Navigation – Plan du site

Gestion intégrée des zones côtières et décentralisation

Mathieu Doat

Résumés

Penser l’articulation de la GIZC et de la décentralisation pose de nombreux problèmes. La gestion du littoral par sa nature « intégrée » déborde largement le territoire local qui apparaît trop étroit. Plus largement, la logique de la GIZC (planification, participation, subsidiarité) heurte les principes même de la décentralisation. Toutefois, et à l’inverse au regard des expériences concrètes, les territoires locaux apparaissent les mieux adaptés pour une mise en œuvre effective d’une gestion durable et responsable du littoral.

Haut de page

Texte intégral

Introduction

  • 1 Sur la généalogie de ce concept, cf. Olivier Lozachmeur, Le concept « de gestion intégrée des zones (...)

1Aborder la gestion intégrée des zones côtières à travers le droit de la décentralisation constitue sans aucun doute un exercice délicat. En effet, et de manière générale, la gestion intégrée des zones côtières relève d’abord du niveau international ou national. Historiquement et sans trop revenir ici sur la généalogie de ce dispositif normatif, on peut se rappeler qu’il a été consacré au niveau international en 1992, lors de la conférence des Nations Unies pour l’environnement et le développement dans le Chapitre 17 de l’agenda 211. L’impulsion vient du haut, la vision vient du haut, car la représentation même du territoire « littoral » est une représentation en perspective, qui se construit à partir d’un point central qui est soit une organisation internationale, soit l’État. Or les problèmes du littoral sont en bas, sur le terrain. Ils sont multiples, foisonnants. Avant d’être géré par l’État, c’est bien souvent le maire qui doit agir pour faire face à une catastrophe maritime. C’est le même maire qui autorise l’urbanisation de son espace. Il y a donc au cœur de la gestion des zones côtières, une tension irréductible entre le haut et le bas, entre le centre et la périphérie, entre ce qui est re-présenté et ce qui est présent, réel.

  • 2 Selon l’alinéa 1 de l’article L. 146-6 du code de l’urbanisme, « les documents et décisions relatif (...)
  • 3 Sur ce retrait des juristes dans l’analyse des politiques publiques, voir Jacques Caillosse, 2000, (...)

2Délicat, enfin et surtout, car l’articulation de la GIZC et de la décentralisation pose le problème de l’observation juridique d’une politique publique, d’une stratégie de gestion du littoral. Or, il faut bien dire que pour le juriste cet exercice est insolite. En effet, le juriste porte son regard de technicien, soit en amont sur le processus d’élaboration des règles du littoral, soit en aval sur les pathologies, ce qui va mal. Il s’efforce dès lors de savoir tout sur le contentieux de l’article L 146-6 du code de l’urbanisme2 et de définir ce qu’on doit attendre par la notion d’espaces remarquables. Il faut bien l’avouer, l’analyse empirique des politiques publiques échappe en grande partie au juriste3. L’objet « GIZC » s’est construit d’abord comme un objet factuel, étudié par les géographes, les sociologues ou encore les politistes qui étudient le jeu des acteurs et les représentations du littoral.

  • 4 Sur cet aspect incantatoire, voir notamment Marie-Claude Tabar-Nouval, développement urbain durable (...)
  • 5 Voir sur ce point, Jacques Chevallier, 1998, Vers un droit post-moderne, Les transformations de la (...)

3Et puis surtout, le juriste est en retrait, car le droit que constitue la « GIZC » est en grande partie un droit mou, un système fait de sous-ensembles normatifs. Les textes indiquent plus des objectifs qu’il serait souhaitable d’atteindre, fixent des recommandations qu’il faudrait suivre, mais sans pour autant fixer des obligations strictes. Il y a dans le droit de la GIZC, un aspect déclaratoire, voire « incantatoire »4 qui est la marque de ce nouveau droit, que certains qualifient de post-moderne5. Dès lors, le droit perdant sa précision, le juriste n’est plus à son aise pour l’étudier. Il est important néanmoins de regarder en face ces politiques publiques, mais à condition de les traiter comme un matériau politique. Comme l’indique parfaitement Jacques Caillosse (2000), « la connaissance de la partition juridique ne donne pas accès au spectacle dans sa réalité empirique, mais par ce qu’elle nous en fait voir, elle offre un terrain privilégié d’observation », à condition sans aucun doute de modifier nos méthodologies et nos approches.

4L’entreprise de croiser les questions de la GIZC à celles que posent la décentralisation est donc délicate. Fort heureusement, les organisateurs de ce colloque ont choisi le thème du territoire comme toile de fond à notre réflexion. Le territoire est en effet déterminant à la fois pour la décentralisation et pour la GIZC.

  • 6 L’expression est de M. Thouret, 1989, Discours sur la nouvelle division du royaume, Archive parleme (...)

