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La représentation indirecte de la nature à travers le prisme des intérêts pluriels
La protection de la nature par l’intermédiaire de l’Etat

Éléments sur l’apport de la doctrine américaine du public trust à la représentation de l’environnement devant le juge

Emilie Cornu-Thenard

Résumés

La doctrine américaine du public trust est un outil à la fois ancien et en plein développement, notamment aux États-Unis (comme en atteste l’affaire Robinson Township en Pennsylvanie). Elle propose une piste de réflexion intéressante quant à la protection de l’environnement par et devant le juge. Cette doctrine permet de protéger certaines ressources naturelles en imposant aux pouvoirs publics de les gérer, voire d’assurer leur réparation, pour l’usage et au profit du public, y compris les générations futures. Elle met ainsi en pratique les notions de développement durable et d’équité intergénérationnelle, cruciales à la protection efficace de l’environnement. Cet article décrit l’origine, les parallèles et les différences avec les trusts financiers, l’expansion actuelle et les limites du champ d’application de cette doctrine, tant en ce qui concerne les ressources protégées que les obligations qu’elle impose aux trustees, les pouvoirs publics responsables de cette protection. In fine, il s’intéresse au rôle du juge dans ces développements afin de mieux cerner l’importance et l’efficacité, réelle et potentielle, de cette doctrine ainsi que les obstacles qui se posent encore à la représentation et à la protection efficace de l’environnement.

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Texte intégral

  • 3 Le terme « doctrine » est employé ici dans son sens de common law où il fait référence non pas à de (...)
  • 4 Voir par exemple, M. Turnipseed, « Using the public trust doctrine to achieve ocean stewardship », (...)
  • 5 Voir l’article très intéressant de M. C. Blumm and R. D. Guthrie, « Internationalizing the Public T (...)

1« Compliquée », « opportune », « obscure » et « controversée », voici quelques adjectifs employés par les commentateurs sur cette doctrine3 ancienne et moderne à la fois. Et pourtant, la doctrine du public trust est brandie par de plus en plus d’experts comme solution pour assurer la viabilité de notre environnement face aux problématiques actuelles du changement climatique, de la protection des écosystèmes ou de la gouvernance des océans4. Elle se propage, par ailleurs, dans les droits de différents pays, tels que l’Inde et les Philippines notamment, mais aussi le Pakistan, l’Ouganda, le Kenya, le Nigeria, l’Afrique du Sud, le Brésil, l’Équateur et le Canada5.

  • 6  J. L. Sax, « The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law: Effective Judicial Intervention », (...)
  • 7 Bien que les traducteurs juridiques canadiens traduise le mot « trust » par « fiducie » en français (...)
  • 8 A. B. Klass, « Modern Public Trust Principles: Recognizing Rights and Integrating Standards », Notr (...)
  • 9 M.C. Blumm et M.C. Wood, op.cit, p. 4.

2L’idée générale derrière cette doctrine est la suivante6. Même si le concept de propriété privée de la terre et des ressources naturelles domine le droit américain, il est de ces ressources qui sont considérées comme tellement précieuses et vitales qu’elles resteront à jamais publiques. La doctrine du public trust implique que ces ressources soient tenues en « trust »7 (constituant le corpus du trust) par l’État, lequel doit les gérer pour l’usage et au profit du public8. Les autorités gouvernementales en sont les « trustees », qualification qui s’accompagne de diverses obligations de gestion et de protection. Le public, y compris les générations futures, sont les « bénéficiaires » de ce trust et peuvent, en tant que tels, tenir les trustees responsables de la dégradation des ressources du trust devant un juge. Cette doctrine est donc particulièrement attrayante car elle fait appel aux notions de développement durable et d’équité intergénérationnelle lesquelles doivent être incorporées à la prise de décision des pouvoirs publics concernant les ressources naturelles. Par ailleurs, les obligations inhérentes du public trust constituent un contrepoids au pouvoir discrétionnaire de l’administration, omniprésent en matière de législation environnementale9.

  • 10 Outil de gestion patrimoniale, permettant l'organisation des successions ou « transferts intergénér (...)
  • 11 La définition française de la fiducie, introduite par la loi du 19 février 2007 modifiée et aujourd (...)
  • 12 Voir R. Sagarin et R. Turnipseed, p. 486.

3La mention même du mot « trust » fait penser immédiatement au trust utilisé en droit commercial ou en droit des successions. L’emploi du mot n’est pas anodin puisqu’il y a en effet des similitudes bien réelles entre les deux. Dans les systèmes de common law, le trust est une notion fondamentale aux applications multiples10 issue du système de l’equity. Par la création d’un trust, la propriété d'un bien, détenue par son fondateur ou constituant (le settlor), est placée sous le contrôle d’un « fiduciaire » (le trustee), à charge pour celui-ci de l'administrer dans l’intérêt d'un bénéficiaire (beneficiary) ou à une fin particulière reconnue par la loi. L’effet de cette création est de séparer la propriété légale du bien (legal ownership and control) de la jouissance de ce bien11 (equitable ownership and benefits). Le trustee reçoit le titre légal du bien, mais a l’obligation d’agir dans l’intérêt du ou des bénéficiaires. Dans le cas des trusts d’intérêt privé comme dans celui des public trusts des ressources naturelles, il peut y avoir un seul trustee ou de multiples co-trustees. En cette qualité, ils sont soumis à l’obligation de protéger le corpus du trust pour le compte des bénéficiaires et ne peuvent abdiquer cette responsabilité12.

  • 13 Sur cette question qui suscite la polémique, voir entre autres : J. L. Sax, 1970 ; J.L. Sax, « Libe (...)
  • 14 J. L. Sax, 1970, op. cit.
  • 15 Pour un récapitulatif de ces critiques, voir notamment : E. Ryan, « Public Trust & Distrust: Theore (...)

4L’origine du public trust, comme celle du trust d’intérêt privé, est généralement rattachée d’abord au droit romain (et plus particulièrement à la notion de res communes13), et plus tard au droit anglais dont les États américains ont hérité. La doctrine du public trust considérait traditionnellement les eaux navigables et le sol sous-jacent comme devant être préservés au profit du public essentiellement pour la navigation, la pêche et le commerce. Dans sa conception moderne, cette doctrine a été dépoussiérée à des fins de protection de l’environnement en 1970 par Joseph Sax, professeur de droit et conseiller influent dans le développement des lois américaines de protection de l’environnement de l’époque. Dans son article phare, référence dans le domaine, il qualifiait cette doctrine d’« outil d’application générale pour les citoyens cherchant une approche légale globale face à l’ensemble des problèmes de gestion des ressources naturelles14 » et surtout pour agir en justice, sous-titrant son article « intervention judiciaire effective ». L’article de Sax a déclenché un tourbillon de commentaires et d’articles de doctrine qui est loin de s’apaiser encore aujourd’hui,15 mais surtout il a encouragé des environnementalistes à faire appel au juge au nom de la protection du trust d’intérêt public.

