• 1 Commission européenne, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, Comité éco (...)
• 2 Commission Européenne, Proposition de Directive du Parlement et du Conseil établissant un cadre pou (...)
• 3 Communication de la Commission - Feuille de route pour la planification de l’espace maritime : élab (...)

1Promue par l’Union européenne (UE) dans sa politique maritime intégrée et la Directive-cadre « stratégie pour le milieu marin », la planification de l’espace maritime (PEM) se développe progressivement en Europe1. En 2008, elle fait l’objet d’une feuille de route et le 12 mars 2013 la Commission européenne publie une proposition de Directive établissant un cadre pour la PEM et la gestion intégrée des zones côtières (GIZC)2. Processus fondé sur l’approche écosystémique visant une gestion intégrée et durable des usages de la mer, la PEM rappelle la GIZC3. Notions très proches et se chevauchant partiellement, y compris en termes de champ d’application géographique, l’articulation entre PEM et GIZC reste l’objet d’une discussion qui se trouvera renouvelée par la proposition de Directive de la Commission européenne en la matière (Queffelec et Maes 2013).

• 4 Art. 3 1. Directive -cadre stratégie pour le milieu marin.

2Un point d’accord ressort unanimement, les deux notions s’inscrivent dans une approche écosystémique aussi appelée approche fondée sur les écosystèmes ou par écosystème. Il s’agit d’une approche intégrée visant un développement durable. La Directive-cadre stratégie milieu marin a précisé sa fonction. Elle permet de garantir que la pression collective résultant des activités humaines soit maintenue à des niveaux compatibles avec la réalisation du bon état écologique et d’éviter que la capacité des écosystèmes marins à réagir aux changements induits par la nature et par les hommes soit compromise, tout en permettant l’utilisation durable des biens et des services marins par les générations actuelles et à venir4.

• 5 Cet article est l’un des résultats du projet TransMaSP financé par le FP7 people Marie Curie Fellow (...)
• 6 Voir les présentations « LECOFISH, exemples de pêcheries côtières transfrontalières dans la zone Tr (...)

3Dans le cadre de cet article, nous nous intéresserons spécialement aux aspects transfrontaliers dans la gestion des écosystèmes marins. Un exemple concret permettra d’illustrer ces propos : l’espace frontalier franco-belge5. En effet, les deux États partagent une même biodiversité marine, les mêmes bancs de sable, une même variété d’espèces (Maes et al.,2005). Ils ont délimité des zones Natura 2000 contiguës et nombre d’activités sont conduites concurremment sur leurs espaces maritimes respectifs. C’est notamment le cas du transport maritime ou de la pêche6.

• 7 Commission Européenne, Feuille de route PEM, op. cit. p. 10. Dans ce texte, la version anglaise uti (...)
• 8 HELCOM-VASAB MSP principes disponibles à l’adresse suivante : http ://meeting.helcom.fi/c/document_(...)

5L’approche écosystémique peut être qualifiée de métaprincipe de la PEM, c’est-à-dire un principe général structurel qui dépasse et englobe les autres principes (Queffelec, 2012). C’est ainsi qu’elle apparaît dans la feuille de route PEM de la Commission européenne : un « principe qui vaut pour tous les aspects de la PEM »7. Dans le texte du groupe VASAB-HELCOM définissant les principes de la PEM pour la mer Baltique, elle est qualifiée d’« overarching principle »8. Elle est également la base sur laquelle se fonde la PEM telle que décrite dans le document méthodologique de la commission océanographique intergouvernementale (COI) de l’UNESCO « Marine Spatial Planning a step-by-step approach toward an ecosystem-based management » (Ehler et Douvere, 2007).

• 9 Commission Européenne, Feuille de route PEM, op. cit. p. 10.

6La PEM est alors envisagée comme un outil pour rendre opérationnelle l’approche écosystémique (Crowder et Norse, 2008 ; Douvere et Ehler, 2009 ; Douvere, 2008 ; Guilliland et Laffoley, 2008). Perçue comme trop conceptuelle, abstraite, l’approche écosystémique a en effet pu sembler difficile à mettre en œuvre concrètement. Ce reproche avait également été fait à la gestion intégrée des zones côtières (Rupprecht Consult, 2006). C’est probablement l’une des raisons qui ont conduit les initiateurs de la notion de PEM à l’ancrer fortement dans le réel. Ainsi, la méthode publiée par la COI-UNESCO présente une démarche pas à pas pour sa mise en œuvre et la Commission européenne prend soin de préciser que les principes fondamentaux qu’elle définit pour la mise en œuvre de la PEM émergent des usages en la matière9.