5Déterminant pour la décentralisation, car il convient de rappeler que le concept même de territoire local apparaît tardivement au moment où l’État se constitue par un processus terrifiant c’est-à-dire, pour reprendre l’étymologie du mot territoire, par un processus de chosification ou encore de réification des terres des communautés rurales ou urbaines. Le territoire est en effet une invention relativement récente, dont le sens se fixe, entre le XVIIe et le XVIIIe siècle et c’est à cette époque que se dessine l’architecture territoriale, composée des départements, des districts et des municipalités, intégré dans ce « grand tout » que constitue le territoire national6.

6Déterminant pour la GIZC, car il est normal, voire obligé, que se pose la question du territoire pertinent et donc de la décentralisation à un moment ou à un autre, lors de l’étude d’une politique publique. Le croisement de la décentralisation et de la GIZC était donc inéluctable. Et de suite se pose la question générale de savoir si les territoires décentralisés peuvent être un cadre juridique adéquat pour une mise en œuvre de la GIZC. Ou autrement dit, les territoires locaux permettent-ils la mise en scène de la GIZC ? Cette question pourrait conduire à une réponse assez rapide, qui serait négative, tant la GIZC est portée par une logique de déterritorialisation. Il suffirait dès lors de dévoiler le spectacle d’une GIZC contre la décentralisation territoriale. Cette représentation est sans aucun doute possible. Il reste que les territoires locaux ne sont pas de simples cadres abstraits de compétence où se meuvent des acteurs juridiques, ils peuvent alors représenter des plateaux en faveur d’une gestion globale du littoral et dès lors, est-il possible de penser la GIZC avec la décentralisation ?

Penser la GIZC contre la décentralisation territoriale

7Si le lien entre la GIZC et l’espace est clairement établi et de manière évidente à travers les termes qui la compose, la liaison de la GIZC et de la décentralisation est beaucoup plus problématique. Non seulement, les territoires des collectivités locales apparaissent inadaptés pour penser la GIZC, mais c’est l’idée même de territoires locaux qui est mis à l’épreuve à travers la GIZC.

À quelles collectivités territoriales se fier ?

  • 7 C’est la définition que donnait déjà Maurice Hauriou, à la fin du XIXe siècle. « Décentralisation » (...)
  • 8 Sur cette ruse de l’État central qui en appelle régulièrement à la décentralisation, voir J.Caillos (...)

8Il existe une sorte de paradoxe. Il est banal aujourd’hui d’en appeler à la décentralisation et à ses territoires, dès lors qu’il s’agit de mettre en œuvre une politique publique. La rhétorique est bien établie, dans le discours politique comme dans celui des experts : la décentralisation est la meilleure « manière d’être de l’État »7. Et c’est pourquoi se rejoue régulièrement et depuis trente ans, des actes de la décentralisation8. Ce n’est pas sur ce registre que l’on peut aborder la décentralisation et la GIZC. A priori, les territoires locaux ne sont pas ni plus, ni moins adaptés à la GIZC.

  • 9 cf. art. L.2212-2 du CGCT selon lequel la police administrative a pour objet « d’assurer le bon ord (...)
  • 10 Ainsi, c’est le cas de la commune de Plouvien dans le Finistère, qui était une Commune du littoral, (...)

9Sans doute, une partie des questions qui touchent le littoral trouvent des réponses dans les décisions locales. Ainsi, c’est au niveau communal que se met en œuvre et se concrétise l’urbanisation du littoral. C’est encore au niveau communal que le maire, en se fondant sur son pouvoir de police général, participe à la construction d’un dispositif de protection du littoral9. Cela ne fait pas pour autant de la commune, le territoire pertinent pour assurer une mise œuvre efficace de la GIZC. Les territoires des communes sont trop étroits et trop différents entre eux pour permettre de penser une politique préventive des risques en matière de littoral. Et on sait que la définition du littoral déborde et n’est pas en adéquation avec ce qu’on appelle une commune littorale. Certaines communes sont littorales par accident pour quelques dizaines de mètres qui touchent le fond d’une rivière maritime alors que d’autres, plus proches de la mer échappent à la loi littoral10.

  • 11 Voir Jean-Marie Pontier, 2007, La problématique du territoire et du droit, in Droit et complexité, (...)

10Au-delà, le niveau régional comme le niveau départemental ne s’imposent pas non plus comme un espace déterminant pour la gestion du littoral. Le niveau départemental ne dispose pas de compétences étendues dans ce domaine de la politique du littoral et la région reste encore un échelon qui n’a pas réussi à obtenir ses galons de collectivité-chef de file. Il faut se souvenir que c’est, d’abord et avant tout, un cadre dont les limites ont été posées par l’État par un décret du 2 juin 1960 pour le développement économique. « Ce cadre n’était même pas conçu au départ, pour être une circonscription administrative permettant l’installation d’une autorité déconcentrée, c’était le cadre d’une action nationale s’appliquant localement » (Pontier, 2007)11.

  • 12 Le constituant avait en effet retenu une version édulcorée du principe de subsidiarité dans l’art.7 (...)
  • 13 CC, déc. N° 2005-516 DC du 7 juillet 2005, JO 14 juillet 2005, p. 11589.