  • 16 Sans précision, il s’agira par la suite des Etats fédérés des Etats-Unis d’Amérique.
  • 17 M.C. Blumm et M.C.Wood, op.cit, p. 4. Pour une étude du public trust dans les différents Etats fédé (...)
  • 18 L’idée qu’il existe un public trust fédéral est controversée. Encore récemment, les juges de la Cou (...)
  • 19 Robinson Township, et al v. Commonwealth of Pennsylvania, Nos. 63, 64, 72, and 73 MAP 2012 (19.12.2 (...)
  • 20 Atmospheric Trust Litigation,, op. cit.
  • 21 Voir entre autres : la Constitution de la Pennsylvanie, Article I, §27, ou celle d’Hawaii, art. XI, (...)
  • 22 Telles que le Comprehensive Environmental Response,Compensation, and Liability Act of 1980 (CERCLA) (...)

5Même si la doctrine du public trust souffre de fragmentation, chaque État16 ayant articulé sa propre version17, et reste avant tout un outil des États fédérés18, son apport est indéniable. Elle emporte toujours l’enthousiasme comme en atteste l’affaire Robinson Township de 201319 ou les plaintes portées contre les administrations environnementales de différents États leur demandant d’agir pour lutter contre le changement climatique20. De nombreux États l’ont d’ailleurs élevé au niveau constitutionnel, notamment la Pennsylvanie21, ou au moins au niveau législatif. Par ailleurs, plusieurs lois fédérales ont repris ses principes22.

  • 23 Voir J. Huffman, op. cit., p. 26.

6Quelle que soit la source des principes du public trust, le juge de common law joue un rôle fondamental dans son actualisation. Il est particulièrement pertinent de comprendre quel environnement peut être représenté devant le juge américain sous le chapeau de cette doctrine. À l’origine restreint aux eaux navigables et à la protection d’un usage public limité à la navigation, puis au commerce et à la pêche23, le champ d’application de cette doctrine s’est étendu au gré des jurisprudences et des développements législatifs fédérés, bien que de façon inégale, à travers le pays. Accompagnant cette expansion, les obligations imposées aux trustees se sont vues précisées surtout par le juge. Pour comprendre l’apport de la doctrine du public trust à la protection de l’environnement, il revient de cerner l’étendue de l’environnement ainsi protégé et le type de protection obtenue à travers les obligations des trustees de ces ressources naturelles, avant de se pencher sur quelques aspects de la pratique du contentieux même.

L’environnement protégé : une notion en expansion

  • 24 exprimés dans le Corpus Juris Civilis de l’empereur romain Justinien I en 533 av. J.C. et notamment (...)
  • 25 Sur la mythologie de l’histoire du public trust, voir : J. Huffman, op. cit.
  • 26 notamment pour ce qui est de la classification des eaux sujettes à la doctrine par le test de la ma (...)
  • 27 Illinois Central Railroad v. People of the State of Illinois, 146 U.S. 387 (5 décembre 1892), v. in (...)
  • 28 Voir note 4 sur l’emploi du terme « doctrine ».
  • 29 Craig, 2007, p.5.

7Selon Sax et la plupart des auteurs, le « public trust » trouve ses origines dans le droit romain à travers le concept de « res communes »24. Beaucoup s’accordent sur le fait qu’une telle origine du public trust apparaît plus mythologique25 que réelle, mais elle fonde les écrits de la doctrine et sa mise en œuvre par les juges américains. C’est davantage la common law du droit anglais dont ont hérité les États26, et l’arrêt de la Cour Suprême fédérale de 1892, Illinois Central Railroad Co. v. Illinois (affaire Illinois Central)27, lequel constitue la doctrine fédérale28 et fonde l’application actuelle de la doctrine dans les États fédérés29. À partir d’une conception traditionnelle des ressources et des usages protégés, les interprétations judiciaires de cette doctrine varient à l’intérieur des États unis d’État en État, et avec elles, le champ d’application reconnu par le juge. Aujourd’hui, il n’existe pas une doctrine du public trust mais bien des doctrines qui varient selon l’histoire et la géographie des États. On s’intéressera ici à la version la plus extensive afin de cerner l’étendue optimale à ce jour quant à son apport potentiel pour la protection de l’environnement. Mais un champ d’application, aussi vaste qu’il puisse être par endroits, ne prend toute sa valeur qu’à travers les obligations que le public trust impose au trustee pour sa protection.

Le champ d’application de la doctrine

  • 30 La Cour suprême indienne a déclaré que le gouvernement est trustee de « toutes les ressources natur (...)

8Toutes les ressources naturelles ne sont pas couvertes par le trust d’intérêt public. D’une origine plutôt restreinte, le champ d’application s’est vu élargi au fil des jurisprudences américaines d’une part en ce qui concerne les usages protégés du public bénéficiaire, mais aussi quant à l’objet même du trust. Les restrictions de ce champ d’application encore importantes d’un point de vue environnementaliste pourraient venir à s’estomper si la doctrine américaine (voire le juge) s’inspirait des précédents étrangers, comme celui de l’Inde, où cette doctrine a été reprise sur un fondement de droit naturel30.

Le champ d’application quant à l’usage

  • 31 Arizona Center for Law in the Public Interest v. Hassell, 837 P.2d 158 (Ariz. Ct. of App. 1991). Ce (...)

9L’environnement considéré dans le cadre du public trust est un environnement anthropocentrique. Par définition, le trust existe, et doit être maintenu, pour l’accès et l’usage de ses bénéficiaires, le public actuel et futur31. Certains juges américains ont largement étendu le champ d’application d’origine de la doctrine, allant jusqu’à considérer la protection environnementale comme un usage protégé, mais cette extension n’est pas sans limites.

De la navigation à la récréation et à la protection écologique

  • 32 A l’époque de l’affaire Illinois Central, cette préservation des usages signifiait : « permettre à (...)
  • 33 R. D. Sagarin et M. Turnipseed, 2012, p. 475.

