1La région parisienne est soumise à des risques d'inondation dont les conséquences économiques et sociales seraient d’une ampleur inédite en France. Or, la densification urbaine des parcelles riveraines des cours d’eau, désormais légitimée par la lutte contre l’étalement urbain, contribue à exposer davantage d’habitants et de biens au risque inondation (Barroca et Hubert, 2008). Conscients des limites des mesures de protection structurelles, les pouvoirs publics cherchent à réduire la vulnérabilité du territoire métropolitain en expérimentant, au fil des opérations d’urbanisme, des plans d’aménagement et des procédés constructifs adaptés aux inondations.
2Reste que ces actions butent contre les priorités politiques du Grand Paris. Ainsi, le plan-guide des Ardoines – précisément basé sur la réorganisation spatiale des activités en fonction de leur vulnérabilité au risque d'inondation – a-t-il été récemment remis en question par les pouvoirs locaux. Dans ce contexte, en quoi le concept de résilience est-il opératoire aux yeux des acteurs franciliens de l'aménagement et de l'urbanisme ?
3La question n’est pas anodine, car la résilience urbaine aux inondations, définie ici comme la capacité d'une ville à se réorganiser rapidement à la suite d’une inondation majeure, suppose « une acceptation de la catastrophe » (Dauphiné et Provitolo, 2007), et nécessite une forme d’anticipation en termes d’aménagement du territoire.
4Une enquête menée en 2009 et en 2010 pour l'Établissement Public Territorial de Bassin (EPTB) Seine Grands Lacs auprès d'une quinzaine de praticiens en aménagement doublée de l'analyse des propositions sur le fleuve issues du « Grand pari(s) » des architectes, suggère que la résilience est encore étrangère aux praticiens. En fait, les priorités du Grand Paris l’emportent sur toutes les autres.
5L’agglomération parisienne est située au centre du bassin versant de la Seine. La situation géographique de Paris, en aval immédiat de la confluence de la Seine et de la Marne, en fait l’une des métropoles d’Europe les plus exposées au risque d’inondation. Les crues de la Seine sont lentes. Leur durée s’étale sur plusieurs semaines. Elles surviennent en hiver, mais il y a des exceptions (mai 1836, septembre 1866, novembre 1944). Entre 1910 et 1960, Paris a connu dix grandes crues, dont trois supérieures à 7 mètres en janvier 1910 (8,62 mètres), en janvier 1924 (7,32 mètres) et en janvier 1955 (7,12 mètres). La crue la plus importante remonte à février 1658 : elle atteindrait 8,96 mètres, soit 34 centimètres au-dessus de la crue centennale de janvier 1910 qui sert aujourd’hui de référence pour les servitudes d’urbanisme (Gache, 2013).
- 1 Source : Plan de Secours Spécialisé Inondations, Préfecture de police de Paris, Secrétariat Général (...)
6Selon l’EPTB Seine Grands Lacs, une crue dont la hauteur atteindrait celle de janvier 1910 provoquerait a minima 17 milliards d’euros de dommages aux habitations et aux entreprises, hors réseaux, les zones inondables (55 000 hectares) étant déjà urbanisées à plus de 40 % (Faytre, 2010). 850 000 personnes sont directement exposées, mais au total 4 à 5 millions de personnes seraient concernées à des degrés divers1. Le métro et le Réseau Express Régional, les routes, les équipements scolaires et hospitaliers, les banques, les assurances, l’alimentation en hydrocarbures et les centres commerciaux seraient fortement perturbés durant plusieurs semaines. Des secteurs, même éloignés des zones inondées, seraient impactés.
- 2 Général Serge Garrigues, chef d’État major du Secrétariat Général de la Zone de défense et de sécur (...)
7Certaines communes comme Alfortville et Gennevilliers seraient à 98 % inondées cinq semaines durant avec, par endroits, des hauteurs d’eau supérieures à 2 mètres : leurs habitants sinistrés seraient-ils obligatoirement évacués ? Les autorités ont récemment reconnu à ce sujet que l’organisation existante ne permettrait pas de les répartir, de les accueillir et de leur fournir des services minimums pendant plusieurs semaines2. C’est, au total, l’équivalent de la population de la ville de Marseille qu’il faudrait sécuriser.
