- 1 Selon le GIEC (2007), globalement : la température moyenne de l’atmosphère a augmenté au niveau mon (...)
- 2 “warming of the climate system is unequivocal, as is now evident from observations of increases in (...)
1Selon le Groupe d’experts Intergouvernemental sur l’Évolution du Climat (GIEC), le réchauffement climatique est désormais, au regard des observations menées depuis plusieurs décennies1, sans équivoque2 (IPCC, 2007). Par les effets d’inertie propres au système atmosphérique, les quantités de gaz à effet de serre émis jusqu’à aujourd’hui induisent de manière inéluctable, et indépendamment des efforts fournis aujourd’hui (IPCC, 2007 : 16), une évolution des conditions climatiques actuelles. Les sociétés doivent, et devront, désormais s’y adapter, à des degrés toutefois divers selon les territoires (variabilité spatiale) et selon l’évolution réelle des changements globaux (variabilité temporelle). Malgré ce constat de nécessaires changements, l’adaptation au dérèglement climatique et les premières politiques climatiques à l’échelle des territoires arrivent relativement tardivement au regard des agendas international et national de lutte contre le changement climatique.
- 3 Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC) en 1992; Protocole de K (...)
- 4 Le Plan Climat adopté en juillet 2004 est le premier cadre national qui intègre davantage la dimens (...)
2D’une part, c’est seulement après l’accord des États sur des objectifs quantifiés3 que les questions des modalités d'action se sont réellement posées au niveau local -les États reconnaissant alors l’importance des territoires pour réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) dues aux activités humaines. Il a fallu 20 ans après la première conférence mondiale sur le climat, tenue à Genève (1979), pour voir évoquée la dimension territoriale dans les plans d’action4. Localement, ces politiques climatiques territoriales demeurent relativement inédites, et emblématiques du "Penser global, agir local" du fait de leur lien direct à une problématique globale, dont l’émergence à l’échelle régionale est encouragée par divers facteurs liés à la fois aux caractéristiques du niveau régional et aux spécificités propres aux différentes régions.
- 5 Au niveau international, le sommet de Cancún a été le plus significatif dans la prise en compte des (...)
3D’autre part, la question spécifique de l’adaptation au changement climatique émerge sur la scène territoriale tout aussi tardivement comparée à la mise à l’agenda international, européen et national du problème climat5. Le retard relatif de la mise sur agenda local de l’adaptation s’explique par diverses raisons, et notamment par l’attention initialement portée sur la stabilisation des émissions de GES dans l’atmosphère dans le cadre des négociations politiques internationales qui fit alors de l’atténuation l’objet de la plupart des réflexions, à la fois scientifiques et politiques.
4La définition donnée dans le troisième rapport du GIEC (IPCC, 2001) précise que l’adaptation aux changements climatiques est l'ajustement des systèmes naturels ou humains en réponse à des stimuli climatiques présents ou futurs ou à leurs effets, afin d'atténuer les conséquences néfastes ou d'exploiter des opportunités bénéfiques. Depuis la 15e conférence des parties à Copenhague, cette définition a été étendue. L’adaptation au changement climatique est désormais aussi comprise par certains comme une adaptation aux impacts potentiels des mesures mises en place pour répondre au changement climatique. Autrement dit, les politiques dites « d’adaptation » viseraient à répondre aux impacts directs des changements climatiques anthropiques sur les territoires ainsi qu’aux conséquences négatives des politiques de réduction des émissions de gaz à effet de serre (Leguet, 2010). Dans la littérature scientifique, nombreuses sont les définitions de l’adaptation, la considérant parfois comme un résultat, parfois comme un processus, et d’autres fois encore comme étant les deux à la fois (Lonsdale et McEvoy, 2009). L’adaptation est également envisagée par certains comme une « toile de fond » imprégnant « les réflexions scientifiques, les décisions publiques, les efforts de préservation environnementale » et permettant « de créer de la continuité dans le processus de développement, d’atténuer les effets de ruptures que pourraient notamment générer les perturbations climatiques ponctuelles (événements extrêmes) et graduelles (élévation des températures, réduction des précipitations…) » (Magnan, 2008). Le défi serait alors, pour l’action publique, de tendre cette “toile de fond”, et d’accompagner et assurer la continuité de nos sociétés face aux menaces climatiques.
5C’est dans ce contexte que l’action publique à l’échelle locale semble jouer un rôle majeur dans la gestion du changement climatique et la mise en œuvre de l’adaptation en particulier (Davoudi et al., 2010 : 13). C’est notamment parce que les stratégies d’adaptation, lors de leur élaboration, devraient intégrer les spécificités des effets locaux des changements climatiques (Adger et al., 2007 : 737), que les collectivités territoriales apparaissent comme des acteurs majeurs. Le rôle du niveau local est également souligné par les économistes français de l’adaptation qui voient dans l’échelle territoriale, la possibilité d’un déploiement de l’action publique sur le thème de l’adaptation au changement climatique (Hallegate et al, 2010).
- 6 Exemples de la Création de l’observatoire transfrontalier Pyrénées sur le changement climatique sui (...)