10A l’origine, et encore là où les juges n’ont pas étendu son champ d’application, la doctrine du public trust protège une triade de droits publics – la pêche, la navigation et le commerce – sur les eaux navigables américaines comprenant les cours d’eau, les Grands Lacs et les eaux côtières32. Les juges appliquent la doctrine dans le but de protéger l’accès du public aux terres submergées, de restreindre la capacité de l’État à aliéner les lits et les rives des eaux navigables ou à abdiquer son contrôle sur ces eaux33.

  • 34 Voir notamment City of Berkeley v. Super. Ct., 606 P.2d 362, 365 (Cal. 1980) ou Nat’l Audubon Soc’y (...)
  • 35 Voir National Audubon, op. cit., p. 732.
  • 36 Voir R. D. Sagarin et M. Turnipseed, op. cit., p. 479.

11Au fur et à mesure de l’évolution des préoccupations publiques et des avancées des connaissances scientifiques, les cours de justice ont reconnu d’autres intérêts légitimes protégés par le public trust, notamment récréatifs (natation, chasse ou canotage), mais aussi écologiques (préservation des habitats et des marais, maintien de l’intégrité écologique et de la beauté des espaces ouverts)34. Le juge considère que la protection de l’usage de la pêche nécessite la protection du milieu aquatique dans lequel évoluent les poissons. Par ailleurs, la nécessité de préserver le trust pour les générations futures, bénéficiaires au même titre que la population actuelle, fait que les usages anthropocentriques actuels ne doivent pas primer sur la protection des ressources naturelles. Parmi les exemples les plus connus se trouve la décision de la Cour suprême de Californie, laquelle a établi qu’il était nécessaire pour l’administration de l’eau de Los Angeles d’équilibrer les besoins en eau de la ville avec les besoins de l’écosystème du Lac Mono35. Certains auteurs ont vivement critiqué cette expansion36.

Les limites à l’extension

  • 37 « nor shall private property be taken for public use, without just compensation. ». Dernière clause (...)
  • 38 Voir Just v. Marinette County, 56 Wis.2d 7, 201 N.W. 2d 761 (1972) au sujet d’une ordonnance interd (...)

12En effet, le concept de public trust a des conséquences majeures sur la notion de propriété privée, sacrosainte aux États-Unis et protégée par le cinquième amendement de la Constitution fédérale37. Une partie de la doctrine et de la jurisprudence conteste la considération de ressources naturelles comme faisant partie d’un trust d’intérêt public et considère que cette classification constitue une expropriation par l’État sans juste compensation. Cependant, les juges qui la soutiennent se justifient en arguant que cette reconnaissance du trust empêche un dommage aux ressources existantes plutôt que l’acquisition d’un usage ou d’un droit nouveau38.

  • 39 R. D. Sagarin et M. Turnipseed, 2012, p. 480.
  • 40 Id., citant la California Fisheries Coalition.
  • 41 Id., citant State v. Vogt, 341 N.J. Super.407 (2001).

13L’élargissement des usages protégés souligne le conflit latent entre l’application de la doctrine dans un but de protection environnementale et la sauvegarde de l’accès, potentiellement excessif, du public à ces mêmes ressources39. En Californie, par exemple, les pêcheurs revendiquent régulièrement la doctrine du public trust comme leur garantissant l’accès aux pêcheries40, même si comme l’a souligné une cour du New Jersey, il y a une « distinction entre le droit d’accès, protégé par la doctrine et le droit d’être libre de toute restriction sur cet accès41 », restrictions réglementées par le droit de l’environnement.

14Toujours est-il qu’au fil du temps, la doctrine du public trust a été revendiquée pour assurer des usages de plus en plus variés ; parallèlement, le corpus du public trust s’est également élargi.

Le champ d’application quant à l’objet

  • 42 L’évolution de la doctrine s’est amorcée vers la moitié du 19ème siècle lorsque la Cour suprême ref (...)
  • 43 Peter H. Sand souligne une similitude avec le champ d’application du domaine public naturel du droi (...)
  • 44 Illinois Central, p. 455.
  • 45 Illinois Central, p. 460.
  • 46 Philips Petroleum Co. v. Mississippi, 484 U.S. 469 (1988).
  • 47 Voir tableau p. 9 in : A. Klass et Ling-Yee Huang, « Restoring the Trust:Water Resources and the Pu (...)

15Traditionnellement, la doctrine était surtout employée pour contester les tentatives du gouvernement, fédéral ou étatique, de vendre ou de céder les droits sur des eaux navigables, côtières d’abord puis continentales42, sur l’estran et les terres sous-jacentes43. Comme le précisait la Cour suprême dans l’affaire fondamentale de 1892 Illinois Central au sujet du port de la ville de Chicago, ce sont des ressources qui « font l’objet d’un intérêt public de toute la population »44. Cet arrêt a précisé que les États ne peuvent abolir la doctrine du public trust et les obligations qui en découlent,45 mais une jurisprudence plus récente a rappelé que les États demeurent libres de déterminer l’étendue de son champ d’application46. Ainsi, certains États continuent de n’employer la doctrine que dans son acception traditionnelle, minimale de common law. D’autres l’ont à peine étendu aux ressources connexes à l’eau alors que d’autres encore se sont contentés d’élargir la définition des eaux concernées47.

  • 48 J. L. Sax, 1980.
  • 49 National Audubon, op. cit.
  • 50 Voir entre autres : In re Water Use Permit Applications (affaire Waiahole Ditch), 9 P.3d 409 (Haw. (...)
  • 51 M. Blumm et A. Paulsen, « The Public Trust in Wildlife », Utah Law Review, 2013, p. 1437.
  • 52 Robinson, p. 80.

16Mais l’arrêt Illinois Central a ouvert la porte à l’interprétation des juges leur permettant d’inclure l’environnement dans le corpus du public trust. Ceux qui ont répondu favorablement à l’article de Sax, et à son appel à « libérer la doctrine de son joug du passé »48, ont ainsi inclus des eaux qui ne sont ni soumises aux marées, ni navigables, comme dans l’affaire Mono Lake49. Entre autres, les Cours suprêmes d’Hawaii, du Montana et du New Jersey ont appliqué la doctrine à toutes les eaux non-navigables, à l’eau souterraine et aux plages50.Aujourd’hui, d’autres ressources naturelles, y compris des ressources vivantes telles que les pêcheries, les forêts et la faune sauvage, se sont vues octroyer la protection du public trust51. Comme le précisait la Cour suprême de Pennsylvanie dans une affaire récente, « à l’heure actuelle, le concept de ressources naturelles publiques inclut non seulement les terres appartenant à l’État, les cours d’eau et les réserves minérales, mais également des ressources qui comportent un intérêt public telles que l’air ambiant, les eaux souterraines et de surface, la flore sauvage et la faune (y compris le poisson) qui ne sont pas purement privées52 ».

