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Enjeux

L’immigration clandestine à Mayotte : un phénomène révélateur de l'incidence des changements climatiques sur la sécurité humaine?

Note de recherche
Illegal migrants in Mayotte : a revealing phenomenon of the impact of climate change on human security?
Nadia Wu-Tiu-Yen

Résumés

Mayotte, département français situé au cœur de l’océan Indien subit une importante pression migratoire en provenance de l’archipel des Comores dont elle fait elle-même partie. Sous l’effet des changements climatiques, ce phénomène pourrait se renforcer ce qui peut paraître assez curieux dans la mesure où l’ensemble des îles composant l’archipel est placé dans des conditions géologiques et météorologiques similaires. Face à cette situation, la sécurité humaine constitue une grille d’analyse particulièrement intéressante en termes de vulnérabilité.

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Texte intégral

  • 1 « The humanitarian impact of climate change is likely to be among the biggest humanitarian challeng (...)
  • 2 Article 1er paragraphe 2, Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques adopté (...)

1L’ancien Secrétaire général des Nations Unies, Kofi Annan admettait lui-même que les changements climatiques seraient le plus grand défi de notre siècle1 tant ils font peser une menace inédite sur la sécurité de millions d’individus. Le droit international les a définis à l’article 1er alinéa 2 de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques comme des changements du climat « attribués directement ou indirectement à une activité humaine altérant la composition de l'atmosphère mondiale et qui viennent s'ajouter à la variabilité naturelle du climat observée au cours de périodes comparables »2. Cette définition reflète la prudence du droit international, caractère que l’on retrouve dans le droit international de l’environnement qui s’évertue à « appréhende(r) les faits du réel écologique au bénéfice d’une médiation entre les sujets et les objets » (Naim-Gesbert, 1999). Le droit international de l’environnement s’est considérablement développé durant la seconde moitié du 20e siècle. Il est notamment parvenu à inscrire les questions environnementales au rang d’objectif de l’Union européenne dans le préambule du traité de Maastricht. Le titre XVI du traité consacré à une « croissance durable respectant l’environnement » et à la volonté de « renforcer la protection de l’environnement » témoigne de ce désir de classer le respect de l’environnement parmi les priorités de l’Union.

  • 3 Article. 41 de la Constitution argentine.
  • 4 Article 45 de la Constitution espagnole.
  • 5 Article 225 de la Constitution du Brésil.
  • 6 Article 2 de la Constitution suédoise et article 21 de la Constitution néerlandaise.

2Cet intérêt croissant pour les questions environnementales se retrouve de plus en plus fréquemment dans les textes constitutionnels des États. De fil en aiguille, ces derniers ont accepté de reconnaître un droit à l'environnement (Cohendet, 1998) « sain, équilibré »3, « apte au développement de l'homme »4, « écologiquement équilibré »5 et affirment fréquemment leur devoir d'en assurer la protection6. La France a rejoint cette dynamique en 2005 par l’adoption de la Charte de l’environnement qui hisse le droit de l’environnement au plus haut niveau de la hiérarchie des normes. Cependant, plus de vingt ans après son émergence, le droit international de l’environnement voit son avenir terni par l’enlisement des négociations internationales dans le domaine du climat. C’est dans ce contexte que se pose la question des changements climatiques.

  • 7 Selon les chiffres communiqués par les responsables de la Stratégie internationale de prévention de (...)
  • 8 L'article 349 du Traité sur le Fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) définit la notion de rég (...)
  • 9 Au nombre de vingt-six, ces pays et territoires d’outre-mer relèvent tour à tour de la France (Nouv (...)

3Bien qu’ils ne figurent pas au premier rang des pays menacés par les effets des changements climatiques7, les États du continent européen ne seront pas épargnés par leurs conséquences. À ce titre, les risques de submersion marine seront renforcés par l’élévation du niveau de la mer notamment sur les façades littorales de faible altitude exposées à l’érosion comme on en trouve aux Pays-Bas, dans le sud de la France, dans le Golfe de Valence ou en Croatie. Cette situation pourrait provoquer à long terme la disparition de territoires. Il est cependant peu probable que les populations aient à se déplacer au-delà de leurs frontières pour trouver refuge dans un autre État. Les pays de l’Union ne devraient donc pas être à l’origine de flux migratoires sur le continent européen, mais cette question reste d’actualité au niveau de leurs régions ultrapériphériques8 et de leurs pays et territoires d’outre-mer9 qui pourraient s’ériger comme « de véritables territoires ‘sentinelles’, (…) disposées aux quatre coins du monde, (…) comme des indicateurs des effets précurseurs du changement climatique sur les écosystèmes et les sociétés de la planète » (Petit, 2009). De multiples interrogations surgissent notamment du point de vue sécuritaire (Kempf, 2012) dans un contexte ou les régions ultrapériphériques et les pays et territoires d’outre-mer de l’Union européenne subissent d’ores et déjà une pression migratoire beaucoup plus élevée que la métropole avec 44 % des éloignements d’étrangers réalisés en France en 2005 (Comité interministériel de contrôle de l’immigration, 2005).

  • 10 Mayotte, Mohéli, Anjouan et Grande-Comore formaient une seule et même entité avant l'indépendance d (...)
  • 11 « Je suis pilote de kwassa, parce que la vie est dure », article publié le jeudi 9 janvier 2014 sur (...)
  • 12 Outre les tentatives d’interception des canots par les brigades de surveillance nautique des servic (...)
  • 13 Les conditions de séjour des étrangers en situation irrégulière au centre de rétention administrati (...)

