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La prise en compte de la submersion marine par la loi littoral

Loïc Prieur et Raymond Leost

Résumés

La tempête Xynthia a montré les failles du dispositif juridique encadrant l’urbanisation en bordure du rivage de la mer.

Le présent article analyse l’état actuel du dispositif de la loi littoral, pierre angulaire du cadre juridique de maîtrise de l’urbanisation sur les communes littorales, qui n’aborde la question des submersions marines que de manière indirecte.

Au-delà de l’analyse du dispositif existant, les auteurs proposent des modifications aux dispositions de la loi littoral afin qu’elle intègre la problématique des submersions marines, et permette in fine une prise en compte effective du risque naturel dans la politique d’aménagement du littoral.

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Texte intégral

Introduction

1Le rapport de la mission d’information du Sénat publié en 2010 a relevé que Xynthia « n’aurait probablement pas fait autant de victimes si elle n’avait pas été précédée par une pression immobilière qui a conduit à la construction de maisons dans des zones visiblement inadaptées à cet usage » (Anziani, 2010). Le terrible bilan de la tempête suscite une nouvelle fois des interrogations sur l’efficacité du dispositif juridique permettant de maîtriser l’urbanisation sur le littoral. De ce point de vue, les critiques sont sévères.

2Le rapport d’information du Sénat a tout d’abord souligné l’absence de prise en compte de la submersion marine par les documents d’urbanisme communaux ou intercommunaux alors qu’il s’agit pourtant de l’un des objectifs qui leur sont assignés par l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme. Cet article dispose en effet que « les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable (...) la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ». L’article L. 121-10 pose une réelle obligation dont la méconnaissance peut entraîner une annulation contentieuse (Conseil d’État, 19 mars 1999, Commune de Le Francois, req. n°13 2492, le Conseil d’État annule sur ce fondement un plan d’urbanisme qui ne permet pas de déterminer les conditions dans lesquelles les risques naturels, et notamment les inondations, pouvaient être prévenus).

3En outre, quand bien même les plans d’urbanisme ne comporteraient pas de dispositions adaptées, l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme permet au maire de refuser le permis de construire s’il estime que le projet est exposé à un risque pour la sécurité publique. Cet article est applicable même si la commune est couverte par un plan local d’urbanisme et par un plan de prévention des risques (CAA Marseille, 4 juin 2010, M. B et Mlle A, req. n°08MA03403). C’est d’ailleurs sur ce fondement que le préfet de Vendée a fait annuler un permis de construire sur la commune de la Faute-sur-Mer quelque temps avant la tempête de 2010 (Tribunal administratif de Nantes, 30 mars 2010, Préfet de la Vendée, req. n° 081045).

4Les règles d’urbanisme existent (Meur Férec et Rabuteau, 2014) et elles devraient donc être utilisées pour réduire l’urbanisation sur les espaces soumis à un risque de submersion marine. La pratique montre toutefois que les élus, par ignorance ou sous la pression de leurs administrés ne mettent guère en œuvre leurs prérogatives en la matière.

5Les carences de l’État ont également été relevées par le rapport du Sénat. Le contrôle de légalité qui relève des préfets n’a été que rarement mis en œuvre. Seuls 49 recours ont ainsi été déposés contre des permis de construire entre 2001 et 2009 pour les départements de Charente-Maritime et de Vendée. Ce constat n’est malheureusement pas nouveau puisqu’en 1992, le Conseil d’État avait déjà relevé les carences du contrôle (Conseil d’État, 1992). Cette insuffisance s’explique en partie par le faible effectif des agents en charge de cette mission (Pelletier, 2005). Il faut également relever que les préfets ont depuis reçus instruction de s’opposer à la délivrance de permis de construire dans les zones à risque (Circulaire du 7 avril 2010 relative aux mesures à prendre suite à la tempête Xynthia du 28 février 2010).