• 10 Décision V/6 annexe 1° paragraphe, op. cit.

7L’approche écosystémique a été définie par la décision V/6 de la Conférence des États Parties à la Convention sur la diversité biologique comme « une stratégie de gestion intégrée des terres, des eaux et des ressources vivantes, qui favorise la conservation et l’utilisation durable d’une manière équitable »10. Loin d’être une approche purement « conservationniste », elle combine donc conservation, utilisation durable et distribution des richesses dans une optique de développement durable (Queffelec, 2006).

• 11 Ibid. p. 257.

8Elle peut être perçue comme une approche de gestion fondée sur une zone particulière définie par la localisation d’un écosystème donné. Mais il s’agit avant tout d’une approche intégratrice. En ce sens, elle commande non seulement de prendre en compte l’ensemble des secteurs d’activité, mais encore de ne pas se limiter aux frontières. Il s’agit d’abord des frontières administratives et politiques pour une détermination des zones d’action fondées sur la réalité des écosystèmes ; mais également de prendre en compte l’intercommunication entre les écosystèmes, entre une baie et la mer à laquelle elle appartient, entre deux mers communiquant, etc. C’est le résultat de la combinaison des principes 3 et 6 de la Décision V/6 précitée. L’approche écosystémique commande une gestion des écosystèmes à l’intérieur des limites de leur dynamique (principe 6), mais elle n’isole pas ainsi les écosystèmes. Elle impose la prise en compte des effets de la gestion sur les écosystèmes adjacents et autres (principe 3). De plus, elle ne devrait être appliquée que selon les échelles appropriées (principe 7 et directive opérationnelle 4). Il s’agit donc non seulement de déterminer correctement l’échelle d’action adéquate, mais aussi de coordonner les différents niveaux d’intervention institutionnelle11. C’est pourquoi l’approche écosystémique, métaprincipe pour la mise en œuvre de la PEM, est une notion fondamentalement transfrontière. Il s’agit des frontières naturelles. Dans les zones marines et côtières, la logique de l’approche écosystémique impose l’intégration entre les mesures de gestion applicables sur les espaces terrestres littoraux et dans le milieu marin. C’est l’une des raisons qui rendent sa mise en œuvre complexe, une difficulté qui se retrouve alors naturellement au centre des préoccupations pour la mise en œuvre de la PEM et son articulation avec la GIZC (Queffelec et Maes, 2013).

• 12 UNICPOLOS 7 : 7ème réunion du processus consultatif officieux des Nations Unies ouvert à tous sur l (...)
• 13 Organe subsidiaire chargé de fournir des avis scientifiques, techniques et technologiques « Diversi (...)
• 14 Communication de la Commission « Énergie éolienne en mer : réaliser les objectifs de politique éner (...)
• 15 Elle est également le 7° principe de la PEM défini par la HELCOM-VASAB.
• 16 Voir la proposition d’initiative suivante : “Proposal for a legislative action of the European Parl (...)

9La nécessité d’une démarche transfrontière en matière de PEM a été soulignée très tôt dans plusieurs forums internationaux comme UNICPOLOS7 (2006)12 ou la déclaration ministérielle de la 5^ème Conférence de la Mer du Nord (Bergen 2002) (Douvere et Ehler, 2009). Elle reste aujourd’hui une question majeure. Lors de la dernière réunion de l’organe scientifique et technique de la Convention sur la diversité biologique, le rôle stratégique de la PEM dans la gestion des ressources transfrontalières a été souligné13. Elle apparaît également comme une question importante dans le cadre de la mise en œuvre de la politique maritime européenne (Livre Bleu COM(2007) 575 final et son plan d’action SEC(2007) 1278). En outre, la communication de la commission consacrée à l’énergie éolienne en mer présente l’absence de PEM et de coordination transfrontalière comme un obstacle au développement du potentiel des éoliennes offshore14. Dès lors, la coopération transfrontière s’est imposée comme le 7^ème principe de la feuille de route pour une planification de l’espace maritime (COM(2008)791 – 25 novembre 2008)15. Elle a dès le départ été un élément central dans l’élaboration du projet de la ^{proposition de Directive PEM/GIZC}16^.

