Navigation – Plan du site

AccueilHors-sérieHors-série 18GIZC et élévation du niveau marin...

GIZC et élévation du niveau marin : vers une gestion innovante des littoraux vulnérables

Marie-Laure Lambert

Résumés

Le phénomène en cours d’élévation du niveau de la mer oblige aujourd’hui les gestionnaires des espaces littoraux, urbains ou naturels, à faire face à des enjeux renouvelés. La gestion des risques littoraux doit donc désormais s’articuler avec le droit positif, jusqu’ici tourné vers la recherche d’un délicat équilibre entre urbanisation galopante et protection des milieux littoraux demeurant à l’état naturel. Il est intéressant de noter que le protocole de Madrid, source juridique de la Gestion intégrée des zones côtières, avait dés 2008 clairement identifié les principes qui doivent guider une gestion durable et partagée du trait de côte : une prise en compte à long terme de l’élévation du niveau de la mer, l’anticipation de ces phénomènes et la mise en place de processus de concertation et de gouvernance élargies. Mais l’expérience de la tempête Xynthia en France oblige aujourd’hui, parallèlement au renforcement des outils juridiques essentiels comme la loi littoral, à imaginer des dispositifs nouveaux et complémentaires qui permettraient d’identifier un nouveau « domaine public littoral » à partir des zones qui seront progressivement submergées, de repenser cette frange littorale comme un espace-tampon protégeant les zones urbaines arrières, et de développer des méthodes de « recul stratégique » ou de « relocalisation des biens et activités » à la fois originales, moins douloureuses et plus équitables.

Haut de page

Texte intégral

Introduction

1Même si la création de l’ONERC en France en 2001 a permis de développer une vision plus prospective des effets sur le territoire du changement climatique, que l’étude Eurosion1 en 2004 a donné des indications précises sur le phénomène de l’érosion des littoraux, il faut reconnaître que la tempête Xynthia de février 2010 a constitué un événement déterminant à partir duquel les risques de submersions marines ont réellement imprégné la conscience collective (Lelouarn, 2012). Préfigurant inévitablement les évènements climatiques extrêmes du futur, elle a accéléré la prise de conscience des décideurs publics, qui s’est manifestée par un certain nombre de mesures sur les zones submergées en Vendée et Charente-Maritime (expropriations dans les zones noires, puis zones de solidarité) et de plans annoncés (plan submersions rapides, relance des plans de prévention des risques littoraux (PPRL) sur les littoraux incluant une liste de zones prioritaires).

  • 2 Directive 2007/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation (...)
  • 3 loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement

2Parallèlement, la directive inondations 2007/60/CE2, qui concerne également les inondations par submersions marines, transposée par la loi ENE3, oblige l’État et les collectivités territoriales à définir trois types d’outils successifs en trois étapes.

  • 4 articles R 566-1 à 18 Code de l’environnement
  • 5 arrêtés des préfets coordonnateurs de bassin du 20/12/2011 pour Seine-Normandie, 21/12/2011 pour Lo (...)

3En premier lieu, au 22 décembre 2011, une «évaluation préliminaire des risques d'inondation» devait se fonder sur des données historiques, faisant état des phénomènes observés et de leurs conséquences et, si besoin, des conséquences négatives potentielles qui en résulteraient en cas «d'évènements similaires futurs»4. Ces évaluations ont été approuvées au niveau de chaque district hydrographique et synthétisées au plan national5. Puis, suivant les conclusions du rapport Cousin de 2011, l’État a élaboré une stratégie nationale de gestion des risques d'inondation qui définit les orientations et les critères nationaux de caractérisation du risque.

4En second lieu au 22 décembre 2013, au niveau de chaque bassin, des cartes correspondant aux zones inondables et aux Territoires à Risque d’Inondation (TRI) doivent être établies en distinguant «faible, moyenne et forte probabilité» et mentionnant «l'étendue de l'inondation, la hauteur ou le niveau d'eau, la vitesse ou le débit, le nombre d'habitants potentiellement touchés, les types d'activités économiques, les installations susceptibles de provoquer une pollution accidentelle et les zones protégées».

5Enfin, au 22 décembre 2015 devront être établis des «plans de gestion des risques d'inondation» (PGRI), fixant des objectifs qui seront déclinés au sein de «stratégies locales identifiant des mesures de gestion du risque».

6C’est un an après l’adoption de cette directive, et deux ans après l’adoption du livre vert de la Commission sur l’adaptation au changement climatique6, qu’est signé le protocole de Madrid7, le 21 janvier 2008 sur la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) de la Méditerranée (Prieur, 2011).

  • 8 Adapting to climate change : towards a european framework for action, Bruxelles, 1/04/2009, COM(200 (...)

7Les outils adoptés par la suite, qu’il s’agisse du livre blanc de 2009 de l’Union européenne8 ou des lois « Grenelle » en 2010 en France imposant la réalisation de Plans Climat Énergie territoriaux, incitent les États et les collectivités locales à réfléchir et mettre en œuvre des processus d’adaptation au changement climatique, et notamment aux risques liés à l’élévation du niveau de la mer qui fragilisent les zones côtières.