6L’État a également été critiqué du fait de la mise en œuvre lacunaire des plans de préventions des risques naturels sur le littoral dont les préfets ont la responsabilité. L’élaboration de ces documents d’urbanisme est jugée trop longue (Deboult, 2010) et leur contenu, souvent fruit de négociations entre l’État et les collectivités locales (Douvinet et al. 2011), s’est révélé insuffisamment protecteur. Ces plans souffrent en outre d’une imparfaite intégration dans le droit de l’urbanisme. Les plans de prévention des risques sont en effet des servitudes d’utilité publique qui ne sont pas opposables aux documents d’urbanisme. Ils sont simplement annexés à ces derniers et opposables aux autorisations d’occuper le sol.

7Si la mise en œuvre insuffisante des outils réglementaires communaux ou étatiques a été largement critiquée par la mission d’information du Sénat, la question de l’efficacité de la loi du 3 janvier 1986 relative à la protection, l’aménagement et la mise en valeur du littoral dans la prévention des risques liés aux submersions marines ne s’est en revanche pas posée. Ce constat peut surprendre alors que la loi littoral est la pierre angulaire du dispositif de maîtrise de l’urbanisation sur le littoral. Elle est en effet dotée d’une forte valeur juridique qui la rend opposable à tous les niveaux de planification spatiale, mais également aux décisions liées à l’usage du sol. Pourtant, à l’exception d’une courte polémique au lendemain de la catastrophe rappelant les propos de ceux qui avaient évoqué la possibilité d’assouplir la loi, aucun débat n’a été lancé permettant de mesurer le rôle de la loi littoral dans la prévention d’une catastrophe telle que la tempête Xynthia.

8Si la question ne s’est pas posée, c’est probablement parce que la loi littoral est avant tout un texte destiné à permettre l’ouverture du bord de mer au public et à préserver le paysage littoral de l’urbanisation. Naturellement, en limitant l’urbanisation en bord de mer, la loi littoral réduit le nombre de constructions exposées au risque de submersion, mais ce n’est pas son objectif direct. De fait, en l’état de son dispositif, la loi littoral ne peut pas être un vecteur efficace de la prise en compte de la submersion marine dans l’aménagement du littoral. (I). Pour lui permettre d’être efficacement mobilisée à cette fin, des modifications doivent nécessairement lui être apportées (II).

La loi littoral est peu adaptée à la prise en compte de la submersion marine

9Alors que la submersion marine est devenue un enjeu essentiel de la politique d’aménagement du littoral, les dispositions particulières au littoral du code de l’urbanisme issues de la loi du 3 janvier 1986 ne permettent pas de s’opposer efficacement au développement de l’urbanisation dans les zones à risques (A). Cette carence initiale du texte a été renforcée par des choix politiques inopportuns qui ont conduit à réduire la protection offerte par la loi sur des espaces particulièrement exposés aux risques de submersions tels que les estuaires, les rus et les étiers (B).

Les dispositions particulières au littoral du code de l’urbanisme n’intègrent pas le risque de submersion marine

10La prise en compte du risque de submersion marine n’était pas dans les préoccupations du législateur en 1986. La politique d’aménagement du littoral est fondée sur une logique d’ouverture au public de l’espace littoral qui voit le jour au 19e siècle avec la jurisprudence “Vernes” et “ville de Boulogne” (Conseil d’État, 19 mai 1858, Vernes, Recueil Lebon p. 399, Dalloz. 1859, III, p. 51, Conseil d’État, 30 mars 1863, Bourgeois c/Ville de Boulogne, Dalloz 1863, III, p. 64., Prieur, 2013). Si la loi littoral permet de lutter contre la privatisation du bord de mer et contre la banalisation des paysages littoraux par l’urbanisation dispersée, elle ne comporte pas de dispositions permettant de lutter efficacement contre les risques de submersion marine. Il suffit pour s’en convaincre de parcourir son dispositif qui est codifié aux articles L 146-1 et suivants du code de l’urbanisme.

