• 1 S. Guinchard, Th. Debard (dir.), Lexique des termes juridiques 2014-2015, Dalloz, 2014, p. 191.
• 2 Le propos se concentrera sur les collectivités territoriales elles-mêmes dans la mesure où leurs gr (...)

1Les collectivités territoriales participent à la protection de l’environnement et en particulier de la nature. Elles mobilisent à cette fin, polices administratives, financements, instruments de contractualisation, etc. Les collectivités territoriales (ci-après aussi plus brièvement : « collectivités ») désignent « les entités de droit public correspondant à des groupements géographiquement localisés sur une portion déterminée du territoire national, auxquels l’État a, en vertu du principe de décentralisation, conféré la personnalité juridique et le pouvoir de s’administrer librement »1. La gestion des affaires locales est le fait de leur organe délibérant désigné au suffrage universel. Elles correspondent classiquement au triptyque : communes, département et région2.

• 3 V. par ex. en matière d’OGM, CAA Bordeaux, 14 nov. 2006, Cne Ardin, n° 04BX00265 ; TA Toulouse, 19 (...)
• 4 Le Conseil d'État estime que dans la mesure où l'article L. 1111-2 du Code général des collectivité (...)

2Certaines collectivités se distinguent ainsi de l’État en prenant des mesures plus restrictives. La jurisprudence relative au concours de polices administratives en matière d’OGM et de pesticides par exemple dénote de ce positionnement progressiste, même si le juge administratif écarte leur compétence sur le fondement de la police administrative générale3. Cet investissement se poursuit sur le plan contentieux4 où certaines collectivités vont désormais devant le juge en cas d’atteintes causées à l’environnement. Elles ne rencontrent pas de difficultés particulières lorsqu’elles agissent en tant que propriétaires, mais la question se pose quand le champ du dommage se situe au-delà de ce cadre d’action, quand il ne s’agit pas de défendre les intérêts personnels, matériels ou moraux de la collectivité, mais bien ceux de l’environnement ou la nature elle-même.

• 5 Centre national de ressources textuelles et lexicales, consulté le 2 mars 2015.
• 6 J. Sohnle, « La représentation de la nature devant le juge : Plaidoyer pour une épistémologie jurid (...)
• 7 TGI Paris, ch. corr., 18 déc. 2013, Affaire Chimirec, Env. et DD., juin 2014, p. 30, note L. Neyret (...)
• 8 G. Viney, P. Jourdain, Traité de droit civil : Les conditions de la responsabilité, Jacques Ghestin (...)
• 9 Ch. Huglo, « L'inéluctable prise en compte du dommage écologique par le juge administratif », AJDA, (...)

3La nature s’entend d’un « milieu terrestre particulier, défini par le relief, le sol, le climat, l'eau, la végétation »5, autrement dit ce qui, dans le monde physique, n'a pas été transformé par l'être humain. Dans la mesure où la nature et ses éléments ne sont pas dotés d’une volonté libre comme elle est postulée pour les êtres humains, une représentation s’impose6. En cas d’atteintes (avérées ou non7), la représentation de la nature devant le juge contribue à en faire valoir l’importance et oblige les acteurs à considérer la nature pour elle-même et à en réparer les dégradations. La représentation de la nature devant le juge revient ainsi à agir pour demander la réparation du préjudice écologique. Indépendamment des dommages causés aux personnes, ce préjudice englobe « les atteintes affectant le milieu naturel en lui-même »8. L’essentiel de la réparation du préjudice écologique a lieu principalement devant le juge judiciaire puisque le juge administratif demeure jusqu’à présent réticent à le reconnaître9.

• 10 Art. 2 du Code de procédure pénale.
• 11 T. Dumont et N. Huten, « Le jugement de l’Erika ou la consécration inachevée d’une approche patrimo (...)
• 12 Cass. crim., 19 décembre 2006, Département de la Vendée c/ société Bayer Cropscience France SAS, n° (...)
• 13 Club des juristes, Mieux réparer le dommage environnemental, Commission environnement, janv. 2012, (...)
• 14 E. Gaillard, Générations futures et droit privé, vers un droit des générations futures, LGDJ, coll. (...)

4En dehors de dispositions légales particulières, la constitution de partie civile devant le juge pénal « appartient à tous ceux qui ont personnellement souffert du dommage directement causé par l'infraction »10. Or, les collectivités peinent à rapporter la preuve d’un tel intérêt à agir dans la mesure où elles sont affectées par ricochet ou indirectement par le dommage écologique, faute de pouvoir se prétendre propriétaires des éléments naturels. De plus, « le principal obstacle à l’exercice de l’action civile par les personnes morales de droit public autre que l’État tient à ce que la généralité de leurs compétences a pour effet de confondre leur intérêt avec l’intérêt général dont la protection incombe au seul ministère public »11. La jurisprudence a donc longtemps écarté la recevabilité de l’action des collectivités territoriales en estimant que les collectivités territoriales doivent subir un préjudice personnel distinct du préjudice social dont la réparation est seule assurée par l’exercice de l’action publique12. Cette exclusion pouvait s’expliquer non seulement par la faible décentralisation des compétences en cette matière, l’État demeurant le principal acteur de la protection de l’environnement, mais aussi par l’échelle transfrontière des dommages environnementaux souvent non confinés à une circonscription administrative particulière13. Au surplus, l’action de l’État serait plus globale que celle des collectivités territoriales en ce qu’elle inclut la défense des intérêts des générations futures par le ministère public à travers sa mission de protection et de défense des intérêts de la société14.

• 15 TGI Paris, 16 janv. 2008, n° 9934895010, p. 305 ; AJDA 2008, p. 934, note A. Van Lang ; JCP G 2008. (...)

5La question de l’intérêt à agir des collectivités territoriales s’est posée lors du procès de l’Erika au vu de l’ampleur des dommages. Les avocats de la défense arguent sans surprise que la protection de l’environnement poursuivant un but d'intérêt général, sa défense relève de la seule compétence du ministère public, si la loi n'en a pas disposé autrement. Le tribunal de grande instance de Paris reconnaît expressément le préjudice écologique, mais écarte l’action des collectivités territoriales à l’exception des départements, au motif qu’ils exerçaient « une compétence spéciale en matière d’environnement leur conférant une responsabilité particulière pour la protection, la gestion et la conservation d’un territoire »15.

• 16 « En l’occurrence, il est indéniable que ce dispositif répond à une attente des acteurs locaux, mai (...)

6C’est dans ce contexte juridictionnel particulier, alors que la loi transposant la directive responsabilité environnementale était en discussion, qu’un amendement fut déposé en première lecture au Sénat en vue de permettre aux collectivités territoriales de se constituer partie civile en cas de dommages environnementaux. Le gouvernement se montre réticent à son adoption et essaye d’en circonscrire la portée en proposant notamment que les collectivités territoriales se constituent partie civile comme partie jointe, dès lors que l'action a été initiée préalablement par le ministère public ou certains organismes publics identifiés16. Finalement, cette version ne sera pas retenue. Selon l’article L. 142-4 du Code de l’environnement, « les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect au territoire sur lequel ils exercent leurs compétences et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l'environnement ainsi qu'aux textes pris pour leur application ». La principale motivation de cet article tient dans la volonté de rétablir une égalité de traitement entre collectivités et associations en termes de constitution de partie civile en cas de dommage environnemental. Au fil des contentieux, ces dernières se sont vues bénéficier au titre de l’article L. 142-2 C. environnement de l’existence d’un préjudice écologique à côté des préjudices matériels et moraux.