  • 9 VuLiGAM, 2011, Programme Interdisciplinaire de Recherches sur la Ville et l’Environnement PIRVE

8Il convient donc de se demander aujourd’hui dans quelle mesure le texte source de la GIZC, le protocole de Madrid, avait déjà tracé, dans ce contexte, les pistes permettant de prendre en compte ces enjeux, et si ses dispositions sont cohérentes avec les mesures aujourd’hui préconisées pour une gestion efficace et durable des risques littoraux, de submersion marine et de vulnérabilité à l’élévation du niveau marin. Ces réflexions s’appuieront également sur les résultats de recherches pluridisciplinaires9, qui ont proposé des pistes d’action innovantes permettant d’accompagner les décisions et la mise en œuvre de mesures de recul stratégique, aujourd’hui reprises sous le vocable de « relocalisation de biens et d’activités ».

Les principes de la GIZC en cohérence avec l’évolution de la gestion des risques littoraux

9À l’examen de ses dispositions, le protocole GIZC semble avoir bien articulé les piliers fondamentaux qui sont aujourd’hui reconnus comme devant irriguer les actions de gestion durable du trait de côte. Il s’agit de la prise en compte à long terme de l’élévation du niveau de la mer dans les stratégies de gestion des risques côtiers (1), l’anticipation de ces phénomènes (2) et la mise en place de processus de concertation et de gouvernance élargie (3).

La prise en compte de l’élévation du niveau marin dans la GIZC

10Le protocole de Madrid incite clairement les États membres à se préoccuper de la question de la vulnérabilité des littoraux méditerranéens à l’élévation du niveau marin. Dés le 3° alinéa des considérants, le texte rappelle les « risques qui pèsent sur les zones côtières du fait des changements climatiques susceptibles d’entraîner, entre autres, une élévation du niveau des mers ». L’article relatif aux principes généraux donne une définition de la gestion intégrée, dans laquelle on trouve bien la référence aux risques côtiers. Il est en effet demandé aux États de « prendre en considération de manière intégrée l’ensemble des éléments relatifs aux systèmes hydrologiques, géomorphologiques, climatiques, écologiques, socio-économiques (...)pour prévenir les effets négatifs des catastrophes naturelles » (art 6-b). L’approche pluridisciplinaire préconisée ici mérite d’être remarquée.

11Dans sa partie IV plus précisément consacrée aux risques affectant la zone côtière, le Protocole demande aux États d’élaborer « des politiques de prévention des aléas naturels. À cette fin, ils entreprennent, pour les zones côtières, des évaluations de la vulnérabilité et des aléas, et prennent des mesures de prévention, d’atténuation et d’adaptation pour faire face aux effets des catastrophes naturelles et, en particulier, des changements climatiques » (art 22). L’exigence d’une amélioration des connaissances, d’une veille scientifique et d’actions publiques effectives apparaît comme un engagement fort.

12L’article 23 est quant à lui tout dédié au phénomène de l’« Érosion côtière ». Son premier alinéa prévoit que « les parties, afin de mieux prévenir et atténuer l’impact négatif de l’érosion côtière, s’engagent à adopter les mesures nécessaires pour maintenir ou restaurer la capacité naturelle de la côte à s’adapter aux changements, y compris ceux provoqués par l’élévation du niveau de la mer ». L’intérêt de cet alinéa réside dans le fait qu’il se tourne résolument et en priorité vers une approche de gestion écologique du trait de côte, que l’on qualifie aujourd’hui de gestion « douce » par opposition aux méthodes de protection dure des littoraux (digues, épis et brise-lames) qui ont longtemps prévalu, à la fois dans les pratiques locales et dans les objectifs définis par les plans nationaux (rappelons que le plan mis en œuvre après la tempête Xynthia s’est appelé, dans un premier temps, « plan digues »). Certes, la défense du trait de côte par des « ouvrages maritimes et travaux de défense côtière » n’est pas absente des dispositions de cet article, mais elle n’est indiquée que dans un second temps (second alinéa), et en attirant l’attention des États sur la nécessité d’évaluer « leurs effets négatifs sur l’érosion côtière ainsi que des coûts directs et indirects qui peuvent en résulter ». Le Protocole manifeste donc bien, semble-t-il, un basculement des principes d’action tout à fait conforme aux méthodes plus récentes de gestion des risques littoraux.

Anticipation contre réaction dans l’urgence

  • 10 Voir sur ce point les critiques de la Cour des comptes - les enseignements des inondations de 2010 (...)

13L’anticipation apparaît aujourd’hui comme un élément important de la gestion des risques côtiers. Pourtant, l’inertie des acteurs a longtemps marqué ce domaine. Du point de vue juridique, une fois passées les annonces tonitruantes qui sévissent juste après une catastrophe, l’écartèlement des compétences entre services de l’État et collectivités locales semble conduire à un classique renvoi de balle, qui peut désoler les victimes des tempêtes, mais, d’un autre point de vue, rassure également les propriétaires : chacun tient à se persuader, tant que le ciel est bleu, que la mer ne bougera pas10.