4Le cas de Mayotte, territoire français récemment promu au statut de département, est particulièrement intéressant en raison de l’immigration clandestine massive qu’il subit en provenance de l’Union des Comores10. Chaque année, des milliers de Comoriens essaient de rallier au péril de leur vie celle qu’ils appellent « l’île au lagon ». Embarqués dans de petits canots de pêche de 7 mètres tout au plus : les « kwasa kwasa », ils se lancent dans une traversée de 70 kilomètres entre l’île comorienne d’Anjouan et Mayotte. Nombre d’entre eux trouveront la mort (HCR, 2012) à bord de ces embarcations de fortune vétustes et surchargées (initialement prévues pour 8 à 12 personnes, elles en transportent généralement trois à quatre fois plus) lancées à l’assaut d’un océan connu pour ses caprices. Un sacrifice auquel ils consentent moyennant le versement de 100 à 300 euros aux passeurs11, autant dire une somme colossale pour un Comorien. Les autorités françaises tentent d’éradiquer le phénomène sans véritablement y parvenir12. L’immigration clandestine massive que subit Mayotte témoigne de l’ampleur de la vulnérabilité dans laquelle sont plongés les clandestins traqués par les autorités, rejetés par la population locale ou parqués dans des centres de rétentions insalubres (Commission nationale de déontologie de la sécurité, 2009)13. Concrètement, ces clandestins viennent grossir les rangs des bidonvilles et procurent une masse ouvrière peu rémunérée et pour laquelle le respect du droit du travail reste bien souvent une utopie. Cette situation se révèle intenable pour chacune des parties en présence.

  • 14 Cette tendance à la hausse du nombre de mesures d’éloignement prononcées à Mayotte se confirme les (...)

5Les étrangers en situation irrégulière représentent aujourd’hui un tiers de la population mahoraise soit 50.000 à 55.000 personnes. La Police aux Frontières estime que 16.000 clandestins parviennent chaque année à entrer sur le territoire mahorais (Torré, 2008). 16.000, c’est aussi le nombre de reconduites à la frontière effectuée chaque année pour tout l’outre-mer français. Avec 7.655 mesures de reconduites à la frontière en 2005 - sur un total de 19.841 reconduites pour tout le territoire national français - Mayotte représente à elle seule la presque la moitié des reconduites à la frontière d’étrangers en situation irrégulière en France. Ce chiffre est en constante augmentation14. Le rapport du Secrétariat général du Comité interministériel de contrôle de l’immigration de 2005 alerte sur ce qu’il estime être « (…) un enjeu majeur pour le développement économique ainsi que pour la préservation de l’ordre public et des équilibres sociaux ». L’arrivée massive d’immigrés clandestins à Mayotte n’est pas vue d’un très bon œil par une grande partie des Mahorais. En 2001, un rapport de la commission des lois du Sénat relevait que « si la société mahoraise s'est toujours caractérisée par la cohabitation pacifique de plusieurs communautés, africaine, malgache, européenne, des tensions commencent à se faire sentir. L'immigration clandestine constitue donc un puissant facteur de déstabilisation sociale au sein d'une société très vulnérable du fait de la rapidité et de l'ampleur des mutations qui la traversent. Plusieurs incidents ont montré que la situation pouvait dégénérer » (Balarello, 2001).

  • 15 Aux Comores, l’augmentation du niveau de la mer se solderait par la submersion de 734 hectares de t (...)
  • 16 Le PIB par habitant de Mayotte est 8 fois plus élevé que celui de l’Union des Comores. Alors que Ma (...)

6À première vue, on pourrait trouver étonnant que des Comoriens cherchent à se réfugier sur l’île de Mayotte pour échapper aux bouleversements générés par les changements climatiques, tant la situation géologique et climatique des îles est similaire. Mais cette identité s’arrête là, car la vulnérabilité des populations de Mayotte et celle de l’Union des Comores sont radicalement différentes. Dans le cas de l’Union des Comores, les changements climatiques exposent les populations à des risques majeurs en termes de sécurité humaine15 (Union des Comores, 2002). Cette inégale répartition des risques et de la vulnérabilité s’explique par des situations politiques, économiques et sociétales différentes16. En effet, alors que le niveau de développement de Mayotte a progressé et renforcé sa capacité à faire face aux risques littoraux, l’Union des Comores peine à se défaire de ses faiblesses en termes de sécurité humaine.

7On constate que l’archipel des Comores présente deux facettes très distinctes en matière de vulnérabilité ce qui renforce l’idée selon laquelle le développement joue un rôle clé. Le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) a validé dès 1994 cette approche en affirmant que le combat contre la vulnérabilité des populations était intimement lié à leur développement. Dix ans plus tard, il élaborait un instrument destiné à mesurer le risque de catastrophe : l’Indice de risque de catastrophe apparu dans un rapport publié intitulé : « La réduction des risques de catastrophes : un défi pour le développement ». Cette étude soulignait que la vulnérabilité des populations serait accrue par les dégradations rapides et brutales de l’environnement. S’agissant de l’Union des Comores, un autre instrument de mesure du risque : l’Indice mondial de risque la classe à la seconde place des pays dont les capacités d’adaptation sont les plus faibles et la situe à un niveau de vulnérabilité élevé (68,60 %).