• 17 CA Paris, 30 mars 2010, n° 08/02278, D. 2010, p. 967, obs. S. Lavric ; ibid. 1008, entretien L. Ney (...)
• 18 Cass. crim., 25 sept 2012, n° 10-82938, D. 2012, p. 2673, obs. L. Neyret, p. 2675, note V. Ravit - (...)

7En vertu de l’article L. 142-4 applicable aux litiges en cours, la Cour d’appel de Paris accepte la recevabilité de l’action de l’ensemble des collectivités territoriales et indemnise plusieurs d’entre elles au titre du préjudice écologique dans le procès de l’Erika17. La Cour de cassation confirmera sa décision sur ce point18.

• 19 V. M.-P. Camproux Duffrène, « De la protection de l’intérêt collectif environnemental via l’action (...)
• 20 Sur ce point, v. la contribution de P. Billet, L’État, représentant naturel de l’intérêt environnem (...)
• 21 La proposition n° 3 du rapport dit Jegouzo est à cet égard bien plus explicite : « Sans préjudice d (...)

8La reconnaissance tardive, par un amendement déposé suite à l’évènement dramatique qu’a constitué le naufrage de l’Erika, de ce droit à agir des collectivités questionne en comparaison de celui des autres représentants de la nature. Les associations de protection de l’environnement agréées, plus impartiales, agissent en vertu de la défense d’intérêts collectifs19. Les établissements publics listés par l’article L. 132-1 du Code de l’environnement ont des compétences exclusives et la gestion effective de foncier. L’État représenté par le ministère public œuvre pour la protection de l’intérêt général que constitue la protection de la nature20. Alors que l’article L. 142-4 du Code de l’environnement vise un « préjudice au territoire », les collectivités peuvent-elles bel et bien représenter la nature devant le juge21 ? Cette action en représentation spécifique est-elle source de complémentarité au regard des actions existantes en réparation des atteintes à la nature ?

• 22 F. Ost, « La responsabilité, fil d’Ariane du droit de l’environnement », Droit et Société 30/31, 19 (...)
• 23 A. Gest, Rapport sur le projet de loi relatif à la responsabilité environnementale, préc. : « Dans (...)
• 24 Proposition d’amendement n° 66 de B. Retailleau.

9La reconnaissance législative des collectivités territoriales comme partie civile en cas de dommages environnementaux « se justifie parfaitement »22 au vu des missions remplies par ces dernières en termes de protection de la nature. Leur action en justice ne peut que souligner une fois encore l’intérêt de réparer les atteintes causées à la nature. Cependant, étonnamment en dépit du contexte du procès de l’Erika, et alors qu’il est exclusivement question dans les discussions parlementaires de « préjudice écologique »23 et de « préjudice lié à une catastrophe environnementale »24, la rédaction de l’article opte pour un préjudice causé au territoire. Cette formulation a de quoi complexifier la délimitation du préjudice écologique et ne résout rien en termes de réparation en nature.

• 25 Art. 72 al. 2 de la Constitution : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les déc (...)
• 26 Ph. Billet, « Principes constitutionnels et principes généraux d'attribution des compétences entre (...)
• 27 Art. 1^er de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature (JORF du 13 j (...)
• 28 Art. 2 Charte constitutionnelle de l’environnement.
• 29 P. Albertini, « Les collectivités locales et l'environnement », AJDA 1993, p. 835.
• 30 Art. L. 110 C. urb.
• 31 V. Inserguet-Brisset, J.F. Inserguet, « Les approches volontaires et les collectivités territoriale (...)
• 32 Art. L. 110 C. urb.

13Selon la Constitution française, l’articulation de l’action entre l’État et les collectivités territoriales repose sur le principe de subsidiarité25. L’environnement n’échappant pas à cette règle, il constitue une affaire partagée sans qu’il existe « de critère particulier de répartition entre l’État et les collectivités territoriales et entre elles »26. Dans ce domaine, le législateur a souhaité impliquer l’ensemble des acteurs publics comme privés. Les formules retenues visent donc les collectivités territoriales qu’il s’agisse du « devoir de chacun » de sauvegarder le patrimoine de la nation27 ou du devoir de « toute personne » de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement28. À compter de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les collectivités locales et l'État, la protection de l'environnement et l'amélioration du cadre de vie figurent donc parmi les objectifs auxquels les communes, les départements et les régions doivent concourir avec l'État (Art. L. 1111-2 CGCT). La même loi complète la notion de coopération par celle de coresponsabilité29 : « Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant [...] »30. La tendance depuis 2008 est d’ailleurs au renforcement de leurs attributions en matière de préservation des milieux naturels et des écosystèmes. Toutes participent désormais à une mission de reconquête de la biodiversité plus ou moins affichée31. Le code de l’urbanisme prescrit, depuis la loi Grenelle 1 de 2009, l’harmonisation des décisions en matière d'utilisation de l'espace par les collectivités territoriales notamment en vue « d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques »32. Au regard de ces textes, la représentation de la nature par les collectivités territoriales est la continuité de la mission générale de protection de l’environnement qui leur est assignée par la loi.

• 33 A. Van Lang, « Affaire de l'Erika. La consécration du préjudice écologique par le juge judiciaire » (...)
• 34 Concernant les permis de construire, d'aménager ou de démolir, le maire peut les délivrer au nom de (...)
• 35 TA Nice, 22 février 2005, Préfet des Alpes-Maritimes, n° 0300491, JCP A, 11 avril 2005, n° 15, p. 6 (...)
• 36 A.-S. Denolle, Le maire et la protection de l'environnement, thèse dactylographiée, Université de C (...)
• 37 Article L. 2213-29 CGCT.

14À côté de cette mission générale, qui est donc partie intégrante de la clause de générale de compétence formulée au profit de chaque catégorie de collectivité territoriale, les collectivités territoriales disposent de compétences distinctes plus ou moins étoffées selon les secteurs. C’est au titre de ses compétences en urbanisme que le maire pourra adopter une politique de protection des espaces33, entre autres, par l’instauration de zonages de protection dans son plan d’urbanisme, de parcs et jardins ou par le refus de délivrer les permis de construire pour non-respect des préoccupations environnementales34. La commune peut également devenir gestionnaire des terrains acquis par le Conservatoire du littoral ou par le département au titre de sa politique d’espaces naturels sensibles. Pour le reste, la commune ne bénéficie pas d’une police administrative spéciale en matière de protection de la nature. Si l’article L. 2212-2 CGCT 5°) dispose que la police municipale, sous le contrôle administratif du représentant de l'État, comprend le soin de « prévenir et de faire cesser les pollutions de toute nature », le juge administratif estime que le maire ne peut se servir de ce fondement pour protéger en premier lieu le milieu naturel35. Aussi, « pour faire face à une atteinte portée à la nature, le maire n’est compétent que si elle est concomitante à un trouble causé à l’ordre public »36. En ce sens, l’existence de la police spéciale du maire relative aux ruisseaux, rivières, étangs et mares ne doit son existence qu’à une surveillance « au point de vue de la salubrité »37.

• 38 Art. L. 142-1 C. urb.
• 39 TC, 22 oct. 2007, Doucedame, AJDA, 2008, p. 1145.
• 40 TGI Paris, 16 janv. 2008, n° 9934895010, préc.

