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Le changement climatique et les propriétés du Conservatoire du littoral

Élodie Doze

Résumés

Chargé de mener une politique foncière de sauvegarde de l’espace littoral et de préservation des équilibres écologiques, le Conservatoire du littoral est confronté, en sa qualité de propriétaire, à la problématique de la gestion des risques littoraux liés au changement climatique. Ce nouveau défi pose la question des stratégies d’adaptation à mettre en œuvre et de la place de l’établissement dans les processus de concertation multi-acteurs. Le Conservatoire doit-il laisser évoluer librement le rivage dans une optique de plus grande naturalité? Doit-il participer à la protection des populations, en acceptant la pérennisation ou la mise en œuvre de moyens de défense contre la mer sur ses terrains? Ses priorités d’acquisition doivent-elles être réajustées au regard de ces risques nouveaux? Attentif aux considérations de sécurité qui préoccupent les habitants des zones littorales et fidèles à ses principes de fonctionnement, l’établissement n’adopte pas de positionnement dogmatique à ce jour et prend plutôt le parti de définir ses stratégies au gré des situations territoriales rencontrées. Un travail de prospective sur les modalités d’adaptation à long terme, et sur l’évolution de la stratégie d’acquisition a néanmoins été initié, avec un objectif : anticiper les possibles dans le but de faire face à un avenir incertain. Naviguant entre le présent et cet horizon des futurs, l’article met en lumière un questionnement juridique sur le jeu des responsabilités et les missions de cet acteur littoral atypique.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Article L 322-1 du code de l’environnement.
  • 2 En vertu des dispositions de l’article L322-9 du code de l’environnement, « le domaine relevant du (...)
  • 3 Une seule exception demeure. Les biens classés au sein du domaine propre de l’établissement peuvent (...)
  • 4 Cf. article L322-9 alinéa 1er du code de l’environnement.

1Le Conservatoire du littoral, établissement public de l’État à caractère administratif, œuvre depuis sa création en 1975 pour la protection du littoral français, environnement sensible et convoité. Chargé de mener, en vertu des dispositions de l’article L 322-1 du code de l’environnement, une politique foncière de sauvegarde de l’espace littoral et de respect des sites naturels et de l’équilibre écologique, il exerce les fonctions dévolues par la loi dans le cadre d’un processus multi-acteurs qui intègre les gestionnaires de sites, les décideurs locaux, mais aussi les citoyens et les usagers des sites. En effet, la loi du 10 juillet 1975 prévoit que la mission d’acquisition foncière et de sauvegarde des sites littoraux confiée au Conservatoire doit s’exercer après avis des conseils municipaux, et en partenariat avec les collectivités territoriales intéressées1. À compter de leur classement au sein du domaine propre de l’établissement2, les sites acquis bénéficient de la garantie d’inaliénabilité afférente aux biens relevant du domaine public3. Les terrains relevant du Conservatoire ont par ailleurs vocation à être ouverts au public, dans la limite de la vocation et de la fragilité des espaces considérés4. Leur gestion est confiée par convention à de tierces personnes qui peuvent être, selon les sites, des collectivités ou groupements de collectivités territoriales, des établissements publics ou encore des associations et fondations agréées.

  • 5 La notion « d’acquisitions envisagées » est à appréhender au regard de la stratégie 2005-2050 du Co (...)
  • 6 Sachant qu’il existe de fortes disparités selon le secteur géographique considéré : à titre d’illus (...)
  • 7 Il en serait ainsi des dunes de Bréville en Normandie, ou encore de la dune du Pyla en territoire a (...)

2Protégeant plus de 12 % du linéaire côtier français, le Conservatoire du littoral est confronté, comme tout propriétaire foncier, à la problématique de la gestion des risques liés au changement climatique, et notamment au risque de submersion marine, comme en témoignent de récents évènements à l’image de la tempête Xynthia qui a sinistré le littoral vendéen et charentais en 2010. Son patrimoine actuel et futur est concerné à la fois par le risque d’érosion, et par le risque de submersion marine. Selon l’analyse des documents historiques, c’est en effet 1,2 % des sites acquis et 1 % des sites dont l’acquisition est envisagée5 qui pourraient avoir disparu sous l’effet érosif en 21006 (Clus-Auby, 2004). Par ailleurs, les analyses hypsométriques révèlent que 3 % des espaces actuels non endigués et 2,6 % des espaces futurs pourraient pour être concernés par des épisodes de submersion temporaire (Clus-Auby, 2004). S’agissant des espaces endigués, ce sont 7 % des terrains relevant de l’établissement, et 17 % du patrimoine futur qui seraient soumis à un risque de submersion totale (Clus-Auby, 2004). Face à l’ensemble de ces phénomènes naturels, de grandes disparités existent entre les espaces placés sous la houlette de l’établissement. Aussi, si les chiffres précités font état d’un impact modéré des effets du changement climatique sur la globalité des sites, certains territoires perdront tout de même une partie conséquente de leur surface, parfois à hauteur de plus de 50 %7, et changeront totalement de visage.

3Le changement climatique interroge ainsi la position du Conservatoire du littoral quant aux stratégies de gestion du risque qui seront mises en œuvre dans un futur proche. Face à des phénomènes naturels globaux, ce grand propriétaire public sera sans doute amené à jouer un rôle central dans la définition et la mise en place des différentes stratégies locales d’adaptation au changement climatique.

  • 8 Cette implantation résulte de la propriété foncière, mais également des liens tissés avec les diffé (...)

