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Quelles conditions à l’acceptation d’un dispositif incitatif de politique publique en agriculture ?

Le cas d’une mesure agro-environnementale territorialisée à l'enjeu de l'eau
Jean-Pierre Del Corso, Geneviève Nguyen and Charilaos Képhaliacos

Abstracts

This article focuses on a French particular public agro-environmental policy scheme, called mesures agro-environnementales territorialisées - Directive cadre sur l’Eau (Water Territorialized Agroenvironmental Measures / MAET-DCE). Launched in 2007 to meet the European Water Framework Directive 2000/60/EC, these measures are voluntary and aim to encourage farmers to adopt good farming practices in order to protect water. However, it is difficult to have farmers to sign up for changes in their practices. Given this fact, our study aims to show that, as a technical and institutional innovation, the MAET-DCE will be effective in terms of water quality improvement only if it becomes socially acceptable by the farmers. The concept of legitimity helps to analyze the conditions necessary to the acceptability of this policy scheme. Proven as relatively successful, the experience of a MAET-DCE launched in the Midi-Pyrénées Region is used as a case study. From a conceptual point of view, the contributions of authors, such as Amartya Sen, Daniel Bromley and Arild Vatn, help to better understand how actors can collectively update their believes and the “sufficient reasons” for action, and how, by doing so, they can legitimize a change in farming practices recommended by public policy. Consistently with the conceptual framework, we develop a methodology combining, on the one hand, an analysis of the institutional process underlying the MAET-DCE setting, and on the other hand, a comparative analysis of the believes hold by the farmers who contracted the MAET and those of the farmers who did not want to contract the MAET. These beliefs are highlighted through the direct observation of farming practices and a textual analysis of the discourse of farmers and agricultural advisers.

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Author's notes

JEL : O33, Q25, Q28

Full text

1JEL : O33, Q25, Q28

Introduction

2La dégradation de la qualité de l’eau potable générée par les pollutions diffuses agricoles est devenue un sujet de préoccupation majeure au sein des pays de l’OCDE (OCDE, 2012). Ainsi, par exemple, en France, les travaux issus du « Grenelle de l’environnement » mettent en évidence que plus de 500 captages en eau sont aujourd’hui menacés par des pollutions agricoles diffuses. Pour répondre à ce défi, l’Union européenne (UE) s’est, au cours du temps, dotée de différents instruments réglementaires et incitatifs. Dès 1991, le Conseil de l’Union Européenne a adopté une directive dénommée « Directive Nitrates » (Conseil, 1991) visant à réduire les impacts des fertilisants azotés sur la qualité de l’eau. Dans les zones dites vulnérables, c’est-à-dire dans lesquelles la qualité de l’eau est fortement compromise, les agriculteurs sont soumis à un certain nombre d’obligations, comme par exemple respecter des périodes d’interdiction d’épandage, stocker les effluents d’élevage dans des ouvrages spécifiques, etc. Depuis 2000, la directive nitrates fait partie intégrante de la « Directive Cadre sur l’Eau » (DCE) Européenne (Conseil, 2000). Cette directive établit le cadre d’une politique globale communautaire dans le domaine de l’eau et fixe pour cela les objectifs que doivent atteindre les États membres pour préserver et restaurer l’état des eaux superficielles et souterraines au sein de l’UE. Ces dispositifs réglementaires sont complétés par des instruments incitatifs. C’est par exemple le cas des Mesures Agro-Environnementales mises en place dans l’UE à partir de 1992. Il s’agit de mesures volontaires et contractuelles destinées à encourager les agriculteurs à protéger les ressources naturelles, comme l’eau, en les rémunérant pour la prestation de service environnemental rendue. Les MAE sont aujourd’hui une composante essentielle du deuxième pilier de la Politique Agricole Commune (PAC). D’ailleurs, la nouvelle PAC (2014-2020) élargit le champ d’application de ce dispositif désormais appelé Mesures Agro-Environnementales et Climatiques (MAEC).

3Pourtant, malgré ce volontarisme politique, l’Union européenne n’a pas obtenu, jusqu’à présent, les résultats escomptés. Dans un rapport récent, l’Agence européenne pour l’Environnement (EEA, 2012) souligne que de nombreux États membres de l’UE ne parviendront probablement pas à atteindre en 2015 les objectifs de bon état chimique et écologique des masses d’eau fixés par la DCE. La maîtrise insuffisante des pollutions diffuses agricoles explique pour une bonne part cette situation. À l’image d’autres pays européens, la France sera très certainement dans l’incapacité de respecter ses engagements pour 2015 (EEA, ibid.).

4Pour la Cour des Comptes française (2010), l’efficacité réduite des instruments de gestion de l’eau révélerait le caractère peu dissuasif des sanctions, mais également la faible attractivité des mesures incitatives comme les MAE à enjeu eau. Ces mesures que nous placerons au centre de notre attention n’ont pas, en effet, rencontré auprès des agriculteurs le succès espéré par les pouvoirs publics. En France, le Conseil Général de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Espaces Ruraux (CGAAER, 2009a et 2009 b) dresse par exemple un bilan contrasté de ce type de mesure. Pour cet organisme, l’efficacité des mesures agro-environnementales serait amoindrie par l’existence de « ralentisseurs », parmi lesquels : l’inertie du système de production-consommation, l’instabilité des politiques agro-environnementales, les risques économiques liés à un changement de pratiques, le manque de flexibilité des mesures proposées. Ces ralentisseurs compromettraient l’adhésion des agriculteurs aux MAE et, in fine, seraient à l’origine de leur échec relatif. Le choix français en faveur d’un dispositif zoné (MAE Territorialisées), donc davantage en prise avec les spécificités du territoire d’application, ne semble pas, par ailleurs, avoir pesé significativement sur le niveau de contractualisation.

5La revue récente de l’abondante littérature sur les MAE réalisée par Sandra Uthes et Bettina Matzdorf (2013) permet d’identifier plus finement les freins à l’adoption au sein des États membres de l’Union européenne. Un certain nombre de travaux empiriques auxquels se réfèrent ces deux auteurs mettent en avant que la décision de contracter une MAE dépendrait du coût d’opportunité d’options alternatives de production. Ainsi, ce coût très élevé dans les territoires d’agriculture intensive comparativement à ceux où se pratique une agriculture extensive expliquerait les raisons pour lesquelles le taux de contractualisation est sensiblement plus élevé dans ces derniers territoires (Evans et al., 1997 ; Hynes et al., 2009 ; Mante et al., 2007). D’autres travaux soulignent que la décision de contractualiser ou pas une MAE est difficilement réductible à un simple calcul économique d’opportunité. Des raisons de nature psychosociologique joueraient également un rôle important dans cette prise de décision : l’hostilité plus ou moins avérée des agriculteurs vis-à-vis d’institutions publiques agricoles considérées comme trop dirigistes et bureaucratiques (Mazorra, 2001) ; le sentiment de prescriptions conçues sans véritable concertation avec les représentants de la profession agricole (Morris, 2006) ; la sensation d’occultation des capacités des agriculteurs à gérer convenablement leurs terres (Burton et al., 2008) ; la perception traditionnelle des agriculteurs pour un métier envisagé comme étant principalement axé sur la production de biens physiques (Luetz et al., 2002), etc. En altérant le niveau de motivation des agriculteurs, ces raisons compromettraient l’adhésion des agriculteurs et, au-delà, affecteraient l’efficacité d’ensemble du dispositif MAE. En conséquence, plusieurs études (Falconer, 2000 ; Defrancesco et al. 2008 ; Prager et al., 2008) suggèrent d’impliquer davantage les agriculteurs dans la conception et la mise en œuvre des MAE en recourant pour cela à des démarches participatives et ascendantes (bottom-up). Cette implication favoriserait une meilleure acceptation du dispositif public et, partant, faciliterait l’adoption des pratiques qu’il préconise. Les auteurs s’accordent cependant à considérer que la compréhension du processus d’acceptation et des facteurs sur lesquels il repose reste aujourd’hui très incomplète (Prager et al. 2009).