11Il serait dès lors impossible de faire jouer un quelconque principe de subsidiarité pour identifier le bon échelon territorial. Et d’ailleurs, il faut se rappeler que ce principe même de subsidiarité, qui avait été introduit dans le texte constitutionnel par la réforme du 28 mars 200312, a été poussé très vite vers la sortie par le juge constitutionnel. Il est vrai qu’on a pu croire, un court moment, que le constituant eût introduit un nouveau principe d’organisation et de répartition des compétences, en obligeant le législateur à s’interroger sur le territoire pertinent pour mettre en œuvre telle ou telle politique publique. Il reste que le Conseil constitutionnel a vidé l’article 72 de sa substance dans sa décision du 7 juillet 2005, en reconnaissant le pouvoir discrétionnaire du parlement dans son choix d’attribuer une compétence à une commune, un département, une région ou encore à l’État13.

12Il faut bien comprendre que la GIZC ne peut reposer donc sur un niveau de collectivité locale, qui s’imposerait de manière évidente. Il semble même que l’idée de territoire local soit antinomique avec la GIZC.

De quel territoire parle-t-on ?

13La question nous semble importante, car il existe une antinomie profonde entre l’idée de territoire local et la GIZC.

14En effet, la GIZC repose sur une représentation homogène du littoral où mer et terre ne se distinguent pas, où homme et nature se fondent, où activités économiques et développements écologiques s’articulent. C’est donc une représentation d’un espace de type impressionniste où les frontières du dessin laissent la place à la couleur. La GIZC tente et notamment avec l’aide des biologistes de saisir la mobilité des flux (les mouvements climatiques) que constitue le littoral plutôt que l’aspect stable et conceptuel des choses.

  • 14 H.Kelsen, 1997, Théorie générale du droit et de l’État, LGDJ, col. La pensée juridique, 1997, p. 26 (...)

15Le territoire local est d’un ordre différent. Il évoque irrésistiblement des limites, des bornes, des frontières, des cartes qui figurent notamment dans les almanachs de la poste. Il est un espace abstrait sur lequel s’exercent un pouvoir, une domination, une compétence. Et les limites deviennent les bornes de la compétence territoriale en autorisant ou interdisant telle ou telle action. Bref, « le territoire est la sphère de validité d’un ordre juridique » selon la définition en termes de norme de Kelsen (Kelsen, 1997)14.

  • 15 cf. Gilles Deleuze et Félix Guattari, 1973, L’anti-Œdipe, Capitalisme et Schizophrénie, Les édition (...)

16Dans ces conditions, la GIZC est une gestion déterritorialisée du littoral alors même qu’elle paraît mettre en valeur des territoires. C’est une gestion déterritorialisée, car la GIZC, pour reprendre les termes de Gilles Deleuze qui est le fondateur de ce concept de déterritorialisation, est « une surface d’inscription, un corps lisse et illimité sans organe »15.

  • 16 Agnès Michelot, comm. pers.
  • 17 cf. article L.5210-1 pour les établissements publics de coopération intercommunale et pour les pays (...)

17Un corps lisse : la GIZC est un corps lisse et illimité, car il ne peut être contenu dans aucune frontière administrative ou politique. Le territoire communal est bien sûr trop étroit, mais cette critique se retrouve au niveau départemental ou régional. Le territoire national ne correspond pas lui-même à la représentation fluide du littoral et nous savons que la protection de cet espace passe immanquablement par une coopération décentralisée16. Il faut bien un moment s’arrêter sur les mots qui sont en jeu dans l’articulation de la décentralisation et la GIZC. Le territoire s’oppose à la zone. La zone littorale se représente comme un espace modulable. Il s’agit en effet de tracer des cercles pour mesurer l’impact d’un risque de pollution. Le terme de zone lui-même renvoie par son étymologie à cette idée de cercle, de sphère, d’arrondissement. En latin, le mot zone veut dire ceinture. La GIZC est donc un cordon, une bande qui entoure. La zone est ce qui est à la ceinture de l’agglomération et nous savons que ce terme renferme aussi l’idée de désordre, de marge. Cette zone ne peut se contenir dans une frontière. Et ce n’est pas un hasard si au niveau local les pays et les EPCI sont les espaces qui semblent les mieux appropriés pour penser à une mise en œuvre de la GIZC. Faut-il le rappeler, ce sont des espaces sans territoire ; ce sont des périmètres de solidarités17, des lieux de vie et non de véritables territoires.

18Un corps sans organe : c’est en effet la seconde caractéristique de la GIZC qui se présente comme un assemblage intégré, de sous-ensembles et qui repose sur les doubles principes de coresponsabilité et de participation. Or, il convient de souligner que l’idée même de coresponsabilité se heurte directement à l’idée de base de la décentralisation selon laquelle chaque collectivité gère ses affaires propres. Pour qu’il y ait décentralisation, il faut une collectivité juridiquement autonome qui choisit librement sa politique et qui puisse être considéré en retour répondre juridiquement de ses actes.

  • 18 Art.1 alinéa 2 de la loi du 7 janvier 1983.