4Il est dès lors utile d’évoquer la doctrine actuelle du Conservatoire en la matière, et d’examiner la manière dont cet établissement atypique, à la fois placé sous tutelle du ministère en charge de l’environnement et acteur foncier bénéficiant d’une implantation territoriale forte8, parvient à trouver une place au sein des dialogues et processus décisionnels locaux. Quelle stratégie d’adaptation au changement climatique est envisagée à ce jour par l’établissement et quelles pistes de réflexion ont d’ores et déjà pu être exploitées? S’il apparaît que le Conservatoire ne possède pas de posture dogmatique à ce sujet et préfère adapter sa position au cas par cas, par la prise en compte de la diversité des situations territoriales (I), l’établissement a néanmoins entrepris d’anticiper les impacts du changement climatique afin d’envisager différents scénarios susceptibles de se présenter à lui au cours du siècle à venir et de présager de la marge de manœuvre dont il disposera alors (II).

Une position modulable au gré des enjeux en présence

5Si en vertu de ses missions statutaires, le Conservatoire du littoral est le plus souvent amené à prôner la libre évolution du trait de côte afin de garantir le respect des dynamiques naturelles, l’établissement refuse toutefois de se soumettre à une position doctrinale inflexible et privilégie plutôt une prise de position adaptée aux enjeux en présence. Ainsi, une stratégie fixiste de la protection des rivages, ou une stratégie d’intervention limitée pourra-t-elle être envisagée en présence d’enjeux humains et socio-économiques significatifs (A). A contrario, en l’absence de tels enjeux, le Conservatoire privilégie la stratégie du « laisser évoluer » qui traduit la nécessité d’une acceptation, à terme, d’un recul des activités humaines (B).

Une approche fixiste ou d’adaptation concertée dans un but de protection des enjeux humains et socio-économiques

  • 9 Cette culture de bâtisseurs se conjugue à une « logique quasiment guerrière » (Clus-Auby, 2003) por (...)

6Jusqu’au début des années 1980, les ouvrages de défense côtiers étaient présentés comme la seule solution pour protéger les sites terrestres des assauts de la mer. La construction de remparts9 contre les flots apparaissait alors comme un défi relevé avec brio par les hommes et comme une réponse pérenne aux problématiques posées par l’érosion côtière.

  • 10 Les archives nationales font par ailleurs état de la création d’un groupe de travail interministéri (...)
  • 11 Le décret du 12 octobre 1977 soumet par exemple à étude d’impact les travaux et ouvrages de défense (...)

7Vint ensuite « le temps de la contestation » (Miossec, 1995)10, fondé sur des considérations économiques, biologiques11 et géomorphologiques. L’observation du comportement des ouvrages de défense et de leur impact sur les sites environnants révéla notamment un profond bouleversement des équilibres hydro sédimentaires. La fixation du trait de côte en un lieu donné, par apposition d’épis, conduit inexorablement à une accélération de la dérive littorale le long des ouvrages, ce qui a pour conséquence d’exacerber le phénomène d’érosion côtière sur les plages avoisinantes. Sans être définitivement maîtrisé, le phénomène d’érosion des plages n’est donc que déplacé. Par ailleurs, d’autres techniques de protection « dures » telles que les brise-lames ou enrochements participent à l’augmentation de la réflexion des vagues, facteur d’appauvrissement des stocks sédimentaires à proximité des plages protégées, et d’aggravation de leur érosion sur le long terme (Clus-Auby, 2003). Enfin, l’apposition d’obstacles aux dynamiques naturelles à l’instar de digues conduit à contraindre une interface terre-mer initialement mouvante, et à fragmenter des habitats riches de par leurs interconnexions.

  • 12 Le rechargement sableux était d’ores et déjà pratiqué aux États-Unis depuis les années 1970 (Miosse (...)
  • 13 Selon le scénario pessimiste du Groupe Intergouvernemental d’Experts sur le Climat (RCP 8.5), l’élé (...)

8Les études menées à l’échelle des cellules sédimentaires conduisirent à envisager des techniques d’intervention plus douces, à l’instar du confortement des cordons dunaires ou du rechargement sableux des plages12. Aujourd’hui, les scénarios mettant en relief les impacts potentiels du changement climatique sur la montée du niveau de la mer13, confortent l’intérêt de ces travaux de recherche, et commandent de repenser les stratégies d’adaptation aux risques émergents.

9De par sa mission d’acquisition foncière d’espaces naturels littoraux, le Conservatoire est propriétaire de terrains qui, dans certaines configurations territoriales, sont susceptibles de constituer un rempart contre la mer pour les biens et personnes situés à proximité. L’élévation annoncée du niveau des eaux a conduit l’établissement public à s’interroger sur la manière de gérer ses sites face à ce phénomène. Si la libre évolution du trait de côte semble être la solution la plus acceptable sur le long terme, il reste que celle-ci ne peut raisonnablement être mise en œuvre que dans l’hypothèse d’une pondération avec les enjeux humains et socio-économiques. En effet, un « laisser-faire » ne saurait être envisagé que dans le cas d’un éloignement suffisant ou d’une relocalisation des biens et activités humaines, de telle façon que ne puisse par exemple pas être mise en péril une agglomération avoisinante.

10Ainsi, lorsque la libre évolution des rivages fait peser une réelle menace sur les activités humaines, se pose la question de savoir quel niveau de protection fournir en vue de la sauvegarde de ces dernières. La mise en œuvre de techniques de protection dites « douces » peut-elle suffire à assurer temporairement la sécurité des personnes et des biens en l’absence d’une relocalisation? Un niveau de protection jugé suffisant par le Conservatoire saura-t-il répondre aux attentes des populations locales?

  • 14 Décret n° 2007-1735, du 11 décembre 2007, relatif à la sécurité des ouvrages hydrauliques et au com (...)
  • 15 Article R 214-123 du code de l’environnement : « le propriétaire ou l’exploitant de tout barrage ou (...)
  • 16 Article L 322-1 du code de l’environnement : « le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages (...)

