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Dossier : Des systèmes alimentaires articulés et transversaux pour une sécurité alimentaire

Comment sécuriser l'accès au foncier pour assurer la sécurité alimentaire des populations africaines : éléments de réflexion

Florence Brondeau

Résumés

Agricultures familiales et agrobusiness sont deux systèmes agricoles que l'on oppose régulièrement quant à leurs capacités respectives à assurer la sécurité alimentaire des populations africaines. Ils apparaissent difficilement conciliables en particulier quant aux politiques foncières spécifiques qui leur sont associées. De fait, alors que l'ONU a proclamé 2014 « l'Année internationale des agricultures familiales », les paysans restent confrontés à une compétition foncière qui les condamne à survivre sur des surfaces insuffisantes à assurer la viabilité des exploitations; ceci alors que l’agrobusiness semble connaître un essor renforcé et s'approprier des surfaces foncières croissantes. Les effets dénoncés des attributions foncières à grande échelle et l'urgence de garantir l’approvisionnement alimentaire des populations suscitent la promotion de systèmes de production alternatifs (renouveau de l'agriculture contractuelle, développement des circuits courts), mais la sécurisation de l'accès au foncier conditionne pour partie la capacité des agricultures familiales à contribuer à la sécurisation des circuits d'approvisionnement alimentaires. Encore faut-il se questionner quant à la définition même de la sécurité foncière et aux modalités de sa mise en œuvre. Par ailleurs, la sécurisation du foncier est certes nécessaire, mais elle n'est sans doute pas suffisante pour susciter le processus de développement des exploitations familiales attendu.

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Texte intégral

Introduction

1Alors que le premier des Objectifs du Millénaire pour le développement est d’éliminer l’extrême pauvreté et la faim (FIDA, 2010), près de 33 millions d’Africains de l’Ouest, soit 12 % de la population, souffraient encore de malnutrition chronique durant la période 2006-2008.

2Le surenchérissement récent des denrées alimentaires sur le marché mondial et l’éclatement des émeutes de la faim au printemps 2008 ont démontré le danger d’une trop grande dépendance vis-à-vis des marchés internationaux, et ont suscité une accélération des investissements dans un secteur agricole longtemps négligé par les bailleurs de fonds comme par les gouvernements nationaux (Laroche et Postole, 2010).

3Dans ce contexte, en déclarant 2014 « Année internationale des agricultures familiales », la communauté internationale reconnaît le rôle clé des exploitants familiaux dans la lutte pour la sécurité alimentaire. En effet 70 % de la production alimentaire dans le monde provient de l’agriculture familiale (Cirad, 2014). 500 à 800 millions de petits agriculteurs assurent leur propre sécurité alimentaire et sont les seuls à avoir une capacité suffisante de production pour nourrir le monde, notamment les villes. L’agriculture familiale est aussi le plus grand pourvoyeur d’emplois dans le monde, avec 1,3 milliard de personnes travaillant dans les exploitations agricoles. Pourtant, ces agricultures familiales font face à un environnement peu favorable en particulier en termes de politiques foncières dans un contexte de marchandisation croissante de la terre, propice à l’appropriation privée. La vague des investissements agricoles à grande échelle (IDE), émanant en partie d’investisseurs privés étrangers, constitue l’image symbolique très médiatisée ces dernières années d’un processus souvent qualifié d’accaparement des terres agricoles.

4Dans ce contexte et alors que s'affirme un droit à l'alimentation, la sécurisation de l’accès au foncier est considérée comme une condition au développement agricole et à la sécurité alimentaire (de Schutter, 2010).

5Comment l’agriculture familiale soutenue par un nombre croissant d'acteurs (de Schutter, 2010) et consacrée par l'ONU en 2014 répond-elle aux impératifs de la sécurisation alimentaire des populations dans un contexte où l’agrobusiness semble connaître un essor renforcé? Ces deux systèmes agricoles qui semblent associés à des politiques foncières opposées sont-ils intrinsèquement incompatibles? Le renouveau de l'agriculture contractuelle peut-il soutenir le processus de modernisation indispensable et l'intégration des agricultures familiales au marché? Le développement des agricultures urbaines grâce à leur insertion dans des circuits de transformation et de commercialisation à différentes échelles constitue un exemple d'adaptation des agricultures familiales au marché.

6Mais alors que la sécurisation de l'accès au foncier est considérée comme indispensable à un développement potentiel des agricultures familiales, un certain nombre de questions se doivent d'être soulevées quant à sa définition même et à ses modalités. Quel type d'appropriation foncière doit-on privilégier? La généralisation ces dernières années de l’appropriation individuelle doit-elle occulter toute possibilité appropriation collective?