  • 11 Le rapport du Sénat de 2010 annonce 2,5 milliards d’euros de dommages directs au total, celui de la (...)

14Or en matière de risques, le manque d’anticipation peut conduire à des catastrophes, suivies ensuite de solutions brutales. Les catastrophes se mesurent en premier lieu en pertes humaines, la tempête Xynthia (27-29 février 2010), ayant fait, comme on le sait, 54 morts et 7 blessés graves en France. Elles se mesurent ensuite en dommages matériels, et les chiffres avancés pour Xynthia laissent songeurs (Przyluski et al, 2012, p.39; Cour des comptes, 2012, p.18)11. La Cour des comptes a d’ailleurs récemment mis l’accent sur l’impréparation et le manque d’anticipation qui a transformé un risque côtier en catastrophe.

15Au-delà de l’importance des dommages, on notera aussi que la gestion d’une telle crise a également été marquée par une forme de brutalité, sinon de violence. La douleur incite en effet les victimes à rechercher la responsabilité pénale des responsables (Billet, 2013). Cette pénalisation des actions, que l’on ne saurait critiquer en soi puisqu’elle correspond à la recherche légale et légitime des responsabilités, n’en détient pas moins un certain caractère de violence en ce qu’elle dirige l’action sur une personne physique avec un objectif punitif, stigmatisant une faute, au lieu de rechercher le dysfonctionnement d’un système collectif et institutionnel, dans un objectif d’amélioration pour éviter le renouvellement d’erreurs.

16Ensuite, la gestion de « l’après-Xynthia » a consisté à délimiter les zones qui n’auraient jamais dû être construites, et à en organiser la « dé-construction ». Quel que soit leur intitulé (d’abord appelées zones noires, puis zones de solidarité), ces quartiers ont dû être vidés de leurs habitations, soit par le biais de rachats à l’amiable, soit par la procédure de l’expropriation. Nul ne discutera que la pratique de l’expropriation, malgré toutes les procédures dont on veut bien l’entourer, constitue également une forme de brutalité envers l’individu et son droit au domicile. C’est donc bien le manque d’anticipation des risques, l’absence de prévention dans les documents et les autorisations d’urbanisme qui a conduit à cette solution tardive et violente.

17Aussi est-il important de noter que la notion d’anticipation apparaît dans le protocole GIZC, même si son libellé reste, somme toute, relativement timide, ne s’appliquant qu’à l’érosion côtière sans oser y associer clairement une prise en compte du phénomène d’élévation du niveau de la mer : « Les parties s’efforcent d’anticiper les impacts de l’érosion côtière grâce à la gestion intégrée des activités... » (art 23).

18En tout état de cause, l’anticipation n’est donc pas absente du protocole. Elle le sera davantage, il est vrai, dans les outils ultérieurs comme les PCET au niveau français, qui demandent aux acteurs locaux d’élaborer leurs projets à trois horizons : 2020, 2050 et 2100.

19L’anticipation permet en effet d’être créatif, et de commencer à construire, de façon concertée et en dehors de toute situation de crise, d’urgence et de crispation, un droit du recul stratégique et peut-être un régime du « domaine public littoral » (cf infra).

Une concertation à développer

20Les décisions sur la gestion des espaces littoraux obligent aujourd’hui, comme celles sur la gestion de l’eau à partir des années 1990, à un élargissement de la gouvernance permettant d’envisager et de co-construire plus sereinement des pistes de solutions innovantes et fondées sur l’anticipation nécessaire des phénomènes.

21Le protocole de Madrid pose l’exigence d’une gouvernance qui doit être « efficiente », en « partenariat avec les divers acteurs intéressés ». « Les États doivent assurer une « gouvernance appropriée permettant de faire participer, de manière adéquate et en temps utile, à un processus de décision transparent les populations locales et les parties prenantes de la société civile concernées par les zones côtières » (art 6 d). Le texte reprend ensuite les trois piliers de la gouvernance : information, participation, droit au recours.

22En premier lieu, pour assurer l’efficience de cette participation, « les parties fournissent des informations en temps utile et de manière adéquate et efficace ».

23Ensuite, l’article 14 précise que la participation doit se dérouler, tant pendant les phases de l’élaboration et de la mise en œuvre des outils de planification (stratégies, plans et programmes ou projets côtiers et marins) que lors de leur application concrète sur le terrain, « lors de la délivrance des diverses autorisations ». La liste des parties prenantes susceptibles de s’impliquer est énoncée, sans être limitative : collectivités territoriales et entités publiques concernées, opérateurs économiques, organisations non gouvernementales, acteurs sociaux, et public concerné. Les modalités peuvent en être variées : organes consultatifs, enquêtes ou auditions publiques, partenariats.