11De même se pose la question des responsabilités quant à l’entretien des ouvrages de défense côtiers. Le décret de 2007 relatif à la sécurité des ouvrages hydrauliques14 pose en effet le principe selon lequel l’entretien des ouvrages de défense construits avant le 1er janvier 2008 reste à la charge de leur propriétaire et non des bénéficiaires de la protection qui en résulte15. Or, le Conservatoire du littoral n’a pas vocation à entretenir de telles lignes de défense. Dès lors, ne faudrait-il pas envisager une répartition différenciée des responsabilités en cas de pluralité de propriétaires n’ayant pas tous le même intérêt au maintien d’une digue? Dans le cas où le Conservatoire serait propriétaire d’ouvrages côtiers, dans quelle mesure sa responsabilité administrative sans faute pourrait-elle être mise en œuvre pour défaut d’entretien normal? Sa mission statutaire16 et le principe de spécialité des établissements publics, ne lui commandent aucunement d’assurer la protection des populations locales. La contradiction est d’autant plus avérée que s’il s’en tient aux missions initiales qui lui ont été conférées par le législateur, le Conservatoire pourrait être tenu de s’abstenir de toute intervention d’entretien sur les ouvrages dont il est propriétaire afin de laisser le rivage évoluer librement. À tout le moins, il ne saurait être tenu de mettre en place ou renforcer des défenses sur son domaine.

  • 17 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmati (...)
  • 18 La loi permet également la mise en œuvre anticipée de la compétence GEMAPI et de son transfert à un (...)
  • 19 Quelques exceptions demeurent cependant. Cette mise à disposition ne sera pas exigée s’agissant des (...)

12Face à ce problème, l’une des solutions envisageables consiste en la désignation systématique d’un gestionnaire responsable pour chaque ensemble cohérent d’ouvrages de défense. C’est dans cette démarche que s’inscrit la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles17, qui confère aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale, une compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) à compter du 1er janvier 201618. Cette compétence devra être transférée à un établissement public à fiscalité propre avant le 1er janvier 2018, qui pourra lui-même choisir de la déléguer ou de la transférer à un établissement public territorial de bassin (EPTB) ou à un établissement public d’aménagement et de gestion des eaux (EPAGE). En vertu de cette nouvelle attribution, les personnes morales titulaires de la compétence GEMAPI devront définir les « systèmes de protection » correspondant à des zones protégées cohérentes et prendre en charge les travaux correspondants de réduction du risque d’inondation. Les ouvrages de protection existants, classés ou non au sens du décret de 2007, appartenant à des personnes morales de droit public tel que le Conservatoire, devront ainsi être mises à disposition de cette autorité, par voie de convention19 (cf. article 58). La question de la cohabitation optimale entre la vocation initiale des terrains acquis par le Conservatoire et celle de protection contre les submersions mise en œuvre par l’autorité « GEMAPI » reste toutefois à organiser.

13À ce jour, bien que le Conservatoire du littoral n’ait pas vocation à assurer le rôle de gardien des digues pour garantir la pérennité des espaces littoraux urbanisés, force est de constater qu’il reste néanmoins attentif aux considérations de sécurité qui préoccupent les habitants des zones littorales. C’est la raison pour laquelle l’établissement continue de définir son positionnement en fonction des enjeux en présence et des spécificités territoriales rencontrées, en concertation avec les acteurs locaux.

14Il apparaît qu’une approche fixiste du trait de côte ne revêt pas le caractère d’une réponse satisfaisante aux risques littoraux sur le long terme et ne doit être retenue que si une analyse coûts-avantages approfondie conduit à cette solution, compte tenu de l’importance des enjeux à protéger ou pour offrir un temps de répit en vue de l’organisation d’une relocalisation. En tout état de cause, le Conservatoire du littoral ne peut être le maître d’ouvrage de telles défenses, y compris sur ses propres terrains. Ainsi, lorsque les enjeux locaux le permettent, l’établissement privilégie la libre évolution du rivage, garante d’une plus grande naturalité des sites acquis par l’établissement.

Une libre évolution du rivage privilégiée en l’absence d’enjeux sécuritaires

  • 20 Loi n° 95-101, du 2 février 1995, relative au renforcement de la protection de l’environnement, JOR (...)
  • 21 La loi Barnier envisage notamment en son article 11 la mise en œuvre d’expropriations pour cause d’ (...)

15La loi Barnier20 a constitué une avancée majeure dans l’orientation des stratégies de prévention des risques. Pour la première fois dans un texte législatif, est émise l’idée selon laquelle si les phénomènes naturels ne peuvent être contrôlés, c’est à l’Homme de reculer et de s’organiser en conséquence21. Transposé aux risques littoraux, ce raisonnement plaide en faveur d’une alternative à la défense côtière, un recul stratégique des activités humaines en lieu et place d’une éternelle lutte contre les éléments.

16Le Conservatoire du littoral, dont les propriétés actuelles et acquisitions en projet sont concernées respectivement à hauteur de 10 et 21 % par le risque de submersion marine (Clus-Auby et al., 2004), a pris le parti de laisser évoluer le rivage librement, lorsque cela est acceptable, afin de permettre la restauration d’échanges sédimentaires terre-mer plus proches des cycles naturels. Les terrains ainsi concernés ne sont pas perdus à la mer, mais permettent de recomposer des écosystèmes côtiers. Ces espaces d’interface peuvent également participer à une protection plus efficace des enjeux humains situés en arrière, en jouant le rôle de zones tampons dans lesquels l’énergie de la mer se dissipe avant d’atteindre les défenses ultimes.

  • 22 Parc Naturel Régional de Camargue, Société Nationale pour la Protection de la Nature, Fondation la (...)
  • 23 Dans l’optique de donner davantage de cohérence à son action de protection des sites, le Conservato (...)