- 7 Cf. Article L229-26 du Code de l’Environnement, créé par la LOI n° 2010-788 du 12 juillet 2010 - ar (...)
6La question de l’adaptation émerge aujourd’hui progressivement sur la scène locale, saisie soit en réponse à des impacts observés6, soit dans des logiques performatives (Bertrand et Richard, 2012). La prise en charge de l’enjeu climatique, incluant la dimension de l’adaptation, semble amenée à se généraliser plus particulièrement depuis les évolutions législatives (Loi « Grenelle II ») qui rendent obligatoire la réalisation des plans climat-énergie territoriaux pour les collectivités de grande taille7 et des schémas régionaux climat-air-énergie. Pourtant, devant les injonctions à se saisir du problème climat, force est de constater les difficultés des territoires à traduire la question de l’adaptation en action à l’échelle locale : S’adapter à quoi? S’adapter comment?
- 8 Les études de cas en Bourgogne (16 entretiens semi-directifs conduits en juin 2010 et juillet 2011) (...)
- 9 Les données de terrains ont été recueillies dans le cadre de la thèse (Richard, 2013) entre octobre (...)
7Cet article propose ainsi de caractériser l’action territoriale en matière d’adaptation aux changements climatiques sur la base d’observations de terrain menées à l’échelle régionale (en Bourgogne, Rhône-Alpes8 et Guadeloupe9) et à partir de synthèses bibliographiques. Ainsi, après avoir présenté les principales difficultés de gestion de l’adaptation localement (1), les principaux déterminants constatés de la prise en compte de l’adaptation seront exposés sur la base des études de cas menées (2) et les principales conséquences de la gestion des effets du changement climatique pour l’action régionale seront finalement esquissées (3).
8Tout comme pour le principe de développement durable, l’adaptation aux changements climatiques nécessite a priori une étape de territorialisation, entendue comme « l’organisation localisée de l’action publique en vue de résoudre des problèmes publics conçus comme devant être traités localement par une action globale, transversale et partenariale » (Alcaud et al., 2010 : 471). Cependant, cet ancrage territorial, la nature transversale et complexe, ainsi que les incertitudes associées aux changements climatiques constituent au moins trois dimensions du problème de l’adaptation qui rendent délicate la gestion des effets du changement climatique par l’action des territoires.
- 10 « Pour l’ensemble des cépages observés (Pinot Noir, Chardonnay, et Aligoté), une augmentation du po (...)
9Au niveau des territoires, les appréciations des effets attendus du changement climatique apparaissent relativement variables selon les échelles spatiales et temporelles retenues, mais également selon les secteurs et filières considérés, les caractéristiques du milieu physique et environnemental et les caractéristiques socioculturelles des territoires concernés. Comme exemple de variabilité temporelle des effets des CC, on peut citer le cas des vins en Bourgogne : alors que l’augmentation de la température pour les cépages bourguignons, apparaît favorable à court et moyen terme, avec notamment une augmentation des rendements, elle reste davantage menaçante à plus long terme, face aux récurrences des évènements extrêmes (grêle, sécheresse, etc.) et à l’apparition de nouvelles problématiques telles que le stress hydrique10 ou l’augmentation du taux de sucre. Pour autre exemple de variabilité spatiale des effets des CC, le cas du secteur du tourisme est illustratif : si la Bourgogne voit dans le réchauffement du climat une opportunité potentielle en termes d’attractivité touristique (recherche de fraicheur, climat clément, etc.), la Guadeloupe en revanche, y voit davantage un risque de concurrence croissant avec la métropole, dont les conditions climatiques (climat suffisamment chaud) et la proximité (gain économique) pourraient alors être préférées par les vacanciers.
10Les caractéristiques socioculturelles des territoires constituent également une variable significative dans l’appréhension des effets du changement climatique. En particulier, la vulnérabilité des sociétés peut évoluer selon les contextes et les représentations socioculturelles comme l’ont montré des historiens français (Garnier et al, 2010). En effet, certains travaux historiques entrepris suite à la tempête Xynthia, sur cent ans d'événements climatiques extrêmes (vimers, tsunamis et submersions principalement) et leurs conséquences sur les littoraux, pointent « la faible vulnérabilité humaine de ces communautés aux siècles précédents » qui disposait d’une « perception encore réaliste du risque maritime (…) leur permettant une approche pragmatique d'un milieu nourricier pouvant devenir hostile. » (Garnier et Surville, 2010). Les auteurs révèlent ainsi l’aggravation actuelle de la vulnérabilité des territoires littoraux qui peut alors être attribuée à plusieurs éléments : raréfaction des événements, oubli du risque, confiance exagérée dans les dispositifs techniques de protection – ces évolutions conduisant à « une amnésie collective, productrice de vulnérabilités » (Garnier et al, 2010 : 21).
11Pour ces raisons, les enjeux de gestion de l’adaptation apparaissent très disparates pour les territoires, tant au regard des indicateurs objectifs de l’exposition aux effets du dérèglement climatique, qu’au travers de leurs perceptions subjectives, variant dans le temps et dans l’espace.