24Enfin, cette participation à la co-décision n’exclut pas que les parties prenantes puissent contester les décisions adoptées, par un accès garanti à des procédures de médiation ou de conciliation, les procédures de recours administratif ou juridictionnel.

25Au-delà des processus de gouvernance et de participation, les acteurs de la gestion des risques reconnaissent aujourd’hui qu’il importe de retrouver ou de développer une culture des risques littoraux. C’est en effet la perte de cette culture ou son absence qui est souvent cause de la mal-adaptation des constructions littorales récentes (Plan submersions rapides, p.37 et s.). L’article 15 du protocole demande donc aux parties d’entreprendre des actions de « sensibilisation, formation, éducation et recherche » sur la gestion intégrée des zones côtières et leur développement durable.

26L’anticipation doit également intervenir en matière de gestion des catastrophes, lorsque les mesures de prévention n’ont pas suffi à protéger les personnes et les biens. Le Protocole encourage à la coopération en matière d’intervention d’urgence pour faire face aux effets des catastrophes naturelles, par le partage d’informations en matière de détection, d’alerte et de communication. Cette coopération pourrait être étendue en cas de nécessité à l’« assistance humanitaire pour faire face à une catastrophe naturelle affectant les zones côtières de la mer Méditerranée » (art 24).

27En tout cas, si un droit du recul stratégique se construit à l’avenir, il devra se fonder sur des processus de participation les plus larges possible, pour être acceptable et partagé. Seule l’anticipation permet donc de prendre le temps suffisant de ce dialogue, de cette co-construction, et de cette acculturation. Il importe ainsi de construire une gouvernance de l’anticipation, de rassembler les acteurs autour d’une culture commune des risques littoraux en vue de solutions adaptées et partagées.

28Seuls ces processus de co-construction permettront de faire valoir tous les points de vue sur des politiques publiques et des outils juridiques qui doivent être à la fois novateurs, pour faire face à des risques inédits (une élévation du niveau de la mer sur des zones habitées), et équitables, pour être acceptables.

GIZC et risques littoraux : vers le développement d’outils juridiques innovants

29Le phénomène d’élévation du niveau de la mer oblige aujourd’hui les gestionnaires des espaces littoraux, urbains ou naturels, à faire face à des enjeux renouvelés. Au-delà du renforcement des outils juridiques déjà opérationnels, il est possible d’imaginer des dispositifs nouveaux et complémentaires qui permettent d’identifier sur le littoral les zones qui seront progressivement submergées, en leur conférant un statut particulier. Il s'agit ainsi de repenser la frange littorale comme un espace naturel protégeant les zones urbaines arrière et de développer des méthodes de « déconstruction » des espaces bâtis originales, moins douloureuses et plus équitables.

Une gestion différenciée des risques littoraux sur un nouveau « Domaine public littoral »

30La France, qui possède la deuxième surface maritime au monde (11 millions de km2), a lancé à la suite du « Grenelle de la mer », une stratégie nationale pour la mer et le littoral (art. 219 et s. Code env.) et une méthodologie de gestion du trait de côte, visant à élaborer une doctrine de « recomposition spatiale du territoire », alliant à la fois des méthodes de défense active contre la mer dans les « secteurs à très forte densité ou d’intérêt stratégique national », et des objectifs de recul stratégique dans les zones à enjeux immobiliers ou patrimoniaux moins importants, où il est possible d’accepter une évolution naturelle du trait de côte, en laissant éventuellement la mer avancer sur des terres aujourd’hui émergées. Cette appréhension nouvelle d’un trait de côte reconnu comme « naturellement mobile, ne pouvant et ne devant pas être fixé partout » (Stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte, 2010, p. 4), rappelle l’évolution déjà observée depuis 20 ans des politiques de gestion des inondations d’eau douce qui, après de longues années d’endiguements et d’enrochements systématiques, ont admis progressivement l’intérêt de préserver les lits majeurs des cours d’eau ainsi que les zones d’expansion des crues.

  • 12 Programmes de recherche : VuLiGAM – PIRVE, CamAdapt-LITEAU, et AlternaLIVE-Fondation de France

31Dans ce cadre, les travaux de recherche récents12 suggèrent de développer une démarche pluridisciplinaire.

32Dans un premier temps, les géomorphologues doivent tenter, même si les modèles actuels ne permettent pas d’en avoir une vision certaine et très fine, de préfigurer l’évolution naturelle du trait de côte dans les 100 prochaines années. Depuis les travaux du GIEC de 2007 qui donnaient des valeurs d’élévation du niveau moyen de la mer comprises entre 18 et 59 cm à l’horizon 2100, plusieurs publications ont donné des chiffres plus élevés, en réévaluant la contribution de la fonte des glaces continentales: entre 80 et 150 cm à la fin du siècle, avec des valeurs moyennes de 1m ou même 5m. La valeur généralement retenue par les rédacteurs de plans de gestion des risques littoraux, en France comme en Allemagne ou en Angleterre, est une valeur moyenne de 1m (Lenôtre, 2009).