8Les travaux voulus par la Commission Picard, suite aux inondations de 1910, ont permis d’améliorer l’hydraulicité du fleuve (creusement du lit mineur en aval immédiat de Paris, démolition de petits ouvrages et rehausse des tabliers de ponts…). La Commission Dusuzeau, constituée après la sécheresse de 1921 et la crue de 1924, a débouché sur la construction du réservoir de Pannecière sur l’Yonne, inauguré en 1949. Ont suivi celui de la Seine en 1966, de la Marne en 1974, puis ceux de l’Aube en 1990.
9Ces ouvrages prélèvent une partie du débit des rivières en crue en stockant 830 millions de m³. Leur action diminuerait la hauteur d’eau de 70 centimètres à Paris dans le cas d’une crue similaire à celle de 1910. Ce dispositif n’est toutefois pleinement opérationnel que si les barrages sont vides au moment de la crue. Ce qui n’est pas toujours le cas, en témoigne l’alerte survenue à Troyes en mai 2013. La construction d’un stockage supplémentaire, « La Bassée », s’est donc peu à peu imposée aux gestionnaires.
- 3 Source : EPTB Seine Grands Lacs, 2013.
10Ce projet a pour but de compléter l’action des réservoirs existants en redonnant au lit majeur de la Seine son rôle initial de stockage des crues, perdu depuis la mise à grand gabarit de la Seine dans les années 1980. Localisé en amont de la confluence Seine-Yonne, l’aménagement consiste à créer un système de ralentissement dynamique des crues de 55 millions de m³, en procédant au pompage d’une partie des eaux de la Seine, afin de les stocker temporairement dans des casiers en lit majeur, et ce lors du maximum de la crue de l’Yonne afin d’éviter la concomitance des deux pointes de crues. Faute de ressources financières publiques suffisantes pour réaliser le projet dans son intégralité, la construction d’un casier pilote de taille plus modeste (12 millions de m³) est prévue dans le cadre d’un programme d’actions de prévention des inondations mis en œuvre entre 2014 et 20193.
- 4 Source : EPTB Seine Grands Lacs, 2013.
11La stratégie aménagiste des ingénieurs à la tête des services techniques des villes et des institutions chargées de l’aménagement des eaux a donc jusqu’à présent été centrée sur la maîtrise de l’aléa. Elle fait écho aux grands projets de dérivation du 19e siècle, et, avant eux, aux travaux de régulation de la Seine exigés par Napoléon 1er. Les mesures de protection structurelles ont cependant été remises en question, car il est peu commode en effet de calibrer les ouvrages et de satisfaire les parties prenantes (propriétaires terriens, communes d’aval…). De plus, la gestion des ouvrages est complexe et leur rénovation couteuse. L’entretien du seul canal d’amenée de la Seine entre la Baudronne et Mesnil-Saint-Père coûte 23 millions d’euros4.
12Le législateur a par conséquent diversifié les modes d’action publique depuis une trentaine d’années (Carré, 2006). Des instruments de planification (1982, 1995), d’information (1987), de prévision, d’alerte et de gestion de crise (2003, 2004) ont été mis en place. Malgré les réticences d’élus locaux qui craignaient un gel des projets en zone inondable, les communes riveraines des principaux cours d’eau d’Île-de-France sont désormais couvertes par un plan de prévention du risque d’inondation. Une minorité d’entre elles ont même élaboré un plan communal de sauvegarde opérationnel.
13La conscience du risque s’est toutefois estompée en l’absence de crue majeure depuis 1955, et, les murettes anti-crue dont l’entretien est couteux donnent le sentiment aux riverains d’être protégés. De surcroît, les maires doivent faire face aux urgences en traitant les inondations pluviales à l’origine de sinistres plus fréquents.
- 5 Les plans de prévention des risques inondations (PPRI) ont pour objet de délimiter, d’une part, les (...)
- 6 Nelly Olin, ministre chargée de l’Écologie, en 2007 résumant la nouvelle doctrine de l’État en préa (...)
14Dans les années 1990 et 2000, le développement du concept de vulnérabilité et les premiers transferts en aménagement n’ont pas manqué de déstabiliser les fonctionnaires chargés de l’élaboration des PPRi5 – déjà en peine face aux élus retords. L’État s’est toutefois accommodé de ce concept, en arguant que « la réduction de la vulnérabilité ne doit pas être systématiquement synonyme d’inconstructibilité ou de gel des territoires soumis aux risques »6. La brèche, si l’on peut dire, était déjà ouverte cependant.
- 7 La zone d’aménagement concerté (ZAC) est une procédure d’urbanisme opérationnel qui remonte aux ann (...)