- 11 L’anthropocène est entendue dans le sens de la définition de Crutzen et al. (2000) comme l’ère géol (...)
12Si une certaine prise de conscience des limites de l’adaptation spontanée, de la non-spontanéité de l’adaptation territoriale et de la nécessité d’un accompagnement (humain, financier, administratif, technique, etc.) semble aujourd’hui se généraliser, la prise en compte locale des enjeux de lutte contre le changement climatique demeure toutefois complexe à l’ère de l’anthropocène11. Les risques « naturels » et « anthropiques » s’entremêlent, voire se confondent (Latour, 1999), et les pressions anthropiques locales et globales se superposent, égarant ainsi l’action locale dans la compréhension de son rôle et des enjeux auxquelles elle doit faire face.
13Le changement climatique étant lui-même provoqué par les émissions de GES des activités humaines, le système « climat-territoire » est un système dynamique complexe avec des rétroactions territoire/climat (changement climatique), climat/territoires (impacts et dommages), et une adaptation possible des territoires.
Figure 1. Le système complexe Climat-territoire.
Réalisation : Bertrand et al., 2012
14Cette chaîne de causalité peut être comprise d’un point de vue dynamique. La première étape (1) est la contribution anthropique à l’effet de serre naturel. La révélation de cet effet de serre d’origine anthropique (2) amène une réaction humaine visant à éviter « touteS perturbations anthropiques du système climatique » (CCNUCC). La réponse humaine se révélant insuffisante (en partie par inertie du système climatique, en partie par insuffisance des actions de réductions des GES), les effets du CC se font sentir (3) et les projections annoncent qu’ils se feront plus importants à moyen terme. Une réponse complémentaire et transitoire est envisagée : celle de s’adapter aux effets du CC anthropique (4).
Tableau 1. Chaine dynamique de réponses au phénomène de CC.
Réalisation : Bertrand et al., 2012
15Il réside des difficultés manifestes à la mise en place locale de démarches d’adaptation aux changements climatiques. Pour Sfez, « les raisons en sont évidentes : il est facile pour les politico-administratifs de prendre des décisions répressives ou incitatives en matière de réduction, mais il est impossible conceptuellement de dessiner une politique d’ensemble de l’adaptation, car elle dépend des objets les plus divers en crise, en cas de réchauffement climatique » (Sfez, 2010 : avant-propos). Et c’est la raison pour laquelle des démarches territorialisées d’adaptation s’avèrent nécessaires à l’opposé des politiques globales d’atténuation.
16Le phénomène de changement climatique d’origine anthropique est reconnu par la communauté scientifique, et intégré dans les préoccupations institutionnelles, cependant de nombreuses zones d’incertitude demeurent et semblent freiner la mise en œuvre de stratégies d’adaptation par une action publique planificatrice. L’action locale d’adaptation au changement climatique révèle au moins une triple incertitude.
17Premièrement, des incertitudes associées à l’estimation des effets potentiels du changement climatique sur les territoires : si les modèles climatiques deviennent de plus en plus précis, en intégrant de plus de plus de paramètres, des incertitudes persistent (chaque introduction d’un nouveau paramètre s’accompagnant d’incertitude nouvelle). À cela s’ajoute la régionalisation des modèles, qui accroissent aussi considérablement les incertitudes associées à la descente d’échelle. Deuxièmement, au-delà des incertitudes associées aux modélisations climatiques, de grandes difficultés demeurent également quant à l’évaluation des vulnérabilités et des capacités d’adaptation des territoires et des sociétés face aux effets du changement climatique. Troisièmement, la qualité des réponses apportées reste également empreinte d’incertitudes relatives à l’efficacité des stratégies d’adaptation qui est à évaluer, pour partie, à une échelle de temps long.
18Au niveau de l’action des territoires, et pour la pensée aménagiste, l’incertitude associée à la question de l’adaptation des territoires au changement climatique se poserait, selon Chalas et Soubeyran (2010), à deux niveaux. « Elle résiderait, d’une part, dans la difficulté à passer du pilotage a priori au pilotage par les conséquences, tant il n’est pas aisé de s’arracher d’un imaginaire planificateur concevant l’élimination de la surprise comme unique moyen de penser la maîtrise de l’action. Mais, d’autre part et surtout, l’incertitude résiderait dans notre difficulté même à concevoir une discipline de l’action, lorsque le sens de l’action ne pourrait émerger qu’a posteriori » (Chalas & Soubeyran, 2010). Considérant que la rationalité de l’aménageur réside dans l’anticipation, c’est-à-dire lorsque « la pensée précède l’action », ce qui devient problématique avec l’avènement de la prise en compte des effets du changement climatique dans la pensée aménagiste est que le sens de l’action d’adaptation est produit a posteriori. Les décideurs s’apprêtent à agir (ou décider de ne pas agir) en matière d’adaptation dans une situation d’incertitude durable (Dessai, 2005 : 224). L’incertitude associée à l’adaptation au changement, bien qu’elle ne constitue pas un enjeu spécifique au problème climatique (Barthe et al., 2001), repose toutefois, pour l’aménagement et à l’échelle locale, la délicate question de la décision et de l’action en situation incertaine.