17Ce scénario se présente actuellement en Camargue, sur le site des  Étangs et marais des salins de Camargue, acquis par le Conservatoire du littoral auprès de la compagnie des Salins du Midi en 2009. Les terrains concernés font ponctuellement l’objet d’entrées marines par des brèches dans la digue de Véran, ouvrage construit par les Salins en 1972, non dans un but de protection des populations, mais pour le seul besoin du développement d’une activité salicole. Face aux entrées répétées des flots, épis et enrochements sont voués à s’enfoncer et disparaître à court terme, et ce, sans incidence sur la sécurité des biens et des personnes. En concertation avec les co-gestionnaires de ce site22, le Conservatoire du littoral a engagé une étude visant à anticiper les futures évolutions du rivage dans le cadre de l’élaboration du plan de gestion du site et d’un transfert de gestion du domaine public maritime23 au droit de l’étang du Vaccarès. Un diagnostic synthétique rendu en juin 2012 (BRL Ingénierie, 2012) fait état des bienfaits de la libre évolution du trait de côte dans ce secteur : en effet, les entrées marines impulseront de nouveau une dynamique lagunaire entravée par le passé par les aménagements salicoles et rendront au site une naturalité qui avait été mise entre parenthèses au sein de ces espaces camarguais artificialisés.

18Le choix de la libre évolution du rivage s’imbrique aussi parfois avec la mise en œuvre d’actions de déconstruction. C’est ainsi qu’en 1981 le Conservatoire du littoral a pris la décision de détruire la digue Richet construite entre 1956 et 1958 dans le Finistère dans le but de restaurer des zones humides disparues et de permettre la préservation d’habitats piscicoles indispensables à la survie de certaines espèces. Au-delà de ces actions qui font pour l’instant figure d’exceptions, il est également possible de s’interroger sur l’hypothèse selon laquelle le propriétaire d’un ouvrage de défense déciderait de ne pas entretenir ce dernier. La loi MAPAM semble apporter une première réponse à cette question, en confiant à l’autorité investie de la compétence GEMAPI le soin de prendre en charge la gestion de l’ensemble des digues. Mais que faire alors de la volonté du propriétaire désireux de naturalité?

  • 24 La composition du domaine publique maritime figure à l’article L 2111-4 du code général de la propr (...)
  • 25 La loi n° 2002-276, du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité a modifié l’article L (...)
  • 26 L’attribution du domaine public maritime (DPM) consiste en un transfert temporaire de la gestion du (...)
  • 27 L’affectation du domaine public maritime (DPM) consiste en un transfert de la gestion du domaine il (...)
  • 28 Les instructions ministérielles à ce sujet se prononcent pourtant en faveur d’une simple attributio (...)
  • 29 L’article L 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques définit le domaine publi (...)
  • 30 Article L 334-1 du code de l’environnement : Les aires marines protégées comprennent « les parties (...)
  • 31 Loi n° 2006-436, du 14 avril 2006, relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux p (...)

19Enfin, l’accompagnement des processus naturels implique inévitablement l’inclusion progressive des sites du Conservatoire dans le domaine public maritime24 (DPM). Pour autant, l’établissement pourrait continuer à administrer ses anciens sites intégrés au DPM, ce qu’autorise la loi depuis 200225, par le biais des mécanismes d’attribution26 et d’affectation27. S’agissant plus spécifiquement des terrains dépoldérisés, une affectation systématique au profit de l’établissement apparaît souhaitable dans l’intérêt d’une gestion harmonieuse des espaces terrestres et marins, le mécanisme d’attribution ne présentant pas de caractère définitif28. Il est par ailleurs à noter que les portions de DPM mouillé29 administrées par l’établissement public seront intégrées aux aires marines protégées30, en vertu de la loi de 2006 relative aux parcs naturels marins31.

20Au-delà de son positionnement variable au gré des enjeux en présence, le Conservatoire a manifesté dès 2002 sa volonté de prendre connaissance des impacts probables du changement climatique sur ses sites actuels et à venir. À l’issue d’une analyse prospective réalisée en deux temps, entre 2002 et 2012, différents scénarios d’évolution climatique, économique et juridique ont pu être envisagés et plusieurs stratégies d’adaptation proposées. L’objectif étant clairement identifié : anticiper les possibles dans le but de faire face à un avenir incertain (II).

Une volonté d’anticipation sur les scénarios d’évolution à venir

21De 2002 à 2004, une étude prospective intitulée « Impacts du changement climatique sur le patrimoine du Conservatoire du littoral – scénarios d’érosion et de submersion à l’horizon 2100 » a été menée par le Conservatoire du littoral. Celle-ci visait à élaborer des scénarios prévisionnels afin d’aboutir à une évaluation globale des impacts physiques du changement climatique sur les sites métropolitains de l’établissement public (Clus-Auby et al., 2004). En 2011, un nouveau travail de prospective, davantage tourné vers les conséquences socio-économiques du changement climatique, a été mené par un groupe de réflexion réunissant des agents du Conservatoire du littoral, des élus, des gestionnaires de sites ainsi que des personnes qualifiées (ARTELIA, 2011). Six idéotypes côtiers ont été définis puis confrontés à trois scénarios distincts (« résister », « subir », « s’adapter »), le but de la démarche étant de pouvoir proposer des pistes de réflexion mobilisables par les décideurs locaux et de parvenir à élaborer un outil d’aide à la décision et à l’élaboration d’une conscience sociale du changement climatique. Pour le Conservatoire, le résultat de cet échange a en outre permis d’envisager une évolution de sa stratégie d’acquisition (A) et de s’interroger sur la place qu’il sera voué à occuper dans le processus décisionnel de l’adaptation au changement climatique (B).

Une stratégie d’acquisition qui doit s’adapter

  • 32 Les acquisitions de terrains situés en périmètres autorisés peuvent être réalisées sans qu’il soit (...)
  • 33 Les acquisitions de terrains situés en zones d’intervention prioritaires nécessiteront l’aval du Co (...)