15De la ZAC7 « Paris Rive Gauche » à l’Île Séguin, une dizaine de programmes en zone inondable supervisés par des concepteurs de renom ont en effet vu le jour à cette période, et pas moins d’une vingtaine d’opérations d’urbanisme sont actuellement à l’étude en région parisienne sur les rives de la Seine (figures 1 et 2). Les bailleurs sociaux comme les promoteurs immobiliers manquent en réalité moins de fonds propres que de terrains constructibles. Les parcelles mutables, estimées à 20 000 hectares par les équipes de l’Atelier international du Grand Paris, sont situées aux franges des réseaux structurants (fleuves, voies ferrées, autoroutes, etc.).
Figure 1. Chantier de réaménagement de l'Ile Séguin et Rive droite à Boulogne Billancourt.
Source : Alexandre Brun, 2009
Figure 2. Chantier de transformation du centre commercial de Beaugrenelle (ici, pied de la Tour Cristal) dans le quartier du Front de Seine dans le 15e arrondissement de Paris.
Source : Alexandre Brun, 2010
16Une part conséquente, mais spatialement dispersée correspond aux zones inondables, aux « entre-deux » des méandres de la Seine et de ses affluents (Figures 3, 4 et 5). Leur densification s’impose pour les pouvoirs publics. C’est notamment pourquoi les établissements publics d’aménagement du Mantois en Seine Aval et Orly Rungis Seine Amont (EPA ORSA) ont été créés en 1996 et en 2007 sous l’impulsion de l’État. Les programmes livrés jusqu’à présent n’ont pas cependant, dans leur immense majorité, été conçus dans l’objectif de réduire leur vulnérabilité au risque d’inondation ; sauf à ce que le caractère particulièrement inondable des terrains ou des fonctionnaires zélés poussent ponctuellement le maître d’ouvrage à intégrer dans son cahier des charges une prescription spéciale destinée au concepteur (Brun et Gache, 2010).
Figure 3. Projets d’aménagement urbain dans le secteur de Gennevilliers en aval immédiat de Paris.
Source : IAU IDF, 2013. Réalisation : Stéphane Coursière.
Figure 4. Projets d’aménagement urbain dans le secteur de Vitry-sur-Seine en amont immédiat de Paris.
Source : IAU IDF, 2013. Réalisation : Stéphane Coursière.
Figure 5. Projets d’aménagement urbain à la confluence de la Seine et de l'Yonnes en amont de Paris.
Source : IAU IDF, 2013. Réalisation : Stéphane Coursière.
17Aucune « recette » ne se dégage sur la manière de construire ou de réhabiliter des quartiers en zone inondable en région parisienne. Les maîtres d’œuvre disent se familiariser au risque inondation au fil des projets urbains, sans toutefois parvenir à reproduire exactement ce qu’ils ont appris puisqu’à chaque projet correspond une logique d’acteurs et ses propres enjeux. Il a bien été régulièrement question de « pilotis » et de « remblais » durant les entretiens menés en 2010, mais les praticiens ont presque toujours évacué ces solutions éprouvées pour replacer le débat sur les difficultés de concilier les multiples objectifs des pouvoirs publics ainsi que sur l’échelle la plus adaptée au couplage des enjeux des territoires et des réseaux (Brun et Gache, 2010).
18Les concepteurs sont persuadés que « le risque peut faire projet » pour paraphraser plusieurs d’entre eux, mais pas tant à l’échelle du bâtiment qu’à celle du « morceau de ville » ou encore du « grand territoire ». Mais rares sont les projets qui ont pris le parti de s’appuyer sur la réduction de la vulnérabilité pour engager un processus de transformation urbaine. Le projet Seine-Ardoines est de ceux-là. Initié par l’EPA ORSA en 2008, il concerne l’un des secteurs stratégiques du Grand Paris à Vitry-sur-Seine. Les architectes se sont d’ailleurs auparavant succédé au chevet de cette vaste zone (250 hectares) qui mêle industries, services et gare.
19C’est le projet conçu par David Mangin qui a abouti en 2010. Un plan-guide retranscrit dans l’espace le degré de vulnérabilité que les décideurs ont affecté à chaque usage du sol. Outre l’élargissement du lit mineur destiné à améliorer la débitance lors des crues et la renaturation des rives après la démolition des murettes, le projet vise à n’exposer aux inondations les plus fréquentes que des espaces verts ou assimilés, à construire des quartiers d’habitation adaptés à l’écart du fleuve, et à déménager en raison de leur caractère stratégique les industries et les grands équipements sur des terrains surélevés : une trame viaire spéciale relie les trois paliers (Brun et Adisson, 2011).