11L’article L. 146-2 du code de l’urbanisme oblige les documents d’urbanisme à prévoir des coupures d’urbanisation, mais uniquement dans une perspective paysagère afin d’éviter la formation d’un front bâti continu en bord de mer. L’article L. 146-4 impose un regroupement de l’urbanisation autour des agglomérations et villages existants et interdit les extensions importantes de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage. C’est aussi lui qui rend inconstructible une bande de cent mètres à compter de la limite haute du rivage. Il s’agit cette fois de lutter contre le mitage de l’espace et d’éviter la transformation du bord de mer par des opérations immobilières en front de mer. L’article L. 146-6 protège pour sa part les espaces naturels remarquables et n’y autorise que les aménagements légers.

12La loi littoral ne comporte en revanche aucune disposition permettant de rendre un terrain inconstructible au motif qu’il est soumis à un risque de submersion. Seul l’article L. 146-4-III du code de l’urbanisme permet une prise en compte indirecte de ce risque puisqu’il dispose que le conseil municipal peut étendre la bande de cent mètres inconstructible lorsque l’érosion des côtes le justifie.

13La loi littoral ne produit en outre que peu d’effet lorsque l’urbanisation est déjà présente. Dans le cas de la commune de la Faute-sur-Mer, par exemple, la loi littoral n’aurait probablement pas permis d’interdire les lotissements réalisés dans les années 2000 qui ont été les plus durement touchés par la tempête Xynthia. L’évolution de l’urbanisation montre en effet que ces lotissements, bien que réalisés après l’entrée en vigueur de la loi littoral (Vinet et Al, 2012), étaient situés dans le prolongement d’un tissu urbain constitué entre les années 1960 à 1978 (Chadenas et al., 2011). Or, la loi littoral autorise les extensions de l’urbanisation dès lors qu’elles sont en continuité avec une agglomération, ce qui était vraisemblablement le cas. Ces lotissements étaient en espaces proches du rivage, mais ces derniers ne sont pas inconstructibles, ils ne font qu’imposer un caractère limité aux extensions de l’urbanisation. Certes, l’article L. 146-4-II du code de l’urbanisme qui en organise le régime prévoit que les extensions de l’urbanisation doivent recevoir l’accord du préfet après avis de la commission départementale des sites ce qui confère au préfet un pouvoir de blocage. En application de ces dispositions, le lotissement “les voiliers”, sur la commune de la Faute-sur-Mer, avait été soumis à l’avis de cette commission (Le nouvel observateur, édition en ligne, Tempête XYNTHIA, des documents qui accusent, avril 2010). Mais cette dernière ne se prononce que sur l’“impact de l’urbanisation sur la nature”, elle n’a pas à apprécier l’éventuelle exposition d’un projet à un risque naturel. En outre, le passage devant cette commission et l’accord du préfet ne sont obligatoires que si le projet d’urbanisation n’a pas été dûment justifié dans le rapport de présentation du plan local d’urbanisme (Cour administrative d’appel de Nantes, 26 décembre 2003, Commune de Lannilis, req. n° 02NT01147, Coent 2004). Autrement dit, la commune peut sans difficulté contourner l’accord préfectoral. Enfin, sauf à justifier d’un intérêt écologique particulier des terrains où étaient implantés les lotissements, il n’était pas davantage possible de mettre en oeuvre l’article L. 146-6 puisque les espaces en partie urbanisés ne sont généralement pas qualifiés de remarquables par la jurisprudence (Conseil d’État, 15 janvier 1997, Société civile immobilière Le Grand Large, Req. n° 123953, CE, 6 janvier 1997, Association des amis de Saint-Palais-sur-Mer, req. n° 97305, Recueil Lebon p. 4). Rien dans le dispositif de la loi littoral ne permet donc d’appréhender directement la question du risque de submersion marine.