- 12 Chapman (2002) qualifie un problème de « non-borné » lorsque : “There is no clear agreement about w (...)
19L’approche rationaliste traditionnelle n’apparaît donc pas suffisante pour traiter de situation hautement complexe et incertaine comme celle de l’adaptation au changement climatique (Lonsdale & McEvoy, 2009 ; Chalas & Soubeyran, 2010). Une approche systémique apparaît ainsi nécessaire pour appréhender la question de l’adaptation, qui apparaît comme un problème « non borné » (Chapman, 2002)12. Finalement, l’adaptation, en tant que problème systémique, requiert une approche qui reconnaitrait (plutôt qu’ignorer) les désaccords et les incertitudes existants entre les différents « objets » concernés, et contient une exigence de transversalité dans la délicate mise en œuvre d’une réponse politique locale. Comment traduire localement les enjeux de l’adaptation en aménagement? Comment intégrer l’incertitude, la complexité et les spécificités des effets du changement climatique dans les pratiques en aménagement? Si le changement climatique trouble les pratiques en aménagement, des solutions, au moins partielles, semblent exister (Dessai, 2005).
- 13 Cf. le GRAACC (Groupe de Réflexion et d’Action sur l’Adaptation au Changement Climatique), animé pa (...)
- 14 En développement depuis les années 1980, plusieurs types d’organismes peuvent être « rangés » dans (...)
20Parmi les facteurs d’intégration des problématiques climatiques à l’échelle régionale, la présence sur le territoire de ressources cognitives et techniques sur des questions environnementales et/ou énergétiques apparaît comme un des facteurs explicatifs de l’engagement des régions sur ces questions climatiques. Dès 2007, les analyses menées montrent « qu’une collaboration étroite et de longue date entre la Région et l’ADEME et/ou une agence régionale de l’environnement et/ou de l’énergie dynamique constitue un préalable utile, voire indispensable, à l’élaboration d’une action climatique régionale » (Bertrand & Larrue, 2007 : 40). Les observations menées aujourd’hui au niveau régional sur la question particulière de l’adaptation semblent le confirmer. En Bourgogne, l’agence régionale pour l’environnement et le développement soutenable, ALTERRE Bourgogne, qui se saisit dès 2004 de la problématique les effets du changement climatique, constitue clairement le pôle productif en région sur le thème de l’adaptation aux CC. Cette situation se formalise, et se poursuit récemment, dans le cadre de l’élaboration du Schéma régional climat air énergie en Bourgogne, par la contractualisation entre l’ADEME et ALTERRE du Programme Régional d’Adaptation 2010-2012. Cette configuration se retrouve également en Rhône-Alpes (Bertrand et al., 2012 : 89-90)13. Différents qualificatifs semblent pouvoir être attribués à ces centres de ressources cognitives et techniques : acteurs relais, structures ponts ou encore organismes frontière. Ces organismes « entre-deux » se définissent par leur non-appartenance exclusive à un seul échelon territorial, ni à une seule institution14, permettant ainsi, de fait, le dialogue entre institutions et entre échelles territoriales. La programmation des activités de ces organismes est sous le contrôle de leurs financeurs, mais ils bénéficient d’une certaine autonomie opérationnelle et, bien souvent, c’est sur la base de motivations personnelles d’un ou plusieurs de leurs membres que la thématique des effets des CC a commencé à être défrichée. Ces organismes jouent un rôle central dans l’émergence locale d’une culture sur les CC et leurs effets.
21Le cadre institutionnel considéré conditionne doublement les modes de prise en compte de l’adaptation par l’action publique locale. Tout d’abord, les ressources disponibles, tant financières qu’humaines et politiques d’un territoire influencent directement la capacité d’intégration d’une problématique telle que l’adaptation, puisqu’est requise, a minima, une certaine anticipation et projection à long terme. C’est ainsi qu’une collectivité accaparée par une gestion des préoccupations socio-économiques de court terme, à l’instar de la Guadeloupe, composant, de plus, dans un contexte de crise permanent induit par l’occurrence répétée d’événements majeurs (tempête, cyclones, inondations, sécheresse...), se trouve plus difficilement disposé à anticiper, à projeter et à intégrer les effets potentiels des changements climatiques dans ses politiques territoriales.
22La construction des programmes d’action face au « problème climat » s’effectue également dans un cadre administratif donné, elle est donc cadrée par le poids des compétences de chaque niveau territorial. Du fait des compétences exercées par les autorités locales et régionales, de nombreuses décisions en matière de transport, d’aménagement, de construction, de gestion des déchets, etc. ont des liens directs avec le « problème climat » et sa résolution.