7L'appropriation est-elle la seule forme de sécurisation foncière, ou peut-on envisager des formes de sécurisation associées aux droits d'usage ou au faire-valoir indirect? La privatisation suffit-elle à garantir la sécurité de l'accès au foncier? Enfin, si la sécurisation de l'accès à la terre semble nécessaire, est-elle pour autant suffisante à susciter un processus de développement agricole?

8Quels sont les critères qui peuvent justifier la légalisation de l'accès au foncier? Comment ces critères d'attribution sont-ils perçus par rapport à la légitimité des attributaires? La reconnaissance des droits coutumiers, dans certains cas la réhabilitation des droits « ancestraux » autochtones, sont à prendre en considération au même titre que le la capacité à mettre en valeur la terre...

Des agricultures familiales menacées par l'agrobusiness?

9L’agriculture familiale est un concept complexe à définir. Ses déclinaisons sont nombreuses en fonction du climat, de l’environnement socio-économique et de l’orientation de la production. Ainsi, les définitions en termes de quantités, comme le nombre d’hectares, ne sont pas vraiment indicatives, même si 94 % des exploitations familiales bénéficient de moins de cinq hectares (Cirad, 2014). Les critères associés au fonctionnement de l’exploitation sont plus appropriés.

L’agriculture familiale est une agriculture paysanne. Elle se caractérise d’abord par sa finalité qui n’est pas le profit, mais la reproduction du groupe familial. Le groupe familial est le plus souvent très large, car composé de plusieurs générations. Ces agricultures familiales, du fait de leur finalité et de la nécessité de réduire les risques climatiques et parasitaires, combinent toujours plusieurs activités économiques : cultures annuelles et pérennes, élevage, cueillette, chasse, pêche, activités non agricoles surplace ou par des migrations saisonnières. (Seck I., 2006)

10Ainsi, une exploitation familiale est d’abord une exploitation dans laquelle seuls travaillent à plein temps les membres de la famille qui ne sont pas liés par des rapports de salaire, mais par des liens domestiques. Le travail crée des liens forts entre la famille et l’exploitation. Le capital est d’ailleurs familial et il est indissociable du patrimoine familial. En outre, une partie de la production est consommée par la famille elle-même : les agricultures familiales alimentent, certes, les marchés, mais l'autoconsommation est aussi un produit de ce travail (Cirad, 2014).

11La reconnaissance du rôle socio-économique et environnemental des agricultures familiales fait son chemin et bénéficie de nombreux soutiens, tant dans les organismes internationaux (de Schutter 2010) que dans les tribunes associatives. Le Comité français pour la solidarité internationale (CFSI) et la Fondation de France se sont associés pour lancer, en 2009, un programme de renforcement de l’agriculture familiale en Afrique subsaharienne, recentré depuis 2010 sur l’Afrique de l’Ouest. De nombreuses initiatives vont dans ce sens. La réflexion a évolué consécutivement à la progression des revendications paysannes et des organisations d’influence altermondialiste. Ainsi, l’année 2014 a été proclamée « Année internationale des agricultures familiales » par l’ONU, à l’initiative du Forum Rural Mondial. Ce n’est qu’après 2008 que l’agriculture familiale a fait l’objet de déclarations de soutien dans les organisations internationales (FAO, Banque Mondiale).

12Car l'agriculture familiale est encore souvent assimilée à une agriculture extensive, associée à des techniques traditionnelles sinon archaïques et à l’absence de professionnalisme, réduite ainsi à une économie de subsistance… Autant de qualificatifs qui stigmatisent les paysans africains et entretiennent une image de profond conservatisme.

13Cette perception négative est étroitement associée à la permanence des droits fonciers coutumiers. On entend par gestion coutumière des terres les systèmes au sein desquels les pouvoirs locaux (villageois, lignagers, familiaux, etc.) jouent un rôle encore important dans l’affectation des terres et dans la régulation des droits d’usage. Ces droits sont profondément associés à une forme de légitimité historique et politique de pouvoirs locaux (lignage, chefferie) ou familiaux (autorité du chef de famille, droit d’aînesse), qui assurent l’application de l’ensemble des règles collectives. Il s’agit le plus souvent d’assurer la coexistence des différents usages des ressources et du foncier de façon à maintenir une cohésion sociale dans le temps. Héritages, dons, locations, intégration de nouveaux arrivants et accueil des transhumants font partie des questions gérées par ces droits coutumiers. Cette gestion collective des terres est encore souvent considérée, depuis « la tragédie des communs » de Hardin, comme obsolète et inefficace à assurer une gestion durable des ressources (Hardin, 1968, de Soto 2000 in Colin et al, 2009).