20Le projet a été salué par l’EPA ORSA alors soucieux de faire des Ardoines un site exemplaire en la matière. Mais le principe sur lequel il repose, c’est-à-dire une approche globale et à long terme du risque par un astucieux système de remodelage progressif du site, n’a pas résisté à l’épreuve des discussions pourtant entamées de longue date avec les élus et les aménageurs : c’est finalement la « stratégie de remplissage qui a prévalu » regrettent les experts et fonctionnaires partisans du projet initial.
21Les besoins de logements et de bureaux sont tels que le risque inondation est relégué au rang des « priorités secondaires ». C’est par cette formule que pourraient être résumés les entretiens réalisés auprès des praticiens qui officient en région parisienne. Il s’agit d’une « priorité secondaire » parce que les maîtres d’ouvrage publics et privés se détournent encore de la question, en minimisent l’importance dans leurs cahiers des charges ou la cantonnent uniquement aux aspects techniques, voire réglementaires (Brun et Gache, 2010). Ce constat n’est bien sûr pas propre à la métropole parisienne.
- 8 Pour beaucoup situés en zone inondable d’après Combe (2007).
- 9 Cf. Atelier d’urbanisme « La renaturation du Ruisseau des Planches », Université Montpellier 3 – Gr (...)
22Le Grand Lyon par exemple a fait de la reconquête de ses fleuves l’un des principaux axes de sa stratégie urbaine, mais là non plus le risque inondation n’a pas été une préoccupation centrale. Nombre d’opérations spectaculaires comme « Lyon Confluence » ont été récompensées par des labels environnementaux. Ces réalisations n’ont toutefois contribué, ni à la réduction de la vulnérabilité des nouveaux quartiers8, ni même à la renaturation des rives. Il est beaucoup plus commode de produire de l’eau chaude solaire, de recycler de l’eau pluviale et de réduire la consommation d’eau potable que d’amorcer un processus qui questionne des principes anciens d’aménagement basés sur la défense contre les crues, encore jugés efficaces par les élus9.
23Les maîtres d’œuvre sont certes plus sensibles au risque inondation que par le passé, mais disent ne pas être en capacité d’internaliser les coûts d’une réflexion innovante que le renouvellement urbain en zone inondable exige nécessairement. Les maîtres d’ouvrages ont en effet eu tendance à multiplier les objectifs assignés aux concepteurs en raison de la diversification et du durcissement des standards environnementaux, sans toutefois leur allouer de budgets supplémentaires. Aussi, en reste-t-on aux « grands principes » du côté des concepteurs.
24Les architectes peinent à appréhender le problème des inondations, car leur formation initiale en est singulièrement éloignée, même si les enseignements dans les écoles d’architecture sont plus ouverts sur les questions environnementales qu’autrefois. Les risques, naturels ou technologiques, sont ceci dit moins traités que d’autres enjeux plus familiers aux concepteurs comme les mobilités douces (Brun et Gache, 2010). Même les procédures volontaires telles que l’approche environnementale de l’urbanisme impulsée par l’ADEME ou encore la haute qualité environnementale des bâtiments lancée par l’association éponyme semblent être mieux maîtrisées par les maîtres d’œuvre.
25Perçue comme « technique » la question du risque inondation est réduite à « des jours d’ingénieurs » reconnaît un architecte parisien. Un autre, enseignant à l’École nationale supérieure d’architecture de Lyon, confirme l’intérêt porté au couple ville-eau tout en insistant sur l’absence de recul sur la résilience au risque inondation du côté des architectes : « nous ne sommes ni hydrologues ni universitaires » résume-t-il. Les architectes s’adjoignent donc ponctuellement les services de bureaux d’études (jugés coûteux !) en fonction de la nature du programme et de la place que le maître d’ouvrage a accordée au risque inondation dans son cahier des charges.
26Le « Grand pari(s) de l’Agglomération parisienne » et les expositions relatives à la crue de 1910 ont rapproché quelques concepteurs réputés des experts. Mais ces derniers eux-mêmes s’interrogent ouvertement sur « la doctrine de l’État », les « effets pervers de la modélisation hydraulique », les « discours contradictoires » des maîtres d’ouvrage ou encore « l’après PPRi » (Brun et Gache, 2010).