  • 1 Cette hypothèse de travail est d’ailleurs corroborée par les conclusions récentes de la mission de (...)
  • 2 Le concept de croyances est aujourd’hui de plus en plus mobilisé par les économistes. Ainsi, par ex (...)
  • 3 Comme par exemple le recours aux traitements chimiques préventifs contre les pathologies végétales, (...)

6L’ambition de cet article est justement de contribuer à améliorer cette compréhension. Nous le ferons en considérant, sur la base de nos travaux antérieurs (Nguyen et al. 2013 ; Del Corso, 2013), que l’adoption de pratiques agricoles économes en intrants chimiques se heurte à d’importants freins cognitifs1. Dès lors, nous soutiendrons que l’engagement dans une MAE (ici une MAET) impose une restructuration profonde des croyances2 et des raisons d’agir des agriculteurs. Nous poserons ainsi que le niveau d’acceptation d’une MAET dépend de l’ampleur de cette restructuration et, notamment, de la capacité des agriculteurs (i) à réexaminer la validité de connaissances agricoles considérées jusque-là comme valides3, (ii) à assumer de nouvelles responsabilités sociales à l’égard des autres utilisateurs de la ressource en eau. La mobilisation du concept de légitimité servira à discuter l’importance d’une telle restructuration, les aspects de l’activité agricole concernés et à préciser les facteurs aptes à la faciliter.

  • 4 Ainsi, dans cet article nous distinguerons légitimité, légitimation et acceptabilité. La légitimité (...)

7Nous procéderons en deux temps. La première partie visera à clarifier le concept de légitimité. Cette clarification nous permettra d’identifier les conditions requises à l’acceptation d’une MAET4. L’examen des facteurs intervenant dans la légitimation d’une mesure de politique publique nous conduira à souligner le rôle déterminant joué par l’action collective et de la délibération entre acteurs dans un tel processus. Une deuxième partie sera axée sur l’examen d’une MAET-DCE relativement réussie pilotée par une coopérative agricole située dans le sous-bassin versant de l’Adour Garonne. Nous décrirons comment l’action collective impulsée par cette coopérative a accompagné les agriculteurs vers une actualisation de leurs croyances et de leurs raisons d’agir et a facilité, par ce biais, une meilleure acceptation de la MAET par les agriculteurs impliqués.

Légitimer une politique publique : quels défis ?

8Dans cette section, nous circonscrivons d’abord le concept de légitimité. Nous mettons en évidence qu’il s’agit d’un concept protéiforme recouvrant des dimensions à la fois réglementaire, normative et cognitive. Puis, sur cette base, nous montrons que la légitimation d’un dispositif public nécessite une actualisation des croyances et des raisons d’agir des acteurs. Nous soulignons que c’est par le biais de celle-ci qu’une mesure de politique publique peut prendre sens pour des acteurs et devenir acceptable. Enfin, nous centrons notre attention sur la délibération entre acteurs appréhendée en tant qu’opérateur principal d’une actualisation des croyances et des raisons d’agir.

Légitimité

9En vue d’améliorer la gestion des ressources naturelles (eau, sol, biodiversité, etc.), les instances publiques nationale et européenne ont récemment mis en place de nouvelles mesures réglementaires et incitatives, comme par exemple la Directive Cadre sur l’Eau (DCE) ou le Plan Ecophyto 2018. L’objectif est d’encourager les acteurs à adopter des pratiques davantage respectueuses du milieu naturel. Cependant, pour atteindre l’objectif visé, ces dispositifs publics doivent bénéficier de l’adhésion des acteurs concernés, c’est-à-dire acquérir auprès d’eux un niveau suffisant d’acceptabilité. Le concept de légitimité est donc utilisé ici pour préciser les conditions requises à l’atteinte de cette acceptabilité.

10Pour Schuman (1995, p. 574) : « Legitimacy is a generalized perception or assumption that the actions of an entity are desirable, proper, or appropriate within some socially constructed system of norms, values, beliefs, and definitions ». Cette définition attire l’attention sur le fait que la légitimité n’est pas une donnée a priori, mais le résultat d’un accord social qui objective des modes de comportement et des pratiques subjectivement créés (Schuman, ibid.). Par ailleurs, comme le relève Scott (2001), cette même définition conduit à distinguer plusieurs bases de légitimité : réglementaire, normative et cognitive.

  • La base réglementaire renvoie au système de sanctions et d’incitations mis en place par les pouvoirs publics. En définissant ce qu’un individu est autorisé ou est interdit de faire, ce système contribue à légitimer certains comportements.

  • La base normative a trait aux convenances morales à respecter, c’est-à-dire ce qu’un individu doit ou ne doit pas faire en certaines circonstances. Ainsi, pour Hodgson (2006) la légitimité des lois dépend principalement de la force morale que lui attribuent les membres d’une société. Pour cet auteur (ibid., p. 13), il s’agit d’une condition indispensable pour que les lois accèdent au rang d’institutions, c’est-à-dire de « […] durable systems of established and embedded social rules that structure social interactions ». Les économistes conventionnalistes développent une idée comparable. Pour Orléans (2004), la règle ne parviendra à stabiliser les comportements et à perpétuer un équilibre de coordination que dans la mesure où elle est le produit d’une reconnaissance conjointe de principes normatifs. Aussi, Postel (2003, p. 8) considère-t-il que c’est cette reconnaissance « qui fait d’une pure convention une règle économique et sociale ».

    • 5 Berger et Luckmann (ibid.) parlent à ce propos de « typifications d’actions habituelles ». Ces typi (...)

    La base cognitive concerne le système de significations véhiculé par une institution. De fait, si l’on suit Berger et Luckmann, 1992, pp. 98-99), pour être légitime, une règle doit être dotée d’une valeur cognitive : elle doit être socialement reconnue « en tant que solution "permanente" à un problème "permanent" de la collectivité donnée ». Dans ce cas, la règle propose des façons de faire socialement admises pour accomplir telle ou telle tâche ou organiser telle ou telle activité. Le stock de connaissances sociales contenu dans une règle fournit alors un ensemble de routines et de scripts pour l’action5 à l’origine d’économies ou de gains cognitifs.

11Condition essentielle à l’efficacité d’une mesure de politique publique et donc à sa portée opératoire, la légitimité est, par conséquent, un concept multidimensionnel. La prise en compte de ces différentes dimensions nous conduit ici à considérer que les composantes réglementaire et incitative des MAET sont en soi insuffisantes pour rendre acceptable, aux yeux des acteurs ciblés, un dispositif public. Son acceptation va également dépendre de la valeur normative et cognitive qu’ils lui attribueront. Ainsi, l’acceptation des MAET nécessite :

  • D’une part, que les agriculteurs soient convaincus de l’efficacité agronomique et économique des techniques alternatives aux traitements chimiques, telles que la lutte raisonnée contre les ennemis de culture, le désherbage mécanique, etc. Celles-ci devront leur apparaître aussi efficaces que les techniques agro-industrielles utilisées jusque-là.

  • D’autre part, que les agriculteurs reconnaissent le bien-fondé des nouvelles valeurs morales promues par les MAET, sachant que l’impératif moral mis en avant aujourd’hui ne se résume plus, contrairement aux années 1960-1970, au slogan « Nourrir le monde », mais qu’il intègre également la préoccupation sociétale de fourniture de biens publics environnementaux (eau, sols, paysages, biodiversité) par l’agriculture.

  • 6 La distinction opérée entre règle de contrainte et règle rationnelle est empruntée à Jean Piaget (1 (...)