14Cette agriculture familiale n’a d’ailleurs fait qu’exceptionnellement l’objet de soutiens réels (Laroche, Postolle, 2010). Pendant plusieurs décennies, l’agriculture familiale a été délibérément entretenue dans un système de survie. On n’a jamais réellement donné les moyens à cette paysannerie locale d’entreprendre les mutations nécessaires à la production d’excédents suffisants pour, d’une part procurer des bénéfices permettant d’investir et de moderniser les exploitations, et d’autre part dégager des volumes commercialisables destinés aux populations urbaines. En premier lieu, la taille excessivement réduite des exploitations, comme le manque d’encadrement technique et commercial, constituent sans doute les principaux freins à la modernisation de l’agriculture familiale. Par ailleurs, la faiblesse des investissements, la concurrence des produits importés et l’absence de politique plus globale de développement rural expliquent là aussi l’insuffisance des progrès réalisés et des performances obtenues dans les campagnes africaines.

15En dépit du fait qu’elle ait permis à l’échelle locale d’assurer les besoins alimentaires quotidiens de la plus grande partie de la population pendant des décennies, elles sont considérées comme incapables de nourrir les populations urbaines.

« On ne nourrira jamais la population éthiopienne à la force des bras des petits paysans; seules l’agriculture intensive et les technologies importées le peuvent. […] Cela fait des années que nous prêchons dans le désert pour que des investisseurs s’intéressent à l’agriculture de ce pays. Alors maintenant qu’ils viennent, on ne va pas les en dissuader. […] » (Mafa Chipeta, responsable de la FAO pour l’Afrique de l’Est in Zaugg, 2009).

16Or, depuis les « émeutes de la faim » de 2008, sous les pressions conjuguées des populations et de leurs partenaires financiers, les gouvernements nationaux doivent assumer des programmes visant à sécuriser rapidement l’approvisionnement alimentaire des populations, à l’image de la GOANA (Grande Offensive pour la Nourriture et l’Abondance) au Sénégal, ou du MAP (Madagascar Action Plan) (Brondeau, 2010). Dans la mesure où les disponibilités financières de ces États ne leur permettent pas d’investissements à la mesure des objectifs de production annoncés, les propositions des sociétés étrangères peuvent apparaître comme de véritables opportunités. Le modèle de croissance agricole associé à la privatisation des terres et au développement de l’agrobusiness, encouragé par les organismes internationaux et les principaux bailleurs de fonds, semble donc s’imposer.

17De fait, alors que les discours internationaux prônent le soutien aux agricultures familiales, les États favorisent une marchandisation du foncier propice au développement d’une agriculture de firme (Chouquet, 2012). La création d’une classe de véritables entrepreneurs agricoles est fortement encouragée par les bailleurs de fonds. Surtout, les opérations d’attributions foncières à grande échelle se sont multipliées dans la plupart des états africains au profit d’investisseurs nationaux et étrangers.

18Ces investissements sont en fait destinés pour partie à l’approvisionnement des marchés internationaux via un processus d’externalisation de la production agricole dans le cadre des Investissements Directs Étrangers (IDE). On peut difficilement envisager que ces projets soient à même d’assurer la sécurisation alimentaire des populations alors que la plus grande partie de la production est destinée à approvisionner les marchés extérieurs et tandis que des millions d’hectares sont d’ores et déjà voués à la production d’agrocarburants quand ils ne font pas l’objet de pures spéculations par des sociétés d’investissements (Brondeau, 2010; Chouquer, 2012).

19Cette vague d’IDE particulièrement rapide entre 2008 et 2011, sévèrement critiquée et interprétée comme une forme d'« accaparement des terres » ou d’« agrocolonialisme (Basserie, Ouadrago M.G., 2008 et 2009; Grain, 2008) tend à se ralentir (Land Matrix 2014). Par ailleurs, les superficies réellement attribuées et aménagées restent très en deçà des annonces comme cela a pu être observé au Mali et à Madagascar et Mali (Burnod, 2012). Aujourd'hui, le Cirad et les organismes internationaux participant à l'évaluation des ces IDE, estiment que 35,9 millions d’ha ont été attribués à des investisseurs privés (Land matrix, 2014).