Un dispositif affaibli par le pouvoir règlementaire et le législateur dans les estuaires, les rus et les étiers

14Les estuaires sont particulièrement exposés au risque de submersion puisque la montée des eaux marines peut être accentuée par un débit plus élevé des fleuves côtiers en cas de fortes précipitations. Dans le cas de l’estuaire du Lay qui borde la commune de la FAUTE sur MER, le débit du cours d’eau était inférieur à la moyenne ce qui a constitué un facteur d’atténuation non négligeable de la catastrophe (Chauveau et al., 2010). Sur ces espaces particulièrement sensibles, l’action combinée du pouvoir réglementaire et du législateur a contribué à réduire l’efficacité de la loi littoral pour lutter contre l’exposition des constructions au risque de submersion marine. Alors que l’application de la loi littoral dans les communes riveraines des estuaires était, dès 1986, subordonnée à l’édiction de décret d’application, ce n’est qu’en 2004 que le décret a été pris (1). Un an plus tard, le législateur est venu réduire la protection offerte par la loi littoral aux rives des rus et des étiers (2).

L’imparfaite prise en compte des estuaires dans le champ d’application spatial de la loi littoral

15En 1986, le législateur a fait le choix de ne pas faire entrer tous les estuaires dans le champ d’application spatial de la loi littoral. L'article L. 321-2 du code de l'environnement distingue en effet deux catégories de communes littorales : d’une part, les communes riveraines des mers et océans, des étangs salés, des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares et, d’autre part, les communes riveraines des estuaires et des deltas lorsqu'elles sont situées en aval de la limite de salure des eaux et participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux. Les communes riveraines de la mer sont littorales de plein droit. Il suffit qu'une partie, même très réduite, de leur territoire borde le rivage de la mer pour que les dispositions particulières au littoral s'appliquent. Au contraire, les communes riveraines des estuaires et des deltas ne sont littorales qu’à la condition d’avoir été désignées par décret.

16La jurisprudence administrative a rapidement circonscrit les modalités d’application de la loi littoral dans les estuaires. En droit, les communes riveraines de la mer sont celles dont le territoire est en tout ou partie situé en aval d’une limite administrative appelée limite transversale de la mer (Conseil d’État, 14 novembre 2012, société Néo Plouvien, req. n° 347778, De Lesquen et Grand, 2012; Eveillard, 2013).

17Cette limite, établie dans les principaux estuaires par l’administration en application d’un décret-loi du 21 février 1852 (Décret du 21 février 1852 modifié relatif à la fixation des limites des affaires maritimes dans les fleuves et rivières affluant à la mer et sur le domaine public maritime) modifié en 2004 (Le régime de la limite transversale de la mer est aujourd'hui fixé par le décret n° 2004-309 du 29 mars 2004 relatif à la procédure de délimitation du rivage de la mer, des lais et relais de la mer et des limites transversales de la mer à l'embouchure des fleuves et rivières), permet de délimiter, en aval, le domaine public maritime et en amont, le domaine public fluvial. Autrement dit, dès lors que le territoire d’une commune est exclusivement situé en amont de la limite transversale de la mer, la loi littoral ne s’y applique que si la commune est désignée par décret (CAA Nantes 29 juin 2001, Commune de Loperhet, req. n° 99NT00899, CAA Nantes 18 juin 2002, Commune de Locoal-Mendon, req. n° 99NT02354). Or, il faudra attendre le décret du 29 mars 2004 qui crée l’article R 321-1 du code de l’environnement, près de 4 ans après une injonction du Conseil d’État (Conseil d’État, 28 juillet 2000, France Nature Environnement, req. n° 20424, Le Corre, 2000), pour que la liste des communes soit fixée. Cet important retard aura permis le développement de l’urbanisation sur des communes qui auraient dû être protégées par la loi littoral dès la fin des années 1980.