• 17 Voir le plan de gestion disponible à l’adresse suivante en anglais : http://www.waddensea-secretari (...)
• 18 Le site du projet est disponible à l’adresse suivante : http://www.cmp.wur.nl/UK/Research/maspnose/

10Pourtant, les cas de mise en œuvre de la PEM qui se développent en Europe et dans le monde restent construits sur une base nationale. La mise en œuvre d’une coopération transfrontière pour leur élaboration est rare (Organe subsidiaire chargé de fournir des avis scientifiques, techniques et technologiques, 2012). On peut citer le cas de la coopération trilatérale pour la protection de la mer de Wadden (Allemagne, Pays-Bas et Danemark) qui a conduit à l’élaboration du plan de gestion s’étendant sur les espaces maritimes des trois États17. Par ailleurs, conduit dans le cadre de projets pilotes financés par l’Union européenne, un début de réflexion commune est en cours dans trois zones : à la frontière entre les Pays-Bas et la Belgique ; sur l’espace du Dogger Bank partagé par le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l’Allemagne et le Danemark (projet Maspnose)18 et sur la mer Bothnia entre la Suède et la Finlande (projet Plan Bothnia). Mais les résultats de ces projets pilotes sont encore loin d’atteindre une prise de décision commune ou même concertée en matière de PEM.

• 19 Loi du 20 juillet 2012 modifiant la loi du 20 janvier 1999 visant la protection du milieu marin dan (...)

11En effet, les résistances sont fortes. Le cas franco-belge est sur ce point tout à fait représentatif. La Belgique a développé dès 2003 un Masterplan pour la planification de son espace maritime. Ce document politique a défini des zones pour les éoliennes offshores pour les extractions de sables et granulats puis en 2005 pour les aires marines protégées (Douvere 2007 ; Maes 2008 ; Plasman 2008). Pourtant, simple document politique, le Masterplan n’a pas fait l’objet de consultation de la France. La loi fédérale du 20 juillet 2012 vient de définir le cadre légal d’un « Plan d’aménagement des espaces marins » juridiquement contraignant. Si le texte de la loi détermine les grands principes, le régime juridique de ce plan sera précisé par arrêté. La loi ne fait pas explicitement mention de consultations des États voisins19. Par ailleurs, comme le Masterplan, la loi ne prévoit pas de coordination avec la démarche de gestion intégrée des zones côtières en Belgique (Queffelec et Maes, 2013).

• 20 Art. 35 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de (...)
• 21 Art. L219-1 du code de l’environnement.

12À l’inverse, la France a intégré la notion de PEM via la gestion intégrée de la mer et du littoral qui figure aujourd’hui dans le code de l’environnement20. Se démarquant d’une adhésion complète au concept de GIZC par une différenciation nominale, ses auteurs insistent spécialement sur ses dimensions stratégiques et maritimes permettant d’établir une version « à la française » de la PEM. Un cadre juridique a été mis en place pour développer une stratégie nationale pour la mer et le littoral « définie dans un document qui constitue le cadre de référence pour la protection du milieu, la valorisation des ressources marines et la gestion intégrée et concertée des activités liées à la mer et au littoral, à l’exception de celles qui ont pour unique objet la défense ou la sécurité nationale »21. Cette stratégie sera déclinée à l’échelle infranationale des façades maritimes par le développement des documents stratégiques de façade. La façade maritime contiguë à la frontière belge dite Manche Mer du Nord s’étend jusqu’au Mont-Saint-Michel. La consultation des États frontaliers n’est pas prévue par les textes en la matière.

• 22 Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ai (...)
• 23 Art. 5.2 et 6 Directive-cadre stratégie pour le milieu marin.
• 24 Art. 13.2 Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant u (...)