  • 53 Comme barrage contre les eaux potentiellement dangereuses, comme filtre des marées, comme base de l (...)

17D’un début utilitariste, concept de droit de propriété, la doctrine a été employée par le juge pour rendre compte de la spécificité de l’environnement. Dès 1972, une cour de New York déclarait que l’ensemble de l’écosystème soutenant les cours d’eau fait partie intégrante de ces cours d’eau et devait être inclus dans le corpus du trust au vu des nouvelles connaissances sur les fonctions écologiques des marais53.

18Au vu de cette expansion, on pourrait imaginer que le champ d’application de la doctrine soit étendu encore plus loin et notamment à l’atmosphère54, afin de parer à la paralysie du gouvernement américain à agir contre le changement climatique. Invoquant la doctrine du public trust, de jeunes adolescents, représentants des générations futures et bénéficiaires du trust, ont ainsi porté plainte contre l’État fédéral et certains États fédérés pour que ceux-ci prennent les mesures nécessaires à la réduction des émissions de carbone, pour l’instant sans grand résultat55.

  • 56 Borough of Neptune City, 294 (N.J 1972) A.2d, p. 54-55.

19Presque un siècle après la décision d’Illinois Central, la Cour suprême du New Jersey concluait dans une affaire : « la doctrine du public trust n’est pas fixe ou statique, mais doit être façonnée et étendue pour faire face aux changements des conditions et aux besoins du public pour lequel elle a été créée56 ». Les contours du champ d’application ne sont donc pas fermes. Il reste que, quel que soit le champ d’application de la doctrine, cette protection par cet outil du public trust dépend des obligations imposées aux trustees, tel qu’elles ont été reconnues et imposées par le juge.

Les obligations du trustee des ressources naturelles

  • 57 A noter que les gouvernements des Etats fédérés et de l’Etat fédéral américain opèrent selon un sys (...)
  • 58 Voir notamment, Richard M. FRANK, « The Public Trust Doctrine: Assessing its Past and Charting its (...)
  • 59 Ainsi la Cour suprême américaine soulignait dans l’affaire Geer v. Connecticut, « C’est le devoir d (...)
  • 60 Voir Amicus, p. 9, citant Ctr. for Biological Diversity v. FPL Grp., 166 Cal. App 4th 1349, 1365-66 (...)

20En bref, le trustee est l’État, en tant que souverain57. Au niveau fédéral, le juge n’a pas expressément reconnu des obligations de trustee de common law bien que cette question fasse l’objet de débats58. Au niveau des États fédérés américains, le pouvoir législatif est considéré comme étant le trustee primaire59 et le pouvoir exécutif, en tant qu’agent du trustee, se voit investi des obligations envers la gestion du public trust60. En pratique, cette gestion est l’œuvre de diverses administrations aux missions variées dont la coordination, essentielle à la bonne gestion du trust, n’est pas évidente.

  • 61 M.C. Wood, 2014, p. 44, 125-128.
  • 62 Illinois Central, p.460.
  • 63 Phillips Petroleum, op. cit.

21La forme du trust impose aux trustees de gérer les biens inclus dans le corpus du trust non pas selon leur pouvoir discrétionnaire, mais avec des pouvoirs et des obligations spécifiques, distincts des pouvoirs de police d’État61. Comme le soulignait la Cour suprême fédérale dans l’affaire Illinois Central, le trustee ne peut pas plus abdiquer son obligation de trustee qu’il ne peut le faire de son pouvoir de police62 (v. infra I, B, 1), même s’il est libre de définir le champ d’application de la doctrine63. La qualité de trustee implique des obligations spécifiques qui se sont développées et étoffées au fil des jurisprudences dont les principales sont l’interdiction de céder le corpus du trust, la préservation et la promotion du trust, le respect des obligations fiduciales, la réparation du dommage au trust.

Interdiction de céder la propriété des bénéficiaires

  • 64 146 U.S. 387, 453, 13 S.Ct. 110
  • 65 Illinois Central, p. 455 : « Cette propriété est tenue par l’Etat, en vertu de sa souveraineté, en (...)
  • 66 Illinois Central, p. 453.

22Cette obligation d’inaliénabilité du corpus du trust a été particulièrement mise en relief dans l’affaire Illinois Central Railroad v. Illinois de 189264. En effet, le Parlement de l’Illinois avait cédé le titre de propriété du rivage de la ville de Chicago sur le Lac Michigan et le fond du lac à la société de chemin de fer, l’Illinois Central Railroad. La Cour suprême américaine a jugé que le pouvoir législatif n’en avait pas le pouvoir puisque l’État n’était pas le propriétaire à part entière du terrain, mais trustee pour ses citoyens, les générations actuelles et futures du public65. Il est à noter que ce principe n’interdit pas tout transfert de la propriété du trust à des particuliers, mais seulement dans la mesure où un tel transfert est compatible avec les buts et objectifs du public trust. Dans une telle hypothèse, la propriété reste grevée des obligations découlant du trust66

Préservation et promotion du trust

  • 67 C. Bernasconi, « La responsabilité civile pour dommages résultant d’une atteinte transfrontière à l (...)
  • 68 City of Milwaukee v. State,214 N.W. 820, 830 (Wis. 1927) (« Le trust de l’Etat n’est pas un trust p (...)

23Le public trust requiert, par ailleurs, la protection des ressources naturelles vitales qui appartiennent en commun aux générations de citoyens présentes et futures. Comme le résume un auteur, « le point fondamental de la doctrine réside dans l’autorité de l’État d’exercer, en sa qualité de souverain, une surveillance et un contrôle continus sur les biens naturels objets du trust »67. Plus précisément, la jurisprudence requiert des trustees une gestion active pour préserver le trust mais aussi pour le promouvoir68.

  • 69 Robinson Township, et al v. Pa. Public Utility Commission – Nos. 63, 64, 72, and 73 MAP 2012, PA, 1 (...)
  • 70 Constitution de Pennsylvanie, Article I, § 27, l’amendement sur les droits environnementaux, selon (...)
  • 71 Robinson, p. 86.