18En outre, l’article L. 146-4-IV du code de l’urbanisme prévoit que les dispositions relatives à la bande de cent mètres et aux espaces proches du rivage ne s’appliquent qu’aux estuaires les plus importants, également désignés par le décret du 29 mars 2004, mais dans un article 2 qui n’est pas codifié. Cette disposition est justifiée par la volonté de ne pas paralyser l’urbanisation sur les communes littorales comportant un ou plusieurs estuaires (Intervention du secrétaire d’État Guy Lengagne, compte rendu intégral des débats de l’Assemblée nationale, séance du 22 novembre 1985, JO du 23 novembre 1985, page 4744). Il en résulte que sur une commune littorale riveraine de la mer, les règles relatives à la bande de cent mètres et aux espaces proches du rivage ne s’appliquent que dans la partie aval de l’estuaire, jusqu’à la limite transversale de la mer. En amont de cette limite, ce n’est que si l’estuaire est important au sens de l’article L. 146-4-IV du code de l’urbanisme que lesdites règles s’appliquent (CAA Nantes, 17 février 2012, Commune de Camoel, req. n° 10NT010621). La jurisprudence est constante sur ce point (Conseil d’État, 20 novembre 1995; Association « l’environnement à Concarneau », req. n° 144.817; Frattaci, 1995; Le Roy, 1996). Pour ce qui est des communes riveraines d’un estuaire désignées par décret, les règles de la bande de cent mètres et des espaces proches du rivage ne sont pas applicables, sauf si, là encore, ces communes sont riveraines d’un estuaire important.

19Or, cette situation est peu fréquente puisque le pouvoir règlementaire s’est montré très restrictif dans la définition de ces estuaires. Seuls les trois grands estuaires français de la Seine, la Loire et la Gironde ont été désignés par l’article 2 du décret du 29 mars 2004. Les règles relatives à l’inconstructibilité dans la bande littorale des cent mètres ne s’appliquent donc pas dans la plupart des communes littorales riveraines d’un estuaire. Cette carence n’ouvre heureusement pas la voie à une urbanisation sans limites puisque les parties naturelles des estuaires doivent être protégées en tant qu’espaces remarquables au titre de l’article L. 146-6 du code de l’urbanisme. Il n’en demeure pas moins que le dispositif de protection est réduit.

Figure 1. Estuaire de la Gironde.

Figure 1. Estuaire de la Gironde.

20Dans l’estuaire de la Gironde par exemple, les communes dont une partie du territoire est située en aval de la limite transversale de la mer sont des communes riveraines de la mer (communes dites « maritimes » dont les frontières sont en bleu sur la Figure 1). Cette limite est fixée à l’embouchure de l’estuaire de la Gironde. Les communes situées en amont de la limite transversale sont des communes riveraines d’un estuaire. Elles sont littorales si elles sont désignées par le décret du 29 mars 2004 (c’est le cas de toutes les communes de l’estuaire dont les frontières sont en marron). Par ailleurs, dans la mesure où la Gironde est qualifiée d’estuaire important par le décret du 29 mars 2004, les communes riveraines de l’estuaire appliquent les règles relatives à la bande de cent mètres et aux espaces proches du rivage.

L’application des règles relatives à la bande de cent mètres et aux espaces proches du rivage aux rives des rus et des étiers

21Le XI de l’article 235 de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux introduit dans le code de l’urbanisme une nouvelle exception au champ d’application de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme. Cet article est désormais complété par un paragraphe V, aux termes duquel : « Les dispositions des II et III ne s'appliquent pas aux rives des étiers et des rus, en amont d'une limite située à l'embouchure et fixée par l'autorité administrative dans des conditions définies par un décret en Conseil d'État ». Les étiers sont des chenaux tracés sur l'estran par les courants. Il s’agit alors d’un phénomène naturel. Mais il s’agit également du nom donné aux cours d’eau artificiels qui permettent d’alimenter les marais salants. Les rus ou ruisselets sont des petits cours d’eau. Rus et étiers sont donc importants du point de vue de la submersion marine puisqu’ils constituent des voies de pénétration des eaux marines vers l’intérieur des terres. L’urbanisation de leurs rives soumises à l’action des marées en Atlantique et des marées de tempête en Méditerranée contrarie la volonté de limiter les conséquences d’évènements climatiques tels que la tempête Xynthia.