8La vulnérabilité tient un rôle central dans le combat contre les changements climatiques. Le Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat la définit comme la « Mesure dans laquelle un système est sensible – ou incapable de faire face – aux effets défavorables des changements climatiques, y compris la variabilité du climat et les phénomènes extrêmes. La vulnérabilité est fonction de la nature, de l’ampleur et du rythme de l’évolution et de la variation du climat à laquelle le système considéré est exposé, de la sensibilité de ce système et de sa capacité d’adaptation » (GIEC, 2008). Les changements climatiques sont susceptibles d’agir sur elle à la manière d’un coefficient multiplicateur étant entendu que « les impacts climatiques peuvent potentiellement créer des poches de pauvreté d’ampleur régionale en touchant des groupes vulnérables de manière répétée sur plusieurs générations » (Yamin et al., 2006). La Communication nationale initiale sur les changements climatiques de l’Union des Comores publiée en 2002 abonde en ce sens en rapportant que « les effets du changement climatique (…) vont avoir tendance toutefois à multiplier les aléas. Et même si l’évènement n’est pas dramatique, pour les populations en situation de précarité qui le supportent, le fait d’avoir sa maison et ses quelques biens inondés ou partiellement détruits est supportable une fois dans l’année, mais pas 2 ou 3 fois. Les effets du changement climatique, s’ils ne sont pas dramatiques en soi, viennent s’accumuler aux difficultés courantes de la vie pour les populations les plus précaires et peuvent faire basculer des populations en situation de grande précarité (effet répétitif ou cumulatif avec d’autres facteurs socio-économiques) » (Commission de l’Océan indien, 2011). Gérer les risques naturels afin de réduire la vulnérabilité face aux risques littoraux nécessite probablement d’œuvrer sur d’autres dimensions telles que le développement économique et social, la réduction de la pauvreté ou encore la sensibilisation des habitants à la préservation de l’environnement, etc. Autant de pistes évoquant l’idée de renforcer la sécurité humaine des populations.

La sécurité humaine : une arme efficace pour combattre la vulnérabilité dans le cadre des changements climatiques

  • 17 Le Conseil de sécurité des Nations Unies a évoqué les changements climatiques pour la première fois (...)
  • 18 La sécurité humaine ne peut être atteinte que lorsque chacune de ses composantes est garantie à sav (...)
  • 19 Le cinquième rapport du Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat (GIEC) devra (...)

9En décidant de porter les changements climatiques devant l’organe restreint des Nations Unies17, le Secrétaire général Ban-Ki-Moon a clairement démontré que cette organisation créée dans le but de « préserver les générations futures du fléau de la guerre » s’est progressivement émancipée des approches sécuritaires traditionnelles. Cette affirmation est capitale, car elle révèle qu’il est désormais possible d’envisager la sécurité non seulement vis-à-vis des menaces d’origine militaire, mais aussi compte tenu des menaces d’origine non militaire. C’est dans ce contexte que la sécurité humaine « axée sur la sécurité des individus, leur protection et leur autonomisation » (OCHA, 2009) est parvenue à imposer, au fil du temps, une compréhension multisectorielle des insécurités18 qui pourrait bien jouer un rôle décisif dans la gestion de la vulnérabilité humaine face aux changements climatiques19.

  • 20 Le second rapport du Secrétaire général A/66/763 adopté le 05 avril 2012 et la résolution 66/290 de (...)

10L’ambition de la sécurité humaine20 est de mettre les individus à l’abri du besoin, de la peur et de la violence selon la formule employée dans les années 1990 par le ministre canadien des Affaires étrangères, Lloyd Axworthy (Axworthy, 1999). C’est aussi l’avis de Mary Kaldor (Kaldor, 2006) qui précise que parmi ces deux approches : l’une consiste à mettre les individus à l’abri de la peur en empruntant la voie des droits de l’Homme et l’autre de les mettre à l’abri du besoin par l’intermédiaire du développement humain. Selon le rapport sur le développement humain du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) publié en 1994, la sécurité humaine suppose que les personnes et les communautés disposent de toutes les options nécessaires pour mettre un terme à, atténuer ou s’adapter aux menaces qui pèsent sur leurs droits humains, environnementaux et sociaux (PNUD, 1994). Or, « disposer de toutes les options nécessaires » c’est garantir aux individus le bon accomplissement de leur vie, de leur santé, de leurs relations sociales, de leur sécurité et de leur liberté de choix et d’action ce qui fait également écho à plusieurs droits contenus dans la Déclaration universelle des droits de l’Homme, dans le Pacte relatif aux droits civils et politiques ou encore dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Dans une démarche de sécurité humaine, pallier aux risques de catastrophe inhérents à la vulnérabilité des populations comoriennes suppose donc de renforcer de leurs capacités d’adaptation en employant une approche basée sur le développement.

  • 21 Déclaration finale de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement qui s’est tenue à Stockho (...)
  • 22 « le meilleur rempart de la sécurité humaine est l’action volontariste et préventive contre les men (...)

11Pendant très longtemps, la notion de développement s’est uniquement bornée à l’étude de paramètres économiques. Plus récemment, des auteurs tels qu’Amartya Sen ont œuvré en faveur d’une approche basée sur des indicateurs évaluant les conditions de vie des individus. Cette nouvelle acception du développement qui réserve une large place au bien-être des individus tend à améliorer leur situation en promouvant le développement de leurs libertés (Sen, 2000). Il est ici aisé d’entrevoir le fait qu’un individu éduqué, mangeant à sa faim et placé à l’abri de toute forme de violence sera d’autant plus sensible à la préservation de son environnement naturel. Or, sans sécurité environnementale, l’Homme ne pourrait assurer ni « sa subsistance physique » ni « la possibilité d'un développement intellectuel, moral, social et spirituel »21 (PNUE, 1972) et compromettrait sa sécurité. In fine, ce schéma positionne tour à tour les individus dans un rôle d’acteur et de bénéficiaire du développement. Du développement humain à la sécurité humaine, il n’y a qu’un pas qui, une fois franchi, assure aux individus une plus grande capacité de résistance aux aléas naturels22.

  • 23 En 2010, les États parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (...)
  • 24 Le succès des méthodes employées est largement conditionné par l’information et la sensibilisation (...)
  • 25 Le sable est extrait des plages littorales pour être employé comme matériau de construction.
  • 26 L’augmentation de la largeur de la mangrove entraîne une diminution de l’énergie des houles et perm (...)
  • 27 Il est à noter que la communauté scientifique est partagée sur l’efficacité de cette solution en ra (...)