24Ces obligations sont remarquablement illustrées par l’affaire Robinson Township v. Commonwealth, du 19 décembre 201369, en Pennsylvanie. Une municipalité portait plainte contre l’État de Pennsylvanie et une loi sur l’exploitation du gaz et du pétrole, l’Acte 13, lui interdisant de prendre des mesures restreignant la fracturation hydraulique pour l’extraction du gaz de schiste. Donnant raison à la municipalité et aux autres demandeurs, la Cour suprême de Pennsylvanie rejeta les modifications apportées à la loi en considérant que ces changements causeraient « un impact préjudiciable indéniable et durable » sur l’environnement de l’État et serait donc contraire à la Constitution de Pennsylvanie70. La cour précise que l’État a deux obligations distinctes en tant que trustee. La première est « le devoir de s’abstenir de permettre ou d’encourager la dégradation ou diminution des ressources naturelles publiques ». La seconde est « d’agir de manière affirmative pour protéger l’environnement, par des actions législatives ». Selon les juges, ces devoirs « encouragent le développement légitime qui tend à améliorer la condition des citoyens de la Pennsylvanie, dans le but évident de promouvoir le développement durable »71.

  • 72 Robinson, p.122.
  • 73 Voir J.L.Sax, 1970, p.478.
  • 74 Accord Montana Env’l Info. Ctr. v. Dep’t of Env’l Quality, 988 P.2d 1236, 1249 (Mont. 1999).
  • 75 Waihole Ditch I,op.cit., p.467.

25Ces obligations découlant du trust se distinguent de la nature plus discrétionnaire du pouvoir administratif découlant des lois72. Comme le relevait Sax, il y a plus de quarante ans, l’obligation spéciale de l’État trustee de protéger l’objet du public trust est plus exigeante que la simple obligation de celui-ci d’agir dans l’intérêt général du public73. Notamment, les tribunaux américains ont relevé l’obligation de gérer le trust en respectant le principe de précaution74. En particulier, la cour d’Hawaii a interprété le public trust comme comprenant le principe d’assurer la protection des ressources en l’absence de preuve scientifique concluante75.

Responsabilité fiduciale dans l’intérêt absolu et exclusif du public

  • 76 Robinson, p. 84. Diverses cours ont affirmé le parallèle entre les trustees d’intérêt privé et les (...)
  • 77 Selon les experts du ministère de la justice canadien, il revient de traduire en français « fiducia (...)
  • 78 Robinson, p. 84.
  • 79 Uniform Trust Code, section 802.

26En tant que trustee, l’État doit se plier aux standards76 qui gouvernent la responsabilité fiduciale77 en agissant dans l’intérêt exclusif des bénéficiaires et en gérant le corpus du trust avec loyauté, impartialité et prudence78. L’obligation de loyauté interdit au trustee de gérer le trust dans son intérêt propre ou celui d’un tiers autre que le bénéficiaire79.

  • 80 Robinson, p. 86.
  • 81 Robinson, p. 88.

27L’obligation d’impartialité impose au trustee de considérer les intérêts de tous les bénéficiaires, c’est-à-dire les citoyens actuels et futurs, de manière égale dans sa prise de décision au sujet des ressources naturelles communes80. Comme le rappelle la Cour suprême de Pennsylvanie dans l’affaire Robinson, cette obligation touche aux questions d’accès et de distribution des ressources naturelles publiques, y compris pour ce qui est des ressources consommables telles que l’eau, le poisson ou le gibier. Par ailleurs, la dimension intergénérationnelle de cette impartialité implique que le trustee ne peut pas agir pour un objectif à court terme, mais reconnait que l’impact environnemental peut être progressif et se réaliser sur des générations. Ainsi, le public trust offre une protection tant contre les actions qui auraient un impact immédiat et sévère, que sur celles qui auraient des conséquences minimales ou insignifiantes à court terme, mais des impacts significatifs ou irréversibles sur le plus long terme81.

  • 82 Robinson, p. 125-126.

28Dans l’affaire Robinson, la cour a jugé que le législateur pennsylvanien n’avait pas respecté ses obligations de trustee en votant l’Acte 13. D’une part, le nouveau régime règlementaire permettant des usages industriels dans tous les types de zones d’urbanisme, y compris dans les zones résidentielles, est jugé contraire à la préservation de l’environnement « public » constitutionnellement protégé et à celle d’une certaine qualité de vie. D’autre part, la mise en œuvre de cette législation aboutirait à ce que « certaines propriétés et communautés portent un fardeau environnemental plus lourd que d’autres », situation contraire à l’obligation des trustees d’agir pour le bénéfice de tous82.

  • 83 R. D. Sagarin & M. Turnipseed, p. 486.
  • 84 Motor Vehicule Manufacturers Association v. State Farm Mutual Automobile Insurance Co., 463 U.S. 29 (...)

29En termes de prospective, le droit des trusts d’intérêt privé peut offrir d’autres éléments permettant de développer le public trust83. En particulier par exemple, le trustee financier doit agir en bon père de famille. Par contraste, pour démontrer qu’un trustee des ressources naturelles n’a pas bien géré les ressources du trust, il faut démontrer que l’action de l’État était arbitraire ou capricieuse suite à une jurisprudence de la Cour suprême fédérale de 198384.

Obligation d’obtenir réparation du dommage

  • 85 Amicus, p. 12 citant: State v. City of Bowling Green, 313 N.E.2d 409, 411 (Ohio 1974) («  [] l’Et (...)
  • 86 33 U.S.C. § 2701 et suivants.
  • 87 33 U.S.C. § 2706 (c). L’OPA assigne des fonctions précises aux trustees : évaluer les dommages aux (...)
  • 88 33 U.S.C. §2706(c), (d)(1)-(2), 2712(a)(2)
  • 89 Pour une critique de ce mode opératoire, voir : K. R. Murray, S. J. McCardell, et J. R. Schofield, (...)
  • 90 OPA, 33 U.S.C. §2706(e)(2).
  • 91 OPA, 33 U.S.C. §2706 (g).

30En cas de dommages aux ressources du trust, le trustee doit demander réparation au pollueur responsable85. Cette obligation existe en common law, mais elle est particulièrement illustrée dans les lois incorporant le public trust, tel que l’US Oil Pollution Act de 1990 (OPA)86 dont l’objet en ce qui concerne les dommages aux ressources naturelles est l’évaluation et la réparation davantage que la responsabilité87. Les trustees sont tenus de développer et de mettre en œuvre les plans de remise en état des ressources naturelles, plans qui constituent la base pour les actions en justice ou les demandes de remboursement devant le fonds d’indemnisation ou aux parties responsables88. En pratique, la transaction avec les parties responsables est encouragée, sous le contrôle du juge89 puisque l’objectif est la restauration du trust. Si les trustees poursuivent un responsable, une évaluation faite selon la réglementation a valeur de présomption90. Les citoyens peuvent porter plainte contre le trustee qui ne remplirait pas ses obligations, mais seulement contre des décisions qui ne font pas partie de son pouvoir discrétionnaire91, problématique sur laquelle on reviendra.