15Le département, quant à lui, est compétent pour la mise en œuvre d’une politique des espaces naturels sensibles, boisés ou non « afin de préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels »38. À cette fin, il peut instituer des zones de préemption et une part départementale de la taxe d'aménagement est destinée à financer l’acquisition et la gestion des espaces naturels sensibles. Il dispose donc d’une compétence spéciale en matière d’environnement impliquant la protection, la gestion et la conservation d’un territoire. Il est à noter que le juge administratif avait déjà reconnu la création d’espaces naturels sensibles comme la mise en œuvre d’un service public de protection de l’environnement par le département39. Cette appréhension directe des territoires à des fins écologiques lui a d’ailleurs valu devant le tribunal de grande instance de Paris d’être l’unique collectivité territoriale ayant un intérêt à agir pour la réparation du préjudice né d’une atteinte à l’environnement40.

• 41 Art. L. 333-1 al. 1 C. env.
• 42 Art. L. 332-2-1 C. env.
• 43 Art. L. 332-8 C. env.
• 44 Art. L. 371-3 C. env.
• 45 Art. L. 1111-9 II CGCT.

16Enfin, la région participe à la préservation du patrimoine naturel via l’institution de parcs naturels régionaux depuis 198341, de classement des réserves naturelles régionales depuis 200242 dont elles ne sont pas directement gestionnaires43. Sa compétence a été fortement élargie par la loi Grenelle 2 de 2010 en la chargeant d’élaborer et de suivre le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) nécessaire à la création de la trame verte et bleue sur le territoire44. Tout récemment, la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale investit la région du rôle de « chef de file » pour l'organisation de l'aménagement durable du territoire et de la protection de la biodiversité45.

• 46 CA Paris, 30 mars 2010, n°08/02278, préc., p. 430.
• 47 CA Paris, 30 mars 2010, n°08/02278, préc., p. 441.
• 48 TGI Saint Nazaire, 17 janv. 2012, RG 08/04388, cité in Nomenclature des préjudices environnementaux(...)

17Cet état des lieux, non exhaustif, rend compte des possibilités juridiques offertes aux collectivités territoriales de s’investir dans la protection des milieux naturels de leur territoire. En dehors du SRCE dont la mise en place est obligatoire, elles ont généralement un pouvoir discrétionnaire dans l’initiative des actions écologiques, et donc d’agir indépendamment de l’action de l’État. En effet, « les actions de l'État et des collectivités territoriales ne se confondant pas, le dommage causé par l'atteinte portée à leur action en ce domaine leur est propre et ne peut être assimilé à un dommage causé à la Nation toute entière »46. En d’autres termes, la gestion écologique du territoire des collectivités en complément de celle de l’État spécifie le préjudice. La Cour d’appel de Paris le souligne, « la pollution engendrée par le naufrage de l'Erika a porté atteinte aux efforts que les communes qui en ont été les victimes doivent consentir pour la défense du milieu naturel »47. Dans le même registre, une région demanderesse évoque la « mise en échec des politiques environnementales conduites par les collectivités »48 à cause des atteintes environnementales.

• 49 Débats législatifs préc., séance du 28 mai 2008.

18La décentralisation dans ce domaine, même faible, justifie la reconnaissance d’une action en justice spécifique aux collectivités territoriales. Pour B. Retailleau, auteur de l’amendement visant à introduire l’article L. 142-4 C. env., il s’agissait de « prendre acte de cette décentralisation et de lui donner sa pleine puissance en matière juridique »49.

• 50 Doyen Vedel, préf de F. Rangeon, L’idéologie de l’intérêt général, Economica, 1986, p. 3.
• 51 N. Lenoir, membre honoraire du conseil constitutionnel, anc. Ministre, in Bertrand Mathieu, Michel (...)
• 52 B. Gaïti (coord.), Définir l'intérêt général, L'Harmattan, 1998, p. 5.

21La notion d’intérêt général elle-même demeure « indéfinissable en ce sens que selon les temps, les lieux et les opinions, elle reçoit des contenus forts variables »50. Formule de légitimation étatique par excellence, l’intérêt général renvoie soit au champ de l’action publique, soit à des valeurs sociales collectives51. À titre d’exemple, la défense des droits des femmes est devenue un axe essentiel du droit du travail et la défense de l’environnement et du développement durable des objectifs majeurs de l’action publique. Seulement, l’apparition d’acteurs comme les associations de protection de l’environnement a fait naître une mise en concurrence des représentants de l’intérêt général. Parfois compris comme le produit de délibérations et de négociations, l’intérêt général ne se conçoit plus comme une notion définie souverainement et exclusivement par les représentants et les organes de l’État52.

• 53 M.-Ch. Rouault, « Compétences des collectivités territoriales et intérêt public local », JurisClass (...)
• 54 Ibidem, point 5.
• 55 Ibid., point clé.
• 56 Sur le sujet, v. la thèse de T. Rombauts, L'intérêt public local, Université de Montpellier 1, 2014
• 57 Art. L. 1111-2 CGCT.
• 58 P. Girod, Rapp. n° 16, 1982-1983, Sénat, p. 76-77.

22« Raison d'être, cause et objet de la collectivité »53, l'intérêt local « revêt à la fois des aspects public et privé, en ce qu'il est l'intérêt particulier d'une collectivité humaine limitée. (…) La commune doit prendre en charge les intérêts collectifs du groupement humain qu'elle personnifie. La même analyse peut être faite pour le département et la région »54. « L'existence des collectivités territoriales est intimement liée, comme celle de toute personne morale, à la présence d'intérêts communs à un ensemble d'individus implantés sur une portion du territoire »55. Au sein de la doctrine, l’existence d’un intérêt public local propre aux collectivités territoriales distinct de l’intérêt général est controversée56. Certains auteurs défendent l’existence d’intérêts locaux distincts de ceux nationaux. Ils avancent que les conseils des collectivités territoriales « règlent par leurs délibérations les "affaires" de la commune, du département, de la région »57. D’autres estiment qu’il est difficile de distinguer les affaires locales des affaires nationales. Les fonctions des collectivités étant attribuées de manière unilatérale par les gouvernants, le champ des intérêts locaux est contrôlé par l’État et modifiable à tout moment. De fait, il « n'existe pas à proprement parler d'affaire ou d'intérêt local par nature... »58.

• 59 Art. L. 1111-2 al. 2 CGCT.
• 60 Club des juristes, Mieux réparer le dommage environnemental, préc., p. 51.
• 61 CA Paris, 30 mars 2010, n° 08/02278, préc., p. 441.

23En l’espèce, les attributions susmentionnées dont elles sont dotées existent en vue de la protection de la nature, à savoir un but reconnu d’intérêt général par la loi. De fait, la protection de l’environnement, et de la biodiversité en particulier, est une compétence partagée entre l’État et les collectivités territoriales59. Dans la mesure où les collectivités territoriales disposent d’un pouvoir discrétionnaire dans l’exercice de certaines de leurs compétences en matière de protection de la nature (classement en zone naturelle, espaces naturels sensibles, réserves naturelles régionales), il pourrait être défendu que leur action est guidée par un intérêt public local qui leur est propre tenant compte des dynamiques circonstanciées de leur territoire. Après tout, l’« intérêt légitime » des collectivités territoriales à engager l’action civile environnementale résulterait de la compétence générale dont elles disposent pour les affaires de leur territoire60. Le juge considère, quant à lui, que la pollution a porté atteinte « à la raison d'être de ces collectivités territoriales qui est de protéger, et si possible d'améliorer, le bien-être de ses administrés, auquel participe leur environnement naturel »61.