20Dans ce contexte, les recompositions foncières majeures inhérentes aux attributions foncières à grande échelle remettent en question toute sécurité des populations locales quant à l’accès à la terre et aux ressources associées. La plupart des pays concernés ont légiféré de manière à sécuriser l’accès au foncier de ces grands projets qui bénéficient de baux de 30 à 99 ans souvent attribués à titre gratuit ou pour des loyers dérisoires sur des surfaces de plusieurs dizaines de milliers d’hectares (Brondeau, 2010). Les récents déguerpissements associés aux attributions foncières à grande échelle ont suscité des manifestations paysannes organisées par des syndicats paysans et relayées par la société civile via des ONG influentes. Ces expériences malheureuses se sont multipliées ces dernières années en Éthiopie (Zaugg, 2009), au Mali, au Sénégal et ailleurs (Brondeau ,2010; Chouquer, 2012), sans que des programmes de rétribution foncière équitable et de réinstallation soient menés. Au Mali, au Sénégal, en Guinée, le mécontentement général a suscité des révoltes locales. Les revendications visant à obtenir un programme de régularisation des droits fonciers et une sécurisation des exploitations familiales ont pris de l’ampleur, poussant la Banque mondiale, la FAO, la Cnuced et le Fida à adopter des principes à minima de manière à encadrer les attributions foncières à grande échelle. Ces sept principes préconisent de « respecter les droits fonciers existants » (Banque Mondiale et al. 2010). Encore faut-il que ceux-ci soient connus et reconnus.

21Dans ce contexte, le terme d’agrobusiness a acquis une connotation extrêmement négative, car associé au phénomène d’« accaparement des terres » évoqué plus haut. C’est là une interprétation restrictive de sa définition initiale. L’agrobusiness est un concept économique qui prend en compte l'ensemble des opérations impliquées dans la fabrication et la distribution de produits agricoles. Il regroupe donc des opérations de production, de stockage, de traitement, de distribution et de transformation de matières premières agricoles. Théoriquement, l’agrobusiness est donc susceptible de contribuer au développement des campagnes africaines et à la sécurisation de l’approvisionnement alimentaire des populations rurales et urbaines.

22À mesure que les dérives économiques et sociales associées aux attributions foncières à grande échelle se révélaient, la nécessité d’établir des contrats plus équitables entre différents acteurs a suscité un regain d’intérêt vis-à-vis de l’agriculture contractuelle pourtant souvent décriée dans les années 1980-90 (Banque Mondiale, 2008; Vavra, 2009; Prowse, 2013). Il s’agit généralement d’un accord entre deux parties : une entreprise de transformation agricole (le « contractant ») et un producteur individuel (le « contracté »), sous contrat avec la société. Ils s’engagent dans des accords à terme, avec des obligations bien définies et des rémunérations pour des tâches accomplies; les accords comportent souvent des spécifications sur les propriétés du produit, telles que le volume, la qualité, et le délai de livraison.

23Ce système offre théoriquement de multiples opportunités aux exploitations agricoles. Elle permet l’accès à des circuits commerciaux réguliers, donne accès au crédit, aux intrants, et procure l’assistance technique et les transferts de connaissances nécessaires à l’intensification (Vavra, 2009). Il est couramment avancé que les paysans producteurs de coton sous contrat avec des sociétés comme la CMDT au Mali ou la Sofitex au Burkina Faso par exemple bénéficient de revenus et de formation qui leur ont permis de moderniser leurs exploitations. Mais dans le contexte actuel de chute des cours mondiaux, le fait que les producteurs continuent à produire du coton serait lié essentiellement à des avantages indirects : accès au crédit, aux intrants, au conseil, à la formation (Delarue et al, 2009). D'ailleurs, le bilan des expériences menées en matière d'agriculture contractuelle au cours des décennies précédentes a suscité des analyses parfois critiques. Ce type de contractualisation, dans certains cas, ne procure aux petits paysans ni un contrat de travail salarié stable, ni l’opportunité de gérer librement leur exploitation. Au Brésil, ce type de contractualisation a créé une classe d’agriculteurs paysans-capitalistes, qui accélère la prolétarisation des paysans les plus pauvres en rachetant la terre de ces derniers (Adamzsesky et al, 2012).