12Aussi, nous avançons que ce n’est qu’à partir du moment où elles seront investies d’une légitimité normative et cognitive que les MAET deviendront acceptables pour les acteurs du monde agricole. Elles pourront alors être considérées comme de véritables innovations institutionnelles, car influençant en profondeur les comportements individuels. La règle ne sera plus alors perçue comme extérieure, mais elle sera intériorisée en tant qu’habitude de pensée. L’acteur sera convaincu de sa justesse et de son efficacité. Elle prendra sens pour lui et deviendra rationnelle, car elle sera fondée en raison. L’intériorisation de la règle est, en cela, nécessaire à la pérennisation d’un changement de pratiques au-delà de la période de contractualisation d’une MAET. Dit autrement, cela signifie que l’efficacité de l’action publique est conditionnée par un changement du statut de la MAET entre le début et la fin du contrat. De règle de contrainte (i.e. au sens d’extérieure à l’individu), celle-ci doit devenir règle rationnelle6 pour les agriculteurs contractants. En corollaire, cela suppose une actualisation de leurs raisons d’agir, c’est-à-dire de ce qu’ils considèrent être raisonnables de croire et de faire. Nous développerons à présent cette idée.

Légitimation et actualisation des croyances et des raisons d’agir

13L’acceptation d’une mesure de politique publique passe par une révision des cadres de référence normatifs et cognitifs des acteurs et, en cela, une actualisation de leurs raisons d’agir. Le cadre enrichi de la rationalité retenu par Sen (2005) permet de préciser les enjeux d’une telle actualisation. Fondamentalement, cet auteur rejette la conception stéréotypée de la rationalité fondée sur le respect de conditions données a priori, comme par exemple celle ayant trait à la cohérence interne des choix ou bien celle relative à la poursuite intelligente de l’intérêt personnel. Il adopte une définition extensive de la rationalité dans laquelle le raisonnement systématique et le choix après examen deviennent cruciaux. L’examen raisonné va notamment dépendre de ce que Sen (2005, 2010) nomme le point de vue positionnel de l’acteur. Ainsi, il indique (2010, p. 200), « L’épistémologie, la théorie de la décision et l’éthique doivent toutes trois tenir compte de ce que les constats et les inférences d’un individu dépendent de la position de celui-ci ». Cette position d’observation n’est pas tant liée à une localisation particulière de cet individu dans l’espace. Elle est avant tout le reflet de l’état de ses connaissances à un moment donné, autrement dit de ses croyances. Ces croyances, qu’elles soient d’origine empirique ou théorique, influenceront le point de vue moral et cognitif qu’il aura sur une situation ou une action à accomplir.

14Ainsi, par exemple, sous l’emprise de leurs contraintes positionnelles, certains agriculteurs pourront percevoir différemment, par rapport à d’autres, le risque d’envahissement des parcelles par les mauvaises herbes. Cette perception pourra avoir des conséquences sur la façon d’y faire face. Les agriculteurs pourront surestimer ce risque et privilégier le recours à des traitements chimiques systématique. Au contraire, ils pourront plutôt opter pour des techniques alternatives de désherbage mécanique, type herse étrille, si la perception de ce risque est moins élevée et si leur perspective positionnelle les conduit à prendre conscience des effets négatifs des traitements chimiques sur le milieu naturel. Par conséquent, surmonter les limites d’une croyance et du raisonnement qui la soutient passe par l’accès à un autre examen positionnel.

15Cela nous conduit ici à déduire que la légitimation des MAET implique un élargissement des positions d’observation des acteurs ciblés. Un tel élargissement doit accompagner une actualisation de leurs raisons d’agir et de leurs croyances, et, partant, une ré-interrogation des savoirs considérés jusque-là comme valides. Cette actualisation concerne les perceptions de ces acteurs vis-à-vis de leurs responsabilités sociales à l’égard d’autrui (point de vue moral) et également leurs perceptions à l’égard des techniques alternatives aux traitements chimiques (point de vue cognitif).

16Il va de soi que ce processus d’actualisation ne sera pas sans conséquence sur la manière de concevoir et d’exercer le métier d’agriculteur. En effet, une révision des protocoles techniques jusque-là mis en œuvre et une prise en compte des nouvelles attentes sociétales exigent parallèlement une recomposition de l’identité professionnelle autour de nouvelles normes de métier. Par exemple, une réduction des produits phytosanitaires utilisés requiert le développement de nouvelles qualités professionnelles, au centre desquelles le sens de l’observation et la réactivité. En d’autres termes, il ne doit plus s’agir pour les agriculteurs de recourir à un emploi déterministe de techniques données a priori (traitements chimiques systématiques), mais de concevoir des solutions en contexte d’action, c’est-à-dire d’adapter finement les interventions aux caractéristiques de la situation à affronter ici et maintenant. De même, la réduction des intrants chimiques appelle un changement important de raisonnement économique, puisque l’optimisation des résultats d’exploitation ne peut plus seulement reposer sur la maximisation des rendements, mais également sur la maîtrise des charges en intrants. Bien évidemment, cette évolution du mode de raisonnement réclame un bouleversement profond de la culture économique des agriculteurs.

17À ce point de notre réflexion, une question s’impose alors : comment peut s’opérer cette actualisation ? Répondre à cette question va nous amener à nous intéresser à la délibération entre acteurs en tant vecteur des apprentissages et de légitimation d’une mesure de politique publique.

Délibération entre acteurs et apprentissages

7
  • 8 Cette définition s’inspire très largement du concept d’institution de Commons (1990).

18Plaçant la délibération au cœur du processus évolutionnaire des croyances, cet auteur en tire des conséquences en termes de politique publique qu’il définit comme une action collective qui contraint, libère et étend l’action individuelle8. Cette définition conduit ce même auteur à poser que l’un des défis de l’action collective est d’assurer une convergence des points de vue individuels. Les acteurs impliqués devront notamment partager une même perception du problème à traiter, des résultats à atteindre et des moyens les plus appropriés pour y parvenir. C’est pourquoi la délibération est appelée à jouer un rôle crucial. Elle est indispensable pour forger la « vérité » ou la « fausseté » de différentes propositions et dissiper le doute. De ce point de vue, la mise en œuvre d’une MAET n’est pas exempte d’un certain nombre de doutes. En voici quelques exemples représentatifs puisés dans notre terrain d’étude :

  • La diminution des quantités d’herbicides va-t-elle ou pas compromettre la capacité à lutter efficacement contre les adventices ?

  • Le recours aux techniques mécaniques de désherbage va-t-il ou pas aggraver les problèmes d’érosion en terrain vallonné ?

  • Faut-il ou pas irriguer sans tenir compte de la rareté de la ressource en eau ?

  • Faut-il ou pas nettoyer son pulvérisateur en déversant l’eau souillée dans le champ ?

  • 9 Le concept de croyance établie de Bromley (2008) peut être rapproché de celui de croyance objective (...)

19Face à de tels doutes, l’intérêt de la délibération est de placer l’acteur dans une posture réflexive vis-à-vis de savoirs (techniques aussi bien que sociaux) qui fondent ses raisons d’agir. En effet, elle l’invite à mener un examen critique sur ses modes de raisonnement et ses pratiques. C’est pourquoi elle peut être vue comme l’opérateur principal des apprentissages qui conduisent à la formation de nouvelles certitudes individuelles et collectives. Dès lors, Bromley (ibid., p. 9) est autorisé à affirmer : « Throughout, the essence of deliberation is a shared discourse—with the purpose of figuring out the better course of action ». La délibération assure, à ce titre, un rôle déterminant dans l’élaboration des croyances que ce même auteur appelle des croyances établies [settled beliefs]9, c’est-à-dire de croyances suffisamment avérées et stabilisées, pour influencer la rationalité des acteurs. Si l’on suit cet auteur (ibid.), parvenir à la définition de croyances établies au moyen de la délibération est une condition requise pour asseoir la « vérité », et donc la légitimité, des devoirs et des possibilités d’action contenues dans une nouvelle politique publique. C’est, en effet, dans la délibération que des acteurs pourront trouver des raisons suffisantes à un changement de politique publique.

  • 10 Vatn (2010) assimile cet ordre une structure de gouvernance.