33Dans une seconde étape, la stratégie pourra s’articuler autour de différents outils juridiques.

  • 13 Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du litto (...)

34En premier lieu, des outils de prévention visent à empêcher, pour l’avenir, la poursuite d’opérations immobilières ou de densification de l’habitat dans les secteurs agricoles, encore naturels ou faiblement urbanisés. L’objectif est d’éviter de construire aujourd’hui dans des zones qui seront, dans quelques dizaines d’années, soumises aux risques littoraux. La loi Littoral de 198613 et les PPR (Plans de prévention des risques) gardent ainsi toute leur importance.

35Ensuite, des outils d’adaptation, comme l’élargissement de la bande des 100 m., permettraient, pour l’avenir, d’anticiper sur l’érosion littorale et l’élévation du niveau marin, en définissant une bande littorale inconstructible bien au-delà des 100 mètres déjà imposés par la loi Littoral. Le droit positif permet déjà aux communes, à travers leur PLU, d’élargir cette bande à plus de 100 mètres « lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l'érosion des côtes le justifient » (art. L 146-4-III C. Urb).

36Ces dispositions sont en cohérence avec les dispositions du Protocole sur la protection et l’utilisation durable de la zone côtière, qui prévoit que «les parties instituent une zone non constructible dans les zones côtières à compter du niveau atteint par le plus grand flot d’hiver. Compte tenu notamment des espaces directement et négativement affectés par les changements climatiques et les risques naturels, cette zone ne pourra être d’une largeur inférieure à 100 mètres (...). Les mesures nationales fixant cette largeur avec davantage de rigueur continuent à s’appliquer » (art 8- 2- a).

  • 14 « Le domaine public maritime naturel de L'État comprend : (...) Le rivage de la mer est constitué p (...)

37Mais pour poursuivre au-delà de cette simple possibilité laissée au bon vouloir des communes, les recherches VuLiGAM ont proposé de généraliser l’inconstructibilité d’une bande littorale assez large qui préfigure le déplacement de la ligne des plus hautes eaux dans les 100 prochaines années. Cette ligne des plus hautes eaux de l’hiver délimite en effet le domaine public maritime actuel (DPM)14. En prenant en compte l’érosion côtière, l’élévation du niveau marin et les risques d’évènements climatiques extrêmes (tempêtes, ouragans ou tempêtes tropicales en outre-mer), il apparaît possible de préfigurer la situation de cette limite du DPM qui se sera déplacée en cent ans. Limiter dès aujourd’hui l’urbanisation dans cette bande côtière permet d’éviter de construire sur des terrains à risques qui devront être évacués dans quelques dizaines d’années. Le programme VuLiGAM a proposé de qualifier cette nouvelle zone de « Domaine public littoral », qui s’ajouterait juridiquement et géographiquement au domaine public maritime actuel.

38Le Protocole GIZC incite déjà à une telle politique de préservation des espaces naturels du rivage, «afin de promouvoir la gestion intégrée des zones côtières, de réduire les pressions économiques, de conserver des espaces libres et de permettre l’accès du public à la mer et le long du rivage » (art. 20). Le texte prône une politique foncière utilisant divers outils juridiques, allant des processus de planification, aux « mécanismes d'acquisition, de cession, de donation ou de transfert de biens au profit du domaine public » ainsi qu’aux « servitudes sur les propriétés ». Même si l’objectif de protection contre les risques littoraux n’est pas clairement identifié dans cette disposition, elle répond néanmoins à l’objectif d’une « gestion durable des biens publics et privés des zones côtières », libellé qui peut inclure l’adaptation à long terme au changement climatique.

39Enfin, des outils défensifs seront maintenus ou mis en place dans les agglomérations déjà densément urbanisées, où l’adaptation au changement climatique passera par la défense active, c’est-à-dire l’entretien ou la construction de digues permettant de limiter l’érosion et les submersions marines.

40Le Protocole GIZC prévoit une dérogation à l’inconstructibilité de la bande des 100 mètres, « pour des projets d’intérêt public » ou pour des zones « présentant des contraintes géographiques particulières, ou d’autres contraintes locales liées notamment à la densité de population» (art.8-2-b).

41On sait néanmoins que ces digues déplacent les phénomènes d‘érosion sur d’autres zones, et que leur entretien et leur responsabilité posent des questions juridiques souvent épineuses.

42C’est pourquoi le Protocole demande aux États, dans la gestion et l’aménagement des ouvrages maritimes et travaux de défense côtière, de tenir particulièrement compte de leurs « effets négatifs sur l’érosion côtière ainsi que des coûts directs et indirects qui peuvent en résulter. S’agissant des activités et structures existantes, les parties devront adopter des mesures pour en réduire au minimum les effets sur l’érosion côtière » (art 23-2).