24L’insertion de l’agriculture familiale dans les circuits commerciaux courts a fait ses preuves dans le cas du vivrier marchand destiné aux villes : presque la moitié des fruits et légumes consommés en ville sont produits dans ou à proximité des zones urbaines (Parrot, 2008). L'essor du vivrier marchand (Chaléard, 1997) aux abords des grandes villes et des grands axes de transport a permis le développement d'une agriculture prospère. La compétition foncière est toutefois féroce en milieu urbain. Cette agriculture est souvent reléguée dans les espaces délaissés, on la trouve dans les zones mal drainées, aux abords des stations d’épuration ou le long des routes. Activité interstitielle, elle s’immisce dans les arrières-cours ou sur les toits (Legall et Brondeau, 2012). La précarité de l'accès au foncier se solde souvent par des déguerpissements au profit des investisseurs urbains fortunés, en particulier dans le domaine de l’élevage. On assiste à une concentration croissante du foncier au détriment des villages périurbains (d’Aranda de Darrax, 2009).

À la recherche de la sécurisation de l’accès au foncier

25La sécurisation de l'accès au foncier est d'ailleurs reconnue comme un frein essentiel au développement des agricultures familiales.

Access to land il thus closely related to the right to adequate food, as recongniezd under article 25 of the Universal Declaration of Human Rigths and article 11 of the International Covenat on Economic, Social ans Cultural Rigths (de Schutter, 2010).

26Mais qu’entend-on par sécurisation foncière? Car on oublie souvent que la propriété privée qui nous est si familière est un concept purement occidental et d’application récente (Comby, 2004).

D'un paradigme à l'autre...

27Dans la plupart des pays africains, les droits coutumiers qui réglementent les attributions foncières à l’échelle locale ont été théoriquement remplacés par une législation foncière de droit romain qui introduit la propriété privée via une immatriculation officielle garantie par l’état. En Afrique de l’Ouest, la terre reste sous le régime de la domanialité. La décentralisation a permis de transférer la gestion du foncier et des ressources naturelles aux collectivités locales sans régler cette superposition des droits fonciers et les litiges qui y sont fréquemment associés. Dans les faits, les droits coutumiers sont la plupart du temps toujours en vigueur sans être officiellement reconnus. 10 % seulement des parcelles auraient à ce jour fait l’objet d’une immatriculation en Afrique subsaharienne (Byamugisha, 2013). Ce chiffre est estimé entre 1 et 3 % seulement en Afrique de l’Ouest (Ouedrago et Basserie, 2008).

28À la fin des années 1970 et tout au long des années 1980, les institutions financières internationales, ont largement promu les politiques d’enregistrement des titres fonciers individuels qui devaient se substituer aux droits coutumiers. La compétition croissante pour l’accès au foncier rendrait inefficace les systèmes de tenure commune et conduiraient à des conflits et à une dégradation de la ressource. La libéralisation du marché foncier était considérée comme un facteur efficace de croissance économique et donc de réduction de la pauvreté et de sécurisation alimentaire. Le maintien des droits coutumiers était donc considéré comme un frein au développement agricole dans la mesure où la terre ne pourrait pas être dans ce cas utilisée comme garantie. Ces théories ne sont pas d'ailleurs complètement remises en question.

« Des droits de propriété sûrs et sans équivoque (...) permettent aux marchés de céder les terres pour des utilisations et des exploitants plus productifs » (Banque mondiale, 2008).

29Mais l’achat à titre privé de terres agricoles ne garantit pas le dynamisme des activités pratiquées. Certains de ces achats peuvent constituer un placement, être motivés par la spéculation. Certains propriétaires d’origine urbaine mettent en place un système de faire-valoir indirect sous forme de location ou de métayage. Cette marchandisation de la terre suscite une aggravation des inégalités quant à l’accès au foncier du fait de la hausse des prix. Par ailleurs, l’immatriculation à titre privé ne dynamise pas toujours le marché foncier dans la mesure où ce système complexe est souvent mal compris et inspire donc peu confiance. Il est en outre considéré comme trop figé et peu adapté à la complexité des droits d’usage établis. Sur une même parcelle peuvent cohabiter et se superposer des droits attribués à des bénéficiaires différents quant aux récoltes céréalières pluviales, à la cueillette des fruits, au maraîchage pratiqué hors saison, au pacage des animaux en saison sèche. Ces droits d’usage peuvent être renégociés dans le temps. La privatisation du foncier remet en question cette flexibilité. Cette plurifonctionnalité des ressources et de l’espace est difficilement compatible avec une immatriculation individuelle. Par ailleurs, la légalité des immatriculations à titre privée ne correspond pas aux critères de légitimité sur lesquels se fondent les droits coutumiers.