20En conséquence, la réussite d’un changement de politique publique impose, un niveau élevé de coopération entre acteurs. Celle-ci n’étant pas spontanée, elle va dépendre de la capacité de ces acteurs à construire un ordre adéquat pour collaborer entre eux. Pour Vatn (2010), la construction de cet ordre10 passe par la mise en place de compromis institutionnels appropriés, c’est-à-dire par un ensemble de principes régissant la coordination d’acteurs sur la base de la réciprocité et de l’entente. C’est grâce à cela que, selon cet auteur, il est possible d’instaurer un contexte de rationalité qu’il qualifie de coopérative ou de sociale.

21Nous allons justement voir maintenant comment l’organisation économique au centre de notre attention, une coopérative agricole, est parvenue à instaurer un tel contexte de rationalité propice aux coopérations entre acteurs. Comme nous le montrerons, ces coopérations autour de la mise en œuvre de MAET à enjeu eau nourrissent le débat entre acteurs et facilitent ainsi une actualisation des croyances des agriculteurs contractants. Au final, le processus collaboratif à l’œuvre contribue à la légitimation du dispositif MAET.

Une méthode d’étude s’intéressant à la fois au dispositif institutionnel MAET-DCE et aux pratiques des acteurs

22Nous commençons par présenter l’originalité de la MAET-DCE examinée ici et nous précisons la démarche méthodologique utilisée pour conduire l’étude de ce cas. Dans les deux sections suivantes, nous focalisons notre attention sur le processus de légitimation de la MAET-DCE. Nous montrons d’abord que cette légitimation repose sur un compromis institutionnel entre acteurs partie prenante à la mise en œuvre de ce dispositif. Puis, nous nous intéressons au rôle particulier joué par les interactions entre la coopérative et ses adhérents agriculteurs dans ce processus de légitimation.

L’originalité du cas examiné

23La zone d’étude se situe en Midi-Pyrénées au niveau d’un Plan d’Action Territorial (PAT), ayant pour objectif la protection de la potabilité des eaux de surface et souterraines d’un bassin versant. Le PAT mis en place en 2008 s’étend sur 29 communes de deux départements totalisant environ 8000 habitants. Il concerne une surface cultivée de 14 000 ha répartie entre quatre-cent-vingt exploitations agricoles. Les productions agricoles sont principalement des céréales à paille, du maïs, du tournesol et des cultures spécialisées comme l’ail ou le melon. Sur ce territoire PAT, nous nous sommes intéressés plus particulièrement à un dispositif de MAET-Directive Cadre sur l’Eau (MAET-DCE) visant à réduire l’usage des produits phytosanitaires sur le bassin versant (Figure 1). Ce dispositif, dont l’étude a été suggérée par les partenaires professionnels du projet de recherche, repose sur un partenariat entre plusieurs organismes, dont l’Agence de l’Eau Adour Garonne (AEAG), les deux Chambres départementales d’agriculture, la Direction Régionale de l’Agriculture, l’Agroalimentaire et la Forêt (DRAAF).

24Le caractère très innovant de la MAET étudiée réside dans son pilotage par un acteur privé, une coopérative, dont la rationalité et les modalités de fonctionnement peuvent entrer en tension plus ou moins forte avec les logiques en présence au niveau du territoire. La distinction entre la fonction commerciale et la fonction d’accompagnement d’une démarche environnementale ne va pas, de soi pour une coopérative. À une période où la contrainte environnementale s’impose et où la concurrence sur les différents marchés de la collecte, l’approvisionnement en intrants, le conseil, etc. s’intensifie, la coopérative en question, bien qu’étant un acteur de taille moyenne en volumes de céréales collectées en France, a cherché à se démarquer sur ces marchés par sa démarche combinant qualité des produits et qualité environnementale. Pour ses dirigeants, le défi posé par l’anticipation d’un durcissement des contraintes environnementales et de la baisse associée des ventes des produits phytosanitaires est négociable grâce notamment au développement d’un nouveau service de conseil agronomique personnalisé. Ce service facturé 25 €/ha aux agriculteurs engagés dans la MAET-DCE est destiné à compenser la baisse du chiffre d’affaires de l’activité approvisionnement en intrants de la coopérative. Pour les agriculteurs, le paiement de la prestation de conseil est aujourd’hui indirectement couvert par les subventions (147 €/ha) obtenues dans le cadre de la MAET. Dans le cadre de cette MAET-DCE, l’objectif initial de la coopérative était d’atteindre un nombre de 90 contrats signés avant 2011, correspondant à environ 4300 ha. Début 2010, près de 120 agriculteurs ont finalement contracté la MAET. Ce succès relatif, qui déroge à beaucoup d’autres expériences du même type nous a conduits à retenir cette MAET-DCE comme principal terrain d’étude. Il s’agissait pour nous de comprendre les raisons de cette réussite et, si possible, d’en tirer des enseignements transposables à d’autres territoires.

Figure 1. Représentation schématique du terrain d’étude, la MAET-DCE

Figure 1. Représentation schématique du terrain d’étude, la MAET-DCE

Démarche d’étude et dispositif de collecte des données

25Notre démarche repose sur trois sous-volets d’étude de terrain et d’analyses complémentaires, dont l’objectif principal est d’approcher a posteriori, d’une part, le processus collectif de négociation et de mise en œuvre du projet MAET-DCE, et d’autre part, le processus associé d’adhésion individuelle des agriculteurs au projet. Pour cela, nous nous sommes appuyés à la fois sur des entretiens approfondis auprès de l’ensemble des acteurs partie-prenante du projet et des observations menées lors de moments privilégiés d’interaction entre ces acteurs. Ces entretiens, qui se sont déroulés entre 2009 et 2011, ont concerné un total de 15 acteurs institutionnels ayant participé au montage du projet, 2 conseillers techniques de la coopérative et 38 agriculteurs, parmi lesquels respectivement 23 et 11 se sont engagés dans la MAET en 2009 puis en 2011. Toujours dans un souci d’étudier le processus de légitimation du projet, le principal critère que nous avons retenu pour le choix raisonné des agriculteurs enquêtés est effectivement l’année de contractualisation. Pour compléter les entretiens approfondis auprès des agriculteurs contractants, nous avons réalisé en 2011 une enquête postale auprès d’un échantillon aléatoire de 328 agriculteurs, dont l’exploitation est située dans la zone PAT (schéma 1). Cette enquête visait à recueillir l’avis des agriculteurs sur le projet MAET, les pratiques agricoles innovantes et les dispositifs de conseil existants. Le questionnaire construit avec des questions fermées et mobilisant l’échelle de Likert devait aussi permettre de développer une analyse statistique descriptive pour mettre en évidence des différences entre points de vue. Soixante-dix réponses à cette enquête postale ont été retenues pour l’analyse. Toutes concernent des exploitations en grandes cultures, de taille moyenne pour la petite région agricole concernée. La moitié des exploitants ayant répondu au questionnaire ont contracté la MAET et parmi ceux-ci, plus de la moitié ont déjà une expérience des politiques contractuelles (la plupart ayant déjà contractualisé des contrats territoriaux d’exploitation et des MAE rotationnelles). Le tableau 1 détaille les différents sous-volets de notre démarche d’étude, ainsi que le dispositif de collecte des données et les méthodes d’analyse.

  • 11 Concernant ce troisième sous-volet, les travaux d’exploitation sont en cours.

26Dans la partie 3 de l’article, nous présenterons avant tout les résultats associés aux sous-volets 1 et 2. Les résultats émanant du sous-volet 3 seront exposés de façon transversale aux deux autres sous-volets11.

Tableau 1. Synthèse des différents sous-volets de l’étude

  • 12 Cette phase a fait l’objet d’une étude spécifique en sociologie menée par Camille Vila (2009) sous (...)