12Aux Comores, les submersions marines constituent la principale source d’insécurité environnementale liée aux changements climatiques. La préservation du littoral est essentielle pour la sécurité environnementale c’est pourquoi l’Union des Comores a reçu l’appui de la communauté internationale pour mettre en place un programme national d’adaptation aux changements climatiques23 qui a permis d’explorer plusieurs pistes24. L’une d’entre elles consiste à lutter contre les dégradations environnementales sources de danger en interdisant formellement les extractions de sable qui favorisent l’érosion (Sinane et al., 2010)25. Il est également envisagé d’utiliser l’environnement comme un rempart naturel face aux épisodes de submersion marine en réintroduisant des mangroves (Jeanson et al., 2010)26. L’Union européenne a apporté sa contribution à cet édifice en finançant la réalisation d’ouvrages défensifs pour protéger le littoral comorien de l’érosion27. Du point de vue juridique, de nombreux outils ont été créés pour protéger le littoral, mais leurs effets sont souvent limités faute de mise en œuvre concrète.

  • 28 En matière de gestion des risques littoraux, les pays de l’Union européenne présentent la particula (...)
  • 29 Les États étant investis du devoir de protéger les populations face aux menaces de tout ordre sont (...)
  • 30 L’existence de bidonvilles à Koungou, village situé à l’ouest de Mamoudzou, chef-lieu de Mayotte té (...)
  • 31 Les études menées par François Gemenne et Christel Cournil concernant l’impact des changements clim (...)

13La France en tant qu’État membre de l’Union européenne est tenue d’appliquer et de respecter le droit communautaire28. De la même manière, Mayotte en tant que département français, a su profiter d'une législation contre les risques naturels issue du droit métropolitain qui lui a permis d’atteindre un niveau de sécurité humaine acceptable, à la différence du reste de l'archipel des Comores29. En tant que département français, Mayotte dispose par exemple, en vertu de l’article L 562-1 du Code de l'environnement, de plans de prévention des risques naturels prévisibles permettant au préfet de délimiter des zones au sein desquelles les constructions sont réglementées voire interdites pour protéger les administrés. Bien que l’effectivité de ces mesures ne soit pas toujours garantie30, on constate que Mayotte bénéficie - au fur et à mesure de l’évolution institutionnelle de l’île - d’un socle de droits renforçant la sécurité humaine de sa population (Cournil et Gemenne, 2010)31.

14On remarque alors que les ressources économiques, techniques, institutionnelles ou financières déterminent la capacité des pays à appliquer les règlements d’urbanisme et nous renvoie ici encore à l’emploi d’une approche globale et multidimensionnelle conforme à la vision offerte par la sécurité humaine.

  • 32 L’Espagne a fait le choix d’implanter sur la « Costa del Sol » des infrastructures touristiques con (...)
  • 33 Le Figaro titrait à la une de son édition du 2 mars 2010 : « Tempête : l’urbanisation du littoral e (...)

15Ce constat doit cependant être relativisé : la France qui dispose pourtant d’une législation spécifique au littoral depuis 1986 n’a pas été en mesure de prévenir les dégâts qui ont fait suite au passage de la tempête Xynthia. Cela démontre que les corpus juridiques pertinents demeurent difficiles à appliquer dans des zones regroupant des intérêts financiers (immobilier, tourisme, commerce, etc.) 32, naturels (faune, flore, paysages, etc.) et politiques importants. Le débat médiatique33 qui a suivi cette catastrophe atteste de la difficulté à concilier l’ensemble de ces intérêts avec la gestion des risques. Renforcer la sécurité humaine à ce niveau permettrait sans doute de moduler la pression pesant sur les décideurs locaux dans le sens d’un plus grand respect des règles d’urbanisme et d’un meilleur rapport entre gouvernants et gouvernés.

  • 34 En octobre 2005, l’Institut de l’Université des Nations Unies pour l’environnement et la sécurité h (...)

16Beaucoup reste à faire dans le domaine de la protection des populations face aux changements climatiques. Des solutions existent, mais sans une forte mobilisation le niveau de l’océan risque d’augmenter plus rapidement que le niveau de développement des pays concernés. Les États affectés et la communauté internationale ne pourront en éluder les conséquences34.

La migration comme réponse aux changements climatiques

17La pression migratoire que subit Mayotte de la part de l’ensemble de l’archipel comorien met à jour l’urgence à ériger un régime juridique adapté à la gestion des changements climatiques. Comment qualifier ces populations? S’agit-il de migrants, de déplacés (Prieur et al., 2008) ou d’une nouvelle catégorie de réfugiés (Cambrézy et Laisailly - Jacob, 2010)? L’analyse des problématiques juridiques qui sous-tendent ces questions éclairera le choix d’un terme adapté à leur situation. La réponse à ces questionnements se pose avec vigueur compte tenu de son impact sur les populations

  • 35 En 2006, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) estimait l’indice de développe (...)
  • 36 Le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) employa le terme « éco-réfugiés » dans u (...)

18Les changements climatiques sont indubitablement générateurs d’insécurité humaine, leur gestion constitue de ce fait un impératif. Aux Comores, les changements climatiques ternissent un peu plus une situation d’ores et déjà rendue difficile par la vulnérabilité économique et sociale du pays. Dans ce contexte, l’immigration clandestine dont est victime Mayotte s’apparente davantage à une stratégie d’adaptation plutôt qu’à une migration forcée puisqu’il s’agirait avant tout de migrer pour pallier aux carences de l’Union des Comores35. Cette stratégie relève d’un choix et procède sur la base du volontariat. On constate alors qu’il ne peut s’agir d’une nouvelle catégorie de réfugiés obtenue par l’élargissement de la Convention de Genève de 195136. Catégorie qui soit dit en passant n’a – à ce jour – jamais donné lieu à une quelconque reconnaissance du point de vue juridique (Cournil, 2013).