22Le Conservatoire élabore sa politique d’acquisition par la délimitation d’une part de « périmètres autorisés » désignant des sites précis pour lesquels le Conseil d’Administration de l’établissement a donné son aval en vue d’une acquisition future32, et d'autre part de « zones d’intervention prioritaires » désignant des terrains qui pourraient être acquis par l’établissement à plus long terme33.

23Selon les résultats de l’étude commandée par le Conservatoire du littoral en 2002, le recul du trait de côte par érosion ne concernerait que 1 % du futur patrimoine de l’établissement. En revanche, la part des sites futurs directement concernés par une éventuelle submersion serait nettement plus élevée puisque 21 % du patrimoine dont l’acquisition est envisagée serait considéré comme submersible à titre épisodique ou définitif (Clus-Auby et al., 2004), l’étude prenant en compte tant les sites endigués que les espaces littoraux dépourvus d’ouvrages de protection contre la mer. Par ailleurs, ces projections doivent être revues à la hausse en raison des acquisitions camarguaises ayant suivi la signature du protocole d’accord avec la compagnie des Salins du Midi en 2009

24Se pose alors la question de la stratégie d’acquisition à adopter par le Conservatoire du littoral dans un contexte où l’établissement risque d’être sollicité de toutes parts, par les propriétaires privés et les collectivités territoriales menacées par la montée des eaux. Le dilemme porte sur la vocation de cette stratégie, tiraillée entre l’économie des fonds publics et la responsabilité sociétale à long terme du Conservatoire. La politique d’acquisition doit-elle intégrer le facteur de risque et renoncer aux projets les plus périlleux dans le but d’épargner les fonds publics? Doit-elle ainsi privilégier une attente d’intégration des terrains concernés au domaine public maritime, le Conservatoire pouvant ensuite obtenir leur administration à titre gratuit, pour une période de trente ans ou à titre définitif? Doit-elle se concentrer davantage sur les sites de l’arrière-pays afin de garantir la protection des rivages du futur? Ou a contrario, l’établissement doit-il acquérir des sites submersibles à forte valeur écologique dans le cadre d’un processus d’accompagnement de la maritimisation et de mise en place de zones tampons? S’il est démontré que ces espaces, dont la maritimisation serait plus ou moins partielle et rapide, joueraient un rôle durable dont le bilan écologique, social et économique serait positif pour les territoires concernés, ne serait-il pas du devoir du Conservatoire de mobiliser les fonds publics à cette fin?

25Comme bien souvent, la stratégie d’acquisition du Conservatoire du littoral se dessinera sans doute au gré de la diversité des situations territoriales rencontrées. Ses grandes lignes devront néanmoins être fixées dans le but d’apporter cohérence et lisibilité à l’action foncière de l’établissement public dans ce domaine. Le Conservatoire a ainsi intégré un volet « adaptation au changement climatique » à la réflexion engagée en 2013 sur la révision de sa stratégie d’intervention foncière. Celle-ci doit aboutir en 2015, à l’occasion du quarantième anniversaire de l’établissement.

26Si la stratégie d’acquisition du Conservatoire du littoral reste à préciser, il apparaît que le rôle de l’établissement se trouve également interrogé par l’adaptation au changement climatique. Se pose en effet la question de savoir quelle pourra être la place de l’établissement public dans les concertations multi-acteurs à venir et dans la mise en œuvre des stratégies d’adaptation collectivement définies.

Une place à définir dans l’optique d’une adaptation réussie

27Les missions confiées au Conservatoire du littoral sont limitativement énumérées par l’article L 322-1 du code de l’environnement. À ce jour, l’établissement public ne possède pas de mission tendant à la protection des rivages contre la montée des eaux ou à l’adaptation aux effets du changement climatique. Le législateur lui a néanmoins confié la capacité de « présenter aux collectivités publiques toutes suggestions en rapport avec sa mission » (article L322-1 du code de l’environnement).

28Dès lors, il est possible de s’interroger sur la place qu’il occupera dans le cadre du processus décisionnel visant à définir et organiser la mise en œuvre des stratégies d’adaptation au changement climatique. Le Conservatoire, eu égard à sa qualité de grand propriétaire foncier se verra-t-il confier le rôle de chef de file de la concertation? Sera-t-il plutôt considéré comme l’un des acteurs du débat et de la mise en mouvement du processus décisionnel d’égal à égal avec les autres acteurs littoraux?

29À ce jour, bien que sa place n’ait pas été expressément définie, le Conservatoire du littoral est acteur de la concertation tendant à planifier les actions d’adaptation au changement climatique. Ses missions statutaires le conduisent à faire primer l’enjeu écologique sur d’autres enjeux locaux, et ce, bien qu’il ait été vu que l’établissement analyse les situations territoriales de manière plus globale lorsque les circonstances locales l’exigent. Ces finalités distinctes peuvent constituer un obstacle dans le cadre de la définition des stratégies d’adaptation au changement climatique : quelle hiérarchie des enjeux s’impose? L’enjeu écologique pourra-t-il primer sur des considérations économiques ou sociales? Quelle stratégie de protection définir et sur quelle échelle de temps baser la réflexion? Bien que ces questions ne puissent être occultées, il est également possible de penser que les préoccupations portées par les uns et les autres, aussi différentes soient-elles, peuvent être vectrices d’échange et conduire à la définition d’une stratégie d’adaptation plus globale, pondérant les multiples enjeux en présence.