19Il est vrai que bien avant le développement de la GIZC, le législateur dans les lois de décentralisation de 1983 avait consacré l’idée que les régions, les départements et les communes avec l’État concourraient à « l’administration et à l’aménagement du territoire, au développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique18 ». Mais on connaît depuis les difficultés de la mise en œuvre de ce principe qui contribue à un enchevêtrement inextricable des compétences et donc à un affaiblissement de l’autonomie des collectivités territoriales.

20Or, depuis 20 ans, une grande partie des élus locaux attendent plus une clarification des compétences qu’un accroissement de leur champ d’action. Et ces mêmes élus locaux soutenaient la dernière réforme de la décentralisation du 16 décembre 2010 qui prévoyait une sorte d’abandon de la clause générale de compétence, afin de développer une spécialisation des territoires. Dans ce contexte de crise de la protection du littoral, il peut y avoir la tentation d’en appeler à l’ensemble des énergies locales, mais il faut bien avouer que la décentralisation attend autre chose : une clarification des compétences.

  • 19 Sur cette conception procédurale de la démocratie, voir Jurgen Habermas, Droit et démocratie, (1992 (...)

21Enfin, il est souvent mis en avant l’idée que la GIZC doit reposer sur un processus de participation. Sans aucun doute inspiré par la nouvelle éthique de la discussion (Habermas, 1992)19, ce modèle de gestion cherche à se construire sur le consensus, en invitant les administrés, les assujettis à participer à la définition des normes auxquelles ils sont soumis. Cette logique là encore heurte de plein fouet le modèle de la collectivité représentative, collectivité dont la libre administration s’exerce par le biais de conseil élu. Il remet directement en cause l’autorité de l’élu local, car ce dernier est court-circuité par d’autres structures représentatives comme les associations de protection de l’environnement qui exercent un véritable lobbying. Sans trop rentrer dans le détail, on constate encore comment la GIZC contraste avec l’idée de décentralisation.

22On pourrait à partir de cette présentation noircir un peu plus le tableau et il serait possible de montrer que soit c’est la décentralisation qui serait débordée par la GIZC, par ce processus de déterritorialisation, soit encore on pourrait décrire la désintégration de la GIZC dans la décentralisation.

23Néanmoins, nous allons essayer de montrer que cette opposition, antinomie entre ces deux termes est peut être plus apparente que réelle.

Penser la GIZC avec la décentralisation

  • 20 Cf la contribution de René Hostiou, Histoire et généalogie de la loi littoral, colloque organisé à (...)

24Si la GIZC représente un modèle nouveau de protection du littoral qui s’opposerait à la décentralisation, la portée de cette opposition reste ambiguë. Les rapports entre le droit de la GIZC et le droit du littoral traditionnel mis en œuvre localement ne doivent pas être posés en termes de substitution, mais tout au contraire de coexistence. Les éléments de la GIZC étaient déjà présents dans le droit du littoral : l’approche globale du littoral se retrouvait déjà dans la représentation du domaine public maritime (Hostiou, 2013)20. Les techniques de consultation étaient aussi déjà présentes. Il n’y a donc pas d’incompatibilité radicale entre la décentralisation et la GIZC. Dès lors, la GIZC peut être envisagée comme un processus d’activation d’un droit local du littoral.

Quel apport de la décentralisation à la GIZC ?

25Le droit du littoral a longtemps été perçu comme un droit d’essence étatique. Les collectivités locales ne sont que les acteurs de textes juridiques, la loi littoral, les Schémas de Mise en Valeur de la Mer, écrit par l’État. La GIZC ne conduit pas forcément à un renforcement de ce droit national. Le territoire national, pas plus que les territoires locaux ne sont adaptés à la mise en œuvre de cette nouvelle logique. Dès lors, loin de saper les territoires locaux, la GIZC peut tendre à une reconstruction d’un nouvel ordre du littoral à partir d’un pluralisme institutionnel assumé. Non seulement les collectivités territoriales comme la commune ou la région sont aux avant-postes des problèmes que rencontre le littoral, mais encore, ces institutions sont sans aucun doute déterminantes pour inventer des solutions de protection du littoral. Deux éléments doivent être rappelés pour montrer que les collectivités territoriales sont aujourd’hui incontournables : elles gèrent le temps et elles disposent des outils et méthodes appropriés.

  • 21 cf. les Schémas de cohérence territoriale prévus aux articles L.122-1 à L.122-19 du code de l’urban (...)
  • 22 En premier lieu, et aux termes de l’article 1er, II, de la loi du 13 août 2004, “À titre expériment (...)
  • 23 cf. l’article L.4351-1 du CGCT issu de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999, qui institue les schémas r (...)