  • 92 Robinson , p. 17-18, p.120.

31Par ailleurs, les trustees ont également l’obligation de défendre le trust envers les co-trustees qui ne rempliraient pas leurs obligations. Ainsi, un des demandeurs dans l’affaire Robinson était une municipalité contestant l’action du législateur et le passage de l’Acte 13 l’empêchant de mettre en œuvre ses outils de protection de l’environnement92.

32Du fait des origines de common law tant du trust que de la doctrine du public trust, le rôle du juge est central à la protection de l’environnement. Non seulement celui-ci joue un rôle capital dans l’interprétation du champ d’application et de la mise en œuvre des obligations de trustees, mais surtout c’est le juge qui donne toute son importance et son efficacité à cette doctrine.

Le public trust devant le juge

  • 93 M. Turnipseed et al., 2010, p. 7; A. Klass, p. 701.

33Face à l’inefficacité des lois et règlementations environnementales, la mobilisation des moyens juridiques de common law, à travers la doctrine du public trust93 et du juge, défenseur impartial de l’intérêt public, peut permettre de renforcer la mise en œuvre les principes du trust (obligation de prudence et de loyauté du trustee), et de l’équité intergénérationnelle (obligation d’impartialité). Trois types de contentieux sont portés devant le juge : des citoyens portant plainte contre les trustees pour manquement à leurs obligations, des individus ou le gouvernement trustee contre des tiers. Il convient de s’attarder sur l’intervention que l’on peut attendre du juge dans ces cas. La reconnaissance de l’intérêt à agir de ceux qui invoquent le public trust reste primordiale.

L’intervention du juge

  • 94 M.C.Wood, 2014, p. 234.
  • 95 Harley Davidson Motor Co. v. EPA, 598 F.2d 228 (1979).
  • 96 Baker v. Carr, 369 U.S. 186, 198 (1962).
  • 97 Voir Kanuk v. State, Dept. of Natural Resources, AL 6953 S-14776, 12.09.2014, p. 14. Disponible en (...)

34Domaine technique, déjà peu accessible au juge, la mise en œuvre des lois environnementales est fondée sur le pouvoir discrétionnaire de l’administration dont le juge est très respectueux94. Le juge l’a affirmé, le rôle des cours de justice n’est pas de « substituer son jugement à celui des administrations »95. De plus, il est limité par la Constitution et ne peut, selon la Cour suprême fédérale, juger des domaines qui relèvent du pouvoir législatif96. Cet argument du « test de la question politique » prohibant au juge de préciser les obligations du trustee est notamment soulevé dans le contexte de l’Atmospheric Trust Litigation97.

  • 98 L. Rowley, « NRD Trustees: To What Extent Are They Truly Trustees? », B.C. Envtl. Aff. L. Rev., vol (...)

35Cependant, le contrôle du juge des obligations du trustee est un élément crucial de tout trust ; c’est après tout, un mécanisme de common law. Le juge est amené à examiner, non pas si une administration a bien rempli toutes les formalités légales, mais si elle a rempli ses obligations de fond et de forme, en tant que trustee, nécessaires à la bonne gestion du trust. Même si les trustees du public trust ne sont pas tenus à un niveau d’exigence aussi élevé que les trustees d’intérêt privé, le juge leur impose un équilibrage attentif entre leurs obligations fiduciales et d’autres motivations économiques ou législatives, et leurs actions seront scrutées de façon minutieuse et spéciale98.

  • 99 R.J. Lazarus, p. 646.

36Dans le cas du public trust, ce contrôle est nécessaire lorsque les pouvoirs politiques abdiquent leurs responsabilités de protection du corpus du trust envers les bénéficiaires, mais dans le sens inverse, la doctrine a aussi permis aux trustees de justifier de nombreuses initiatives en faveur de la protection de l’environnement en y subjuguant les droits de propriété privée99. C’est d’ailleurs le plus grand nombre de contentieux auquel les juges aient eu affaire.

  • 100 Kanuk, op.cit.
  • 101 Kanuk, p.27.
  • 102 Les demandeurs souhaitent que la cour déclare que : « 1) l’atmosphère est une ressource du public t (...)
  • 103 Kanuk, p. 28.

37On notera que le juge peut agir non seulement sur la responsabilité et la réparation du dommage, mais aussi, et surtout, avant que le dommage ne soit causé. C’est particulièrement le cas lorsqu’une activité requiert un permis, comme dans l’affaire Robinson (v. supra I B 2). Par contre, quand il s’agit d’assurer le respect des obligations de trustee dans les cas d’inaction (cas du changement climatique par exemple), le juge n’est pas forcément téméraire. Un cas récent devant la Cour suprême de l’Alaska100 illustre les arguments avancés. En dehors de la question politique considérée comme non justiciable, elle souligne que jusqu’à présent elle n’avait appliqué les principes du public trust que pour limiter la capacité de l’État de restreindre l’accès au public de ressources publiques et non pour imposer la réglementation de ces ressources101. Enfin, elle refuse de donner gain de cause aux demandeurs par le biais d’une décision déclaratoire102. En effet, une telle décision clarifierait certes les relations entre trustees et bénéficiaires, mais elle n’aurait aucun impact sur l’émission de gaz à effet de serre et n’éviterait pas d’autres dommages aux victimes (et donc d’autres procès), ce qui est contraire au but poursuivi dans le cas de telles décisions103.

  • 104 M.C. Wood, 2014, p. 240-256.
  • 105 Metro Manilla Dev. Auth.v. Concerned Residents of Manilla Bay, G.R. No.171947-48 (S.C., Dec.18, 200 (...)

38Plus généralement, selon Mary C. Wood, les juges américains ont une autorité et un pouvoir discrétionnaire importants dans le domaine de l’equity ; différents types d’injonctions peuvent être invoqués pour assurer que le dommage soit réparé104, comme en décida la Cour suprême des Philippines qui prit en charge la dépollution de la Baie de Manille105. Mais pour que la doctrine du public trust puisse être invoquée, il faut que le juge reconnaisse l’intérêt à agir d’un représentant de l’environnement.

L’intérêt à agir

  • 106 J. L. Sax, 1970, p. 474.
  • 107 Pour contourner ce problème, les lois environnementales passées dans l’euphorie des années 70 conti (...)
  • 108 Fumo, 972 A.2d p. 496; voir aussi M. C. Wood, 2014, p. 108.