• 62 A. Van Lang, Droit de l’environnement, PUF, coll. Thémis Droit, 3e éd., Paris, 2011, p. 228.

25L’habilitation légale à agir en représentation de la nature dévolue aux collectivités devant le juge peut se justifier par l’existence de compétences propres à celles-ci en la matière. Elle consacre « leur fonction sociale de défense de l’environnement »62 et vient compléter l’action en justice d’autres acteurs au bénéfice de l’environnement.

• 63 L. Neyret, « Le préjudice collectif né du dommage environnemental », in Nomenclature des préjudices (...)
• 64 A. Faro, « Inscrire le droit à réparation du préjudice écologique dans le Code civil, pour quoi fai (...)
• 65 A. Van Lang, « Affaire de l'Erika. La consécration du préjudice écologique par le juge judiciaire » (...)
• 66 Ibidem.
• 67 CE, 30 sept. 2005, Cacheux, Lebon 406 Document InterRevues ; AJDA 2005, p. 1873 ; RJEP 2006, p. 347 (...)

27L’action en justice des collectivités territoriales vient tout d’abord compléter celle de l’État représenté par le ministère public devant le juge pénal. Lors du procès de l’Erika, l’action de l’État s’est concentrée sur la réparation du préjudice matériel correspondant aux dépenses de personnel et de matériel exposées pour lutter contre la pollution des côtes par les hydrocarbures. En revanche, le ministère public n’a pas demandé réparation du préjudice écologique malgré l’étendue du dommage mettant à mal notamment le domaine public maritime. Face au principe de l’opportunité des poursuites du ministère public, l’élargissement du pouvoir de se constituer partie civile, lequel a pour effet de lancer l’action publique, ne peut être qu’apprécié. Il contribue à « renforcer le rôle de vigie des défenseurs de la cause environnementale, en complément du rôle dévolu à l’État »63. L’inertie de l’État peut s’expliquer au regard de la diversité de ses missions aux intérêts parfois contradictoires. M. Faro évoque l’existence d’un « hiatus entre un État dont la mission historique consiste à exercer la tutelle administrative sur l'ensemble des activités industrielles et un État qui serait amené à devenir le protecteur exclusif de la cause environnementale »64. Ainsi, « la gestion du domaine public maritime n'obéit pas uniquement au souci de préservation de l'environnement »65. L’intérêt général qui guide l’action de l’État intègre, entre autres, les considérations d’ordre économique et social. En l’espèce, l’intérêt général tenait « à la nécessité de préserver la coopération de Total pour le traitement des effets du naufrage »66 et a contraint l’État à ne pas dresser un procès-verbal de contravention de grande voirie à l'encontre de la société67.

• 68 CAA Nantes, 1^er déc. 2009, Ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la (...)
• 69 C. Hermon, « La responsabilité de l’Etat du fait des « marées vertes » », Revue de droit rural, avr (...)
• 70 CAA Nantes, 22 mars 2013, n° 12NT00342, 12NT00343, 12NT00344, 12NT00345, Rev. Droit rural, oct. 201 (...)

28Ainsi, en cas de carence d’action en responsabilité engagée par l’État, ou lorsque ce dernier ne demande pas la réparation du préjudice écologique, la représentation de la nature par les collectivités territoriales joue un rôle complémentaire. Toutefois, en pratique la position de dépendance, notamment financière, dans laquelle se situent les collectivités territoriales par rapport à l’État ne leur permet pas d’agir en toute liberté. C’est pourquoi il peut être délicat pour les communes d’engager la responsabilité de l’État devant le juge administratif en cas d’atteintes environnementales conséquentes. À titre d’exemple, dans le cadre du contentieux suite à la prolifération des algues vertes, les collectivités territoriales n’ont pas toujours agi en réparation en dépit de l’importance des dommages68. En 2009, il est probable que « ces dernières renoncent au contentieux pour préserver leurs relations avec les services de l’État »69 alors qu’un plan de reconquête de la qualité de l’eau est annoncé par le ministère à la suite de la décision judiciaire. En 2013, plusieurs communes bretonnes (Tréduder, Tredrez Locquemeau, Plestin-les-Grèves et Saint-Michel-en-Grève) franchissent le cap, mais leur demande porte uniquement sur les frais engagés pour le ramassage et le transport des algues vertes au cours de l'année 201070.

• 71 Art. L. 132-1 C. env.

29La complémentarité de l’action en justice des collectivités territoriales joue en outre vis-à-vis de l’action engagée par des établissements publics spécialisés énumérés par la loi : l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, l'Office national des forêts, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, les Agences de l'eau, l'Office national de la chasse et de la faune sauvage et le Centre des monuments nationaux, les parcs naturels régionaux71. L’intérêt à agir de ces derniers se limite géographiquement aux terrains dont ils sont gestionnaires, tandis qu’il suffit à la collectivité que l’atteinte concerne directement ou indirectement son territoire pour qu’elle puisse se porter partie civile.

• 72 M.-P. Camproux Duffrène, « Des perspectives d’un meilleur accès à la justice pour les associations (...)
• 73 V. http://citizencase.org/qui-sommes-nous/.
• 74 TGI Saint Nazaire, 17 janv. 2012, RG 08/04388, préc. ; TGI Paris, ch. corr., 18 déc. 2013, Affaire (...)

30Quant aux associations agréées de protection de l’environnement, ce sont elles qui le plus souvent agissent devant le juge en défense des intérêts environnementaux72. Elles ont été les premières requérantes à soulever la question du préjudice écologique même si le juge n’accueille pas toujours leur demande. La constitution de partie civile des collectivités territoriales peut en théorie accroître le nombre de recours sur ce point dans les secteurs dans lesquels le milieu associatif est peu présent ou dénué de moyens financiers suffisants pour présenter les affaires au contentieux. Il reste que beaucoup d’associations de protection de l’environnement se fédèrent afin de coordonner leurs moyens économiques et juridiques et pouvoir ester en justice. Une plateforme de financement collaboratif dédiée à la justice environnementale a même été lancée par le collectif Rassemblement pour la planète en septembre 201473. En outre, la complémentarité risque d’être limitée par le fait que les petites communes sont confrontées aux mêmes difficultés que les associations isolées. Il est certain que pour les dommages environnementaux de grande ampleur, les deux actions (art. L. 142-2 et L. 142-4 C. env.) vont probablement coïncider. On peut alors s’interroger sur la redondance des actions en réparation d’un même dommage causé à l’environnement. L’action des collectivités territoriales prévaut-elle sur celle des associations – et des établissements publics en vertu de leurs compétences ? Faut-il voir un moyen d’éviter les redondances d’action dans le rejet par deux décisions judiciaires de la recevabilité des associations en cas d’action concomitante à celle de collectivités territoriales74 ? Faut-il légiférer pour mieux les articuler ?

• 75 F. Ost, « La responsabilité, fil d’Ariane du droit de l’environnement », préc., p. 303 : à propos d (...)
• 76 Club des juristes, Mieux réparer le dommage environnemental, préc. p. 52.
• 77 CA Nouméa, 25 février 2014, n° 11/00187. D. 2014. 669, comm. G. J. Martin, L. Neyret : « Quant à la (...)