27C’est paradoxalement dans les villes moyennes (Angers, Niort, Rennes…) que des architectes sont parvenus à réaliser des aménagements plus « transparents » au plan hydraulique dans le cadre de petites ZAC. À Paris, où le prix du mètre carré est plus élevé qu’en province, les investissements sont conséquents (recherche, acquisition et viabilisation des terrains, etc.). Les commanditaires (filiales de banques, d’assurances, de grandes entreprises du bâtiment et des travaux publics, de la Caisse des Dépôts et consignations…) attendent un retour rapide sur investissement.
- 10 Source : planches et vidéo de l’exposition des résultats de la consultation internationale sur l’av (...)
28Ces conditions ne permettent pas aux maîtres d’œuvre de discuter les orientations programmatiques ou encore les choix d’implantation des donneurs d’ordre : l’heure n’est pas aux expérimentations (urbanisme « en terrasses » comme en Allemagne ou quartiers « flottants » comme aux Pays-Bas). La plupart des participants au « Grand pari(s) de l’Agglomération parisienne » se sont certes intéressés à la Seine. Mais c’est moins le risque inondation qui a suscité l’intérêt des architectes que le tracé du fleuve et l’extraordinaire potentiel qu’il représente en matière de développement urbain durable10.
29Winy Maas a ainsi imaginé des immeubles de logements de grande hauteur qui surplombent des berges dégagées et apaisées. Jean Nouvel a identifié le port de Gennevilliers (totalement inondé au-delà de la crue cinquentennale) comme l’un des « hauts lieux » susceptible de répondre sous la forme d’une éco-ville aux enjeux de densification du Grands Paris. L’équipe Rogers Stirk Harbour propose de renforcer l’accès piéton aux cours d’eau et leur liaison avec le réseau d’espaces verts métropolitain, en s’appuyant sur le cas de l’Arno (Florence) et de la Cheonggyecheon (Séoul).
30L’inondation a été abordée par Finn Geipel, qui insiste sur le rôle prépondérant du grand paysage fluvial. Aux Mureaux, il reconstitue les rives de Seine en pentes douces et implante des constructions sur pilotis une fois reconquises les zones d’expansions de crue autrefois maladroitement urbanisées. Selon Bernardo Secchi et Paola Vigano, la « ville poreuse » – l’un des thèmes chers aux architectes – se construit dans une nouvelle relation à l’eau. Il est question de restructurer d’anciennes friches industrielles et portuaires en créant un nouveau rapport entre une plate-forme habitable et productive (en remblais) et des zones humides donc inondables (en déblais). La proposition de l’équipe italienne rejoint celle, plus opérationnelle, de David Mangin aux Ardoines. Au total, la part prise par les inondations est limitée : deux équipes seulement sur dix ont traité le sujet, et, rien ou presque n’y a été exposé sur la résilience.
31Le changement de paradigme que sous-tend le glissement « de la résistance à la résilience », perceptible dans l’évolution des modes d’action publique et le discours des institutions internationales, n’a aucun écho opérationnel excepté à l’échelle de petites opérations. La pénurie de terrains, le coût de l’expertise ou le déficit de sensibilisation au risque dans les formations en architecture expliquent en partie pourquoi la résilience tarde à émerger dans la sphère de l'aménagement urbain.
32La Préfecture de police, coordinatrice de la gestion de crise en Ile-de-France, reconnaît maintenant qu’en cas de crue majeure la priorité ne serait pas l’évacuation de centaines de milliers de ménages sinistrés. L’extrême vulnérabilité des réseaux techniques est telle qu’au-delà de quelques jours la situation économique et sociale serait très dégradée. Voici pourquoi, très concrètement, les concepteurs doivent construire des quartiers adaptés et garantir un fonctionnement des réseaux nécessaires au maintien sur place de la population : c’est aussi l’un des chantiers du Grand Paris.
33Cet article synthétise une partie des résultats issus d’un programme financé conjointement en 2009 dans le cadre du Plan Seine, par la Préfecture de la région Ile-de-France, le FEDER (projet FloodResilienCity), l’agence de l’eau Seine-Normandie, la Région Île-de-France et l’EPTB Seine Grands Lacs.
34Alexandre Brun est maître de conférences en géographie et codirecteur du master d’urbanisme à l’Université de Montpellier 3.
35Frédéric Gache est ingénieur territorial à l’EPTB Seine Grands Lacs et professeur associé à l’Université Lyon 3 en master gestion des risques dans les collectivités territoriales.