Sous-volets

Dispositifs de collecte des données

Méthodes d’analyse des données

Sous-volet 1. Étude sociologique de la configuration institutionnelle et territoriale du dispositif12

  1. Enquêtes approfondies auprès des acteurs parties-prenantes du projet :

  • 2009 : 15 acteurs institutionnels impliqués dans le montage du projet

  • 2009 : 10 agriculteurs contractants faisant partie de la première vague de contractualisation

  • 2010 : 17 agriculteurs, dont 13 contractants faisant partie de la première vague de contractualisation et 4 non-contractants

  • 2011 : 11 agriculteurs contractants faisant partie de la deuxième vague de contractualisation

  • De 2009 à 2011 : entretiens auprès des conseillers techniques MAET de la coopérative

(2) Enquête postale en 2010-11 auprès de 328 agriculteurs du PAT, 70 réponses analysées

(3) Observations de moments d’interaction entre acteurs, entre 2009 et 2011 :

  • Réunions de mise en œuvre et suivi-évaluation organisées par la coopérative et les partenaires du projet

  • Visites de terrain organisées par la coopérative dans le cadre de son conseil technique

Analyse qualitative des discours pour mettre en évidence le contenu de l’action publique et la dynamique de négociation

Sous-volet 2. Étude des pratiques agricoles des agriculteurs adhérents et non adhérents, de leurs perceptions des risques et incertitudes liés à l’adoption de la MAET-DCE, de leurs perceptions des retombées de la MAET-DCE et des conseils techniques reçus

Construction d’une typologie d’agriculteurs contractants

Reconstitution des itinéraires techniques des contractants

Analyse des différences entre contractants et non-contractants en matière de croyances et de pratiques

Sous-volet 3. Étude des institutions discursives

Transcription partielle à totale des entretiens

Combinaison d’analyses qualitatives des discours et d’analyses textuelles

Résultats

27Nous présentons ici les deux étapes du processus de légitimation de la MAET-DCE. La première étape concerne les acteurs institutionnels partie prenante à l’adaptation du dispositif aux spécificités territoriales de la Gimone, et la seconde, les acteurs directement impliqués dans sa mise en œuvre concrète sur le terrain (agriculteurs contractants et conseillers agricoles de la coopérative).

Un compromis institutionnel entre acteurs qui permet d’asseoir la légitimité de la MAET-DCE

28À ses débuts, la mise en place de la MAET a posé des problèmes de coordination entre les différents acteurs institutionnels présents dans ce territoire. En effet, chacun d’eux avait sa propre rationalité et ses propres préoccupations : légitimer une expertise pour le SRPV (Service Régional de la Protection des Végétaux) ; garder le contrôle sur la maîtrise d’ouvrage des MAET pour les Chambres d’agriculture ; éviter un mélange de genres et garder le contrôle sur les projets de MAE ; garantir une efficacité pour la DDASS quant à l’objectif de préservation de la qualité de l’eau potable, opérationnaliser la mise en œuvre des PAT et légitimer ses actions sur le terrain pour l’AEAG, réorienter davantage les objectifs de la MAET-DCE vers une logique d’aménagement du territoire pour diverses associations, etc. Pour la coopérative, premier acteur privé en France à porter un tel projet, la MAET-DCE représentait une fenêtre d’opportunité unique dans la mesure où elle permettait non seulement d’opérationnaliser les objectifs du plan Ecophyto 2018, mais aussi de revendiquer au niveau du territoire une certaine expertise technique dans le domaine agro-environnemental acquise grâce à des initiatives antérieures (CTE territorialisés, filière biologique).

29Les différentes logiques en présence étaient de nature à perturber la lisibilité du dispositif MAET-DCE et compromettre son efficacité sur le terrain. Cet obstacle a pu être surmonté grâce à l’instauration d’un compromis institutionnel entre acteurs. Ce compromis institutionnel scelle un accord sur des réaménagements au projet initial. En permettant de lever un certain nombre d’ambiguïtés sur la façon d’interpréter la MAET-DCE et de l’appliquer, ces réaménagements ont permis de construire un sens partagé du dispositif. Comme l’illustre l’énoncé suivant d’un acteur institutionnel, l’objectif était de parvenir à s’entendre sur des « règles communes ».

« Avec les avertissements, on faisait du conseil, on apportait une expertise technique qui était reconnue, et on était des interlocuteurs valables… et donc la fabrication de ce document demandait forcément une expertise, de bien connaître le terrain derrière, et les discussions sont beaucoup plus intéressantes quand on échange sur des règles communes. » (acteur institutionnel enquêté et cité par Vila, 2009)

30Les adaptations apportées au dispositif MAET-DCE ont ainsi contribué à le doter d’une valeur cognitive commune. C’est pourquoi le compromis institutionnel peut être considéré ici comme un étant le premier niveau de légitimation de la politique publique mise en place. L’entente entre acteurs a porté sur plusieurs points majeurs :

  • Un périmètre géographique d’application suffisamment important pour être source d’enseignements génériques. Le choix de ce périmètre n’allait pas de soi. Ainsi, la coopérative envisageait au départ d’intervenir sur l’ensemble de sa zone géographique d’influence : soit 40 000 ha. Pour des raisons financières, la DRAAF avait des objectifs beaucoup plus modestes. Elle souhaitait localiser la démarche MAET à une zone test de 200 à 300 ha. Pour la coopérative cette proposition n’était pas recevable. Elle considérait qu’une zone d’action trop restreinte ne lui permettrait pas d’évaluer réellement les effets de l’opération et de vérifier sa viabilité à moyen et long terme. Le responsable de l’animation de la MAET-DCE au sein de la coopérative interviewé en juillet 2011 expose très clairement cet enjeu : « Nous, on voulait se mettre en condition réelle. On voulait que ce soit un site entier qui soit concerné pour voir, eh bien, comment un site dans des conditions de suivi particulières et tout, comment il pouvait réagir : quel est l’impact économique derrière sur le site par la réduction des produits phytos ? Quel impact sur la collecte, quel impact sur la qualité de la collecte ? Donc là, on a tenu bon, on a dit : "Non, non, on veut que ce soit l’ensemble du bassin, sinon on n’y va pas". Donc, là y’a eu un petit bras de fer à un moment donné. Là, on a tenu bon, on n’a pas voulu descendre sur un sous bassin ». Au final, la coopérative a été en grande partie entendue puisque la MAET-DCE concerne l’ensemble du bassin, soit 10 000 ha.

  • Des objectifs à atteindre qui entrent en compatibilité avec les préoccupations économiques des agriculteurs. Ainsi, un accord s’est dessiné pour que le message transmis aux agriculteurs soit le suivant : 1) Les pratiques alternatives adoptées doivent représenter globalement et au final un bénéfice ou au moins un coût équivalent pour l’agriculteur, sachant que le temps de travail est souvent plus important. 2) Les rendements et la qualité des récoltes doivent impérativement rester stables par rapport aux résultats « ante-MAET ». Les responsables de la coopérative ont été particulièrement vigilants à ce propos.

  • Une adaptation des cahiers des charges aux contraintes de la zone pour permettre la plus grande adhésion possible des agriculteurs : définition assouplie des parcelles contractualisées et moyennisation du calcul de l’IFT. Ainsi, contrairement à ce qu’il était prévu au départ, des compensations entre années ont été permises. Cette modalité de calcul contribue à rendre davantage acceptable l’l’IFT pour les agriculteurs dans la mesure où elle leur permet de lisser les risques de non atteinte de l’objectif sur toute la durée du contrat, c’est-à-dire 5 ans.

  • Des possibilités de sortie du dispositif non pénalisantes pour les agriculteurs. Ainsi, la coopérative a obtenu que, lors de la première année de contractualisation, les agriculteurs se trouvant dans l’impossibilité d’atteindre les objectifs de réduction puissent se désengager de l’opération sans devoir rembourser les subventions obtenues. Pour la coopérative, il s’agissait d’une condition requise à l’adhésion des agriculteurs au dispositif. La DDT a accepté ce principe à condition que les agriculteurs concernés poursuivent leurs efforts de réduction durant les quatre années suivantes. Pour sa part, la coopérative a dû s’engager à continuer à suivre ces agriculteurs sans pouvoir leur facturer un suivi technique.