31D’un côté, d’aucuns avanceront que les associations de protection de l’environnement constituent des acteurs impartiaux à la différence des collectivités territoriales, de l’État et même des établissements publics75. Des écueils identiques à ceux de l’État pourront leur être reprochés : compétence générale d’action et nécessité d’articuler les différents intérêts socio-économiques en présence76. Cette position de conflit d’intérêts freine sans doute leur action en justice et pourrait expliquer leur désistement dans l’affaire de la pollution chimique du lagon de Nouvelle-Calédonie77. En l’espèce, plusieurs milliers de litres d'acide sulfurique provenant d’une usine de traitement de nickel ont été à l’origine de la pollution d’un cours d'eau et d’un lagon d'exception classé au patrimoine mondial de l'humanité.

• 78 Les associations peuvent encore agir en cas d’infraction à « la sûreté nucléaire et la radioprotect (...)
• 79 Art. L. 142-4 C. env.
• 80 L’amendement initial de M. B. Retailleau s’alignait sur le contenu de l’article L. 132-1 C. env. La (...)
• 81 V. à ce titre le contenu de l’étude d’impact précisé à l’article L. 122-1 C. env.
• 82 Infraction pénale relative aux déchets dangereux, v. TGI Paris, 31-1 ch. corr., 18 déc. 2013, Aff. (...)

32De l’autre, il pourrait être défendu que le domaine d’action des collectivités territoriales est a priori plus vaste que ceux des associations et des établissements publics limités par le principe de spécialité de leurs missions octroyées respectivement par leur statut et par la loi. Seulement, les collectivités territoriales ne sont pas tout à fait placées sur un pied d’égalité avec les associations agréées et les établissements publics. Ces derniers sont habilités à agir en cas d’« infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l'environnement, à l'amélioration du cadre de vie, à la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et paysages, à l'urbanisme ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances, ainsi qu'aux textes pris pour leur application »78. L’action des collectivités territoriales, quant à elle, doit faire suite à « une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l'environnement »79. La formule retenue est plus concise et, si l’on s’en tient à la volonté du législateur, il s’agit bien de limiter leur champ d’action80. Pourtant d’un point de vue purement terminologique, la notion d’environnement englobe l’ensemble des domaines précités81, pas si sûr donc que l’action des collectivités territoriales soit si réduite. Jusqu’à présent, elles ont pu se constituer partie civile suite à des infractions à la législation des déchets, des installations classées et de déversement d’hydrocarbures82.

• 83 « Il est choquant que les associations agréées en matière d'environnement puissent se constituer pa (...)
• 84 CA Versailles, 25 nov. 2010, RG 09/04888, préc. : « commune, en tant qu’émanation du choix des habi (...)

33Dès lors, peut-on considérer qu’une collectivité est plus à même de demander la réparation d’un préjudice collectif ? Les questions écologiques transcendent la sphère privée et ont des effets sur l’ensemble des personnes. Les collectivités territoriales, personnes morales de droit public dont les représentants sont élus, incarnent plus de citoyens que les membres d’une association locale. L’inégalité de traitement entre démocratie représentative/démocratie participative a été un élément décisif dans les débats législatifs83. La référence à l’élection au suffrage universel des collectivités transparaît aussi dans plusieurs décisions judiciaires84. Lorsqu’elle agit, la collectivité représente l’ensemble des habitants de son territoire, y compris les personnes qui ne sont pas sensibilisées aux questions environnementales. Toutefois, l’important ne se situe pas forcément dans la quantité de personnes représentées, mais plutôt dans l’implication des demandeurs dans la protection de l’environnement. À ce titre, le juge s’est montré parcimonieux en examinant les actions effectivement entreprises par les associations. En dehors du tribunal de grande instance de Paris dans le jugement de l’Erika, il semble que cette appréciation ne soit pas autant poussée pour les collectivités territoriales.

• 85 Club des juristes, Mieux réparer le dommage environnemental, préc., p. 46.
• 86 B. Parance, « Réflexions sur une clarification du rôle des parties au procès environnemental », Com (...)

34In fine, la prévalence des collectivités sur celle des associations ou des établissements publics est un faux problème. L’essentiel n’est pas là. L’ensemble de ces acteurs habilités par la loi ne demandent pas réparation d’un préjudice dont ils auraient été personnellement victime85. Ils n’agissent pas directement pour eux-mêmes, mais en représentation de la nature. C’est pourquoi il faut se réjouir de l’existence d’une pluralité d’acteurs à même d’être qualifiés pour agir. « Ce choix permet de contrebalancer l'inertie de certains acteurs par l'action des autres, et de mutualiser les compétences de chacun des acteurs »86. Toutefois, la portée de la complémentarité de leur action s’examine aussi à la lumière de la nature des préjudices respectivement subis par les parties civiles. Sur ce point, l’exercice de l’article L. 142-4 du Code de l’environnement complexifie la lisibilité de l’action en justice en matière de préjudice écologique.

• 87 Les organismes publics énumérés à l’article L. 132-1 C. env. agissent en vertu d’un « préjudice dir (...)

36Selon l’article L. 142-4 C. env., les collectivités territoriales et leur groupement peuvent se prévaloir d’un « préjudice direct ou indirect au territoire sur lequel ils exercent leurs compétences et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l'environnement »87. Le recours à la notion de territoire est ambigu tout comme l’expression « sur lequel ils exercent leurs compétences ».

• 88 CA Versailles, 25 nov. 2010, RG 09/04888, préc.
• 89 V. CA Paris, 30 mars 2010, Conseil général de la Vendée n° 08/02278, préc ; TGI Saint Nazaire, 17 j (...)
• 90 V. par ex. les recours de la Commune de Saint Nazaire, de la Communauté urbaine d’agglomération du (...)
• 91 TGI Saint Nazaire, 17 janv. 2012, RG 08/04388, préc.
• 92 TGI Paris, ch. corr., 18 déc. 2013, Affaire Chimirec, Env. et D.D., juin 2014, p. 30, note L. Neyre (...)
• 93 CA Montpellier, 23 sept 2010, RG 10/00127, cité in Nomenclature des préjudices environnementaux, pr (...)

37En pratique, le fondement de l’article L. 142-4 C. env. a donné lieu à des demandes en réparation des « dommages causés à la nature (flore, faune) qui se trouvaient sur les lieux atteints par la pollution »88, de « l’atteinte à l’intégrité du patrimoine naturel »89 voire du préjudice moral né de cette atteinte90. Pour sa part, le juge requalifie parfois ce préjudice de « préjudice direct ou indirect relatif à une atteinte à la nature et à l’environnement »91, d’« atteinte portée à l’environnement »92, « préjudice subi du fait de l’atteinte portée sur le site classé »93. C’est dire la confusion à laquelle donne lieu le préjudice causé au territoire.

• 94 F. Poirat, Dictionnaire de la culture juridique, D. Alland, S. Rials (dir.), 2003, p. 1475.
• 95 V. Donier, Droit des collectivités territoriales, 1^ère ed., Dalloz, 2014, p. 3. La région des pays (...)
• 96 Aff. De l’île de Palmas, sentence arbitrale du 4 avril 1928, Recueil des sentences arbitrales, vol. (...)
• 97 Dictionnaire de la culture juridique, p. 1475.
• 98 Art. 5 et 16 de la Constitution.
• 99 CA Paris, 30 mars 2010, n° 08/02278, préc., p. 449.