30La voix du Conservatoire du littoral se révèle par ailleurs particulièrement importante dans certains domaines, notamment en matière d’agriculture. L’établissement conclut en effet de nombreuses conventions agricoles portant occupation temporaire de ses terrains. Ces accords, qui favorisent le développement d’activités locales, se révèlent essentiels pour l’ensemble des territoires littoraux, tant d’un point de vue économique que d’un point de vue social et culturel. En effet, la raréfaction des espaces littoraux ruraux conduit de nombreux acteurs à s’interroger sur le devenir de l’agriculture littorale, qui structurait jusqu’à il y a peu la plus grande part des paysages côtiers. Le Conservatoire ne peut agir seul sur ce sujet, qui dépasse en ampleur ses capacités d’intervention, mais en réservant entre 10 à 15 % de son domaine aux activités agricoles, auprès d’un millier d’exploitants, il contribue à freiner l’érosion rapide des surfaces agricoles littorales. À travers les autorisations délivrées pour l’occupation agricole des espaces côtiers, le Conservatoire du littoral est également mieux à même de comprendre et rejoindre parfois les préoccupations d’autres acteurs littoraux, le tout au profit d’une discussion riche et mesurée. L’influence de l’établissement dans la concertation s’en trouve renforcée et ce phénomène trouvera sans doute à s’amplifier avec le temps.

31Au regard des enjeux protégés et de l’entendue de son patrimoine, le Conservatoire du littoral pourrait donc jouer un rôle central dans les politiques d’adaptation au changement climatique, à la condition toutefois d’interpréter, de redéfinir ou d’étendre les missions statutaires de l’établissement. Cependant, cette tâche s’avère particulièrement délicate en raison du risque que soit oubliée en chemin la mission initiale de l’établissement, à savoir la protection de l’environnement naturel. Afin d’explorer le champ des possibles, le Conservatoire a réuni en 2011 un groupe de travail afin d’étudier différents scénarios prospectifs dans lesquels le rôle du Conservatoire se trouverait conforté ou modifié (ARTELIA, 2011). Il a ainsi été imaginé que le législateur pourrait redéfinir les missions statutaires de l’établissement en y annexant une nouvelle mention relative à la défense côtière. Il a également été envisagé que soit confiée au Conservatoire une nouvelle mission d’acquisition foncière à l’intérieur des terres dans le but d’organiser une future relocalisation.

32Ces pérégrinations intellectuelles ont permis de mettre en évidence le caractère périlleux de certaines hypothèses, à l’instar des deux scénarios précités. Tandis que le premier serait en effet susceptible d’entraîner une perturbation des équilibres écologiques et une mobilisation importante de fonds publics insoutenable sur le long terme, le second entraînerait indéniablement une remise en cause du principe d’inaliénabilité des terrains acquis par l’établissement en vue d’une relocalisation des activités humaines.

  • 34 Le projet de décret fixant les règles de conception, d’entretien et d’exploitation des ouvrages con (...)
  • 35 Article 3 du projet de décret : « Les éléments naturels sur lesquels les systèmes d’endiguements s’ (...)

33La question d’une assimilation des dunes, cordons dunaires et zones humides aux ouvrages de protection a également été envisagée dans le cadre des travaux d’élaboration d’un nouveau décret fixant les règles de conception, d’entretien et d’exploitation des systèmes de protection34. Maillons de la chaîne de prévention contre les inondations et les submersions, ces éléments naturels ne peuvent toutefois pas être soumis aux règles de gestion et d’entretien applicables aux éléments de protection bâtis. Il serait particulièrement malvenu d’exiger de fixer artificiellement un cordon dunaire en un lieu donné alors même que ce dernier a vocation à se mouvoir au gré des mouvements hydrauliques et éoliens. L’approche fixiste ayant d’ores et déjà montré ses limites, peut-être serait-il judicieux de ne pas l’élargir à de nouveaux domaines. En tout état de cause, le texte soumis à la consultation du public à l’automne 2014 ne retient finalement qu’une réglementation des « ouvrages construits ou aménagés » en vue de prévenir les inondations et les submersions, et se garde de procéder à l’assimilation des dunes et autres milieux naturels jusqu’alors redoutée35. Le Conservatoire peut donc profiter de cette accalmie pour mener à bien ses missions initiales et ne pas assister à un aménagement déraisonné des sites sauvegardés ou à sauvegarder.

34Au regard de l’ensemble de ces éléments, il apparaît que le législateur devra rester extrêmement vigilant quant à la place qu’il entendra accorder au Conservatoire du littoral dans la participation aux politiques d’adaptation au changement climatique. Si le rôle attribué à l’établissement se révélait important, il devra se garder d’être uniquement axé sur la défense côtière. Il conviendra en effet de s’assurer du respect de la mission initiale de l’établissement et d’envisager un rôle approprié aux différentes configurations territoriales.

35Par ailleurs, dans le cas où le législateur n’interviendrait pas dans la définition du rôle qui devra être joué par le Conservatoire, la manière dont l’établissement trouvera à s’impliquer dans la concertation sera sans doute adaptée aux circonstances locales, au gré des enjeux en présence. Une action mesurée, adaptée et adaptable, comme le veut la doctrine de cet établissement public si particulier avec lequel les différents acteurs littoraux devront manifestement composer.

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Bibliographie

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BRL Ingénierie, 2012, Schéma de gestion préalable à l’intervention du Conservatoire du littoral sur le domaine public maritime au droit de l’étang du Vaccarès – Diagnostic synthétique, Conservatoire du littoral (Éd.), 107 p.

Clus-Auby, C., R. Paskoff et F. Verger, 2004, Impact du changement climatique sur le patrimoine du Conservatoire du littoral – Scénarios d’érosion et de submersion à l’horizon 2100 – Synthèse, Paris, Conservatoire du littoral (Éd.), 43 p.

Clus-Auby, C., 2003, La gestion de l’érosion des côtes : l’exemple aquitain, Bordeaux, Presses Universitaires de Bordeaux (Éd.), 265 p.

Deboudt, P., 2010, Vers la mise en œuvre d’une action collective pour gérer les risques naturels littoraux en France métropolitaine, Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne] URL : http://cybergeo.revues.org/22964, Consulté le 3 décembre 2014.