26La question du temps : tout d’abord, pour que la gestion intégrée devienne une réalité vivante et non un simple discours, il faut qu’elle s’inscrive dans une durée, dans un processus. Dans ce cadre, les collectivités locales restent les institutions qui s’adaptent au mieux au court terme, à l’urgence et au long terme. L’accélération du droit face aux catastrophes ou aux crises à répétition, et l’émiettement des législations qui en résultent ont conduit le législateur à confier aux collectivités locales, les instruments de planification afin de renforcer la stabilité et l’efficacité des dispositifs de protection et de développement. C’est dans ce contexte paradoxal (accélération du droit et ancrage du droit dans la durée) que les collectivités locales ont hérité progressivement des principaux instruments de planification : planification de l’espace et de l’urbanisme au niveau communal et intercommunal21 ; planification économique au niveau régional avec la mise en place de schéma régional de développement économique22. On sait que progressivement la région, dans un contexte où les ressources sont limitées devient l’espace à partir duquel se construisent les principaux documents de prévision en matière d’environnement23.

  • 24 Voir sur ce point l’instruction du premier ministre du 27 février 2007, mise à jour le 17 janvier 2 (...)
  • 25 cf. Vincent Herbert, 2010, La gestion terrestre d’une pollution d’origine maritime à l’échelle loca (...)

27Par ailleurs, on sait que le territoire communal reste aussi un espace privilégié dans la prévention des risques. On peut évoquer rapidement le dispositif mis en place de la loi du 13 août 2004 sur la modernisation de la sécurité civile, qui institue les plans communaux de sauvegarde qui visent à préparer les acteurs à la gestion de risques naturels, sanitaires ou risques technologiques. Pour les communes littorales, ces plans peuvent s’articuler aux plans POLMAR qui sont des mécanismes d’intervention étatique, variable selon les régions maritimes et qui se déclenchent en cas de pollution marine accidentelle24. C’est donc bien à la commune à qui on demande « d’être prêt le jour J et à faire face à des situations d’urgence » (cf. Vincent Herbert, 2010)25. Le législateur est venu renforcer le rôle des communes par la loi du 23 février 2005 sur le développement des territoires ruraux. L’article 235 de la loi modifie le dispositif en donnant désormais la possibilité aux collectivités locales d’élaborer un chapitre individualisé aux Schémas de cohérence territoriale (SCOT), valant SMVM. Il est donc prévu la possibilité que le SMVM laisse la place désormais à un document décentralisé mis en œuvre par les acteurs du terrain.

  • 26 Sur cette articulation nouvelle entre savoir et compétences, voir la thèse de Marthe Le moigne, 200 (...)

28Le deuxième élément touche à des questions de méthodologie et d’outils. La GIZC nous montre que l’élaboration des normes du littoral implique désormais une préparation technique dont l’importance va croissante. Par exemple, l’adoption d’un texte qui vise à anticiper le risque d’inondation et à répondre aux problèmes des côtes ne peut être précédée que par un travail de collecte de données de terrain, ainsi que l’étude préalable très fouillée dans le domaine du climat, mais aussi de la géologie. La question étant complexe, ce travail ne peut se réaliser à une échelle trop importante. Elle ne peut non plus être purement et simplement externalisée dans des agences ou autres structures d’experts, car au bout du compte, il faut bien décider politiquement. Cette articulation entre savoir et compétences juridiques,26 entre compétences techniques et pouvoir de décision ne peut se faire au mieux qu’à un niveau local où le processus délibératif peut se déployer pleinement et où il est désormais possible d’expérimenter. Et ce n’est que par l’expérimentation locale, que l’on pourra connaître sérieusement des effets attendus ou non de la réglementation, d’éprouver sa pertinence et son adaptation plus ou moins à la réalité. La mise en œuvre d’une politique de protection du littoral passe par toute une série de mesures coordonnées qui conduit à un moment à une évaluation qui permet de tirer les conséquences des dispositifs juridiques mis en œuvre.

29De plus, la gestion intégrée doit reposer sur le développement de dispositifs d’évaluation cherchant à mesurer les effets prévisibles ou non des réglementations qui touchent le littoral. L’adaptabilité étant au cœur de la GIZC, l’évaluation en est une des conditions premières. Et seul le niveau local aujourd’hui peut mettre en place des procédures qui permettent de s’interroger en permanence sur l’efficacité des normes édictées. S’il est très difficile de faire une évaluation de la loi littorale sur l’ensemble du territoire national, chaque commune, chaque région peut engager un tel travail.

30Enfin de compte, les collectivités territoriales dans leur diversité restent à ce stade, des structures administratives pivots dans la protection du littoral. Aussi n’est-il pas étonnant que la place du territoire, loin de régresser, se renforce du fait de la GIZC.

Quel apport de la GIZC aux territoires locaux ?

  • 27 Joe Paintier, 2009, Territoire et Réseau : une fausse dichotomie, in Territoire, territorialité, te (...)

31La GIZC n’a nullement entrainé un mouvement de déterritorialisation : bien au contraire, le « territoire compte toujours ». Comme l’indiquait de manière générale le géographe Joe Painter, « face aux allégations selon lesquelles les frontières du monde disparaissent, les critiques des récits simplistes concernant la mondialisation, souligne la pertinence constante de la territorialité » (Paintier, 2009)27.