  • 37 Convention relative au statut des réfugiés adoptée le 28 juillet 1951 et entrée en vigueur le 22 av (...)

19La Convention de 1951 définit dans son article premier le réfugié comme une personne qui : « craint avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner »37. Force est de reconnaître l’inadaptation de cette définition. En effet, pour prétendre à la protection accordée par la Convention, le candidat à l’obtention du statut de réfugié doit fuir une persécution. Or, les atteintes causées par les modifications climatiques, aussi graves soient-elles, ne constituent pas une persécution au sens de la Convention. De plus, cette persécution doit revêtir une dimension individuelle, c'est-à-dire qu’elle doit menacer un individu en particulier en raison des traits qui le caractérisent (race, religion, nationalité, appartenance à un groupe social ou politique). Le caractère diffus de la menace climatique empêche la réalisation de cette condition. Ceci, ajouté au fait qu’il n’est pas possible d’identifier l’auteur des persécutions laisse peu d’espoir. Certains pourraient argumenter, en sollicitant le texte à l’extrême, dans le sens d’une persécution par les pays les plus producteurs de gaz à effet de serre. Ainsi, ils pourraient en déduire que ces pays doivent dès lors accueillir les « réfugiés climatiques ». Mais l’argumentation ne tient pas. Les personnes qui cherchent refuge au sein d’un autre État ne seront pas en mesure d’établir avec précision la raison qui a conduit à l’exode, celui-ci étant en général motivée par plusieurs facteurs d’origine naturelle et économique totalement imbriqués les uns dans les autres (Foresight, 2011). L’exemple des migrations entre l’Union des Comores et l’île française de Mayotte illustre très justement les difficultés à mettre en œuvre ce statut du fait de la multiplicité et de l'enchevêtrement des causes ayant motivé le déplacement (Cournil et Mayer 2014). Dans ce cas précis, la décision de migrer dépend à la fois de facteurs climatiques, mais aussi d’autres facteurs tels que le facteur économique, les relations familiales établies à Mayotte, la déficience des services de santé comoriens ou encore la volonté d’étudier en France de nombreux jeunes comoriens. Cette quasi-impossibilité d’isoler LE facteur à l'origine du déplacement et de déterminer avec précision LE moment où un phénomène météorologique extrême devient intolérable affaiblit de facto les chances qu’un tel statut juridique voie le jour (Black et al., 2011).

20L’idée d’une renégociation de la Convention de 1951 afin de l’adapter à cette nouvelle catégorie de migrants est exclue tant les possibilités de réussite d’une telle proposition sont faibles (Guterres, 2008). On tend à expliquer ce refus de renégocier par la crainte des États qui sont à l’origine des principales émissions de gaz à effet de serre de voir leur responsabilité recherchée ou de s’entendre dire qu’ils doivent accepter sur leur territoire - en quelque sorte à titre de réparation - les réfugiés climatiques. Cette solution a donc peu de chances de prospérer, non seulement parce que l’ambiance n’est pas à la renégociation des points déjà acquis, mais encore pour des raisons de fond. Renégocier la Convention de 1951 serait comparable à l’ouverture d’une véritable boîte de Pandore. Entre les mains d’États sur la défensive, le statut des réfugiés tel qu’il est en vigueur pourrait s’en trouver bouleversé. Mais au-delà de cette prudence, il y a des raisons de fond pour ne pas faire de la Convention sur le statut des réfugiés la principale voie de réponse aux migrations climatiques. Dire que les États qui émettent des quantités importantes de gaz à effet de serre doivent accueillir ces réfugiés - au prix d’un amalgame entre réparation et asile - donne la priorité à l’admission physique d’une personne sur sa protection juridique. Cette admission physique prend alors un sens diamétralement opposé à l’esprit même de la Convention de 1951. Il ne s’agirait plus de franchir une frontière pour être à l'abri d'un ennemi et protégé par un ami... il s'agirait plutôt de trouver refuge sur un territoire et cela même contre la volonté de cet État... qui n'est plus alors un protecteur. Il s’agirait ainsi non plus de fuir le persécuteur, mais de s’imposer à lui. Ce qui démontre l’absence de pertinence au regard de la protection offerte par le statut de réfugié selon la Convention de 1951.

  • 38 Convention de l’OUA régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, Addis-Abeb (...)

21La Convention de l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA) sur les réfugiés38 présente une initiative intéressante dans la mesure ou sa définition du réfugié reprend celle de la Convention de 1951, mais ajoute que : « Le terme "réfugié" s'applique également à toute personne qui, du fait d'une agression, d'une occupation extérieure, d'une domination étrangère ou d'événements troublant gravement l'ordre public dans une partie ou dans la totalité de son pays d'origine ou du pays dont elle a la nationalité, est obligée de quitter sa résidence habituelle pour chercher refuge dans un autre endroit à l'extérieur de son pays d'origine ou du pays dont elle a la nationalité ». Ce texte présente deux avantages bien précis : ne pas exiger de persécution individuelle et d’inclure parmi les causes de la persécution les événements « troublant gravement l’ordre public » ainsi les changements climatiques pourraient être considérés comme tels au sens de la Convention. Cependant, on constate que les États africains n’ont jamais insisté sur l’urgence de créer un statut spécifique pour les réfugiés climatiques.

