ou les activités sont déjà largement intégrées (L146-4-II relatif à l’extension limitée de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage).

65La GIZC, telle que conçue et dénaturée par l’État, s’intègre dans une logique de développement auquel est ajouté tant bien que mal l’adjectif qualificatif (décoratif) « durable » quand celui-ci n’est pas oublié.

66Or on constate déjà que si, à la différence du droit de l’urbanisme montagnard, le droit de l’urbanisme littoral a plutôt bien résisté aux pressions des élus locaux et acteurs professionnels, les quelques modifications qu’il a subies vont toutes dans le sens d’un affaiblissement de la protection au profit d’une meilleure prise en compte des activités économiques.

67Toutes ces modifications se sont faites alors que la France était censée s’engager dans une politique de GIZC. Il en va ainsi de l’assouplissement de l’article L.146-4-I au bénéfice des activités agricoles et forestières, par la loi du 9 juillet 1999, puis par la loi du 23 février 2005. Ou encore de l’assouplissement de l’article R.146-2 au bénéfice des activités agricoles, forestières, conchylicoles… par décret du 29 mars 2004.

68La dilution, donc l’affaiblissement, des préoccupations de protection des milieux, est déjà à l’œuvre dans les dispositions réglementaires du code de l’environnement sur la GIZC. En effet, l’article R. 219-1-1 dudit code dispose que « La stratégie nationale pour la mer et le littoral traite, dans une perspective de gestion intégrée, des six thèmes suivants : (…) » La protection des milieux ainsi que des ressources, ce qui est pour le moins ambigu, n’occupe que l’un de ces six thèmes. Les cinq autres thèmes étant liés à l’aménagement et aux activités économiques, d’une façon ou d’une autre.

69S’agissant de la mise en œuvre de la GIZC « ante-grenellienne », nous nous sommes penchés sur deux cas concrets qui mettent en évidence cette marginalisation des préoccupations protectrices.

70La GIZC du pays de Brest, comme l’indique son site Internet24, est structurée autour de trois thématiques : l’organisation de la plaisance et du carénage, la qualité des eaux de baignade et le partage de l’espace littoral. Trois objectifs sont assignés à cette dernière thématique : anticiper et réduire les tensions entre les acteurs par des processus de concertation, porter davantage une vision économique positive du territoire tout en prenant en compte les milieux naturels, bien coordonner les différents travaux menés sur le territoire.

71L’objectif de protection de la nature est réduit à une simple « prise en compte » dans l’un des trois objectifs d’une des trois thématiques. Elle est donc totalement marginalisée, voire implicitement associée à une vision négative du territoire. On comprend à l’inverse l’importance accordée à la qualité des eaux de baignade pour des préoccupations évidentes de développement touristique qui augurent mal de progrès en matière de protection des milieux.

72La GIZC Rance-Côte d’Émeraude se présente : « L’intérêt de cette démarche est de parvenir à intégrer des enjeux paraissant opposés dans une dynamique commune de développement. » La GIZC est qualifiée de « projet de développement de la zone côtière et de ses usages »25. Le but ultime et exclusif est bien le développement économique. L’adjectif durable habituellement accolé au substantif développement n’a même pas été jugé nécessaire. Est encore évoquée une « zone côtière synonyme de travail, de vie et de loisir », c’est à dire uniquement d’activité humaine, les milieux naturels n’étant même pas mentionnés.

73Concrètement, la première « action-pilote » consiste à « élaborer – en concertation avec l’ensemble des acteurs concernés – un schéma local d’organisation de la plaisance et de gestion des équipements nautiques sur le territoire Rance – Côte d’Émeraude. Ce travail doit permettre d’impulser une dynamique d’échange et de partenariat entre tous les acteurs intéressés par la gestion du littoral et de répondre à deux questions majeures :- Quel type de nautisme souhaitons-nous promouvoir à l’échelle du territoire Rance – Côte d’Émeraude ?-Quels sont nos leviers d’action ». L’absence des préoccupations environnementales ne nécessite pas plus de commentaire.

74La GIZC s’inscrit dans une logique de décentralisation qui n’est pas sans risque pour la protection des milieux comme en témoigne l’abondant contentieux des autorisations d’urbanisme et plans locaux d’urbanisme sur les communes littorales. Les nombreuses annulations traduisent les fréquentes illégalités au regard des prescriptions protectrices de la loi littoral

  • 26 Cérémonie des vœux à Tourville-sur-Sienne Ouest-France 18 janvier 2013 Ed. St Lô-Coutances.

75Le droit de l’urbanisme littoral n’est ni respecté ni toujours apprécié par bon nombre d’élus locaux. En témoigne l’intervention récente d’un vice-président du Conseil Général de la Manche et maire d’une commune littorale qui lors d’une cérémonie de vœux en présence du député de la circonscription ne demandait rien moins que « la suppression de la loi littoral », jugeant qu’« elle est inapplicable et nuisant au développement »26.

  • 27 voir par ex. pour de nombreuses références : B. Busson : Le mauvais procès des recours des associat (...)

76Cette déclaration quelque peu grossière est certes un cas isolé. Ce qui l’est moins, ce sont les initiatives d’élus locaux qui n’ont pas réussi à passer outre le droit de l’urbanisme littoral (rappelés à l’ordre par le juge administratif) et qui cherchent à multiplier les assouplissements à la protection en intégrant toujours plus de développement et d’activités économiques dans cette loi d’équilibre, sans craindre de la déséquilibrer. En témoignent les débats parlementaires de nombreuses lois d’urbanisme successives27.