  • 28 Voir pour un exemple récent, l’échec de la fusion des deux départements d’Alsace, lors de la consul (...)

32D’abord, et paradoxalement, on constate que le territoire se nourrit de la déterritorialisation. Déterritorialiser ne signifie pas la suppression des territoires. De manière générale, on peut remarquer la stabilité des territoires locaux et leurs résistances aux tentatives de suppression28.

33Les rouages de la machine administrative territoriale subsistent, mais les pièces de l’échiquier travaillent plus ensemble dans une configuration du territoire national. Les territoires locaux sont affectés par une interdépendance croissante. C’est ainsi que les collectivités locales n’hésitent plus à afficher leurs réseaux.

  • 29 Sur le lien entre décentralisation et responsabilité, cf. Mathieu Doat, 2009, Quelques remarques su (...)

34De plus, sauf à croire dans le dogme d’un ordre du littoral spontané, la protection du littoral ne peut se réaliser que dans le cadre d’un collectif et non d’individualité. L’action en faveur du littoral ne peut qu’être l’action d’une collectivité responsable, qui est capable de répondre des dommages que subit le littoral. La GIZC est aussi une affaire de responsabilité et elle contribue dès lors au développement de territoires responsables, dans le prolongement de ce que voulait déjà le législateur dans sa loi du 13 août 200429.

Conclusion

35L’articulation de la décentralisation et de la GIZC ne relève pas de l’évidence. La logique d’une gestion d’un espace dans un souci de protection et de développement d’un espace littoral indéfini heurte les principes d’autonomie, de responsabilité et de représentation en conseil élu qui structure le droit de la décentralisation française. En établissant un principe de coresponsabilité généralisée des divers niveaux territoriaux, pour mettre en œuvre une protection du littoral efficiente et afin de faire face à différentes crises ou catastrophes récurrentes qui touchent nos rivages, les collectivités territoriales ne constitueraient plus que de vague cadre préexistant utile pour mobiliser les énergies locales.

  • 30 M.Hauriou, 1925, réed. 1986, La théorie de l’institution et de la fondation, essai de vitalisme soc (...)

36Une chose est certaine : la GIZC n’échappe pas au territoire local et aux structures décentralisées. Ce n’est véritablement que sur le terrain et à partir de ces microadministrations territoriales empilées que s’institue une politique du littoral. Alors qu’il est difficile d’une manière générale d’énoncer ce qu’est la GIZC et surtout de lui donner un contenu tangible, les structures décentralisées restent une chance pour mettre en ordre, mettre en œuvre et organiser des processus de participation. Ce n’est que par l’institutionnalisation locale, pour reprendre les termes d’Hauriou, que l’Idée objective de GIZC pourra se réaliser dans un collectif institutionnel (Hauriou 1925)30. L’organisation décentralisée avec ses mécanismes de discussions et de délibération est nécessaire si on veut que la GIZC ne reste pas un concept de géographes et biologistes défendu par des minorités, mais au contraire qu’elle se déploie et soit appropriée par l’ensemble des acteurs. Il est certain que la GIZC se transformera au contact de la décentralisation. Sans aucun doute, la politique du littoral passe par des mouvements contradictoires, mais ce passage reste le prix à payer pour une effectivité de la GIZC.

37Il reste que nous sommes confrontés à un double problème : le territoire institutionnalisé a besoin de temps alors que la protection du littoral est énoncée en terme d’urgence ; la décentralisation a besoin de clarification et que l’on supprime quelques empilements et il est vrai que la GIZC demande aux élus de gérer le complexe.

38On peut alors se souvenir de la formule d’Henri Michaux : « Ne désespérez jamais, faites infuser davantage ».

Haut de page

Bibliographie

Lozachmeur, O., 2005, Le concept « de gestion intégrée des zones côtières » en droit international, communautaire et national, revue DMF, pp. 259 à 277.

Caillosse, J., 2000, Le droit comme méthode ? Réflexions depuis le cas français, in L’analyse des politiques publiques aux prises avec le droit, (Dir.) Didier Renard, Jacques Caillosse, Denys De Bechillon, LGDJ col. Série Droit et Société, n° 30, pp. 27-68.

Tabar-Nouval, M.-C., 2010, développement urbain durable des villes côtières, risques et gestion intégrée des zones côtières, [VertigO] - la revue électronique en sciences de l’environnement, Hors-série 8, [En ligne] URL : http://vertigo.revues.org/10244 ; DOI : 10.4000/vertigo.10244

Chevallier, J., 1998, Vers un droit post-moderne, Les transformations de la régulation juridique, RDP, pp. 679-681.

Thouret, M., 1989, Discours sur la nouvelle division du royaume, Archive parlementaire (Madival et Laurent), T. IX, p. 659 in Les orateurs de la révolution française, Bibliothèque de la pléiade, p. 1101.

Hauriou, M., 1882, à la fin du XIXe siècle. « Décentralisation », in Répertoire Becquet V°, p. 481.