31En définitive, la MAET-DCE s’apparente ici à une opération pilote pour tester un changement technique et institutionnel important à différentes échelles d’action. Chacun des problèmes soulevés par la mise en œuvre de cette innovation institutionnelle (la MAET-DCE) a fait l’objet de mesures d’adaptation. Produit de la discussion et de la délibération entre acteurs institutionnels, ces mesures ont permis d’asseoir la crédibilité du dispositif. En conséquence, cette première étape a créé les conditions requises à une légitimation du dispositif par les acteurs directement impliqués (les agriculteurs et les conseillers de la coopérative). Les interactions entre la coopérative et ses adhérents, tels que nous avons pu les retracer à partir des verbatim d’acteurs, vont maintenant nous permettre de décrire cette deuxième étape du processus de légitimation.

La qualité des interactions entre la coopérative et ses adhérents au cœur de la légitimation du dispositif MAET-DCE

32Après avoir mis en évidence l’influence des interactions conseillers-agriculteurs dans le processus d’acceptation de la MAET-DCE, nous procédons à une comparaison des croyances entre agriculteurs contractants et non contractants.

Confiance, partage de risques et apprentissages collectifs : trois facteurs essentiels à l’acceptabilité de la MAET-DCE

33Les nouvelles règles d’adaptation du dispositif MAET-DCE mentionnées ci-dessous trouvent leur traduction dans les stratégies de traitement préconisées par les conseillers de la coopérative dédiés au suivi des agriculteurs contractants. Cette traduction est facilitée par l’expertise technique développée par les conseillers et la reconnaissance de cette expertise par les agriculteurs. Cet atout du dispositif est d’ailleurs renforcé par la mobilisation, quand cela est nécessaire, du conseil des agriculteurs eux-mêmes, notamment ceux engagés dans la filière biologique mise en place par la coopérative en 2002. En effet, ces derniers disposent d’une solide expérience en matière de l’utilisation de la herse étrille et de la bineuse dans une stratégie globale qui inclut également le choix de variétés résistantes, de dates de semis moins précoces et du rallongement des rotations. Le responsable de l’animation de la MAET-DCE, relate dans l’énoncé ci-dessous comment il a mobilisé trois exploitants en agriculture biologique pour inciter les agriculteurs contractants à utiliser la herse étrille.

« […] ces trois bio, ce sont des agriculteurs qui sont passés en bio y a très peu de temps, qui étaient déjà reconnus comme de très bons conventionnels. Et ça, c’est très important : toujours une image vraiment très technique. Eh bon, le courant est passé, quoi. On s’est servi de ces trois bio pour amener des agriculteurs devant une herse étrille : comment ça marche ? Quels résultats on peut… ».

34La coopérative se trouve, par conséquent, au centre d’un processus d’essaimage de techniques alternatives aux traitements chimiques qui ont fait leur preuve dans d’autres exploitations. Au fil du temps, elle est parvenue à instaurer un contexte de rationalité coopérative/sociale (cf. 2.3) propice à une mutualisation des connaissances et des expériences entre ses adhérents. Le niveau de confiance très élevé dont elle bénéficie de la part des agriculteurs est, en cela, un accélérateur du changement technique. En effet, il permet de réduire les coûts d’apprentissage dans la mesure où les agriculteurs n’ont pas à vérifier par eux-mêmes la validité de l’information diffusée sur les techniques alternatives. La confiance facilite le déplacement des positions d’observation des agriculteurs et l’actualisation de leurs croyances (cf. 2). D’ailleurs, ce phénomène dépasse quelquefois les espérances des responsables de la coopérative, comme nous le confie l’un d’entre eux :

« Il y en a qui ont acheté des herses étrilles, jamais on aurait cru qu’ils partent sur ce type de démarche. Ils nous disaient : "Moi, je veux pas entendre parler de ça". Et aujourd’hui, ce sont ceux qui deviennent… qui sont pris au jeu… »

35La capacité de la coopérative à enrôler les agriculteurs dans la démarche est d’autant plus grande que la mise en œuvre de la MAET-DCE conduit à un partage de risques entre acteurs comme l’exprime ici un responsable de la coopérative.

« Il s’agit d’un risque partagé. …]. Finalement on est pareil. Donc, le rapport de confiance est là. …]. Une chambre d’agriculture n’a pas pris de risques. Elle ne met pas en péril son entreprise. Elle n’est pas liée à une collecte, pas liée... Je pense que c’est ça qui fait la différence : c’est le fait que l’on soit le prolongement de l’exploitation. Et quand on va faire réduire les produits phytos à un agriculteur, il prend un risque, mais nous aussi on prend un risque. On prend un risque de ne pas collecter, de ne pas collecter un produit de qualité, et, en plus, on ne vend pas de produits qui permettent de payer des techniciens sur le terrain ».

36De plus, la coopérative a réussi à impulser une dynamique d’expérimentation, d’innovation et d’anticipation propice aux apprentissages collectifs. Ainsi, l’opération MAET-DCE ne se résume pas à une simple diffusion de pratiques économes en intrants. Elle repose sur une approche agronomique et de gestion globale de l’exploitation. La MAET-DCE est l’occasion d’un réexamen critique des choix opérés, notamment en ce qui concerne les assolements. Comme l’indique un responsable de la coopérative, de nouvelles approches de conseil sont ainsi inaugurées :

« Et puis, c’est l’approche, la nouvelle approche parce qu’on est sur du travail d’anticipation, quelque chose que l’on ne faisait jamais. Certains ça les a surpris parce qu’on intervenait jusque-là pas beaucoup sur l’assolement. …]. C’est lui qui prenait la décision est aujourd’hui, il la prend avec le technicien. Et ça c’est tout nouveau. Quelque part on s’est aperçu, en faisant ça, il se sentait vraiment seul pour prendre ce type de décision. C’est quand même très lourd à prendre. Il y a quand même l’aspect marché, il y a l’aspect agronomique, puis de travaux. C’est pas si simple que ça finalement d’établir une rotation. Donc là on est venu en appui. …]. Et ça les a rassurés et sécurisés. Ça nous a permis également de leur montrer qu’il était possible d’éviter les traitements en évitant de se mettre dans des scénarios catastrophes ».

37L’énoncé précédent illustre que la prise de décision résulte d’un raisonnement construit dans l’échange entre acteurs. Cela conduit à une réduction des tensions entre la règle, vécue comme règle de contrainte, et les croyances/rationalités des agriculteurs (notamment au début de la contractualisation). La règle devient ici progressivement règle rationnelle dans la mesure où les acteurs s’en emparent pour renforcer l’efficacité de leurs actions. La règle peut être alors à l’origine de gains cognitifs (cf. 2.1) et de nouvelles opportunités pour l’action. Par exemple, la MAET est utilisée à des fins de prévision. Les enseignements tirés de la campagne agricole précédente sont mis à profit pour anticiper un certain nombre d’opérations techniques comme le déchaumage, le faux-semis, etc. nécessaires à l’installation, dans de bonnes conditions, de la culture de colza. Il n’est donc pas surprenant qu’au final les agriculteurs contractants n’aient pas limité les changements de pratiques aux seules parcelles engagées dans la MAET, mais, qu’au contraire, ils les aient étendus à l’ensemble de leur exploitation, comme en témoigne l’énoncé ci-dessous d’un responsable de la coopérative :

« Quand on a contractualisé, on pensait que les agriculteurs allaient se dire : "Bon, je vais me polariser sur la parcelle que j’ai engagée". Alors que c’est vraiment pas ça. Dès la première année, ils nous ont dit : "Toute façon, y’a des modifications d’assolement à faire, on va dire : bon on prend l’exploitation sur son global et on essaie de voir". Alors même avec des parcelles qui sont en dehors de la zone MAE, il raisonne exploitation. Et c’est normal, un agriculteur a un système, il va pas modifier son système d’exploitation par rapport à une situation géographique ».