23Dans les discours et documents recueillis, plusieurs portes pour « faire entrer » l’adaptation dans les politiques locales peuvent être identifiées : l’habitat et l’urbanisme (végétalisation pour le confort d’été et la lutte contre les Îlots de Chaleur Urbain, planification avec la protection des littoraux…), les risques naturels (PPR, etc.), la santé publique, la gestion de la ressource en eau, l’agriculture, la biodiversité (maintien de la biodiversité et lutte contre les plantes invasives)… On retrouve également des secteurs (économiques et/ou institutionnels) en fonction des caractéristiques socio-économiques des régions (le ski en Rhône-Alpes, le vin en Bourgogne…) et des « particularités » des environnements politico-administratifs. L’importance que peuvent prendre différents secteurs d’action publique, suivant les configurations territoriales étudiées, dépend de plusieurs facteurs (Bertrand et al., 2012 : 101-102) :
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les compétences exercées et la territorialisation des institutions chargées de l’exercice de la compétence,
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les opportunités en termes de légitimation de l’action (le registre de l’adaptation pouvant ici être considéré comme une ressource supplémentaire de légitimité),
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les différences cognitives (les problèmes les mieux perçus sont là où le plus de recherches a été engagé),
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les intérêts en jeu et le degré d’organisation des filières économiques (par exemple le secteur de la vigne en Bourgogne ou du tourisme de montagne en Rhône-Alpes), les temporalités et les réversibilités différentes (certaines activités agricoles peuvent être modifiées annuellement, mais inversement lorsqu’il s’agit de planter des arbres, de la vigne, construire une digue ou redimensionner des réseaux d’évacuation des eaux, les durées à prendre en compte ne sont plus du tout les mêmes).
- 15 La loi Grenelle 2 comprend à elle seule 257 articles modifiant 34 codes.
- 16 Pour les PCET, Cf. Art. 75 de la loi Grenelle 2; pour les SRCAE, Cf. Art. 68 de la loi Grenelle 2.
24La cadre règlementaire constitue également un facteur majeur influençant la mise à l’agenda de l’adaptation au niveau régional. Clairement, le « Grenelle Environnement » et sa traduction législative15 marquent le « second temps » de l’action climatique des collectivités territoriales et des régions en particulier. En effet, si la première loi Grenelle, promulguée en août 2009 (dite loi Grenelle 1), incitait sans les contraindre les régions, en tant que collectivité de grande taille, à s’engager dans une démarche de lutte contre le changement climatique, son deuxième volet, voté un an plus tard (dite loi Grenelle 2), formule en revanche des prescriptions législatives. Les régions doivent élaborer un Plan Climat-Énergie Territorial et co-élaborer, avec le préfet de région, un Schéma Régional Climat Air Énergie (SRCAE)16. Des calendriers serrés, des décrets tardifs, une expertise en développement, des méthodologies en cours d’élaboration marquent cette période d’activisme local en matière de prise en compte du changement climatique. Malgré l’absence de prescription contraignante sur le volet d’adaptation, ces injonctions formelles à « penser » la prise en compte des effets des changements climatiques, annonce la généralisation des réflexions régionales sur l’adaptation.
25Toujours d’après les études de cas, les discours naissants autour de l’adaptation apparaissent organisés autour d’éléments du territoire à fort capital symbolique et identitaire, cristallisant sur des « ressources spécifiques » (Pecqueur et Colletis, 1992) menacées. Face à l’immatérialité des enjeux et à l’absence de danger ressenti, ces discours visent d’abord à convaincre tant le personnel politique que le grand public de la nécessité de s’adapter et d’agir maintenant. Cet exercice délicat de « donner à voir » sans caricaturer ni sombrer dans le catastrophisme a besoin d’éléments emblématiques pour « donner prise » à la perspective de l’adaptation, en questionnant la pérennité économique et identitaire des territoires face aux perspectives ouvertes par les CC. C’est ainsi que les AOC et autres labels de qualité sont parmi les premières ressources à être considérées comme menacées par les CC. L’attention portée aux productions viticoles et forestières en Bourgogne, au tourisme hivernal dans les stations de montagne en Rhône Alpes, témoigne d’un effet de cristallisation sur des ressources du territoire non reproductibles, non importables, dont l’enjeu économique, mais aussi identitaire et symbolique est important.
- 17 Mission d’Étude et de Développement des Coopérations Interrégionales et Européennes, relevant de la (...)
26L’appréhension des impacts liés aux CC est très délicate. Les estimations divergent selon les échelles spatiales et temporelles retenues, les scénarios d’émissions, la maille spatiale appliquée… Les descentes d’échelles des modèles globaux provoquent également une « cascade d’incertitudes ». Enfin, l’estimation même des effets dépend largement du contexte géographique et socioculturel. Ce sont notamment les raisons pour lesquelles la prise en charge de l’adaptation semble passer par une étape préliminaire de recherche de connaissance et de précision dans les effets des CC. Les actions associées à l’adaptation en région passent par la production et la stabilisation de connaissances localisées, selon diverses directions, non antagonistes : observations des évolutions constatées, prévisions d’évolution du climat, exercices de prospective… Cet investissement cognitif s’opère généralement via des efforts de régionalisation de modélisations climatiques réalisées à des échelles nationales, voire internationales (cf. par exemple les travaux de la MEDCIE17 et de Météo France en Rhône-Alpes), fournissant une représentation à gros traits des évolutions climatiques à anticiper, avec des marges d’incertitude encore trop importantes pour engager véritablement des actions sur ces seules bases. En effet, aux échelles locales (régionale et infrarégionales), les outils de modélisations (basés sur les sciences du climat et fonctionnant selon des logiques « descendantes ») rencontrent des limites de précision concernant la nature, la fréquence, l’ampleur ou encore la durée des impacts potentiels des changements dans les variables climatiques régionales ainsi que dans leur traduction en indicateurs pertinents pour les territoires considérés. Toutefois, des travaux sont engagés localement pour affiner ces résultats, par le croisement des données issues de modèles descendants avec des outils de modélisation plus fins, intégrant davantage de paramètres sur les caractéristiques locales des espaces considérés (cf. les travaux du Centre de Recherche en Climatologie de l’université de Bourgogne).