Caillosse, J., 2004, Comment le centre (se) sort-il des politiques de décentralisation ? Éléments de réponse du droit français » Pouvoirs locaux n° 63, 2004, pp. 43-53.

Pontier, J.-M., 2007, La problématique du territoire et du droit, in Droit et complexité, (dir. J. Le Goff, P. Pedrot et M.Doat), éd. PUR, p. 50.

Kelsen, H., 1997, Théorie générale du droit et de l’État, LGDJ, col. La pensée juridique, 1997, p. 260.

Deleuze, G. et F. Guattari, 1973, L’anti-Œdipe, Capitalisme et Schizophrénie, Les éditions de Minuit, p. 13 à 15 ; pour une transposition de ce concept en matière de décentralisation,

Mazeres, J.-A. et S. Regourd, 1990, Du modèle communautaire territorial au modèle fonctionnel, in La commune, L’État, le droit, (dir. M. Bourjol), LGDJ 1990, p. 292

Pontier, J.-M., 1997, Territorialisation et déterritorialisation de l’action publique, revue AJDA 1997, pp. 723-731.

Habermas, J., 1997, Droit et démocratie, (1992) Gallimard 1997, col. Essais, pp. 311-355.

Hostiou, R., 2013 Histoire et généalogie de la loi Littoral, colloque organisé à l’Université de Brest, le 9 décembre 2011, Les 25 ans de la littoral. Les actes du colloque seront publiés à la RJE au printemps 2013.

Herbert, V., 2010, La gestion terrestre d’une pollution d’origine maritime à l’échelle locale : quelle intégration, [VertigO] - la revue électronique en sciences de l’environnement Hors-série 8, [En ligne], URL : http://vertigo.revues.org/10205 ; DOI : 10.4000/vertigo.10205

Le Moigne, M., 2007, Les compétences des collectivités territoriales en droit public français, thèse soutenue à l’université de Brest, 1er décembre, pp. 463-533.

Paintier, J., 2009, Territoire et Réseau : une fausse dichotomie, in Territoire, territorialité, territorialisation, (dir.) Martin Vannier, PUR, p. 59.

Doat, M., 2009, Quelques remarques sur le mot « responsabilité » dans ses rapports avec les compétences des collectivités locales, in Le transfert des compétences de l’État aux collectivités locales, (dir.) J-F. Brisson, éd. L’Harmattan, pp. 281-290.

Haut de page

Notes

1 Sur la généalogie de ce concept, cf. Olivier Lozachmeur, Le concept « de gestion intégrée des zones côtières » en droit international, communautaire et national, revue DMF 2005, pp. 259 à 277.

2 Selon l’alinéa 1 de l’article L. 146-6 du code de l’urbanisme, « les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l’occupation et à l’utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques ». Pour une application récente de cet article, voir CE. 20 mai 2011 Communauté d’agglomération du lac du Bourget, req. n° 325552, rev. AJDA p. 1891, note. G.Eveillard.

3 Sur ce retrait des juristes dans l’analyse des politiques publiques, voir Jacques Caillosse, 2000, Le droit comme méthode ? Réflexions depuis le cas français, in L’analyse des politiques publiques aux prises avec le droit, (Dir.) Didier Renard, Jacques Caillosse, Denys De Bechillon, LGDJ col. Série Droit et Société, n° 30, pp. 27-68.

4 Sur cet aspect incantatoire, voir notamment Marie-Claude Tabar-Nouval, développement urbain durable des villes côtières, risques et gestion intégrée des zones côtières, in VertigO, revue électronique en science de l’environnement, Hors série 8, oct 2010.

5 Voir sur ce point, Jacques Chevallier, 1998, Vers un droit post-moderne, Les transformations de la régulation juridique, RDP, pp. 679-681.

6 L’expression est de M. Thouret, 1989, Discours sur la nouvelle division du royaume, Archive parlementaire (Madival et Laurent), T. IX, p. 659 in Les orateurs de la Révolution française, Bibliothèque de la pléiade, p. 1101.

7 C’est la définition que donnait déjà Maurice Hauriou, à la fin du XIXe siècle. « Décentralisation », in Répertoire Becquet V°, 1882, p. 481.

8 Sur cette ruse de l’État central qui en appelle régulièrement à la décentralisation, voir J.Caillosse, Comment le centre (se) sort-il des politiques de décentralisation ? Éléments de réponse du droit français » Pouvoirs locaux n° 63, 2004, pp. 43-53.

9 cf. art. L.2212-2 du CGCT selon lequel la police administrative a pour objet « d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique

10 Ainsi, c’est le cas de la commune de Plouvien dans le Finistère, qui était une Commune du littoral, car une partie de son territoire l’aber Benoît (un profond estuaire). Cette commune dénuée de toute plage ou d’infrastructure touristique, Plouvien est, en vertu d’un décret de 1932, classée comme commune littorale. À la suite de l’annulation d’un projet éolien, elle a décidé une modification de son territoire pour échapper aux contraintes de la loi littoral.

cf. http://www.lagazettedescommunes.com, 24 décembre 2012.