38Le territoire désigne « l’assise spatiale sur laquelle une autorité dispose de compétences particulières »94. Il fait partie intégrante des trois caractéristiques inhérentes à l’identité d’une collectivité territoriale : nom, territoire et population95. De la même façon, le territoire est une composante intrinsèque à la définition de l’État. En droit international, l’État dispose d’un droit au respect de son territoire. Ce droit à l’intégrité territoriale96 « habilite son titulaire à repousser toute atteinte portée à son assise spatiale, condition de son être »97. La constitution française prévoit ainsi que le Président de la République veille à l’intégrité du territoire de la France98. Par analogie, les collectivités territoriales étant garantes de leur territoire doivent être en mesure de le défendre contre des atteintes portées à leur environnement. On comprend ainsi mieux l’invocation par les collectivités territoriales de « l’atteinte à l’intégrité du patrimoine naturel »99 voire du préjudice moral né de cette atteinte.

• 100 V. art. L. 1111-2 al. 2 CGCT : Les collectivités territoriales « concourent avec l'Etat (…) à l'amé (...)
• 101 M. Prieur, Droit de l'environnement, Dalloz, Précis, 6e éd., Paris, 2011, p. 5.
• 102 CA Paris, 30 mars 2010, n° 08/02278, préc. La Cour se réfère explicitement à l’article L. 1111-4 CG (...)
• 103 Ibidem, p. 441.
• 104 TGI Nanterre, 11 mai 2009, RG 06/13731, cité in Nomenclature des préjudices environnementaux, préc. (...)

41D’autre part, le territoire indique le cadre de vie des habitants vivant sur le territoire d’une collectivité100. Le cadre de vie « veut rendre compte de tout ce qui constitue le territoire de l’homme-individu et recouvre à la fois l’environnement physique et l’environnement social »101. Il se différencie alors de l’appréhension purement écologique de l’environnement en intégrant la protection du paysage et des sites. Une atteinte au cadre de vie engendre alors un préjudice environnemental subi par une catégorie de personnes, excluant ceux qui n’ont aucun lien physique avec l’espace touché. L’arrêt de la Cour d’appel de Paris dans le procès de l’Erika n’a de cesse de rappeler que « la finalité ultime d'une collectivité territoriale, c'est le mieux-être de la collectivité de ses habitants »102 et que « les dommages écologiques causés à leur territoire par le délit poursuivi ont eu des conséquences négatives sur la qualité de vie des populations qui y séjournent, préjudice indirect »103. Précédemment, le TGI de Nanterre relevait « cette atteinte portée à l’environnement lésant à l’évidence, de manière directe ou indirecte, les intérêts collectifs des administrés de la Commune »104.

• 105 R. Romi, « Services publics et environnement », JurisCl. Env., Fasc. 695, point 1, 2009.
• 106 A.-S. Denolle, Le maire et la protection de l'environnement, thèse dactylographiée, Université de C (...)

42La place importante réservée par les juges au bien-être des habitants dans l’examen d’un préjudice causé au territoire n’est pas si surprenante au regard de la coloration anthropocentrée du droit des collectivités territoriales et de leurs compétences en matière de protection de l’environnement. Les missions de services publics environnementaux dont elles sont en charge « ont fonction d'assurer la satisfaction des besoins des populations en matière de ressources naturelles ou de gestion des pollutions et nuisances (services publics de gestion des eaux, des déchets, etc.) »105. L’ordre public dont le maire est garant aborde l’environnement par le biais de la protection des individus (santé, sécurité, tranquillité, dignité)106. Sur le plan départemental, l’ouverture au public est un élément essentiel, même s’il n’est pas indispensable, à la politique de mise en œuvre des espaces naturels sensibles.

• 107 TGI Saint Nazaire, 17 janv. 2012, RG 08/04388, préc.

43Toutefois, la démonstration d’un préjudice subi par les habitants d’une collectivité victime d’un dommage environnemental ne suffit pas à reconnaître l’existence d’un préjudice causé au territoire107. En l’espèce, la région des Pays de la Loire argue que « l’atteinte à la valorisation écologique des territoires cause un dommage moral manifesté par la perturbation grave et persistante au bien-être des populations » ; que « la lésion du patrimoine naturel affecte la pérennité du milieu naturel de l’homme générant un profond sentiment d’angoisse et de détresse ». Devant une telle argumentation de la collectivité, le juge motive entre autres son rejet par le fait qu’elle « se fonde sur l’humain et non sur la nature et sur l’environnement au sens strict du terme ». En d’autres termes, l’existence d’un préjudice causé à la nature doit être démontrée indépendamment d’un éventuel préjudice subi du fait de l’altération du cadre de vie des habitants de la collectivité.

• 108 Art. L. 142-4 C. env., souligné par nous.

45L’action des collectivités et de leur groupement se limite « au territoire sur lequel ils exercent leurs compétences »108. Cette précision vient circonscrire l’action en justice des collectivités territoriales de sorte à éviter par exemple, qu’une région située à l’est de la France ne se constitue partie civile suite à un dommage survenu à Belle-Île en mer. Une certaine fluctuation de la jurisprudence dénote toutefois l’ambivalence de cette expression.

• 109 CA Nîmes, ch. corr., 15 janvier 2010 mentionnée par Cass., crim., 22 février 2011, n°10-81.015.
• 110 CA Amiens, ch. corr., 6 janvier 2010, mentionnée par Cass., crim., 22 mars 2011, n°10-81.329.

46D’une part, le dommage donnant lieu à l’infraction doit-il être absolument situé sur le territoire de la collectivité requérante ? La région pourrait-elle agir pour un dommage survenu dans une région limitrophe en considérant que les effets du dommage initial peuvent être ressentis de manière indirecte sur son territoire ? Cette question n’a pas été tranchée jusqu’à présent, mais elle transparaît de manière sous-jacente dans plusieurs décisions. Ici, le TGI de Nanterre mentionne que le parc ayant subi une détérioration est installé sur le territoire de la commune se prévalant du préjudice environnemental. Dans le même sens, une Cour d’appel note que l’installation ayant donné lieu à l’infraction « est située sur les communes demanderesses »109. Là, une autre Cour d’appel note que la société litigieuse « est située sur la commune de Vendeuil, ce qui exclut du bénéfice de l'article L. 142-4 du code de l'environnement les communes de Brissay-Choigny, Moy-de-L'Aisne, Travecy et Achery »110.

• 111 TGI Paris, 16 janv. 2008, n° 9934895010, préc., p. 305.

47D’autre part, la notion de compétence renvoie-t-elle à la compétence générale (au singulier) de la collectivité sur son territoire ou à l’exercice de compétences spécialisées (au pluriel), en l’occurrence environnementales ? Avant l’adoption de l’article L. 142-4 C. env., le tribunal correctionnel de Paris conditionne la recevabilité de l’action des collectivités territoriales à l’attribution par la loi d’« une compétence spéciale en matière d’environnement leur conférant une responsabilité particulière pour la protection, la gestion et la conservation d’un territoire »111. Le tribunal estime que le classement des réserves naturelles régionales, la gestion adaptée des milieux naturels et des paysages relèvent des missions d’intérêt général. Ce raisonnement conduit à rejeter les demandes des collectivités à l’exception des départements à raison de leur politique de gestion d’espaces naturels sensibles. L’importance donnée à la gestion effective de parcelles est alors un moyen pour le juge de s’assurer de la qualité pour agir des demandeurs en réparation du « préjudice résultant de l’atteinte à l’environnement ».