22L’analyse de la jurisprudence montre que cette modification de la loi ne répond à aucune logique urbanistique. Elle avait pour seul objectif de régulariser un permis de construire dont l’annulation avait été confirmée par la cour administrative d’appel de Nantes (Cour administrative d’appel de Nantes, société civile immobilière les Hauts de Vilaine et commune de Pénestin contre Association Les amis du pays entre Mès et Vilaine, req. n° 03NT01231) au motif que le terrain d'assiette du projet, bien que situé à plusieurs centaines de mètres de la mer, se situait à moins de cent mètres d'un ru permettant la remontée de l'eau de mer, et donc du rivage de la mer, à l'intérieur des terres (Le Briero, 2005).

23Fort heureusement, ce texte est pour l’instant resté lettre morte puisque son décret d’application n’a pas été publié. Le gouvernement n’envisage manifestement pas de le prendre, bien qu’il y soit juridiquement tenu (Conseil d’État, 28 juillet 2000, précité). Saisi d’une question en ce sens, le gouvernement avait affirmé que « conformément à l'esprit du Grenelle de l'environnement, il est indispensable que les secteurs situés à proximité des rus et étiers restent protégés. Les zones humides sont des milieux particulièrement sensibles et présentant une biodiversité souvent développée » (Question orale sans débat n° 0516S de M. Josselin de Rohan, JO Sénat du 09/04/2009 - page 852.). Le décret n’est donc pas d’actualité au point d’ailleurs que l’abrogation du V de l’article L 146-4 avait été envisagée lors des débats parlementaires ayant précédé le vote de la loi « Grenelle 2 » (Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement). Si l’abrogation du V de l’article L. 146-4 est nécessaire, il faut aller plus loin pour en faire un vecteur efficace d’une politique d’aménagement du littoral qui intègre la submersion marine.

Quelques propositions pour permettre la prise en compte de la submersion marine par la loi littoral

24Il ne s’agit pas de refondre entièrement la loi. Les dispositions particulières au littoral du code de l’urbanisme, même si elles pourraient être mieux appliquées, sont bien connues et maîtrisées par ceux qui en ont la charge, que ce soit les services instructeurs, les auteurs des plans d’urbanisme, les agents en charge du contrôle de légalité et, naturellement, les juridictions administratives. 25 ans de jurisprudence ont levé la plupart des doutes qui existaient sur le sens de telle ou telle disposition et il serait inopportun de générer de nouvelles incertitudes par une réécriture du texte en profondeur. Il n’en est de toute façon nul besoin. Les premières modifications proposées tendent à inscrire le risque de submersion marine dans les objectifs de la loi. Il s’agit ainsi de faire en sorte que cette problématique soit intégrée lorsque sont définis les objectifs des plans d’urbanisme littoraux (A). Les autres modifications permettront de fonder juridiquement des zonages inconstructibles ou des refus d’autorisations d’occuper le sol lorsque des risques de submersion auront été identifiés (B).

L’introduction de la submersion marine dans les principes généraux de la loi littoral

25L’article 1er de la loi du 3 janvier 1986, devenu article L. 321-1 du code de l’environnement, dispose que le littoral nécessite une politique spécifique d’aménagement, de protection et de mise en valeur dont il énumère ensuite les buts : sont successivement évoqués la mise en oeuvre d’un effort de recherche et d’innovation portant sur les particularités et les ressources du littoral, la protection des équilibres écologiques et du paysage, la préservation des activités économiques liées à la mer, le maintien des activités agricoles et touristiques. Si la « lutte contre l’érosion marine » est mentionnée au paragraphe III de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, le risque de submersion marine est ignoré par les objectifs de la loi littoral. Or, Xynthia a malheureusement montré que la politique spécifique d’aménagement et de mise en valeur voulue par le législateur doit également avoir pour objectif la préservation des espaces menacés par des risques de submersion marine. Cet objectif doit donc être ajouté à l’article L. 321-1 du code de l’environnement.