11 Voir Jean-Marie Pontier, 2007, La problématique du territoire et du droit, in Droit et complexité, (dir. J. Le Goff, P. Pedrot et M.Doat), éd. PUR, p. 50.

12 Le constituant avait en effet retenu une version édulcorée du principe de subsidiarité dans l’art.72, al.2 de la Constitution : “Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon”.

13 CC, déc. N° 2005-516 DC du 7 juillet 2005, JO 14 juillet 2005, p. 11589.

14 H.Kelsen, 1997, Théorie générale du droit et de l’État, LGDJ, col. La pensée juridique, 1997, p. 260.

15 cf. Gilles Deleuze et Félix Guattari, 1973, L’anti-Œdipe, Capitalisme et Schizophrénie, Les éditions de Minuit, 1973, p. 13 à 15 ; pour une transposition de ce concept en matière de décentralisation, voir l’article de Jean-Arnaud Mazeres et Serge Regourd, Du modèle communautaire territorial au modèle fonctionnel, in La commune, L’État, le droit, (dir. M. Bourjol), LGDJ 1990, p. 292 et suivante ; voir aussi Jean-Marie Pontier, Territorialisation et déterritorialisation de l’action publique, revue AJDA 1997, pp. 723-731.

16 Agnès Michelot, comm. pers.

17 cf. article L.5210-1 pour les établissements publics de coopération intercommunale et pour les pays, voir la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire.

18 Art.1 alinéa 2 de la loi du 7 janvier 1983.

19 Sur cette conception procédurale de la démocratie, voir Jurgen Habermas, Droit et démocratie, (1992) Gallimard 1997, col. Essais, pp. 311-355.

20 Cf la contribution de René Hostiou, Histoire et généalogie de la loi littoral, colloque organisé à l’Université de Brest, le 9 décembre 2011, Les 25 ans de la littoral. Les actes du colloque seront publiés à la RJE au printemps 2013.

21 cf. les Schémas de cohérence territoriale prévus aux articles L.122-1 à L.122-19 du code de l’urbanisme ; voir aussi les Plans locaux d’urbanisme (article L.123-1 à L.123-20 du même code.

22 En premier lieu, et aux termes de l’article 1er, II, de la loi du 13 août 2004, “À titre expérimental et pour une durée de cinq ans, aux fins de coordination des actions de développement économique définies à l’article L. 1511-1 du CGCT, l’État peut confier à la région le soin d’élaborer un schéma régional de développement économique”. Ce schéma prend en compte les orientations stratégiques découlant des conventions passées entre la région, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les autres acteurs économiques et sociaux du territoire concerné.

23 cf. l’article L.4351-1 du CGCT issu de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999, qui institue les schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire qui déterminent les orientations à moyen terme du développement durable du territoire régional.

24 Voir sur ce point l’instruction du premier ministre du 27 février 2007, mise à jour le 17 janvier 2011 qui fixe le dispositif du plan POLMAR.

25 cf. Vincent Herbert, 2010, La gestion terrestre d’une pollution d’origine maritime à l’échelle locale : quelle intégration, Revue vertigO, Hors série n° 8, oct. 2010, p. 6 & 7.

26 Sur cette articulation nouvelle entre savoir et compétences, voir la thèse de Marthe Le moigne, 2007, Les compétences des collectivités territoriales en droit public français, thèse soutenue à l’université de Brest, 1er décembre, pp. 463-533.

27 Joe Paintier, 2009, Territoire et Réseau : une fausse dichotomie, in Territoire, territorialité, territorialisation, (dir.) Martin Vannier, PUR, p. 59.

28 Voir pour un exemple récent, l’échec de la fusion des deux départements d’Alsace, lors de la consultation du 7 avril 2013.

29 Sur le lien entre décentralisation et responsabilité, cf. Mathieu Doat, 2009, Quelques remarques sur le mot “responsabilité” dans ses rapports avec les compétences des collectivités locales, in Le transfert des compétences de l’État aux collectivités locales, (dir.) J-F. Brisson, éd. L’Harmattan, pp. 281-290.

30 M.Hauriou, 1925, réed. 1986, La théorie de l’institution et de la fondation, essai de vitalisme social, ed. Centre de philosophie politique et juridique de Caen, pp. 89-128.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Mathieu Doat, « Gestion intégrée des zones côtières et décentralisation », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 18 | décembre 2013, mis en ligne le 12 décembre 2013, consulté le 21 octobre 2019. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/14268 ; DOI : 10.4000/vertigo.14268

Haut de page

Auteur

Mathieu Doat

Professeur, Université de Brest, Faculté de droit, économie et gestion de Brest, Directeur du Centre de recherches administratives (EA n° 3150), Courriel : mathieu.doat@univ-brest.fr

Haut de page

Droits d’auteur

Licence Creative Commons
Les contenus de VertigO sont mis à disposition selon les termes de la Licence Creative Commons Attribution - Pas d’Utilisation Commerciale - Pas de Modification 4.0 International.

Haut de page