Groupe intergouvernemental d’experts sur le climat (GIEC), 2013, Changement climatique 2013 : les éléments scientifiques – Résumé à l’attention des décideurs, Cambridge, Cambridge University Press (Éd.), 27 p.

Ministère De L’Équipement, des Transports et du Tourisme, 2010, Répertoire des archives nationales, cote 19950346, [En ligne] URL : http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/19950346-2.pdf, Consulté le 3 décembre 2014.

Miossec, A., 1998, Les sociétés contemporaines face à l’élévation du niveau de la mer, Annales de géographie, 600, pp. 201-219.

Miossec, A., 1995, Le traitement du recul de la ligne de rivage en France : pratiques sociales autour d’un problème de nature, Norois, 42, 165, pp. 153-172.

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Notes

1 Article L 322-1 du code de l’environnement.

2 En vertu des dispositions de l’article L322-9 du code de l’environnement, « le domaine relevant du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres est du domaine public à l'exception des terrains acquis non classés dans le domaine propre ». Il appartient au Conseil d’Administration de l’établissement de procéder à ce classement (article R322-7 du code de l’environnement).

3 Une seule exception demeure. Les biens classés au sein du domaine propre de l’établissement peuvent faire l’objet d’une aliénation après autorisation donnée par décret en Conseil d’État, pris sur proposition du conseil d’administration statuant à la majorité des trois quarts des membres présents ou représentés (article L322-3 du code de l’environnement). Cette procédure n’a jamais été mise en œuvre.

4 Cf. article L322-9 alinéa 1er du code de l’environnement.

5 La notion « d’acquisitions envisagées » est à appréhender au regard de la stratégie 2005-2050 du Conservatoire du littoral, en cours de révision.

6 Sachant qu’il existe de fortes disparités selon le secteur géographique considéré : à titre d’illustration, l’étude menée de 2002 à 2004 fait état d’un risque érosif concernant 9,6 % des sites actuels pour les rivages du Nord-Pas-de-Calais et de Picardie, et seulement 3 % des rivages Normands. Cette étude fut précisée en 2011 par le recours à des indices de vulnérabilité. 58 % de l’actuel patrimoine Nord-Pas-Calais et Picardie furent ainsi répertoriés comme étant de vulnérabilité moyenne (pour 56 % du patrimoine futur), tandis que 24 % de l’actuel patrimoine Normand se vu associer une vulnérabilité moyenne à forte (pour 8 % du patrimoine futur). (ARTELIA, STRATYS, 2011)

7 Il en serait ainsi des dunes de Bréville en Normandie, ou encore de la dune du Pyla en territoire aquitain (Clus-Auby, 2004) sous l’effet de l’érosion.

8 Cette implantation résulte de la propriété foncière, mais également des liens tissés avec les différents acteurs locaux au gré des négociations foncières, de la délivrance de conventions d’usages, ou des dialogues engagés avec les gestionnaires, usagers de sites ou services de l’État.

9 Cette culture de bâtisseurs se conjugue à une « logique quasiment guerrière » (Clus-Auby, 2003) portée par les ingénieurs des grands corps de l’État (DEBOUDT P., 2010).

10 Les archives nationales font par ailleurs état de la création d’un groupe de travail interministériel chargé d’étudier les problèmes posés par la défense contre la mer en 1976 (ministère de l’Équipement, des Transports et du Tourisme, 2010).

11 Le décret du 12 octobre 1977 soumet par exemple à étude d’impact les travaux et ouvrages de défense contre la mer supérieurs à 2000 m² (décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 pris pour l’application de l’article 2 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, JORF du 13 octobre 1977, page 4948).

12 Le rechargement sableux était d’ores et déjà pratiqué aux États-Unis depuis les années 1970 (Miossec, 1998).

Les techniques d’intervention douces posent éventuellement d’autres problèmes. Le rechargement sableux des plages n’est ainsi pas dépourvu d’impacts sur les équilibres écologiques, qu’il s’agisse du sous-sol de la mer territoriale qui peut constituer le milieu de prélèvement des stocks sédimentaires, ou de la plage visée par l’opération. Les transferts effectués posent effectivement question en termes de perturbation des écosystèmes (destruction d’habitats, modifications granulométriques ou chimiques, etc.) et de pollution des sables (remplacement du sable affecté par les activités anthropiques (algues, déchets) par du sable « propre »). Cette technique est également de nature à alimenter les conflits interétatiques au sujet des droits d’exploitation du sous-sol de la mer territoriale et des zones économiques exclusives (ZEE) en cas de superposition de souveraineté (« zones grises »). Ce cas se présente actuellement dans la zone du Golfe du Lion, objet de convoitise que se disputent la France et l’Espagne.

13 Selon le scénario pessimiste du Groupe Intergouvernemental d’Experts sur le Climat (RCP 8.5), l’élévation moyenne du niveau des mers à l’horizon 2100 se situerait entre 0.52 et 0.98 mètre (GIEC, 2013).

14 Décret n° 2007-1735, du 11 décembre 2007, relatif à la sécurité des ouvrages hydrauliques et au comité technique permanent des barrages et ouvrages hydrauliques et modifiant le code de l’environnement, JORF n° 0289 du 13 décembre 2007, page 20113, texte n° 3.

15 Article R 214-123 du code de l’environnement : « le propriétaire ou l’exploitant de tout barrage ou digue surveille et entretient l’ouvrage et ses dépendances. Il procède notamment à des vérifications du bon fonctionnement des organes de sécurité et à des visites techniques approfondies de l’ouvrage ».

16 Article L 322-1 du code de l’environnement : « le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres est chargé de mener une politique foncière de sauvegarde de l’espace littoral et de respect des sites naturels et de l’équilibre écologique ».