39Une des raisons majeures pour lesquelles J.-L. Sax s’intéressait tant à la doctrine du public trust était qu’à l’époque il était difficile pour les individus d’avoir accès à la justice pour défendre des causes environnementales106. La protection de l’environnement se heurte à la question de l’intérêt à agir en dehors des lois qui ouvrent expressément ce droit107. Selon la Standing Doctrine, qui dérive de l’article III de la Constitution américaine, a intérêt à agir celui qui peut démontrer un intérêt personnel, concret, direct et immédiat à l’issue du procès108.

  • 109 National Audubon , p. 716.
  • 110 Neuse River Foundation v. Smithfield Foods, 574 SE 2d 48 (N.C. 2002), p. 54.

40La construction du public trust avec l’existence de bénéficiaires suggère la possibilité de contourner cet obstacle. On pourrait s’attendre à ce que les juridictions américaines reconnaissent un intérêt à agir à pratiquement tous les citoyens sans critère particulier autre que d’être bénéficiaire du trust ; mais cette reconnaissance comme le champ d’application de la doctrine varie selon les États, et ce, de manière importante. En Californie par exemple, les cours de justice ont effectivement reconnu un intérêt à agir des citoyens contre les trustees. Dans la décision de 1983 sur le lac Mono, laquelle réduisit le pompage de l’eau des cours d’eau de la ville de Los Angeles, la Cour Suprême de Californie indiqua : « Tout membre du public a intérêt pour agir dans le cadre d’un dommage au public trust »109. Par contre, malgré une conception étendue du champ de la doctrine en Caroline du Nord, le droit d’agir appartient seulement à l’État qui l’exerce donc contre des tiers ou des co-trustees. Ni les associations de protection de l’environnement, ni des particuliers jouissant de la rivière ne se sont vus reconnaître un intérêt à agir dans des cas de dommages non-individuels aux eaux publiques110.

  • 111 Mouton v. Dept. of Wildlife & Fisheries, 657 So. 2d 622, 627 (La. App. 1995).
  • 112 Id. p. 627-628. Pour revenir sur le cas de l’Inde et par contraste, Blumm et Guthrie rapportent que (...)

41Dans les cas où les cours de justice ont été plus limitatives, l’argument avancé est souvent que seul a intérêt à agir celui qui se détache de la masse des citoyens en général. Cet argument s’est imposé en Louisiane par exemple où les cours de justice ont considéré que « si chaque membre du public a un intérêt à défendre à propos des ressources naturelles publiques, aucun citoyen ou groupe de citoyen n’a d’intérêt spécial au-delà de celui du public en général »111. Pour se voir reconnaître un intérêt à agir, les demandeurs doivent démontrer que leurs « moyens de subsistance, santé, bien-être ou intérêts personnels » vont être directement touchés ou affectés par un manquement du trustee112.

  • 113 Certains Etats tels que le Michigan, le Minnesota, le Connecticut ou le Dakota du Sud ont des lois (...)
  • 114 Paepcke v. Public Building Comm'n of Chicago, 263 N.E.2d 11, 18 (1970).

42Heureusement, tous les États ne considèrent pas l’intérêt à agir de manière aussi limitée113. La Cour suprême de l’Illinois a déclaré : « Pour conserver quelque signification ou vitalité à cette doctrine, les membres du public, au moins les contribuables qui sont les bénéficiaires de ce trust, doivent avoir le droit et l’intérêt à agir pour les défendre »114. Encore faut-il que les citoyens puissent matériellement avoir le temps et les ressources pour invoquer ce droit.

Conclusion

  • 115 Selon un auteur, la doctrine du public trust est une « fiction juridique », qui, même si elle était (...)
  • 116 Parenteau, in M. Turnipseed et al., 2010, p. 7.

43La doctrine du public trust apparaissant sous de multiples formes peut constituer un outil intéressant permettant la participation du juge à la protection de l’environnement à condition que celui-ci veuille bien l’utiliser, chausser en quelque sorte les lunettes vertes du pays d’Oz115. D’un point de vue substantiel, cette doctrine incorpore les principes de précaution, de développement durable et d’équité intergénérationnelle. Elle souligne l’importance de certaines ressources naturelles pour l’homme et permet d’assurer leur protection particulièrement là où la législation est captive d’intérêts privés ou économiques. Comme le dit un auteur très enthousiaste : « elle est flexible, dynamique et hautement adaptable. C’est une doctrine de la nécessité à laquelle les cours font appel lorsqu’elles sont confrontées à des revendications outrancières à privatiser des ressources fondamentalement publiques comme l’eau ou la vie sauvage. […] et pourtant elle reste une doctrine en évolution avec des propriétés émergentes qui n’ont pas encore été entièrement reconnues ou incorporées dans la jurisprudence américaine »116. Les principes du public trust ne remplaceront pas, et ne devraient pas remplacer, une protection législative forte de l’environnement ; mais en attendant, là où elle est développée, elle permet de combler les manquements et de donner une direction de fond au législateur.

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Notes

3 Le terme « doctrine » est employé ici dans son sens de common law où il fait référence non pas à des écrits d’auteurs mais à un principe de droit établi par l’application répétée des jurisprudences.

4 Voir par exemple, M. Turnipseed, « Using the public trust doctrine to achieve ocean stewardship », in Rule of Law for Nature: New Dimensions and Ideas in Environmental Law, Ed. Christina Voigt, Cambridge University Press, London, 2013, p. 365-379; The Ocean as a Public Trust Resource, document du gouvernement du Massachussetts, http://www.mass.gov/eea/docs/czm/oceans/waves-of-change/tech-pt.pdf ; «  A Legal Call to Arms to Remedy Environmental and Climate Ills », Yale Environment 360, 2 janvier 2014, revue en ligne : http://e360.yale.edu; M. Turnipseed, R. Sagarin, P. Barnes, M.C. Blumm, P. Parenteau, P. H. Sand, « Reinvigorating the Public Trust Doctrine: Expert Opinion on the Potential of a Public Trust Mandate in U.S. and International Environmental Law », Environment: Science and Policy for Sustainable Development, 52: 5, 2010, p. 6-14.

5 Voir l’article très intéressant de M. C. Blumm and R. D. Guthrie, « Internationalizing the Public Trust Doctrine: Natural Law and Constitutional and Statutory Approaches to Fulfilling the Saxion Vision », University of California Davis Law Review, Vol. 45, 2012, p.741.

6  J. L. Sax, « The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law: Effective Judicial Intervention », Michigan Law Review, 68, 1970, p. 471; R. D., Sagarin et M.Turnipseed, « The Public Trust Doctrine: Where Ecology Meets Natural Resources Management», Annual Review of Environment and Resources, 2012, p.473-96; M.C. Blumm et M.C. Wood, The Public Trust Doctrine in Environmental and Natural Resources Law, Carolina Academic Press, Durham, North Carolina (2013), p. 4.