22Consciente de ces difficultés, l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) a proposé une définition dont la portée volontairement « inclusive » est susceptible de rassembler un maximum de situations. Elle a également préféré employer à la place du terme « réfugié » un terme juridiquement et politiquement plus neutre, celui de « migrants environnementaux ». Ainsi les migrants environnementaux seraient selon l’OIM des : « personnes ou groupes de personnes qui, pour des raisons impérieuses liées à un changement environnemental soudain ou progressif influant négativement sur leur vie ou leurs conditions de vie, sont contraintes de quitter leur foyer habituel ou le quittent de leur propre initiative, temporairement ou définitivement, et qui, de ce fait, se déplacent à l’intérieur de leur pays ou en sortent » (OIM, 2008). Cette définition est particulièrement inclusive puisqu’elle permet de rassembler sous le vocable « migrants » l’ensemble des personnes affectées par les changements environnementaux sans recourir à une distinction par rapport : à la durée du changement environnemental, au caractère intentionnel ou contraint de la migration, au franchissement ou non d’une frontière, au caractère provisoire ou définitif de la migration, mais elle n’a – à ce jour – pas fait l’objet d’une reconnaissance par les États.

  • 39 Les changements climatiques illustrent l’état de schizophrénie qui entoure le processus d’élaborati (...)

23Faute de parvenir dans un futur proche à un consensus permettant la création d’un statut juridique spécifique pour les populations affectées39 et considérant qu’il ne s’agit pas uniquement d’un problème environnemental - tant la chaîne de causalité complexe motivant le départ est imprégnée de considérations politiques, économiques, sociales, ethniques ou religieuses - il serait peut être opportun de travailler sur chacune de ces causes pour renforcer la capacité des populations à faire face aux risques littoraux suscités par les changements climatiques. Ce renforcement multi sectoriel est la raison d’être du concept de sécurité humaine.

24En définitive, l’exemple de l’immigration massive vers Mayotte, et cela en l’absence - à l’heure actuelle – de réelles revendications des Comoriens face à la menace climatique, démontre qu'il est urgent d'agir pour protéger la sécurité humaine des populations. En réponse à cette question, la plupart des États ont choisi d’adopter une politique de déni au sein de laquelle les « discours audacieux et les engagements précis prônant la poursuite de nobles objectifs tels que le respect des droits des réfugiés, la protection de l’environnement et le développement durable cèdent le pas devant des intérêts géopolitiques étroits lorsque vient le moment de passer aux actes » (OIM, 2008). Au final, les populations concernées ont pu avoir parfois l’impression que le message qui leur est délivré par les États est le suivant : « loin des yeux, loin du droit… » (Cimade, 2012).

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Bibliographie

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Notes

1 « The humanitarian impact of climate change is likely to be among the biggest humanitarian challenges in years and decades to come. Action so far has been slow and inadequate compared with needs ». Consulter à ce sujet le rapport du Forum Humanitaire Mondial intitulé : l’impact humanitaire du changement climatique, 22 septembre 2007.

2 Article 1er paragraphe 2, Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques adoptée à New York le 9 mai 1992 et entrée en vigueur le 21 mars 1994.

3 Article. 41 de la Constitution argentine.

4 Article 45 de la Constitution espagnole.

5 Article 225 de la Constitution du Brésil.

6 Article 2 de la Constitution suédoise et article 21 de la Constitution néerlandaise.

7 Selon les chiffres communiqués par les responsables de la Stratégie internationale de prévention des catastrophes (ISDR) et le Centre pour la recherche sur l'épidémiologie des désastres (CRED), c’est l’Asie du Sud qui paie le plus lourd tribut aux catastrophes liées aux changements climatiques avec en 2007 huit des dix pays qui comptent le nombre le plus important de victimes de catastrophes.

8 L'article 349 du Traité sur le Fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) définit la notion de région ultrapériphérique et reconnaît leur spécificité et la nécessité d’adapter les politiques communautaires à leurs réalités et à leurs contraintes permanentes. Ces régions ultrapériphériques sont : les îles Canaries qui font partie de l’Espagne, des Açores et Madère qui relèvent du Portugal, des quatre départements français (Martinique, Guadeloupe, Guyane et la Réunion) et de Saint-Martin qui est une collectivité d’outre-mer française.

9 Au nombre de vingt-six, ces pays et territoires d’outre-mer relèvent tour à tour de la France (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, Terres australes et antarctiques françaises, Wallis-et-Futuna, Saint-Barthélemy); du Danemark (Groenland); du Royaume-Uni (Anguilla, Bermudes, Îles Caïmans, Géorgie du Sud et les Îles Sandwich du Sud, îles Malouines, Montserrat, îles Pitcairn, Sainte-Hélène, Ascension et Tristan da Cunha, Territoire britannique antarctique, îles Chagos, îles Turques-et-Caïques et îles Vierges britanniques); et des Pays-Bas (Aruba, Curaçao, Saint-Martin, Bonaire, Saba et Saint-Eustache).

10 Mayotte, Mohéli, Anjouan et Grande-Comore formaient une seule et même entité avant l'indépendance de 1975.

11 « Je suis pilote de kwassa, parce que la vie est dure », article publié le jeudi 9 janvier 2014 sur le site internet du journal de Mayotte. Disponible en ligne sur le site internet du journal de Mayotte à l’adresse suivante : http://lejournaldemayotte.com/fait-divers/je-suis-pilote-de-kwassa-parce-que-la-vie-est-dure/

12 Outre les tentatives d’interception des canots par les brigades de surveillance nautique des services de la douane, la lutte contre l’immigration irrégulière s’organise à travers le relevé d’empreintes digitales des étrangers non admis à entrer à Mayotte, un contrôle renforcé des reconnaissances de paternité afin de lutter contre les reconnaissances frauduleuses, un renforcement du dispositif de lutte contre le travail dissimulé ou encore l’accroissement du délai de placement des étrangers en situation irrégulière en centre de rétention administrative (CRA).