- 18 La capacité d’adaptation peut être définie comme la triple faculté de réduire la sensibilité du sys (...)
27À la suite ou parallèlement à ces travaux, des approches plus ascendantes, reposant sur l’analyse des vulnérabilités (territoriales, sociales, économiques) se développent, répondant à une demande des acteurs locaux, élus et techniciens. On peut citer à l’instar l’étude de vulnérabilité menée en Bourgogne par ALTERRE Bourgogne qui base son analyse sur les expériences, les observations locales et les recherches scientifiques élaborées en région. Il s’agit, ensuite, d’étendre ces réflexions à la compréhension des logiques et capacités locales de changement, appelée capacités de réponse ou capacité d’adaptation18. Le territoire, dans ses multiples dimensions (physiques, sociales, politiques, institutionnelle, économique, etc.), rassemble alors des facteurs d’influence majeurs des réponses d’adaptation, à la fois endogènes et exogènes (Adger et al., 2009 : 350). La volonté d’agir localement face aux impacts potentiels du CC conduit alors à chercher à mieux comprendre les composantes sociales des processus d’adaptation.
28La méthodologie retenue par ALTERRE Bourgogne (cf. encart 1) témoigne d’un élargissement de perspective en conduisant simultanément des études approfondissant la compréhension des phénomènes climatiques à venir, appliquée de façon très fine aux caractéristiques du territoire régional, et une investigation visant à mieux comprendre les composantes des vulnérabilités régionales aux CC, en conduisant des investigations avec des entrées par grands secteurs d’activités et par territoire. L’adaptation passerait ainsi par une analyse spatialisée conjointe des territoires et des changements climatiques.
Encart 1. Cas de la région Bourgogne : l’exemple de la contribution d’ALTERRE Bourgogne à l’élaboration des stratégies d’adaptation à l’échelle régionale.
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(Extrait du volume « Enquêtes de terrain »)
Le projet 2010- 2012 contractualisé entre ALTERRE Bourgogne et l’ADEME cherche à répondre à deux questions principales :
« S’adapter à quoi? », en améliorant les connaissances relatives à : 1) l’aléa climatique à l’échelle locale; 2) aux impacts du changement climatique sur les principaux milieux et secteurs d’activité (analyse en « râteau »), et des effets probables directs et indirects et de leurs interactions.
« S’adapter comment? », avec : 1) L’approfondissement du thème spécifique de la ressource en eau (analyse « verticale ») : finalisation du modèle pour identifier les sensibilités territoriales, appropriation des résultats par les acteurs et traduction en questions de vulnérabilité. 2) L’identification des orientations stratégiques régionales (analyse « transversale régionale ») : analyse des interactions entre enjeux sectoriels ou thématiques, identification des synergies ou des contradictions possibles entre actions d’adaptation, pour en déduire les principales orientations stratégiques régionales. 3) L’élaboration d’une méthodologie à l’échelle des territoires pour construire et mettre en place le volet adaptation de leur Plan Climat-Énergie. Une opération-test sur le Pays Sud Bourgogne a été menée à ce titre pour identifier les freins et les leviers à la mise en œuvre de l’adaptation aux CC (analyse « transversale ») localement.
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- 19 Unanimisme qu’il convient de ne pas considérer comme absolu, tant les thèses climato-sceptiques son (...)
29Au niveau du personnel politique, derrière un unanimisme affiché pour « lutter contre » les CC19, où les politiques d’atténuation sont largement appropriées politiquement, avec des gains qui apparaissent clairement au personnel politique, le traitement dont bénéficient la thématique de l’adaptation est tout autre. Celle-ci apparaît au sein des partis politiques comme un « sujet en friche », délicat à travailler. Plusieurs raisons peuvent être évoquées, expliquant l’absence de gains politiques clairement associés. D’une part, si l’effet de serre d’origine anthropique est considéré comme un problème d’environnement majeur, s’engager dans une politique d’adaptation peut être perçu comme une acceptation du problème et de son absence de résolution. L’adaptation est alors assimilée à un « vœu d’impuissance », perçue comme de la résignation, une abdication à résorber la crise climatique. Plus précisément, faire le choix d’engager des actions en matière d’adaptation peut être apprécié au regard des efforts (ou du manque d’effort) en matière d’atténuation : l’adaptation présente ainsi le risque de se substituer à l’atténuation, et de servir de justification à l’inaction en matière de réduction des émissions en effaçant la priorité à s’attaquer d’abord aux causes du phénomène. Cet aspect souligne l’indispensable complémentarité dans laquelle doivent être pensées l’adaptation et l’atténuation et explique que l’adaptation n’a pas eu pendant longtemps les faveurs des ONG et partis écologistes.