• 112 CA Paris, 30 mars 2010, n° 08/02278, préc., p. 430.
• 113 CA Paris, 30 mars 2010, n° 08/02278, préc., p. 429.
• 114 Ibidem.
• 115 Ibidem.
• 116 Ibidem.
• 117 Cour de cassation, 25 sept. 2012, 10-82938, préc.

48Deux ans plus tard, la Cour d’appel de Paris peut se détacher de cette analyse, forte de la reconnaissance légale d’une habilitation à agir des collectivités. Elle décide que régions, départements et communes œuvrent, selon des pouvoirs et des compétences différents, à un objectif commun « maintenir, au moins, et améliorer, de préférence, ce bien-être [relatif à l'ensemble de ses habitants] si dépendant de la qualité du cadre de vie »112. Le juge écarte le critère précédemment retenu par le TGI de Paris de la maitrise d’un site foncier, mais il s’attache tout de même à souligner les compétences environnementales de chacune : les départements ont « une habilitation spéciale pour la protection de la nature »113 en vertu de l’article L. 142-1 C. urb ; les communes une « compétence particulière dans la protection des secteurs écologiquement sensibles »114 ; les régions sont en charge de la coordination du développement économique, lequel « est intimement lié à une bonne gestion des ressources de l'écosystème »115. Or, « toute atteinte à l'environnement non seulement préjudicie directement à ce bien-être que la collectivité territoriale tente d'apporter à l'ensemble de ses habitants, mais elle contrarie également les efforts faits par elle, dans le cadre de ses compétences, pour améliorer leur cadre de vie »116. Pour sa part, la Cour de cassation valide cette interprétation s’abstenant de se référer à leurs compétences : « toutes les collectivités concernées ont eu leur territoire atteint par les conséquences de la marée noire et qu'elles ont été victimes, au moins indirectement, des agissements poursuivis »117. Un certain flottement subsiste donc sur la compétence générale ou spéciale exercée par la collectivité demanderesse.

• 118 F. Nési, « Les grandes voies du droit de demain », Env. et DD, oct. 2014, dossier 18, p. 36, point (...)

50L’expression de préjudice « causé au territoire sur lesquels ils exercent leurs compétences » employée par l’article L. 142-4 complexifie l’appréciation des parties prenantes, prévenus, partie civile et juges, dans la délimitation exacte du préjudice. Il apparaît néanmoins que ce préjudice recouvre le préjudice écologique, ce qui fait des collectivités territoriales et de leurs groupements des représentants de la nature. « Mais si la pluralité de demandeurs répond à l'objectif primordial de s'assurer qu'un dommage à la nature, grâce notamment à la complémentarité des titulaires de l'action, ne puisse pas échapper à la justice et donc à l'obligation de réparation, la finalité de cette action reste la réparation du préjudice écologique »118.

• 119 Cette partie aborde les spécificités du préjudice écologique défendu par les collectivités territor (...)

51Que ce soit en matière de risque de cumul de réparation ou de mise en œuvre de la réparation du préjudice écologique119, l’apparition des collectivités territoriales dans le procès pénal est loin de résoudre les difficultés classiquement évoquées en la matière.

• 120 CA Paris, 30 mars 2010, n° 08/02278, préc., p. 430.

53En matière de réparation, le principe veut que la réparation intégrale octroyée ne peut se trouver ni en deçà, ni au-delà des préjudices subis. S’agissant du préjudice écologique, le mode de réparation choisi par les juges prend majoritairement la forme de dommages et intérêts. Le risque de cumul de réparation est prégnant dès lors que plusieurs acteurs agissent en représentation de la nature après un même dommage. À supposer que le montant déterminé corresponde avec exactitude et objectivité au préjudice subi, la somme ainsi allouée est répartie entre les requérants en fonction du préjudice écologique subi par chacun d’entre eux. La question du cumul de réparation n’est pas due à l’action des collectivités territoriales. Cette dernière ne fait que renforcer le risque préexistant quand plusieurs parties civiles demandent réparation du préjudice écologique. Le risque de cumul de réparation existe non seulement entre plusieurs catégories de titulaires de l’action (associations, collectivités, établissements publics), mais aussi au sein d’une même catégorie. Là où il existait un risque de cumul uniquement entre associations ayant un objet social proche, l’article L. 142-4 C. env. introduit un nouveau risque de cumul entre les demandes présentées par les collectivités. Lors du procès de l’Erika, la Cour d’appel de Paris, bien consciente du possible empiètement entre préjudices, prend soin de distinguer les deux fondements légaux des actions respectives aux associations et aux collectivités territoriales120. Toutefois, l’existence de deux fondements n’exclut pas que les préjudices subis se recoupent. Dans le cas présent, le juge indemnise les associations comme les collectivités territoriales du préjudice écologique.

• 121 L. Neyret, G.-J. Martin (dir.), Nomenclature des préjudices environnementaux, préc.
• 122 M.-P. Camproux Duffrène (dir.), Traduction juridique de la notion de dommage écologique et proposit (...)
• 123 Ibidem, p. 152.

54En filigrane se dessine la question de savoir si la nature représentée est considérée comme un tout indivisible ou l’addition de ses multiples composants. Porte-t-elle sur l’intégralité des écosystèmes touchés sur un espace donné (trame verte et bleue, périmètre d’une commune) ou bien est-elle subdivisible en fonction des éléments naturels envisagés séparément (eau, sol, air, espèces et leurs fonctions écologiques)121 ? Une différenciation des préjudices écologiques est possible lorsqu’ils découlent chacun d’atteintes à des éléments différents de l’environnement. La demande en réparation de chaque partie porte sur l’objet particulier de sa mission, légale ou statutaire (protection des oiseaux, des poissons, de la qualité de l’eau), objet qui ne se recoupent pas forcément122. En revanche, quelle position adopter « lorsque différentes personnes demandent réparation d’un même préjudice écologique, c’est-à-dire celui découlant de l’atteinte à un élément identique de l’environnement comme par exemple tel écosystème sur tel territoire »123 ? Il appartient alors aux juges du fond souverains d’examiner, pour chaque partie civile, quelle part du préjudice écologique est visée.

• 124 F. Nési, « La reconnaissance du préjudice environnemental : problématiques et enjeux», Formation EN (...)
• 125 CA Paris, 30 mars 2010, n°08/02278, préc., p. 455 et 457.