26Cette première modification n’est toutefois pas suffisante. L’article 1er de la loi, comme c’est souvent le cas, n’a qu’une vertu incantatoire puisqu’il ne comporte pas de normes véritablement opposables. Il convient donc de modifier également l’article L. 146-2 du code de l’urbanisme dont le premier alinéa dispose que, pour déterminer la capacité d'accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser, les documents d'urbanisme doivent tenir compte de la préservation des espaces remarquables de l'article L. 146-6, de la protection des espaces nécessaires aux activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes et des conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés. La notion de capacité d'accueil n'a pas pour objet d'interdire l'urbanisation sur le territoire des communes littorales, mais elle impose aux communes de concilier cette urbanisation avec d'autres objectifs et notamment, la préservation de l'environnement. En cela, l'article L. 146-2 rend opposables aux documents d'urbanisme les objectifs que l'article L. 321-1 du code de l'environnement assigne à la politique d'aménagement du littoral. Il faut donc modifier ce texte pour préciser que la capacité d’accueil des espaces littoraux doit être fixée en tenant également compte des risques de submersion marine.

27L’intégration de la problématique submersion marine dans l’article L 146-2 par le législateur ne se réduirait pas à une simple déclaration d’intention, car elle déboucherait sur une véritable obligation pour les auteurs de documents d’urbanisme. En effet, le Conseil d'État effectue un contrôle normal sur le respect des dispositions de l’article L 146-2 (CE, 12 décembre 1997, Mme Desgrés, req. n° 149500). Autrement dit, l’application de ce texte serait soumise à un contrôle effectif du juge administratif.

28L’article ainsi modifié serait opposable aux documents d'urbanisme, tels que les plans locaux d’urbanisme, les schémas de cohérence territoriale ou les schémas de mise en valeur de la mer (CE, 7 juillet 1997, Madame Madaule, req. n° 170375). L’article L 146-2 n’est certes pas directement opposable aux autorisations d'occuper le sol (CE, 15 octobre 1999, Commune de Logonna-Daoulas, req. n° 198578), mais la violation de ses dispositions peut toutefois être invoquée par la voie de l'exception (CAA Marseille, 8 septembre 2005, Préfet du Var, req. n° 01MA01392. La voie de l’exception permet de contester un plan local d’urbanisme à l’occasion d’un recours contre un acte pris pour son application tel qu’un permis de construire par exemple).

29La modification des articles L. 321-1 du code de l’environnement et L. 146-2 du code de l’urbanisme permettrait une intégration de la submersion marine dans la politique locale d’aménagement du littoral. Elle devrait être complétée par des modifications des autres dispositions de la loi afin de pouvoir imposer des servitudes allant, le cas échéant jusqu’à l’inconstructibilité des terrains soumis à un risque de submersion marine.

Les modifications permettant de classer en zone inconstructible les terrains soumis à un risque de submersion marine

30Les espaces situés à proximité des rivages de la mer sont logiquement les plus exposés au risque de submersion marine. C’est donc le régime de la bande de cent mètres qui devrait être amendé. Aux termes de l’article L. 146-4-III du code de l’urbanisme, en dehors des espaces urbanisés, toute construction ou installation est interdite sur une bande de cent mètres à compter de la limite haute du rivage. Ce dispositif, même s’il ne vise pas expressément la submersion marine, joue un rôle fondamental puisqu’il organise le recul de l’urbanisation.