13 Les conditions de séjour des étrangers en situation irrégulière au centre de rétention administrative (CRA) de Pamandzi sont régulièrement dénoncées par les journalistes et les associations de défense des droits de l’homme. En 2009, la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) avait jugé ce CRA « indigne de la République ».

14 Cette tendance à la hausse du nombre de mesures d’éloignement prononcées à Mayotte se confirme les années suivantes avec respectivement 13.329, 16.726 et 20.429 (dont 3000 mineurs) cas recensés en 2008, 2009 et 2010 par la direction centrale de la police aux frontières de Mayotte (DCPAF).

15 Aux Comores, l’augmentation du niveau de la mer se solderait par la submersion de 734 hectares de terres et le déplacement de 10 % de la population d’ici à 2050.

16 Le PIB par habitant de Mayotte est 8 fois plus élevé que celui de l’Union des Comores. Alors que Mayotte s’apprête à rejoindre l’Union européenne, l’Union des Comores fait quant à elle partie des pays les moins avancés (PMA).

17 Le Conseil de sécurité des Nations Unies a évoqué les changements climatiques pour la première fois en avril 2007 au cours d’une discussion à l’initiative de la Grande-Bretagne intitulée : « Énergie, sécurité et climat ». À cette occasion, le secrétaire général des Nations Unies Ban-Ki-Mon a déclaré que « Le Conseil de sécurité a un rôle à jouer pour agir avec les autres organes intergouvernementaux afin de lutter contre les causes profondes des conflits, parmi lesquelles figurent les conséquences économiques et politiques des changements climatiques ».

18 La sécurité humaine ne peut être atteinte que lorsque chacune de ses composantes est garantie à savoir : la sécurité économique, la sécurité alimentaire, la sécurité sanitaire, la sécurité environnementale, la sécurité personnelle et la sécurité politique.

19 Le cinquième rapport du Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat (GIEC) devrait comporter un chapitre consacré aux liens entre les changements climatiques et la sécurité humaine.

20 Le second rapport du Secrétaire général A/66/763 adopté le 05 avril 2012 et la résolution 66/290 de l’Assemblée générale adoptée le 10 septembre 2012 intitulée « Suite donnée au paragraphe 143 sur la sécurité humaine du Document final du Sommet mondial de 2005 » permettent de définir la notion de sécurité humaine.

21 Déclaration finale de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement qui s’est tenue à Stockholm du 5 au 16 juin 1972, disponible en ligne sur le site internet du Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) à l’adresse suivante : http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?DocumentID=97&ArticleID=1503&l=fr

22 « le meilleur rempart de la sécurité humaine est l’action volontariste et préventive contre les menaces existantes ou émergentes. La notion de sécurité humaine permet de voir comment les différentes constellations de menaces qui pèsent sur les individus et les communautés sont porteuses d’autant de facteurs d’insécurité et elle facilite donc la mise en place de mécanismes d’alerte rapide qui aident à réduire l’impact des menaces existantes et à empêcher autant que possible qu’elles se propagent et se multiplient ». Extrait du Rapport du Secrétaire général sur la sécurité humaine, A/66/763, 5 avril 2012, 16 pages, p. 8, paragraphe 32. Disponible en ligne sur le site des Nations Unies à l’adresse suivante : http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/285/38/PDF/N1228538.pdf?OpenElement

23 En 2010, les États parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) ont crée des « plans nationaux d’adaptation » destinés aux pays les moins avancés comme le Bangladesh, le Bhoutan, le Burundi, le Cambodge, Djibouti, Haïti, les Kiribati, Madagascar, le Malawi, la Mauritanie, le Niger, les Samoa, le Sénégal et l’Union des Comores. L’ensemble des plans nationaux d’adaptation est consultable sur le site internet de la convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques à l’adresse suivante : http://unfccc.int/national_reports/napa/items/2719.php

24 Le succès des méthodes employées est largement conditionné par l’information et la sensibilisation des populations à la protection de l’environnement.

25 Le sable est extrait des plages littorales pour être employé comme matériau de construction.

26 L’augmentation de la largeur de la mangrove entraîne une diminution de l’énergie des houles et permet de lutter contre l’érosion côtière. La mangrove constitue un solide rempart contre les submersions marines.

27 Il est à noter que la communauté scientifique est partagée sur l’efficacité de cette solution en raison de son coût de construction et d’entretien, mais aussi parce qu’elle risque d’amplifier la vulnérabilité du littoral à l’érosion

28 En matière de gestion des risques littoraux, les pays de l’Union européenne présentent la particularité d’être à la fois soumis à leurs propres règles de droit interne et à celles issues de l’Union européenne. Au niveau, européen de la directive 2007 /60/CE du 23 octobre 2007 renforce la législation des États membres de l’Union européenne en matière de submersion marine. Cette directive intègre notamment la submersion marine au domaine de la lutte contre les inondations. Directive 2007/60/CE du Parlement Européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation publiée au Journal officiel de l’Union Européenne n° 288 du 6 novembre 2007 p. 27. Disponible en ligne sur le site internet Légifrance à l’adresse suivante : http://www.legifrance.gouv.fr. Cette directive a été transposée en droit français par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement et le décret n° 2011-227 du 2 mars 2011 relatif à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation.

29 Les États étant investis du devoir de protéger les populations face aux menaces de tout ordre sont de facto les principaux acteurs de la sécurité humaine. Or, il n’est pas rare de constater que certains d’entre eux n’en ont ni les ressources, ni les moyens matériels. Ils ne sont alors pas en mesure d’établir des structures susceptibles de garantir la sécurité humaine de leurs populations. Les gouvernements de bon nombre de pays en développement sont incapables de fournir les services de base tels qu’un logement, de l’eau propre, l’éducation et les soins à leurs populations qui connaissent une croissance rapide. Il s’agit d’une question de gouvernance qui dépend intimement de leur niveau de développement. Pour cet ensemble de raisons, la survenue d’un événement naturel dans ces zones, aura généralement un impact plus important compte tenu de la situation de vulnérabilité préexistant.