30Enfin, se pose la question de la faisabilité même d’une procédure globale d’immatriculation à l’échelle de ces États. La procédure est extrêmement lourde, longue et coûteuse. En Afrique du Sud, 5 % des propriétés blanches ont été redistribuées, bien en deçà des objectifs de 30 % annoncés en 5 ans (Vircoulon, 2004). Par ailleurs, ces procédures d’immatriculation réveillent des tensions interethniques ou les suscitent. Les exemples de l'Afrique du Sud et du Kenya sont assez révélateurs à ce titre (Médard, 2009; Vircoulon, 2004).

31L’inefficacité des procédures globales d’immatriculation systématique a contribué à un changement de paradigme en matière de politique foncière : on est passé dans les années 1990-2000 d’un paradigme de substitution (des droits privés individuels aux droits coutumiers), vers un paradigme d’adaptation (des droits coutumiers) (Colin et al, 2009). L’établissement des Plans Fonciers Ruraux (PFR) initiés en Côte d’Ivoire à partir de 1990, puis au Burkina Faso, au Bénin et en Guinée jusqu’en 1999 allait déjà dans ce sens (Chauveau et al, 2006). Mais la délimitation des droits coutumiers s’est révélée délicate, car issus de négociations entre familles et entre villages quant à l’usage des terres et/ou des ressources associées pour des durées variables, ils ne sont pas toujours définis précisément. Certaines parcelles sont prêtées, d’autres sont louées, d’autres sont en jachère depuis longtemps. Les PFR, en délimitant les droits fonciers de façon pérenne, contribuent involontairement à leur recomposition et à leur redistribution et ils ravivent et/ou aggravent des litiges latents qui pouvaient être gérés jusque-là au fur et à mesure, par la négociation. Ajoutons que la traduction des différents statuts fonciers interprétés et catégorisés comme un héritage, un don, une location est souvent réductrice par rapport à la complexité des rapports sociaux sous-jacents (Chauveau et al, 2006).

32En Afrique de l’Ouest, en particulier au Sénégal et au Burkina Faso, les programmes d’enregistrement des droits fonciers coïncident avec le développement d’un entreprenariat agricole fortement associé aux élites politiques, particulièrement dans les zones les plus convoitées (irriguées, cotonnières ou les espaces périurbains). La privatisation du foncier a contribué à accroître les inégalités. Les élites urbaines et les investisseurs étrangers furent les principaux bénéficiaires de cette privatisation. Par ailleurs le jeu des lois du marché entraînant une surenchère du prix des terres, les petits cultivateurs propriétaires sont à terme encouragés à vendre (de Schutter, 2010).

33Le processus de certification engagé plus récemment en Éthiopie, au Rwanda et à Madagascar est moins exigeant en matière de procédure légale et technique. L’évaluation se révèle concluante : les propriétés ont été délimitées en quelques années et la légitimité des droits coutumiers a été officiellement validée en concertation avec les populations. Ce sont les collectivités locales qui établissent les certificats ou les attestations et garantissent leur application. Les procédures juridiques sont ainsi simplifiées. Ces expériences semblent susciter l’enthousiasme général des organismes internationaux. Le dernier rapport établi pour la Banque Mondiale concernant l’épineux sujet de la sécurisation foncière préconise une sécurisation des droits coutumiers via l’enregistrement de propriété à titre collectif comme à titre individuel (Byamugisha, 2013).

La question épineuse des formes de sécurisation foncière et des critères de sélection des attributaires

34La privatisation à titre individuel ne correspond pas aux revendications des organisations paysannes qui restent attachées à une gestion collective. Ainsi, l’attribution de titres fonciers collectifs est de plus en plus envisagée et appliquée. Mais ce terme même d’appropriation collective pose problème : elle peut être familiale, lignagère ou encore villageoise. La détermination des bénéficiaires est délicate, car modifier les règles de l’attribution est une décision lourde de conséquences : elle conditionne les rapports économiques et sociaux au sein des groupes humains concernés.

35La légitimité d'un droit foncier passe par sa reconnaissance au sein du groupe et ceci à différentes échelles. Ainsi, dans le cercle familial, souvent seul le chef de famille ou le fils aîné est considéré comme légitime pour figurer comme propriétaire au terme du processus d'immatriculation. Les femmes et les jeunes bénéficient traditionnellement de droits plus restreints qui se limitent à des droits d'usage. L'appropriation foncière individuelle des femmes est limitée de par leur double rattachement familial. D'un côté, elles sont amenées à quitter leur famille à l'occasion de leur mariage et d'un autre côté, elles peuvent quitter leur époux pour retourner dans leur famille paternelle. Le processus de privatisation, en permettant l'affirmation de droits exclusifs et en simplifiant les formes d'appropriation foncières, a remis en question certains droits d'usage acquis.