17 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, JORF n° 0023 du 28 janvier 2014 page 1562, texte n° 3.

18 La loi permet également la mise en œuvre anticipée de la compétence GEMAPI et de son transfert à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, à compter de sa date d’entrée en vigueur (cf. article 56).

19 Quelques exceptions demeurent cependant. Cette mise à disposition ne sera pas exigée s’agissant des ouvrages dont l’influence hydraulique excède le champ d’action territorial de l’autorité détenant la compétence GEMAPI, et pour lesquels il existe d’ores et déjà un gestionnaire (cf. article 58).

De la même manière, la loi prévoit que l’État et ses établissements publics qui ont en gestion une digue continueront de gérer cette dernière pour le compte de l’autorité GEMAPI, selon des modalités définies par une convention de gestion, et ce, pour une durée de dix ans (cf. article 56).

20 Loi n° 95-101, du 2 février 1995, relative au renforcement de la protection de l’environnement, JORF n° 29 du 3 février 1995, page 1840.

21 La loi Barnier envisage notamment en son article 11 la mise en œuvre d’expropriations pour cause d’utilité publique en cas d’extrême urgence et prévoit en son article 13 la mise en place d’un fonds de prévention des risques naturels majeurs destiné à couvrir les dépenses liées à ces expropriations ainsi « qu’à la limitation de l’accès et à la délimitation éventuelle des biens exposés afin d’en empêcher toute occupation future ».

22 Parc Naturel Régional de Camargue, Société Nationale pour la Protection de la Nature, Fondation la Tour du Valat.

23 Dans l’optique de donner davantage de cohérence à son action de protection des sites, le Conservatoire du littoral peut solliciter auprès de la Direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) un transfert de gestion de certaines parties du domaine public maritime attenantes à ses terrains. Cette possibilité de transfert a été énoncée par la loi n° 2002-276, du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité et codifiée à l’article L 322-1 du code de l’environnement.

24 La composition du domaine publique maritime figure à l’article L 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques.

25 La loi n° 2002-276, du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité a modifié l’article L 322-1 du code de l’environnement : « Afin de promouvoir une gestion plus intégrée des zones côtières, le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres peut également exercer ses missions sur le domaine public maritime qui lui est affecté ou confié ». À un niveau local, les Directions départementales des territoires et de la mer sont en charge de ces transferts.

26 L’attribution du domaine public maritime (DPM) consiste en un transfert temporaire de la gestion du domaine, pour une durée maximale de 30 ans. Ce mécanisme est systématiquement retenu pour les transferts de gestion de DPM mouillé (partie du DPM couverte par les plus hautes mers en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles), et peut s’appliquer au DPM sec.

27 L’affectation du domaine public maritime (DPM) consiste en un transfert de la gestion du domaine illimité dans le temps. Ce mécanisme ne peut s’appliquer qu’au transfert de DPM sec (partie du DPM située au-delà du rivage de la mer et constituée des lais et relais de mer).

28 Les instructions ministérielles à ce sujet se prononcent pourtant en faveur d’une simple attribution du DPM « mouillé » au profit du Conservatoire du littoral (cf. circulaire interministérielle no 2007-17 du 20 février 2007 relative à l’intervention du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres sur le domaine public maritime, NOR : EQUT0790370C : « le DPM « mouillé » n’a pas vocation à être affecté au Conservatoire du littoral à titre permanent; il lui sera attribué »).

29 L’article L 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques définit le domaine public (DPM). Dans la pratique, une distinction est établie entre le DPM mouillé, qui représente la partie du DPM couverte par les plus hautes mers en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles, et le DPM sec qui représente la partie du DPM située au-delà du rivage de la mer et constituée des lais et relais de mer.

30 Article L 334-1 du code de l’environnement : Les aires marines protégées comprennent « les parties maritimes du domaine relevant du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres ».

31 Loi n° 2006-436, du 14 avril 2006, relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, JORF n° 90 du 15 avril 2006, page 5682, texte n° 1.

32 Les acquisitions de terrains situés en périmètres autorisés peuvent être réalisées sans qu’il soit nécessaire d’obtenir l’aval du Conseil d’Administration de l’établissement.

33 Les acquisitions de terrains situés en zones d’intervention prioritaires nécessiteront l’aval du Conseil d’Administration en ce qu’elles ne se superposent pas avec les zones de périmètres autorisés.

34 Le projet de décret fixant les règles de conception, d’entretien et d’exploitation des ouvrages construits ou aménagés en vue de prévenir les inondations et les submersions aptes à en assurer l’efficacité et la sûreté et portant diverses adaptations des règles de sûreté des ouvrages hydrauliques a fait l’objet d’une consultation publique du 30 septembre au 3 novembre 2014.

35 Article 3 du projet de décret : « Les éléments naturels sur lesquels les systèmes d’endiguements s’appuient à leurs extrémités ou entre des tronçons de digues ne sont pas des ouvrages de prévention des inondations et des submersions. Le comportement de ces éléments doit néanmoins être pris en compte dans l’étude de dangers pour évaluer l’efficacité, la sûreté et la sécurité de ces ouvrages, notamment lorsque ces éléments sont susceptibles d’évoluer de façon notable dans le temps eu égard à leur localisation et à leurs caractéristiques comme pour les cordons dunaires et les zones humides situés le long du littoral. »

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Pour citer cet article

Référence électronique

Élodie Doze, « Le changement climatique et les propriétés du Conservatoire du littoral », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 21 | avril 2015, mis en ligne le 20 février 2015, consulté le 22 juillet 2018. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/15778 ; DOI : 10.4000/vertigo.15778

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Auteur

Élodie Doze

Doctorante, CIFRE, Conservatoire du littoral, Aix Marseille Université, LIEU EA 889, 13628 Aix-en-Provence, France

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