43Il conviendra donc, au cas par cas, d’éclairer les responsabilités, d’identifier clairement les entités responsables de l’entretien des ouvrages, d’éviter de construire dans des zones basses derrière ces digues, afin d’éviter des mortalités par submersion rapide en cas de rupture de digues (cas de la Faute-sur-mer). En l’espèce, le principe de transparence des digues, qui avait été discuté, mais semble aujourd’hui abandonné (Cour des comptes, p.83), mériterait peut-être un renouveau d’intérêt.

Les intérêts croisés d’un littoral moins urbanisé, en accord avec la GIZC

44Il paraît évident, d'un point de vue écologique, que le maintien ou le rétablissement à l’état naturel ou peu anthropisé du littoral aura des effets favorables sur les peuplements naturels ou sur la biodiversité locale. En retour, il convient de noter que dans de nombreuses situations, une zone littorale à l’état naturel peut avoir un effet favorable sur la protection des villes côtières situées en arrière.

45De ce point de vue, le Protocole relie avec pertinence les différents objectifs de la gestion intégrée des zones côtières:

« b) préserver les zones côtières pour le bénéfice des générations présentes et futures;

d) garantir la préservation de l’intégrité des écosystèmes côtiers ainsi que des paysages côtiers et de la géomorphologie côtière;

e) prévenir et/ou de réduire les effets des aléas naturels et en particulier des changements climatiques, qui peuvent être imputables à des activités naturelles ou humaines » (art 5).

46Le lien entre le bon état des écosystèmes littoraux et la protection contre les effets du changement climatique est en effet aujourd’hui largement décrit par les études scientifiques. La zone littorale naturelle ou non aménagée peut en effet offrir la protection la moins coûteuse de l’arrière-pays, voire des plages. Les herbiers de posidonies sous-marins ont un effet d’atténuateur de houle (Boudouresque et al, 2006, p. 28), et leur dépôt sur les plages l’hiver limite l’érosion des plages lors des tempêtes hivernales. La stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte (Stratégie, p .5) reconnaît que les « écosystèmes côtiers (zones humides, cordons dunaires, mangroves, récifs coralliens...) constituent des espaces de dissipation de l’énergie de la mer et contribuent à limiter l’impact de l’érosion côtière sur les activités et les biens». Ainsi, les mangroves sur les littoraux d’outre-mer protègent efficacement le trait de côte. Les mesures de protection et de végétalisation des dunes offrent un rempart naturel des zones arrière. La création de forêts littorales génère également un effet de fixation des dunes. Le protocole GIZC incite d’ailleurs à la préservation de ces milieux littoraux, puisqu’il enjoint aux États de «préserver ou développer les forêts et zones boisées du littoral, en particulier, en dehors des aires spécialement protégées » (art 10-3), et de «préserver et, là où cela est possible, réhabiliter de manière durable les dunes et cordons dunaires » (art 10-4).

47En outre, le maintien de la zone littorale, proposée comme DPL, à l’état naturel, accentuerait la visibilité de cette zone de protection, améliorant ainsi la compréhension par le public des phénomènes de recul du trait de côte et permettant un développement d’une culture des risques littoraux.

48On peut également poser l’hypothèse que l’accès facilité à un littoral « ouvert » renforcera l’attractivité touristique des communes et zones urbaines situées à l’arrière. De ce point de vue, le protocole GIZC rappelle utilement que «les parties, reconnaissant la valeur esthétique, naturelle et culturelle particulière des paysages côtiers, (...) adoptent des mesures pour assurer la protection des paysages côtiers par le biais de la législation, de la planification et de la gestion » (art 11-1), actions qui peuvent se traduire par une coopération régionale et internationale pour les paysages côtiers transfrontaliers (art 11-2).

49En revanche, il conviendra de réfléchir à une gestion différenciée des différentes zones écologiques du nouveau DPL proposé. Dans certains espaces, le maintien ou la présence d’activités agricoles réversibles (pâturages, cultures annuelles) pourra avoir tout son intérêt. Dans d’autres zones au patrimoine naturel plus riche, des classements en sites Natura 2000, Trame Verte et Bleue littorale pourront être préférés, avec quelques stations d’espèces endémiques qui pourraient donner lieu à des réserves intégrales. La gestion de ce DPL pourrait être confiée au Conservatoire du Littoral.

Une méthode à construire pour relocaliser les biens exposés

50Si les outils juridiques de prévention des risques littoraux existent déjà et doivent être renforcés (loi Littoral et PPR), un champ de recherche s’ouvre aujourd’hui concernant les moyens à mettre en œuvre pour organiser, dans les zones pertinentes, le recul ou la relocalisation des activités et des biens déjà construits. Il s’agit ici d’adapter l’existant.

51En préambule, il convient de rappeler que si des méthodes acceptées et équitables ne sont pas mises en place pour « déconstruire » certaines portions du littoral, la solution aujourd’hui prévue par le droit reste, lorsque le littoral a reculé de façon évidente, la délimitation par l’État du domaine public maritime, sans indemnisation des biens qui y sont alors automatiquement incorporés (Mulot, 2010). Cette solution n’est d’ailleurs pas contraire à la jurisprudence récente de la Cour européenne des Droits de l’Homme (CEDH, 2010a; 2010b).