14Plusieurs Directives et Règlements européens comportent des obligations en matière de coopération transfrontalière. Si ce n’est pas vraiment le cas des Directives dites « Habitats » et « Oiseaux »22, la Directive-cadre stratégie pour le milieu marin prévoit que les États coopèrent, à l’échelle des régions et sous-régions marines, pour atteindre les objectifs de la Directive et notamment le bon état environnemental de leurs eaux grâce à une coordination permettant la cohérence entre leurs stratégies marines. Les structures des Conventions sur les mers régionales peuvent être utilisées à cette fin23. La Directive-cadre sur l’eau contient des dispositions pour la coordination nécessaire aux districts hydrographiques internationaux24. Les évaluations environnementales de plans ou projets sont également autant d’occasions de coopérer y compris sur l’espace maritime (Maes, 2008). D’ailleurs, si les lois belges comme françaises ne mentionnent pas d’obligation de consultation des États voisins dans le régime juridique attaché à leur planification ou gestion de l’espace maritime, il n’en reste pas moins que celle-ci se révèle obligatoire concernant les incidences environnementales dans le cadre de l’évaluation environnementale stratégique (Maes, 2008 ; Backer, 2011).

• 25 Commission européenne, Proposition de Directive du Parlement et du Conseil établissant un cadre pou (...)
• 26 Art. 1.1Commission européenne, Proposition de Directive du Parlement et du Conseil établissant un c (...)

16Convaincue de l’importance d’une coopération accrue et intégrée, la Commission européenne en a fait l’un des éléments majeurs de sa proposition de Directive établissant un cadre pour la PEM et la GIZC25. Il convient à ce stade de faire le point sur le contenu en la matière de cette proposition de Directive : quelle conception de l’approche intégrée, quelle articulation entre les deux instruments qu’elle vise et quel apport pour la coopération transfrontalière ? Cette proposition de Directive vise à atteindre une approche intégrée des espaces maritimes et côtiers pour créer un contexte favorable à la croissance bleue, c’est-à-dire l’exploitation économique des espaces littoraux et marins, certes durable, l’environnement n’est pas absent loin de là, mais il n’est pas l’objectif central. Au sein de la politique maritime intégrée, c’est la Directive stratégie marine qui constitue le pilier environnemental. La proposition de Directive PEM/GIZC vise quant à elle la mise en place d’outils de mise en cohérence entre les politiques sectorielles au service de la promotion de « la croissance durable des économies maritime et côtière et [de] l’utilisation durable des ressources marines et côtières »26. À ce titre, l’environnement est une politique sectorielle comme les autres, elle est même présentée comme l’une des activités consommatrices d’espace maritime, comme le transport ou l’énergie. On peut s’interroger sur la pertinence de ce nivellement des politiques sectorielles. En effet, certains objectifs pourraient se voir reconnaître une prévalence en raison de l’intérêt général qu’ils portent comme l’environnement ou la sécurité maritime. Plus encore que l’environnement, la sécurité maritime est effacée dans le texte de la proposition où elle n’apparaît qu’incidemment au titre de l’activité des transports maritimes. Ils constituent pourtant le socle de base sans lequel le développement de l’économie marine ne saurait être assuré. Par ailleurs, classiquement, la défense et la sécurité nationale sont exclues du champ d’application de la proposition de Directive. C’est regrettable pour la cohérence d’ensemble du système, ceci les laisse en effet dans une sorte d’angle mort de l’intégration des politiques sectorielles.

• 27 Art. 3 Commission européenne, Proposition de Directive du Parlement et du Conseil établissant un ca (...)
• 28 Ibid.
• 29 Préambule §11 de la Proposition de Directive du Parlement et du Conseil établissant un cadre pour l (...)
• 30 Art. 7 Commission européenne, Proposition de Directive du Parlement et du Conseil établissant un ca (...)
• 31 Art. 8 Commission européenne, Proposition de Directive du Parlement et du Conseil établissant un ca (...)