38Une analyse comparative entre agriculteurs engagés et non engagés dans la MAET doit à présent nous permettre d’évaluer plus précisément l’impact de la démarche sur le changement des croyances.

Une analyse comparative des croyances des agriculteurs contractants et non contractants

39Les croyances sont déduites :

  • Des pratiques agricoles effectives et d’un certain nombre d’indicateurs quantitatifs de résultats observés en termes de coûts et de bénéfices privés ou collectifs.

  • Des discours d’acteurs, agriculteurs et conseillers MAET.

40Construit à partir des données issues de l’enquête postale, le tableau 2 recense les différentes sources d’informations auxquelles ont recours les agriculteurs contractants et les agriculteurs non contractants, mais localisés dans le territoire PAT. L’importance accordée à l’information a été évaluée à partir d’une échelle de Likert avec quatre modalités de réponse correspondant à des niveaux croissants d’importance (traduits dans le tableau par le nombre de croix). Le premier niveau (une croix) et le dernier (4 croix) qualifient une information comme respectivement « sans intérêt » et « indispensable ». Notons qu’aucune information n’est considérée comme indispensable par les agriculteurs enquêtés. Nous distinguons l’importance accordée par les agriculteurs « MAET » aux conseils émanant de dispositifs collectifs locaux. La coopérative, les négociants ou les agriculteurs eux-mêmes peuvent être l’initiative de ce type de conseil. À l’inverse, les agriculteurs « Non-MAET » ont recours à des formes de conseil plus individualisés, généralistes et grand public (revues techniques et internet). En effet, 73 % des agriculteurs « Non-MAET » font appel aux revues techniques et y attachent une grande importance alors que seulement 13 % des agriculteurs « MAET » disent y avoir recours. Les agriculteurs de cette dernière catégorie montrent tous le même attachement aux bulletins techniques diffusés et aux réunions organisées par la coopérative.

Tableau 2. Sources d’informations mobilisées et perception de leur utilité dans le cadre d’adoption de pratiques alternatives.

Agriculteurs MAET

Agriculteurs Non-MAET

% agriculteurs

Importance de l’information

% agriculteurs

Importance de l’information

Conseiller technique Chambre d’agriculture

69

++

55

++

Réunions Chambre d’agriculture

69

+

55

++

Réunions coopérative

94

+++

66

++

Bulletins coopérative

90

+++

73

+++

Visites coopérative

83

+++

66

++

Réunions négociants

83

+++

45

+

Bulletins négociants

41

+

45

+

Visites négociants

25

+

52

++

Agrodoc (CETA)

55

++

25

Voisins

76

++

52

++

Revues techniques

13

+

73

+++

Internet

Pas de réponse

Pas de réponse

11

++

41Sans pour l’instant préjuger du lien de causalité direct entre le conseil technique de la coopérative (contenu et forme) et l’acceptabilité de la MAET, l’analyse des données issues de l’enquête postale met bien en évidence une différence de pratiques et de perceptions entre les deux groupes d’agriculteurs, contractants et non-contractants (Tableau 3). Pour les agriculteurs « MAET », les taux d’adoption de la herse étrille et de la bineuse sont respectivement de 70 % et 78 %, alors qu’ils ne sont que de 25 % et 48 % pour l’autre groupe d’agriculteurs. Les premiers auraient une perception plus fine, non seulement de l’efficacité à long terme des techniques préconisées dans le cadre d’une stratégie globale de traitement, mais aussi de leurs bénéfices à long terme (Tableau 4).

Tableau 3. Pratiques culturales et perception de leur efficacité sur la réduction des IFT.

Agriculteurs MAET

Agriculteurs Non-MAET

% agriculteurs

Perception efficacité

% agriculteurs

Perception efficacité

Non labour

78

CT

52

Rotation des cultures

72

CT/LT

69

LT

Herse étrille

70

Pas de réponse

25

Pas de réponse

Binage

79

CT/LT

48

Pas de réponse

Faux semis

66

Pas de réponse

45

Pas de réponse

Déchaumage

59

CT

69

CT

Tableau 4. Perception des coûts et bénéfices liés au changement de pratiques

En % de l’échantillon (hors non réponse)

Agriculteurs MAET

Agriculteurs Non-MAET

Pas d’accord

D’accord

Pas d’accord

D’accord

Augmentation du temps de travail

10

89

11

62

Investissements en matériel

10

90

13

58

Baisse des rendements

45

52

21

51

Augmentation charges opérationnelles (hors produits phytosanitaires)

25

76

17

58

Diminution du revenu

34

61

13

58

Pas de réduction des charges opérationnelles en produits phytosanitaires

27

72

17

58

Pas de bénéfices à court terme

48

51

21

52

Gain pour la santé

14

82

10

62

Bénéfices agronomiques à long terme

34

61

31

41

Bénéfices économiques à long terme

34

57

44

27

Amélioration de la qualité de l’eau

17

74

24

44

42Nous pouvons ainsi formuler l’hypothèse que cette différence de perception de l’efficience des pratiques préconisées entre les deux groupes d’agriculteurs peut être expliquée par la différence du contenu des messages véhiculés. La relation d’apprentissage construite au sein de groupes peut contribuer à la production d’externalités de réseau. Toutefois, elle ne conduirait pas nécessairement à une actualisation des croyances sur l’impact à long terme des pratiques alternatives. En effet, à la différence du conseil technique fourni par la coopérative, dont l’objectif est d’amener les agriculteurs à adopter globalement des pratiques alternatives avec des objectifs de résultats déterminés par rapport à l’enjeu eau, l’information échangée de manière informelle au sein de collectifs d’agriculteurs concerne surtout des points techniques très précis : observation du résultat d’un faux-semis ou d’un passage de herse étrille sur l’envahissement des parcelles par les adventices, test de réglage matériel, etc. Ces échanges ont pour but principal de réduire les coûts de production tout en maintenant le niveau de rendement et en contrôlant les risques et incertitudes de nature agronomique. Ils ne visent pas directement l’amélioration de l’état des ressources environnementales et n’agissent donc pas sur les croyances et les valeurs de la même manière que le conseil technique de la coopérative.

Conclusion

43Le cas de MAET examiné nous a permis de mettre en évidence l’existence d’un double niveau de légitimation de la MAET-DCE : entre acteurs institutionnels et entre acteurs directement impliqués (coopérative et agriculteurs contractants).

44Comme nous l’avons vu, c’est à ce premier niveau de légitimation que les acteurs institutionnels ont réglé, en partie, la question de l’adaptation du dispositif MAET-DCE aux spécificités du contexte local d’application. Lors de cette phase, le compromis institutionnel auquel ils sont parvenus a incontestablement favorisé une meilleure lisibilité du dispositif et, partant, une plus grande crédibilité de celui-ci auprès du public ciblé, à savoir les agriculteurs. Il va cependant de soi que la concertation entre partenaires institutionnels mériterait d’être approfondie dans la mesure où elle n’a certainement pas permis de résoudre toutes les divergences existant entre eux. Il convient d’ailleurs d’ajouter que les marges de manœuvre dont disposent ces acteurs à l’échelon territorial sont assez réduites. Pour le CGEAR (2009a), cette insuffisance de marges de manœuvre au niveau déconcentré est d’ailleurs de nature à pénaliser l’efficacité des politiques environnementales.