30 L’existence de bidonvilles à Koungou, village situé à l’ouest de Mamoudzou, chef-lieu de Mayotte témoigne de la difficulté à appliquer la législation relative aux risques naturels. Par ailleurs, ce bidonville accueille de nombreux clandestins venus de l’île comorienne d’Anjouan.

31 Les études menées par François Gemenne et Christel Cournil concernant l’impact des changements climatiques sur les populations insulaires distinguent du point de vue de l’adaptation aux changements climatiques les États souverains dont les moyens d’adaptation seront fournis par la communauté internationale et les « protectorats, colonies, dominions et territoires d’outre-mer » dont « les moyens d’adaptation seront fournis directement par la métropole ». Ils estiment que ces moyens sont généralement plus importants dans le second cas.

32 L’Espagne a fait le choix d’implanter sur la « Costa del Sol » des infrastructures touristiques constituées par des ensembles immobiliers construits sur le modèle « Sol y playa ». Ce choix a eu pour conséquence de provoquer une forte artificialisation du littoral andalou qui a contribué à fragiliser les espaces naturels littoraux et à favoriser l’érosion des plages. En l’espèce, associations et particuliers peinent à se faire entendre face à un secteur qui emploie des milliers de personnes et représente une part non négligeable du produit intérieur brut andalou. Par ailleurs, le corpus juridique espagnol comporte en plus des règles issues de l’Union européenne, des règles de droit interne au niveau national mais aussi au niveau provincial dont l’application est contrôlée par des agents administratifs. Les enjeux financiers sont tels que la corruption tient une place importante dans ce système.

33 Le Figaro titrait à la une de son édition du 2 mars 2010 : « Tempête : l’urbanisation du littoral en question ». Le même jour, le Monde choisissait d’intituler sa première page : « Après la tempête, l’aménagement du littoral français en question ».

34 En octobre 2005, l’Institut de l’Université des Nations Unies pour l’environnement et la sécurité humaine estimait à 50 millions le nombre de réfugiés de l’environnement (Université des Nations Unies, « As ranks of environmental refugees » swell worlwide, calls grow for better definition, recognition, support », Journée internationale de la prévention des catastrophes naturelles, 12 octobre 2005). Le GIEC dans son Troisième rapport scientifique sur le climat : Bilan 2001 des changements climatiques : Les éléments scientifiques estiment que les effets du changement climatique pourraient pousser 150 millions de personnes à se déplacer. Rapport disponible à l’adresse suivante : http://www.ipcc.ch/pdf/climate-changes-2001/scientific-basis/scientific-spm-ts-fr.pdf Voir également F. Gemenne, 2011, “Why the Numbers Don’t Add Up: A Review Of Estimates and Predictions of People Displaced by Environmental Changes”, Global Environmental Change 21 (suppl. 1), p. S41-S49.

35 En 2006, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) estimait l’indice de développement humain (IDH) de l’Union des Comores à 0,547 ce qui classe le pays non loin de la moyenne de l’Afrique (0.520). Cet état de pauvreté associé à une forte instabilité politique favorisent l’émergence d’une population particulièrement vulnérable.

36 Le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) employa le terme « éco-réfugiés » dans un rapport de 1985 pour désigner des personnes franchissant les frontières de leur pays d’origine pour fuir un environnement naturel hostile. Les « éco-réfugiés » y étaient définis comme des individus contraints de quitter leurs habitations traditionnelles de façon temporaire ou permanente, à cause d'une dégradation (naturelle ou humaine) nette de leur environnement bouleversant gravement leur cadre de vie et/ou déséquilibrant sérieusement leur qualité de vie (El -Hinnawi, 1985).

37 Convention relative au statut des réfugiés adoptée le 28 juillet 1951 et entrée en vigueur le 22 avril 1954. Disponible en ligne sur le site internet du Haut Commissariat pour les réfugiés à l’adresse suivante : http://www.unhcr.fr/pages/4aae621e11f.html

38 Convention de l’OUA régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, Addis-Abeba 1969, entrée en vigueur en 1974.

39 Les changements climatiques illustrent l’état de schizophrénie qui entoure le processus d’élaboration et d’entrée en vigueur du droit international qui dépend du bon vouloir des États. À la fois créature et créateur du droit international, les États définissent eux-mêmes les règles auxquelles et par lesquelles ils s’obligent. Il n’est pas étonnant dès lors de constater que les États sont très vigilants et très attentifs aux sanctions qu’ils prévoient en cas de non-respect de leurs obligations. Ceci les rend réticents à adopter des engagements contraignants. Ils préfèrent de plus en plus souvent avoir recours à des règles de « soft law ».

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Pour citer cet article

Référence électronique

Nadia Wu-Tiu-Yen, « L’immigration clandestine à Mayotte : un phénomène révélateur de l'incidence des changements climatiques sur la sécurité humaine? », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 21 | avril 2015, mis en ligne le 20 février 2015, consulté le 14 août 2020. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/15798 ; DOI : https://doi.org/10.4000/vertigo.15798

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Auteur

Nadia Wu-Tiu-Yen

Doctorante, membre de l'équipe de recherche sur la sécurité humaine, Laboratoire de droit humanitaire et de gestion des crises (DHUGESCRI) - Université d'Aix-Marseille - Faculté de droit et de science politique, France, courriel : nadiawty@hotmail.fr

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