17GIZC et PEM sont donc présentés dans la proposition de Directive comme des instruments intersectoriels permettant aux autorités publiques et aux parties prenantes d’appliquer une approche coordonnée et intégrée. Leur complémentarité est relativement originale tel qu’elle est présentée dans cette proposition. En effet, il y a un chevauchement géographique partiel entre eux. La zone côtière sur laquelle s’applique la GIZC s’étend sur « l’espace géomorphologique de part et d’autre du rivage, délimité, vers la mer, par la limite extérieure des eaux territoriales des États membres et, vers la terre, par la limite fixée par les États membres dans leurs stratégies de gestion intégrée des zones côtières »27, tandis que les « eaux marines » auxquelles s’appliquent la PEM s’étendent depuis la limite extérieure des eaux de transition au sens de la Directive-cadre sur l’eau jusqu’à la limite extérieure de toute zone sur laquelle l’État à juridiction (y compris le sol et le sous-sol)28. Dès lors, la zone entre la limite extérieure des eaux de transition, jusqu’à celle de la mer territoriale est chevauchante. L’espace terrestre concerne exclusivement la GIZC tandis que la ZEE et le plateau continental au-delà des 12 milles marins à partir des lignes de base concernent exclusivement la PEM. Ensuite, il y a une distinction fonctionnelle entre PEM et GIZC. Le préambule de la Directive et son texte introductif précisent que les programmes de PEM doivent dresser la carte des activités humaines existantes et potentielles ainsi que l’aménagement spatial futur le plus efficace tandis que les stratégies relatives aux zones côtières ont la charge d’assurer une gestion intégrée de ces activités humaines29. La PEM apparaît dès lors comme un instrument technique au service de la GIZC qui vise à proprement parler la mise en cohérence des politiques sectorielles. Cela explique clairement les différences entre les exigences minimales respectives de la GIZC et de la PEM. Les programmes de PEM comportent « à tout le moins une représentation cartographique des eaux marines indiquant la répartition réelle et potentielle, du point de vue spatial et temporel, de toutes des activités maritimes pertinentes dans le but d’atteindre les objectifs fixés [par la Directive] »30. Parallèlement, « les stratégies de GIZC comportent à tout le moins un inventaire des mesures existantes appliquées dans les zones côtières et une analyse relative à la nécessité d’engager des actions supplémentaires dans le but d’atteindre les objectifs fixés [par la Directive] »31. Cette conception de la PEM est assez restrictive par rapport à théorie en matière de PEM notamment telle qu’elle est développée par Douvere et Ehler (Douvere et Ehler, 2009) ou la pratique de certains États comme la Belgique qui lui assignent des objectifs plus larges de gestion. Elle s’apparente par contre tout à fait à la position française qui a clairement défendu en ce sens la distinction entre planification et stratégie (Queffelec et Maes, 2013). À ce stade, une question s’impose, si les programmes de PEM ne sont que des outils opérationnels au service de la stratégie établie par la GIZC, n’est-il pas besoin d’une stratégie de gestion intégrée pour les activités se déroulant au-delà de la mer territoriale et à tout le moins jusqu’à la limite extérieure des eaux sous juridiction étatique et du plateau continental ?

• 32 Voir à l’adresse suivante une association de nageurs pour la traversée de la Manche http://www.chan (...)
• 33 Il n’apparaît pas évident que les auteurs de la proposition de Directive aient pris toute la mesure (...)
• 34 Chapitre 17 de l’Agenda 21 adopté à l’issue de la Conférence des Nations unies sur l’Environnement (...)