45Le deuxième niveau de légitimation concerne plus particulièrement les responsables de la coopérative, les conseillers agricoles et les agriculteurs. À ce niveau, nous avons mis en évidence l’importance de l’action collective dans le processus d’adhésion aux changements techniques véhiculés par la MAET-DCE. Les interactions avec les conseillers et les autres exploitants permettent aux agriculteurs d’accéder à de nouvelles expériences. Cet accès participe à élargir leurs positions d’observation et contribue à une actualisation de leurs croyances et de leurs raisons d’agir. Cela n’est cependant possible que parce que la coopérative a été en mesure d’instaurer un contexte de rationalité sociale fondée sur la réciprocité et la confiance entre acteurs. La dynamique du duo confiance-apprentissage apparaît comme un facteur essentiel de réduction de l’incertitude. La validation de l’information diffusée sur les techniques alternatives aux traitements chimiques est facilitée et la construction de valeur cognitive de la MAET-DCE par les agriculteurs en est ainsi favorisée. Le facteur confiance est donc un ingrédient crucial de la légitimation de la MAET-DCE examinée dans cet article. L’appréciation de Kenneth Arrow (1974), selon laquelle la confiance est « une institution invisible » trouve alors ici pleinement sa justification.

46Du point de vue des politiques publiques, l’expérience étudiée ici fournit un éclairage différent du phénomène d’effet d’aubaine mis couramment en avant dans la littérature économique concernant les MAE. Cette littérature avance que les MAE tendent à sur-rémunérer une partie des agriculteurs pour des pratiques déjà adoptées. On constate ici que les agriculteurs les plus avancés en matière de changement des pratiques jouent, via la médiation de la coopérative, un rôle majeur dans la diffusion des innovations techniques en fournissant la preuve de leur efficacité. De ce point de vue, la valeur monétaire que la littérature classique assimilerait à un effet d’aubaine, rémunère en fait, la contribution des bénéficiaires à la construction de l’institution invisible. De plus, cette dynamique collective produit un changement des pratiques au-delà des seules surfaces contractualisées. En effet, nous avons observé et analysé que l’efficacité des innovations techniques est testée par les agriculteurs sur l’ensemble de l’exploitation. Le raisonnement économique et agronomique, ainsi induit, renforce l’efficacité de la politique publique en termes de rapport coût/bénéfice social du dispositif.

47En définitive, les connaissances produites et diffusées au cours du processus délibératif sont décisives pour attribuer une valeur cognitive à la MAET et, partant, asseoir son acceptabilité auprès des agriculteurs. Un autre phénomène semble être à l’œuvre, il concerne la valeur normative conférée au dispositif. Lorsque les agriculteurs ont le sentiment de maitriser le changement technique et les incertitudes économiques et agronomiques qu’il génère, ils semblent davantage prompts à intégrer de nouvelles valeurs collectives dans leur choix d’action. La comparaison des croyances entre agriculteurs « MAET » et agriculteurs « non MAET » montre notamment que les premiers sont plus confiants que les seconds dans leur capacité à améliorer la qualité de l’eau. La délibération entre acteurs du secteur agricole semble, de ce fait, faciliter l’intériorisation progressive de nouveaux devoirs moraux. Cette hypothèse nécessite néanmoins une exploration plus approfondie. Nos travaux en cours s’y emploient. Ces travaux, dans la lignée de recherches actuellement conduites dans le champ de l’économie écologique délibérative (Vatn, 2005, 2009 ; Spash 2007) ; Lo et al., 2011) visent à mieux comprendre comment le débat argumenté (i.e. la délibération) peut inciter des acteurs à se décentrer de la poursuite de leurs seuls intérêts personnels et à s’engager à respecter des valeurs morales/sociales jugées prioritaires. La mobilisation de telles approches théoriques implique cependant un élargissement du domaine d’observation à l’ensemble des acteurs partie prenante de la gestion de la ressource en eau, acteurs du monde agricole, mais également autres usagers de l’eau, associations, collectivités territoriales, etc.

Remerciements

48Ce travail de recherche a été réalisé dans le cadre du projet de recherche EAUSAGE relevant du PSDR 3 (Programme Pour et Sur le Développement Régional, 2008-2013) financé par l’INRA et de la Région Midi-Pyrénées et le projet de recherche MaEvEau (Évaluation intégrée des mesures agro-environnementales territorialisées à enjeu « qualité des eaux ») conduit en association avec l’IRSTEA, l’INRA, et la Chambre Régionale d’Agriculture Poitou-Charentes, financé par le programme Eaux &Territoires du ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie.

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Notes

1 Cette hypothèse de travail est d’ailleurs corroborée par les conclusions récentes de la mission de la sénatrice Nicole Bonnefoy (2012) sur l’impact des pesticides sur la santé et l’environnement. Ainsi, les responsables agricoles interviewés lors de cette mission reconnaissent que la consommation de pesticides ne correspondrait pas toujours à une nécessité absolue ; elle s’expliquerait plutôt par la volonté des agriculteurs de disposer d’une « technique sécurisante ». Guy Paillotin, secrétaire perpétuel de l’Académie d’Agriculture, entendu par la mission le 22 mars 2012, va encore plus loin puisqu’il affirme que l’usage massif de pesticides révélerait « une dépendance des agriculteurs, une addiction dont il faut sortir ! ».

2 Le concept de croyances est aujourd’hui de plus en plus mobilisé par les économistes. Ainsi, par exemple, pour North (2005, p. 14), les croyances des acteurs correspondent à « leurs théories sur les conséquences de leurs actes ». Selon ce même auteur, différentes croyances interconnectées forment ce qu’il appelle un système de croyances. Il peut s’agir « d’un mélange de « croyances rationnelles » et de « croyances non rationnelles (superstitions, religions, mythes, préjugés » (ibid., p. 114).

3 Comme par exemple le recours aux traitements chimiques préventifs contre les pathologies végétales, l’élimination systématique des mauvaises herbes dans les parcelles, etc.

4 Ainsi, dans cet article nous distinguerons légitimité, légitimation et acceptabilité. La légitimité renverra aux conditions à réunir pour rendre acceptable une mesure de politique publique (le résultat). La légitimation sera appréhendée comme le processus permettant d’atteindre ce résultat.

5 Berger et Luckmann (ibid.) parlent à ce propos de « typifications d’actions habituelles ». Ces typifications sont des schémas pré-donnés de manières de faire.

6 La distinction opérée entre règle de contrainte et règle rationnelle est empruntée à Jean Piaget (1995).

7 Cette proposition est à mettre en lien avec le concept élargi de rationalité proposé par Sen (cf. 2.2).

8 Cette définition s’inspire très largement du concept d’institution de Commons (1990).

9 Le concept de croyance établie de Bromley (2008) peut être rapproché de celui de croyance objective de Sen (2005, 2010). Dans les deux cas, la croyance n’est jamais définitive. Elle est amenée à évoluer au contact de nouvelles expériences directement vécues ou rapportées par d’autres acteurs dans le cadre d’interactions avec eux.

10 Vatn (2010) assimile cet ordre une structure de gouvernance.

11 Concernant ce troisième sous-volet, les travaux d’exploitation sont en cours.

12 Cette phase a fait l’objet d’une étude spécifique en sociologie menée par Camille Vila (2009) sous la direction de Didier Busca, chercheur au CERTOP (Université Toulouse - le Mirail).

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List of illustrations

Title Figure 1. Représentation schématique du terrain d’étude, la MAET-DCE
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/15252/img-1.jpg
File image/jpeg, 60k
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References

Electronic reference

Jean-Pierre Del Corso, Geneviève Nguyen and Charilaos Képhaliacos, « Quelles conditions à l’acceptation d’un dispositif incitatif de politique publique en agriculture ? », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [Online], Hors-série 20 | décembre 2014, Online since 16 January 2015, connection on 17 June 2019. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/15252 ; DOI : 10.4000/vertigo.15252

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About the authors

Jean-Pierre Del Corso

Université de Toulouse, ENFA, UMR LEREPS, France, courriel : jean-pierre.del-corso@educagri.fr

Geneviève Nguyen

Université de Toulouse, INP-ENSAT, UMR AGIR, France, courriel : nguyen@ensat.fr

Charilaos Képhaliacos

Université de Toulouse, ENFA, UMR LEREPS, France, courriel : charilaos.kephaliacos@educagri.fr

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