30D’autre part, si les effets des CC et des politiques d’adaptation peuvent être perçus de manière très variable selon les territoires et les populations, dans certains cas ils demeurent invisibles. Les effets négatifs des CC ne sont pas nécessairement ressentis ni perçus clairement par la population, et dans ces contextes, il est ainsi délicat d’engager une action sur un problème qui n’est pas identifié en tant que tel dans l’opinion publique, d’autant plus que les effets d’une politique d’adaptation sont peu perceptibles lorsqu’il s’agit d’éviter des crises et des coûts de réparation. Comme pour les politiques de prévention des risques, les résultats d’une bonne politique d’adaptation seraient invisibles puisque « tout irait bien », les surcoûts et les crises étant évités.
- 20 Cf. pour exemple de démarche à double dividende, la préservation de la diversité floristique des pr (...)
- 21 Cf. pour exemple de démarche sans-regret en Guadeloupe, la prise en compte du risque de proliférati (...)
31Les acteurs locaux doivent faire exister le problème, soit par conviction scientifique (avant le Grenelle) soit par obligation réglementaire (après le Grenelle). La première étape est bien d’identifier les enjeux, notamment par des actions de connaissances, observations et concertations. Mais le principal défi, qui se pose notamment aux acteurs techniques, est de remporter la conviction des élus, ce qui peut varier grandement selon les intérêts de chacun, les cultures scientifiques et les différents cercles qu’ils fréquentent. On peut s’interroger sur les représentations de l’avenir et des vulnérabilités du territoire qui accompagnent les réflexions autour de l’adaptation. En l’absence de certitudes sur les effets à venir des effets des CC, les personnes en charge de ces réflexions cherchent d’abord à raccrocher cette thématique à des enjeux concrets et actuels, d’où les principes affichés de pragmatisme, de court et moyen terme, de « doubles dividendes »20, de « sans-regret »21.
32Les réflexions engagées sur les effets des CC et leur prise en compte peuvent être observées au regard de leurs contributions éventuelles aux systèmes préexistants de prévention et de gestion des risques naturels. On peut alors dégager un certain nombre d’observations.
- 22 Par exemple, en ce qui concerne les épisodes de submersion marine, avec un aléa d’intensité identiq (...)
33Les effets des CC ne sont pas tous de même nature. On peut opérer une distinction majeure entre l’évolution des conditions climatiques moyennes et les répercussions des CC sur les extrêmes (« événements climatiques extrêmes »), ce qui revient à distinguer entre les effets des CC les risques tendanciels des risques occurrentiels. Seuls ces derniers renvoient directement aux pratiques de gestion des risques naturels (bien que les risques tendanciels puissent également venir modifier les conditions et repères assignés à la définition des aléas)22.
34En France, les systèmes locaux de prise en compte des risques naturels sont le fruit d’une longue histoire, mêlant les pratiques locales de prévention et les services en charge de la sécurité civile. Ces systèmes sont marqués par une importante législation, la place de l’État et de ses services, un essai de mise en lumière des responsabilités de chacun et des prescriptions spatiales contraignantes. Dans cette configuration, ces systèmes très réglementés demeurent relativement « étanches » aux injonctions de révision des aléas de référence pour s’adapter aux modifications liées aux CC, ces dernières n’étant toujours que des estimations ou des majorations incertaines puisque basées sur des prévisions d’évolutions à venir.
35Les démarches locales de prise en compte des effets des CC renvoient souvent aux outils déjà existants de prévention des risques naturels (PPR), d’aménagement (PLU) ou de gestion de l’eau (SDAGE). Le SRCAE de Bourgogne, dans sa version soumise à consultation publique (Region Bourgogne, 2011), identifie principalement plusieurs risques en lien avec les CC : inondations et glissement de terrain, retrait-gonflement des argiles, îlots de chaleur urbains et pénurie d’eau (Orientation n° 13 « Prévenir les risques naturels liés au changement climatique ou accentués par celui-ci en s'appuyant sur les outils d'aménagement et de planification existants », pp.30-31). Des recommandations y sont associées concernant notamment le retrait-gonflement des argiles, l’identification des zones à risques et l’imposition d’une étude géotechnique pour les projets en zones à risque, l’intégration dans les PLU de prescriptions opérationnelles pour limiter les ICU (revêtements et matériaux, aération, végétalisation, points frais), ou encore l’intégration des enjeux du changement climatique dans la planification et la gestion de l’eau, en particulier dans les SDAGE.