18On perçoit bien dans cette volonté de cartographie des espaces maritimes le caractère déroutant que peut constituer l’espace marin sans propriété privée immobilière et presque exempte de l’habituel modelage des paysages par l’homme si commune à terre. Dans cet environnement où les activités humaines s’entrecroisent et sont souvent évaluées en termes de densité de flux, l’implantation d’une installation fixe reste l’exception. Aussi, n’est-il pas étonnant que l’impulsion vers la mise en place d’une PEM soit généralement initiée à la suite d’expression d’intérêt d’installation en mer par des activités fixes comme les éoliennes offshore par exemple. La cartographie les espaces marins est un exercice ancien, mais celle des activités qui s’y déroulent requiert une habileté particulière. Ces espaces sont concurremment utilisés par des activités qui se croisent ou se succèdent et parfois se les disputent. Dès lors, les zones d’action des activités maritimes sont classiquement chevauchantes. Même les rails de navigation les plus passants comme en Manche, qui sont établis pour le transport maritime, sont traversés par des pêcheurs, des navires de transport de passagers ou des bateaux de plaisance et même des nageurs32. Aussi, peut-on comprendre la réticence des usagers de la mer face aux activités requérant un espace fixe et exclusif d’autres activités comme les plateformes pétrolières ou les éoliennes offshore. Elles sont en effet à contre-pied de l’usage classique de la mer et peuvent en outre constituer un problème de sécurité, car le contrôle de la trajectoire d’un navire peut être limité spécialement lorsque les conditions météorologiques sont mauvaises. Il convient de souligner que si l’utilité d’une cartographie des usages maritimes n’est pas contestable, elle conduit, dans les zones où les usages sont nombreux, à des représentations complexes qui ne permettent pas d’elles-même de déterminer les stratégies de gestion nécessaires à une mise en cohérence des politiques publiques à moins d’être établies dans une perspective de planification stratégique33. Les stratégies de gestion intégrée de la proposition de Directive PEM/GIZC pourraient être étendue à l’ensemble des zones sous juridiction telle que le proposait déjà l’agenda 21 en 1992 dont le chapitre 17 s’ouvre sur la « gestion intégrée et développement durable des zones côtières et marines, y compris de la zone économique exclusive »34.

• 35 Bien que le texte ne le précise pas, il est ici manifestement fait référence aux institutions des c (...)
• 36 Art. 12, 13 et 14 Commission européennes, Proposition de Directive du Parlement et du Conseil établ (...)

19Outre la mise en cohérence des politiques sectorielles, l’intervention d’une Directive européenne sur le sujet se justifie par la nécessité de développer la coopération transfrontalière et régionale. En effet, la PEM s’est à ce jour largement développée à un niveau exclusivement national (voir ci-dessus). Aussi, la proposition dispose que les États membres partageant une zone côtière ou une zone maritime coopèrent pour s’assurer que leurs programmes de PEM et leurs stratégies de GIZC sont cohérents et coordonnés dans toute la zone côtière ou la région et/ou sous-région marine concernée. La mise en œuvre de cette coopération se fait soit par des structures institutionnelles régionales existantes35 soit par la création d’un réseau spécifique d’autorités compétentes. Les États membres doivent également mettre tout en œuvre pour se coordonner avec les pays tiers frontaliers par la terre ou par la mer. Ils désignent une autorité compétente pour assurer la coopération36. Il convient ainsi de constater que si le texte propose d’imposer une obligation de coopération, il n’impose pour cela aucune échelle ou forme particulière, la référence à des structures préexistantes ou à la mise en place d’un réseau ad hoc restant extrêmement large.

• 37 Art. 11 Commission européenne, Proposition de Directive du Parlement et du Conseil établissant un c (...)
• 38 Art. 10 Commission européenne, Proposition de Directive du Parlement et du Conseil établissant un c (...)
• 39 Il peut également faire référence au réseau GMES (Global Monitoring for Environment and Security - (...)
• 40 Directive 2007/2/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2007 établissant une infrastruct (...)

20Autre élément de coopération, le texte de la proposition de Directive soumet explicitement les programmes de PEM et les stratégies de GIZC à l’obligation d’évaluation d’impact sur l’environnement au titre de la Directive 2001/42/CE37. Ensuite, elle consacre un article à la collecte des données et l’échange d’informations que les États membres sont tenus d’organiser. Ils doivent pour cela utiliser, dans la mesure du possible, les instruments et les outils mis au point dans le cadre de la politique maritime intégrée38. Il peut s’agir spécialement d’Emodnet le réseau européen d’observation de données du milieu marin mis en place dans le cadre de l’initiative « connaissance marine 2020 »39. Confortant les évolutions initiées, particulièrement par la Directive INSPIRE40, il eut été intéressant dans le cadre de cette proposition de Directive de rendre l’usage d’Emodnet obligatoire afin de centraliser l’ensemble des données nécessaires à la GIZC et à la PEM. En effet, la circulation des données administratives, économiques, sociales et scientifiques portant sur l’espace littoral et maritime est un élément essentiel de la coopération. Elle est nécessaire à une bonne compréhension des enjeux transfrontaliers et à la construction de possibles stratégies communes à venir. À ce jour, cette circulation est encore trop limitée, ce qui constitue un obstacle notable à la coopération internationale en matière de PEM.