57En second lieu, suivant cette approche purement territoriale de la nature, le risque de cumul de réparation entre collectivités territoriales est flagrant du fait du jeu d’imbrications entre les différentes strates administratives. Dans l’affaire de l’Erika, « il y a manifestement double réparation lorsque le préjudice environnemental est reconnu à la fois au profit d’une commune, d’un département, et d’une région, chaque entité percevant une indemnisation au titre du préjudice environnemental : même si leurs missions sont différentes, c’est bien, au moins partie, le même territoire, la même nature, qui a été endommagée »124. La Cour d’appel de Paris après avoir rappelé le caractère personnel du préjudice subi déclare d’ailleurs qu’il « est similaire à celui éprouvé par d'autres collectivités territoriales »125. Un dommage écologique sera bien souvent situé sur le terrain d’une commune, elle-même dans le ressort d’un département, lui-même rattaché à une région. Dans le cas où l’action de ces trois échelons de collectivités territoriales est recevable et bien fondée, serait-il alors possible d’envisager une subsidiarité entre elles au moment de l’attribution de la réparation ? La proclamation de la région en collectivité chef de file en matière de protection de la biodiversité par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale la rend-elle prioritaire en matière de préjudice écologique ? Faut-il que la subsidiarité joue en faveur de la collectivité la plus engagée en matière de protection de l’environnement ? En fonction de la surface affectée ou de la sensibilité des milieux ? En fonction de la capacité de la collectivité à réparer effectivement le dommage ?

• 126 Club des juristes, Mieux réparer le dommage environnemental, préc., p. 35 et s. ; Y. Jegouzo (dir.) (...)

58Sans remettre en cause l’habilitation d’une pluralité de représentants de la nature, la complexité de ces questionnements met d’autant plus en lumière le besoin de désigner une entité indépendante compétente pour centraliser la réparation du préjudice écologique et organiser in concreto la réparation en nature du site détérioré126.

• 127 M-P. Camproux Duffrène, « Les modalités de réparation du dommage ; les apports de la responsabilité (...)
• 128 TGI Saint Nazaire, 17 janv. 2012, RG 08/04388, préc.
• 129 CA Versailles, 25 nov. 2010, RG 09/04888, préc. Dans cette affaire, la commune reçoit 1 € au titre (...)
• 130 F. Nési, « État de la jurisprudence après l’Érika », préc., point 9.
• 131 Proposition de loi n°146 adoptée par le Sénat visant à inscrire la notion de dommage causé à l'envi (...)

59L’augmentation du nombre de représentants de la nature est essentielle en vue de faire prendre conscience à tous de la fragilité ainsi que de l’importance du milieu naturel qui nous environne. Il n’en reste pas moins que tout l’intérêt de la reconnaissance du préjudice écologique réside dans sa réparation127. Et plus particulièrement dans sa réparation en nature. Elle seule contribue à rétablir directement le site endommagé sur le plan écologique. Pour le juge, la dépollution du site endommagé met fin à l’existence d’un préjudice écologique, et en l’occurrence à l’existence d’un préjudice causé au territoire128 ou en amoindrit l’indemnisation129. Toutefois, la motivation du juge ne permet pas de s’assurer que « toutes les conséquences préjudiciables à l'intégrité et / ou à la qualité de l'environnement naturel et les conséquences négatives pour l'homme (…) ont été minutieusement investiguées » de façon à satisfaire au principe de réparation intégrale130. C’est pourquoi il est primordial de veiller à l’intégralité de la réparation et de promouvoir une réparation en nature en attendant qu’elle devienne un jour prioritaire131.

• 132 Art. L. 162-10 C. env.
• 133 Art. L. 162-15 C. env.
• 134 Art. R. 122-14 C. env.
• 135 M. Lucas, L’étude juridique de la compensation écologique, LGDJ, 2015,629p.

60Sur ce point, les collectivités territoriales sont directement concernées puisque la réparation en nature s’effectuera sur leur territoire. Elles peuvent en outre se prévaloir d’une certaine expertise tant dans la formulation des mesures de réparation en nature que dans leur éventuelle mise en œuvre. Au titre de la police administrative mise en place par la loi sur la responsabilité environnementale, elles prennent part en théorie à la détermination des mesures de réparation en nature des dommages écologiques. Elles sont consultées par l’autorité administrative pour rendre un avis sur les mesures de réparation présentées par l’exploitant132. Elles peuvent, en cas d’urgence, proposer à l’autorité d’intervenir pour réaliser elles-mêmes des mesures de prévention ou de réparation du dommage133. À ces compétences déterminées par la loi s’ajoute l’expérience que les collectivités peuvent avoir en tant que maître d’ouvrage de projets. Elles ont dans ce cadre à effectuer une étude d’impact, laquelle comprend des mesures visant à éviter, réduire et compenser les dommages environnementaux de leur projet. La réalisation de mesures compensatoires écologiques implique désormais de garantir la fonctionnalité du site endommagé de manière pérenne134 si bien qu’il ne peut s’agir que de mesures en nature visant à rétablir le milieu touché. Dès lors qu’une équivalence écologique est assurée entre l’objet de l’impact et celui de la compensation, la compensation écologique constitue une mesure de réparation135 dont elles auront à s’acquitter. N’étant pas par elles-mêmes des spécialistes de ces questions, elles font appel à leur service interne ou délèguent la réalisation de ces mesures à des prestataires de services (bureaux d’études, entreprises d’ingénierie écologique, conservatoires des sites naturels, etc.). Même si elles ne sont que rarement gestionnaires directes de la nature, elles disposent d’un réseau d’acteurs qu’elles pourraient mobiliser au service de la réparation en nature du préjudice écologique pur.

• 136 J.-M. Levanti, « Les attentes d'un gestionnaire de territoire en matière de préjudice écologique », (...)

61Néanmoins, leur action est limitée en pratique par l’accès aux terrains. Lorsque la collectivité, partie civile au procès, n’est pas propriétaire des terrains affectés par le dommage, elle ne peut prendre en charge la réalisation des mesures136. Sur quel fondement pourrait-elle contraindre le propriétaire récalcitrant à la laisser entreprendre sur son fonds des opérations de restauration par exemple ? Dans les faits, la réparation en nature du préjudice écologique pur, finalité première de l’action en justice portée par les collectivités territoriales, est loin d’être avérée.

• 137 R. Mathevet, La solidarité écologique, ce lien qui nous oblige, Actes sud, 2011, 206 p. ; M.-P. Cam (...)

62Il convient de saluer l’opportunité laissée aux collectivités territoriales de se constituer partie civile au procès en cas d’infraction relative à la protection de la nature et de l’environnement sur le fondement de l’article L. 142-4 du Code de l’environnement. L’habilitation à agir des collectivités territoriales ne peut être remise en cause au vu des missions qui leur sont attribuées par la loi dans ce domaine et par l’existence d’un intérêt local à agir pour la défense de l’intégrité de leur territoire. Cette reconnaissance met l’accent sur l’intérêt à agir en réparation après un dommage écologique et conduit à les responsabiliser dans le maintien de leur patrimoine naturel. La complémentarité de leur action, notamment vis-à-vis des associations agréées, va dépendre du contenu donné au préjudice causé au territoire sur lequel elles exercent leurs compétences. Après analyse, celui-ci semble s’apparenter à un préjudice environnemental, plus large que le préjudice écologique. Cette démonstration séduit en ce que le préjudice causé au territoire réconcilie homme et nature, bien souvent opposés, en mettant l’accent sur l’interpénétration, l’interdépendance des deux137. D’un point de vue pratique en revanche, l’étude de la jurisprudence actuelle révèle les confusions des parties et du juge à qualifier ce que recouvre le préjudice subi par les collectivités. L’article L. 142-4 du Code de l’environnement ne résout pas non plus les difficultés tenant au risque de cumul de réparation du préjudice écologique et à la réalisation de mesures de réparation en nature sur un site dont les collectivités territoriales ne sont pas propriétaires.