52Inversement, les mesures qui ont été prises dans l’urgence après la tempête Xynthia (expropriation des maisons inondées sur financement du Fonds  Barnier, sans tenir compte de la dévaluation liée au risque) ne seront pas transposables sur l’ensemble du littoral français, l’abondement du Fonds Barnier se révélant insuffisant pour permettre l’indemnisation des expropriations de tous les biens qui se trouveront sur le « domaine public littoral » tel que proposé.

53Une solution préconisée consisterait donc à étaler dans le temps de la perte de propriété. Les outils d’abandon des biens littoraux pourraient être utilisés sur de longues durées (une ou deux générations), pour éviter le choc et la douleur d’une perte brutale et aider à développer une culture du risque. La proposition consiste à organiser un abandon progressif des propriétés en trois périodes de 30 ans, en dissociant les trois éléments du droit de propriété : l’abusus, le fructus et l’usus. Ainsi pourrait-on envisager que jusqu’en 2040, le bien situé sur le « Domaine public littoral » puisse être occupé ou loué, mais devienne incessible (pas d’héritage, pas de vente). Dans une seconde période, jusqu’en 2070 : le bien pourrait être occupé, mais ne pourrait plus être loué. Et finalement, jusqu’en 2100 : le bien pourrait seulement être occupé par son propriétaire, avant d’être incorporé au Domaine public maritime.

54Il paraît important, parallèlement, de réfléchir de façon concertée et créative à l’introduction de critères d’équité sociale dans le dispositif d’indemnisation sur fonds publics, car la valeur vénale impressionnante de certains biens situés aujourd’hui sur le bord de mer immédiat, et qui seront donc les premiers soumis aux risques de submersion, empêche d’envisager sereinement une indemnisation au prix fort de certains palaces particuliers. Il semble donc justifié de proposer, à la suite des innovations juridiques introduites dans le droit international du changement climatique (notion de « responsabilités communes, mais différenciées », Michelot, 2010), une modulation de l’indemnisation de certains immeubles, selon des critères qui resteront à discuter, et peuvent emprunter aux catégories suivantes : occupation du bien (résidence principale ou secondaire), capacité fiscale du propriétaire, usage professionnel du bien, attachement familial (occupation par plusieurs générations ou effet d’aubaine).

55Les solutions qui se profilent aujourd’hui sont uniquement fondées sur des calculs financiers et des logiques de marché (foncier ou assurantiel). Il conviendra de remplacer ces critères, ou au moins les coupler avec de nouveaux critères d’équité sociale à déterminer.

56Le champ de la recherche et de la concertation devrait donc largement s’ouvrir sur toutes ces questions juridiques et sociales, et permettre un débat élargi bien au-delà d’une approche purement technique de la gestion du trait de côte... ou d’une tendance passive à la simple observation de son évolution.

Remerciements 

57Ces réflexions ont bénéficié du soutien des programmes de recherche « PIRVE - Programme interdisciplinaire de recherches sur la ville et l’environnement », (projet VuLiGAM) et « LITEAU » (projet CamAdapt), financés par le Ministère de l’Ecologie, et de l’appel à projets « Quels littoraux pour demain? » (projet AlternaLIVE), financé par la Fondation de France.

Haut de page

Bibliographie

AlternaLIVE - programme de recherche financé par l’APR « Quels littoraux pour demain ? », de la Fondation de France, [En ligne] URL : http://www.fondationdefrance.org/.../Projets+Quel+littoral+pour+demain.xls

Boudouresque, C.F., G. Bernard, P. Bonhomme, E. Charbonnel, G. Diviacco, A. Meinesz, G. Pergent, C. Pergent-Martini, S. Ruitton et L. Tunesi, 2006, Préservation et conservation des herbiers à Posidonia oceanica. Ramoge publ., Monaco, 202 p.

Billet, P., 2013, Catastrophes naturelles : le retour du bouc émissaire ?, Envt et DD février 2013, p.3

CamAdapt-LITEAU, programme de recherche financé par l’APR LITEAU, http://www.ressource-sciences-sociales.net/fr/activites/camadapt

CEDH, 2010a, Grande Chambre, 29-03-2010 : n° 34044/02, Depalle c/ France

CEDH, 2010b, Grande Chambre, 29-03-2010 : n° 34078/02, Brosset Triboulet & autres c/ France

Cour des comptes, 2012, Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var, 2012, - Rapport - juillet 2012, [En ligne] URL :

http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/Les-enseignements-des-inondations-de-2010-sur-le-littoral-atlantique-Xynthia-et-dans-le-Var.html

Cousin, A., « Propositions pour une stratégie nationale de gestion du trait de côte, du recul stratégique et de la défense contre la mer, partagée entre l’État et les collectivités locales », rapport remis en novembre 2011

Lelouarn, P., 2012, « Le droit dans la tempête », in Xynthia, regards de la géographie, du droit et de l’histoire, Revue Norois, n°222-2012, PUR, pp.61-77

Lenôtre, N., Pour une gestion dynamique du littoral, Responsabilité et environnement n°56, oct 2009.