36Concernant les inondations, le projet de SRCAE de Bourgogne recommande de renforcer la connaissance du risque (évolution des dernières années, identification des zones à risque), « de fixer les seuils maximums supérieurs aux références connues en matière d’inondation et de hauteur des crues, pour anticiper le risque extrême et de calculer le dimensionnement des réseaux en fonction de ces seuils. » On peut douter du poids des recommandations du SRCAE pour permettre d’intégrer des éléments liés aux évolutions climatiques dans la définition des aléas de référence, alors que les politiques de prévention et gestion des risques naturels sont déjà saturées en termes de prescriptions réglementaires. La gestion des risques naturels apparaît comme un domaine d’intervention très réglementé, où la révision des outils – plan, aléa de référence, cartographie des risques – se fait avant tout dans le respect des multiples obligations légales déjà édictées. Dans ce cadre, l’intégration de connaissances sur les variations d’aléas liées aux CC n’a pas de caractère réglementaire ou obligatoire.
37Plusieurs parallèles sont à faire entre les politiques de prévention et de gestion des risques naturels et ce que l’on attend d’une politique d’adaptation. L’immatérialité d’un problème peu visible, avec des temps de retour suscitant l’oubli, l’invisibilité des résultats, l’incertitude quant aux phénomènes en jeu, l’objectif de « changer les comportements avant de changer l’aléa » sont autant de points communs entre action climatique et démarches de gestion des risques. Pour autant, au-delà de discours prônant une intégration plus étroite, on n’observe guère d’interférence entre les politiques de gestion du risque existantes et les politiques climatiques en cours de structuration, peut-être car les politiques du risque sont spécifiques, sur-réglementées et isolées (souvent dépendantes d’autres politiques publiques – comme l’urbanisme et le droit du sol – pour leur mise en œuvre).
38Le caractère territorial de l’adaptation, ajouté à la variabilité de perceptions des effets du dérèglement climatique, variant dans le temps et dans l’espace, rendent complexe et nécessairement relative, toute tentative de formulation de modes d’adaptation pour les territoires. Les décideurs ne pouvant guère se reposer entièrement sur les scientifiques doivent en effet composer en situation d’incertitude non-maîtrisée. L’action pourrait alors se paralyser devant la grande variabilité des facteurs influençant à la fois la vulnérabilité, les capacités de réponses et les stratégies d’adaptation des territoires face aux changements climatiques. Pourtant, des réponses des territoires se construisent face aux dérèglements climatiques, et les résultats des études de cas font ressortir certains déterminants de la mise à l’agenda et de la construction des actions régionales d’adaptation. C’est ainsi notamment que la présence de ressources cognitives et techniques en région –à l’instar des agences régionales de l’environnement– l’incitation règlementaire, les menaces pesant sur des ressources spécifiques des territoires, ou le contexte socio-économique du territoire influencent les capacités de mise sur agenda de l’adaptation à l’échelle locale. Toutefois, si ces facteurs –et en particulier les connaissances locales des changements climatiques– apparaissent nécessaires à la prise en compte de l’adaptation, ils ne sont pas pour autant suffisants à sa mise en œuvre (Richard, 2013).
39L’intégration par les territoires des enjeux de l’adaptation a des conséquences locales sur les modes de construction de l’action publique. En effet, le contexte d’incertitudes par exemple, invite les sociétés technoscientifiques à devoir s'entraîner de plus en plus à intégrer l'inconcevable et se préparer à l’imprévisible (Dupuy, 2010). Cela suppose de nouvelles postures conceptuelles pour l’action et de nouvelles représentations du rôle de l’action sur les territoires (Duvillard et Fauvel, 2011). Parmi elles, peut être notamment envisagé le recours à des approches basées sur la vulnérabilité et le concept de résilience, de manière à intégrer les multiples dimensions du territoire susceptibles d’être impactées par des changements climatiques. Également, le développement d’exercice de prospective stratégique territoriale, constitue une base de réflexion et d’appréhension des possibles stratégies de développement durable des territoires, permettant d’identifier, dans l'hypothèse d'une réflexivité renforcée par l'adaptation, les pratiques et les conceptions en aménagement qui peuvent évoluer de celles jugées localement fondamentales qui ne devraient pas être modifiées (Godard, 2010).
40Dans la pratique, si l’action face aux effets des CC est encore en construction, on assiste toutefois déjà, au niveau régional du moins, à des situations inédites et à des modifications dans les processus décisionnels, notamment en termes de rapprochements entre personnels scientifiques et praticiens, en matière de production, transfert et interprétation des connaissances. La prise en compte des effets du changement climatique accompagne également des modifications dans la gestion locale des risques naturels, ne se focalisant plus seulement sur la caractérisation de l’aléa, mais tentant aussi de développer des approches intégrées de réduction des vulnérabilités territoriales.
41Dans ce cadre, l’adaptation au changement climatique, qui bénéficie d’un investissement institutionnel important, devient une des dimensions de l’action face aux changements climatiques qu’il convient de questionner, tant dans les périmètres qui lui sont et lui seront donnés localement par l’action publique (« à quoi s’adapter? ») que dans les significations qui lui seront associées (« pourquoi et comment s’adapter? ») dans des situations concrètes d’actions locales. La perspective de l’adaptation vient déborder le cadre d’analyse « classique » de l’action environnementale, en ouvrant des interrogations sur le rôle même de la planification comme celui de la légitimité politique d’engager des actions d’adaptation, en dehors de perspectives de résolution globale du problème climat (atténuation).