77À la différence du droit au recours, il n’existe aucune garantie constitutionnelle de protection du littoral malgré la charte de l’environnement, qui n’évoque ni la mer, ni le littoral, ni les zones côtières.

78Sans remettre nullement en cause l’intérêt de la GIZC d’un point de vue scientifique, il convient de constater que dès que cette notion intègre la littérature administrative et juridique, elle est instrumentalisée pour, dans l’immédiat, construire un nouveau pan de droit mou en droit de l’environnement. Si la GIZC parvenait un jour à produire du droit dur, il fait peu de doute que ce serait, avant tout pour déconstruire le droit de l’urbanisme littoral.

79Pourtant, l’essentiel existe déjà en matière de GIZC, même s’il pourrait être amélioré à la marge : la gestion et la protection contractuelle avec le conservatoire du littoral ; la réglementation avec le droit de l’urbanisme littoral. La GIZC aurait dû être l’occasion de renforcer et élargir la protection issue de la loi littoral, et non un prétexte pour une nouvelle tentative de remise en cause de cette loi.

80Comme le rappelle le préambule de la charte de l’environnement « l’avenir et l’existence même de l’humanité sont indissociables de son milieu naturel ». On ne doit donc pas craindre de dire que les préoccupations de protection des milieux devraient l’emporter sur de vaines tentatives de poursuivre la croissance qui, de toute façon, touche à sa fin.

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Bibliographie

Busson, B., 2001, Le mauvais procès des recours des associations : faux arguments et vraies menaces, R.J.E., p. 59.

Calderaro, N., 2008, « Le protocole de Madrid et la loi littoral » BJDU 2008-3, p. 158.

Lozachmeur, O., 2005, « le concept de gestion intégrée des zones côtières en droit international communautaire et national, Droit maritime français, p. 259.

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Notes

1 N. Calderaro « Le protocole de Madrid et la loi littoral » BJDU 2008-3, p. 158.

2 Olivier Lozachmeur : « le concept de gestion intégrée des zones côtières en droit international communautaire et national » Droit maritime français 2005 p. 259.

3 in « Modèle de loi pour la gestion durable des zones côtières » Conseil de l’Europe 2004.

4 JOCE n° C-182 du 19 juillet 1982.

5 JOUE n° L-148 du 6 juin 2002 p.24.

6 http://www.un.org/french/ga/special/sids/agenda21/action17.htm

7 http://unfccc.int/portal_francophone/items/3072.php

8 N. Calderaro. Le protocole de Madrid et la loi littoral. BJDU 2008-3 p.160

9 Vaste opération de concertation organisée en 2007 après l’élection de Nicolas Sarkozy, et qui a débouché sur deux lois fleuves des 3 août 2009 et 10 juillet 2010.

10 TA Nice 15 mai 1997 Ass. Les amis de St Raphaël n° 92229.

11 T.A. Rouen 22 mai 2012 Ass. Haute-Normandie Nature Environnement n° 1001043.

12 Pour l’art. L.146-4-III : Cass. crim. 28 mars 2000 UDVN 83, n° 99-84367, Bull. crim. 2000 n° 139 p.414 ; Dr. Env. n° 86 p.51. Pour l’art. L.146-6 : Cass.crim. 3 juin 1998 Maurice G. n° 93-83264.

13 C.E. 4 décembre 1995 chambre d’agriculture de la Mayenne n° 128057.

14 voir note 9.

15 C.E. 25 juillet 2008. Ass. ABCDE n° 315863 Dr. Env. n° 165 janvier 2009 p.21 ; Le Moniteur 19-12-08 p.4.

16 C.E. 27 juillet 2005 Comité de sauvegarde du Port Vauban n° 264336 Rec.p.378 et RJE 2007-1 p.116.

17 C.E. 11 mars 1998 ministre de l’Agriculture c/ Pouyau n° 144301 Dr. Env. n° 63 p.1.

18 J.O. AN 3è séance du 22 novembre 1985 p.4727.

19 Conclusions Ch Devys sur CE 27 septembre 2006 Cne du Lavandou n275922 BJDU 2007-1 p.42.

20 C.E. 12 février 1993 Cne de Gassin rec. p. 26 et C.E. 3 mai 2004 Barrière rec. p. 904.

21 C.E. 25 mars 1998 Cne de St Quay-Portrieux n° 159040.

22 N. Calderaro. Le protocole de Madrid et la loi littoral. BJDU 2008-3 p.161

23 http://www.developpement-durable.gouv.fr/La-gestion-integree-des-zones.html

24 http://www.pays-de-brest.fr/gizc.php

25 http://www.pays-de-dinan.fr/fr/un-territoire-de-projets/mer-et-littoral/gizc/la-gizc.html

26 Cérémonie des vœux à Tourville-sur-Sienne Ouest-France 18 janvier 2013 Ed. St Lô-Coutances.

27 voir par ex. pour de nombreuses références : B. Busson : Le mauvais procès des recours des associations : faux arguments et vraies menaces R.J.E. 2001 p.59.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Xavier Braud, « La gestion intégrée des zones côtières et le droit de l’urbanisme littoral en France », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 18 | décembre 2013, mis en ligne le 12 décembre 2013, consulté le 15 novembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/14259 ; DOI : 10.4000/vertigo.14259

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Auteur

Xavier Braud

Maître de conférences en droit public, Faculté de Droit, de sciences économiques et de gestion de Rouen, Membre du Centre universitaire rouennais d’études juridiques (CUREJ), Courriel : xavier.braud@univ-rouen.fr

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