31La distance de cent mètres peut toutefois s’avérer insuffisante. Le III de l’article L 146-4 prévoit certes que le plan local d’urbanisme peut étendre cette largeur, mais uniquement lorsque des motifs liés à la sensibilité du milieu ou à l’érosion des côtes le justifient (Pour une illustration voir CE, 17 juin 1998, association de défense des propriétaires longevillais, req. n° 169436, Bonichot, 1998). Naturellement, même en dehors de la loi littoral, le plan local d’urbanisme peut parfaitement prévoir une zone inconstructible en bord de mer supérieure à cent mètres (CE, 21 avril 1997, Conan, req. n° 137565). Une telle décision repose toutefois uniquement sur le bon vouloir de la collectivité et le contrôle du juge sera limité à la recherche de l’erreur manifeste d’appréciation. Il serait donc souhaitable de modifier le dernier alinéa du III de l’article L. 146-4 afin de prévoir que la bande de cent mètres soit étendue lorsque des motifs de submersion marine le justifient. Il s’agirait d’en faire non pas une faculté, mais une obligation permettant un contrôle efficace du juge en cas de contentieux. Cette dernière proposition est en partie reprise par le rapport des sénateurs HERVIAUX et BIZET. Le rapport est toutefois en retrait puisqu’il propose de laisser cette extension à l’appréciation des communes (Herviaux et Bizet, 2014).

32Dans le même esprit, l’article L. 146-5 pourrait être modifié. Celui-ci dispose en effet que les terrains de camping et de stationnement de caravanes ne peuvent être installés dans la bande de cent mètres définie à l’article L. 146-4. Il serait évidemment souhaitable d’interdire également ce type d’équipement dans les espaces soumis à un risque de submersion. Enfin, au même titre que l’article L. 146-6 du code de l’urbanisme impose la préservation des espaces remarquables et caractéristiques en n’y autorisant que des aménagements légers, il faut instaurer dans la loi un dispositif permettant d’interdire toute urbanisation dans les secteurs exposés à un risque important de submersion marine. Les PLU et les SCOT, mais également les décisions liées à l’usage du sol seraient tenues, à peine d’annulation, de respecter ce principe.

Conclusion

33Les quelques modifications qui sont proposées n’ont naturellement pas pour but de faire de la loi littoral l’unique vecteur de la politique de prévention des risques de submersion marine. D’autres instruments de nature plus technique, tels que les plans de prévention des risques naturels et les plans locaux d’urbanisme doivent être mobilisés prioritairement pour définir des règles à l’échelle des projets de construction. L’objectif poursuivi est tout d’abord symbolique. Il s’agit d’affirmer, par l’intermédiaire de la loi, l’importance de la prise en compte des risques naturels dans la politique d’aménagement du littoral. Mais il s’agit aussi, au-delà de l’effet d’annonce, d’arriver à une prise en compte effective du risque naturel dans les décisions publiques afin d’éviter l’urbanisation des zones dangereuses. La loi littoral constituerait un socle minimal qui s’appliquerait même en l’absence de plans de prévention des risques naturels et de plans locaux d’urbanisme. La forte valeur juridique de cette loi a déjà été rappelée. Elle est en outre désormais bien maîtrisée par les services instructeurs et par les agents en charge du contrôle de légalité. Sous réserve que les préfets mettent effectivement en œuvre leur prérogative de contrôle, la loi littoral pourrait donc être rapidement opérationnelle dans le nouvel objectif qui lui serait confié. Enfin, et ce n’est pas la dernière ambition des modifications proposées, l’inscription d’un volet sécurité publique dans les objectifs de la loi littoral permettrait d’en renforcer la légitimité alors que même 25 ans après son vote, des voix s’élèvent toujours pour en réclamer l’assouplissement.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Estuaire de la Gironde.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/15823/img-1.jpg
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Pour citer cet article

Référence électronique

Loïc Prieur et Raymond Leost, « La prise en compte de la submersion marine par la loi littoral », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 21 | avril 2015, mis en ligne le 20 février 2015, consulté le 19 octobre 2018. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/15823 ; DOI : 10.4000/vertigo.15823

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Auteurs

Loïc Prieur

Maître de conférences à l’université de Paris IV, UMR 8185 ENeC Espaces Nature Culture (Paris-Sorbonne, CNRS), avocat spécialisé en droit public et en droit de l’urbanisme au barreau de Brest

Raymond Leost

Maître de conférences à l’université de Bretagne occidentale, Centre de recherches administratives, EA 3150.

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Droits d’auteur

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