36En outre, le faire-valoir indirect ou les droits d'usage introduisent une flexibilité adaptée à la complexité dans la répartition de l'accès aux ressources. La superposition des droits sur une même parcelle constitue une spécificité qui est souvent étrangère au corpus juridique occidental. Or, il est extrêmement fréquent en Afrique que coexistent sur une même parcelle des droits d’usage ou d’exploitation divers, en fonction de la ressource ou de la saison. Ainsi, les fruits des arbres peuvent être récoltés par une personne qui s’est vue concéder ce droit par le propriétaire des arbres, qui n’est pas obligatoirement la personne qui possède l’usage agricole du sol. Par ailleurs, les pasteurs peuvent avoir des droits de pacage sur cette même parcelle une fois que la saison culturale est achevée. On peut se demander si la sécurisation de l'accès au foncier ne passe pas avant tout par celle des droits d'usage.

37Se poser la question de la légitimité incite à aborder celle de l’« autochtonie », des « droits ancestraux » et des hiérarchies inter et intracommunautaires.

L'autochtonie est devenue une référence en Afrique pour affirmer ou réaffirmer des droits exclusifs sur la terre ancestrale et bénéficier d'un accès privilégié aux ressources qu'ils offrent. Est mis en avant le « droit du premier occupant » (Médard, 2006).

38Elle rejoint le concept « d'ancestralité » qui gangrène un certain nombre de réformes foncières. Ainsi, depuis 1998, la réforme législative engagée en Côte d’Ivoire offre la possibilité de renégocier les droits acquis par les migrants en attribuant une sorte de priorité à l’« autochtonie » dans le processus de reconnaissance de ces droits fondé sur la notion de « droit coutumier conforme aux traditions ». Après une période où la priorité avait été donnée aux migrants dans le cadre de la mise en valeur des fronts pionniers, le critère d'« autochtonie » a servi de prétexte dans un contexte de pression foncière croissante et de crise économique et politique, pour expulser des populations d'origine sahélienne installées pour certaines depuis les années 1920. La vulnérabilité des allochtones s'est accrue avec l'adoption du Plan Foncier Rural dans la mesure où l'attribution à titre privé de la terre est conditionnée à la notion d'« ivoirité ».

39Les expropriations foncières héritées de la période coloniale qui ont contribuées à une « ethnisation » ou une « tribalisation » du foncier tendent à légitimer ces revendications autochtones en Afrique australe et orientale. Au Kenya, la redistribution des « White High Lands » s'est effectuée depuis l'Indépendance au gré d'un clientélisme tribal au profit des Kikuyus. Les Kalenjin se sont saisis du mouvement international favorable à la reconnaissance des droits des peuples autochtones pour revendiquer leurs droits « ancestraux ».

40Par ailleurs, contrairement à une opinion fort répandue, les séquelles de l’« esclavage » ne relèvent pas aujourd'hui uniquement de survivances idéologiques (Botte, 1999). Des hiérarchies perdurent, des structures anciennes résistent notamment quant à l'accès au foncier. Dans toutes les sociétés sahéliennes contemporaines, d'importantes communautés sont formées par des descendants de populations esclaves affranchies. Ces familles serviles étaient exclues de l'accès à la terre et aux territoires pastoraux. Une fois affranchis, Rimaïbés, Iklans, Haratins restés souvent attachés aux familles nobles voyaient leur accès à la terre conditionné par le versement d'une partie de la récolte en nature. Au Mali, au Niger et en Mauritanie se sont structurées des organisations rassemblant ces dominés d'hier autour de la dénonciation de formes de redevances archaïques et de pratiques dissimulées de servage (Botte, 1999).