Michelot, A., 2010, « La GIZC à la lumière du principe de responsabilités communes, mais différenciées : la coopération internationale en perspective», Hors-série 8, [VertigO] - la revue électronique en sciences de l'environnement, [En ligne] URL : http://vertigo.revues.org/10250, DOI : 10.4000/vertigo.10250

Le Morvan, D., 2010 « Quelle stratégie de gestion des risques côtiers pour l'union européenne », Hors-série 8, [VertigO] - la revue électronique en sciences de l'environnement, [En ligne] URL : http://vertigo.revues.org/10215 ; DOI : 10.4000/vertigo.10215

Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, dite « Grenelle 1 »

Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite « Grenelle 2 »

Mulot, V., « L'incorporation des terres émergées au domaine public maritime : entre atteinte à la propriété privée et respect de l'intérêt général », Les Annales de la Voirie, 2010, n° 141

Mulot, V., A-L Vigneron et M-L. Lambert-Habib, 2010, « Le littoral face aux changements climatiques : la gestion des risques de submersion marine », Revue Méditerranée (Journal of Mediterranean geography), numéro spécial 115 : « Rivages méditerranéens : se protéger de la mer, faire reculer la ville ? », Décembre 2010.

Plan de prévention des submersions marines et des crues rapides, 2011, MEDDTL. Xp.

Prieur, M., 2011 « Le Protocole de Madrid à la Convention de Barcelone relatif à la gestion intégrée des zones côtières de la Méditerranée », [VertigO] - la revue électronique en sciences de l'environnement, Hors-série 9,  [En ligne] URL : http://vertigo.revues.org/10933 ; DOI : 10.4000/vertigo.10933

Przyluski, V. et S. Hallegatte (eds), 2012 Gestion des risques naturels -leçons de la tempête Xynthia, Quae., 264 p.

Stratégie nationale d’adaptation au changement climatique, 2007, ONERC, La Documentation française 2007, 96 p.

Stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte - Vers une relocalisation des activités et des biens, 2011, MEDDTL, 20 p.

VuLiGAM – PIRVE, programme de recherche financé par l’APR PIRVE, [En ligne] URL : http://portail.documentation.equipement.gouv.fr/documents/Cdu/0242/Cdu-0242714/pcaouv00120808.pdf

Haut de page

Notes

1 http://www.eurosion.org/project/eurosion_fr.pdf

2 Directive 2007/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation, JOUE n° L 288 du 6 novembre 2007, p. 27

3 loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement

4 articles R 566-1 à 18 Code de l’environnement

5 arrêtés des préfets coordonnateurs de bassin du 20/12/2011 pour Seine-Normandie, 21/12/2011 pour Loire-Bretagne et Rhône-Méditerranée-Corse, 22/12/2011 pour Artois-Picardie et Rhin-Meuse, et 21/03/2012 pour Adour-Garonne

6 Livre vert de la Commission, du 29 juin 2007, L'adaptation au changement climatique en Europe : les possibilités de l'Union européenne, COM(2007) 354 final

7 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:034:0019:0028:FR:PDF

8 Adapting to climate change : towards a european framework for action, Bruxelles, 1/04/2009, COM(2009)147 final, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0147:FIN:FR:PDF

9 VuLiGAM, 2011, Programme Interdisciplinaire de Recherches sur la Ville et l’Environnement PIRVE

10 Voir sur ce point les critiques de la Cour des comptes - les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var - Rapport - juillet 2012

11 Le rapport du Sénat de 2010 annonce 2,5 milliards d’euros de dommages directs au total, celui de la Cour des comptes en 2012, précise près de 500 millions d’euros de dépenses publiques et 690 millions d’indemnisations par les assurances (p.18).

12 Programmes de recherche : VuLiGAM – PIRVE, CamAdapt-LITEAU, et AlternaLIVE-Fondation de France

13 Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, JORF du 4 janvier 1986, p. 200

14 « Le domaine public maritime naturel de L'État comprend : (...) Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles » (art L2111-4 Code général de la propriété des personnes publiques.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Marie-Laure Lambert, « GIZC et élévation du niveau marin : vers une gestion innovante des littoraux vulnérables », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 18 | décembre 2013, mis en ligne le 12 décembre 2013, consulté le 14 avril 2021. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/14331 ; DOI : https://doi.org/10.4000/vertigo.14331

Haut de page

Auteur

Marie-Laure Lambert

Maître de conférences, HDR en droit, CEJU-CIRTA, Université d’Aix-Marseille, 2 av Henri Poncet, 13 100 Aix-en-Provence, Courriel : ml.lambert@wanadoo.fr

Articles du même auteur

Haut de page

Droits d’auteur

Licence Creative Commons
Les contenus de VertigO sont mis à disposition selon les termes de la Licence Creative Commons Attribution - Pas d’Utilisation Commerciale - Pas de Modification 4.0 International.

Haut de page
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search