41Enfin, si l’accès à la terre est important autant pour les agriculteurs que pour les pasteurs, les dispositifs institutionnels régissant l’accès aux ressources en terre et le contrôle de ces ressources sont généralement très différents. Ces systèmes d’élevage pastoraux ont longtemps été considérés comme une survivance de pratiques héritées du passé, peu performantes du point de vue économique, souvent associées à la désertification et au surpâturage. Ces interprétations expliquent que le droit foncier pastoral n'est pas véritablement reconnu. La législation foncière concerne principalement la propriété des terres agricoles. Le foncier pastoral est souvent défini par défaut, donc précaire et conditionné par les dynamiques foncières agricoles. La plupart des politiques de développement de l’élevage depuis les indépendances ont considéré les systèmes d’élevage mobiles ou nomades comme voués à disparaître au profit de modes d’élevage sédentarisés et intensifs qui répondraient mieux aux enjeux de saturation des espaces agricoles et à la demande sans cesse croissante en produits animaux. L’espace pastoral se rétrécit et l’accès aux ressources pastorales devient incertain. D’une manière générale, on constate l’exclusion des transhumants des processus de prise de décisions locales et, plus grave encore, le mépris répété des droits des pasteurs lors des traitements des litiges agropastoraux. L’État du Niger a pris un certain nombre de mesures pour tenter de sécuriser la mobilité de l’élevage pastoral à l'aide d’un Code rural qui intègre des éléments spécifiques des régimes fonciers pastoraux existants dans le pays. L’Agence Française de Développement (AFD) a soutenu une initiative très importante de sécurisation des systèmes pastoraux dans le centre-est nigérien à travers le financement du Projet de Sécurisation des Systèmes Pastoraux dans la région de Zinder (PSSP) et au Tchad (Jullien, 2006). Au Mali, la charte pastorale promulguée en 2001 et bien qu'inégalement appliquée (Bâ, 2008) constitue également une avancée dans ce sens. Une sécurisation qui assure la viabilité des exploitations.

Conclusion

42Pour conclure, on peut se demander si la sécurisation de l'accès au foncier, aussi indispensable et aussi complexe à définir soit-elle, est intrinsèquement suffisante pour initier le processus de développement attendu des exploitations familiales. Plusieurs conditions semblent indispensables pour atteindre cet objectif.

43D'abord, la sécurisation foncière doit passer par l’octroi de parcelles de taille suffisante non seulement pour survivre, mais aussi pour développer des activités agricoles qui permettent de commercialiser des excédents et de garantir des bénéfices. Or la majorité des paysans africains souffrent de la taille insuffisante des parcelles dont ils disposent, trop souvent inférieure au seuil de viabilité (de Schutter, 2010). Pour exemple, alors que l'accès au foncier est partiellement sécurisé par des PEA (Permis d'Exploitation Agricole) la taille moyenne des exploitations attribuées aux paysans de l’Office du Niger au Mali est de 3 ha en culture irriguée, or le seuil de viabilité est estimé à 3,7 hectares.

Les exploitations existantes dans cette région sont, à quelques exceptions près, trop petites pour tout à la fois renouveler leur capital d’exploitation et subvenir aux besoins de consommation de la famille. La possession d’un équipement attelé et la possibilité de pratiquer des cultures de contre-saison s’avèrent décisives pour la viabilité économique des exploitations, mais elles sont limitées par la faiblesse de l’accès au crédit (Roudart et Dave 2013).

44Par ailleurs, la redistribution des terres se fait parfois sans aucun accompagnement permettant aux paysans de développer une agriculture viable. L'exemple du Zimbabwe constitue sans doute un cas d'école en la matière. La réforme foncière a entraîné l'écroulement du secteur agricole. Les fermes blanches qui garantissaient l'approvisionnement alimentaire du pays ont été démantelées pour laisser la place à de petites exploitations condamnées à des activités de survie. Les paysans attributaires n'ont été en effet ni formés, ni encadrés techniquement ou financièrement.

45Enfin, la sécurisation foncière devrait impliquer l'accès aux ressources indispensables à la valorisation des terres. Pour exemple, il est frappant dans certains cas de constater que les terres allouées sont peu fertiles (ou, en ville, polluées) et/ou ne bénéficient pas d'un approvisionnement en eau suffisant ou de qualité (Legall et Brondeau, 2012).

46Il semble donc que la sécurisation du foncier ne soit qu'un des facteurs essentiels qui favorisent l'accès à un processus de développement des exploitations familiales.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Florence Brondeau, « Comment sécuriser l'accès au foncier pour assurer la sécurité alimentaire des populations africaines : éléments de réflexion »VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Volume 14 Numéro 1 | mai 2014, mis en ligne le 20 mai 2014, consulté le 19 juin 2024. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/14914 ; DOI : https://doi.org/10.4000/vertigo.14914

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Auteur

Florence Brondeau

Maître de Conférences, Institut de Géographie, Université Paris-Sorbonne, 191 rue St Jacques, 75 005 Paris, UMR 8185 ENeC, Université Paris-Sorbonne, CNRS, 28 rue Serpente, 75006, Paris, France, courriel : Florence.Brondeau@paris-sorbonne.fr

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