7 Bien que les traducteurs juridiques canadiens traduise le mot « trust » par « fiducie » en français, le droit français utilise le mot « fiducie » pour une institution proche mais différente du trust (v. infra n.11). Par ailleurs, le trust dont il s’agit ici n’est pas le « trust » que l’on trouve en langue française lequel désigne un cartel. Pour éviter toute confusion, nous conserverons les termes de « trust » et « trustee » en anglais et donc en italique.

8 A. B. Klass, « Modern Public Trust Principles: Recognizing Rights and Integrating Standards », Notre Dame L. Rev, vol. 82, 699 (2006), p. 702.

9 M.C. Blumm et M.C. Wood, op.cit, p. 4.

10 Outil de gestion patrimoniale, permettant l'organisation des successions ou « transferts intergénérationnels » mais aussi de gestion professionnelle de fonds d’investissements ou de garantie du paiement d’une dette. Voir H. Hansmann et U. Matei, « The Functions of Trust Law: A Comparative Legal and Economic Analysis», New York Law Review, Vol. 73:434, mai 1998, p. 436.

11 La définition française de la fiducie, introduite par la loi du 19 février 2007 modifiée et aujourd’hui codifiée à l’article 2011 du Code civil, est relativement proche du concept de trust de la common law mais le dédoublement de la propriété à travers l’institution du trust constitue l’élément clé qui fait que les deux institutions ne peuvent être comparées véritablement. Cette dissociation du droit de propriété, inconnue dans notre droit civil et dans la théorie classique d’unité et d’indivisibilité du patrimoine d’Aubry et Rau, permet au bien mis en trust de faire l’objet de deux propriétés conjointes. Si dans le cadre de la fiducie, le patrimoine transféré est séparé de celui du fiduciaire par la création d’un patrimoine d’affectation, celui-ci fait l’objet d’une propriété, certes encadrée, mais exclusive du fiduciaire. Dans le cadre qui nous intéresse, il faut noter que la fiducie française reste limitée puisque son champ d’application est cantonné à la fiducie commerciale, et la fiducie libéralité est interdite. Par contraste, le trust de la common law a un domaine beaucoup plus large et c’est au contraire le trust-libéralité qui s’est d’abord développé et qui fonde la doctrine du public trust. Pour une comparaison plus détaillée, voir entre autres, Hansmann et Matei, op. cit., et Y. Emerich, « Les fondements conceptuels de la fiducie française face au trust de la Common Law : entre droit des contrats et droit des biens», Revue Internationale de Droit Comparé, janvier 2009, p. 50-71.

12 Voir R. Sagarin et R. Turnipseed, p. 486.

13 Sur cette question qui suscite la polémique, voir entre autres : J. L. Sax, 1970 ; J.L. Sax, « Liberating the Public Trust Doctrine from Its Historical Shackles », U.C. Davis L. R., Vol. 14, 1980, p. 85; J. Huffman, « Speaking of Inconvenient Truths – a History of the Public Trust Doctrine », Duke Env. Law & Policy Forum, Vol. 18, 2007, p. 2.

14 J. L. Sax, 1970, op. cit.

15 Pour un récapitulatif de ces critiques, voir notamment : E. Ryan, « Public Trust & Distrust: Theoretical Implications of the Public Trust Doctrine for Natural Resource Management », Environmental Law, Vol. 31, 2001, p. 477. Les arguments principaux se concentrent sur l’idée que l’application de la doctrine constitue une appropriation publique de droits de propriété privée sans juste compensation contraire à la constitution et que la mise en œuvre de la doctrine a écarté l’émergence possible d’autres philosophies de protection de l’environnement qui auraient pu compléter l’arsenal juridique pour la protection de l’environnement.

16 Sans précision, il s’agira par la suite des Etats fédérés des Etats-Unis d’Amérique.

17 M.C. Blumm et M.C.Wood, op.cit, p. 4. Pour une étude du public trust dans les différents Etats fédérés, voir : R. K. Craig, « A Comparative Guide to the Eastern Public Trust Doctrines: Classifications of States, Property Rights, and State Summaries», Penn State Environmental Law Review, 2007, Vol. 16, p. 1 ; R. K. Craig, « A Comparative Guide to the Western States’ Public Trust Doctrines: Public Values, Private Rights, and the Evolution toward an Ecological Public Trust », Ecology L.Q., Vol. 37, 2010, p. 53.

18 L’idée qu’il existe un public trust fédéral est controversée. Encore récemment, les juges de la Cour d’appel fédérale pour le district de Columbia (US Court of Appeals for the DC Circuit) se sont déclarés incompétents sur la question de savoir si l’atmosphère faisait partie ou non du corpus du public trust, considérant que la doctrine du public trust était une compétence d’Etat fédéré et non d’Etat fédéral. Voir le site de la Atmospheric Trust Litigation, http://ourchildrenstrust.org/event/596/us-court-appeals-dc-circuit-denies-existence-federal-public-trust-doctrine; consulté dernièrement le 14.10.2014.

19 Robinson Township, et al v. Commonwealth of Pennsylvania, Nos. 63, 64, 72, and 73 MAP 2012 (19.12.2013). V. infra I, B, 2) et 3)

20 Atmospheric Trust Litigation,, op. cit.

21 Voir entre autres : la Constitution de la Pennsylvanie, Article I, §27, ou celle d’Hawaii, art. XI, § I.

22 Telles que le Comprehensive Environmental Response,Compensation, and Liability Act of 1980 (CERCLA), 42 U.S.C. § 9601(16) ou le US Oil Pollution Act of 1990 (OPA) 33 U.S.C. § 2701.

23 Voir J. Huffman, op. cit., p. 26.

24 exprimés dans le Corpus Juris Civilis de l’empereur romain Justinien I en 533 av. J.C. et notamment la phrase célèbre: « Par la loi de la nature, ces choses sont communes à tous – l’atmosphère, l’eau courante, la mer et par conséquent les rivages de la mer ». Institutes II.1.1 (de rerum divisione), et Digeste I.8.2.1. Voir P. H. Sand, « The Rise of Public Trusteeship in International Environmental Law», Third International Haub Prize Symposium, Murnau 2013, 03.2013, p. 2.

25 Sur la mythologie de l’histoire du public trust, voir : J. Huffman, op. cit.

26 notamment pour ce qui est de la classification des eaux sujettes à la doctrine par le test de la marée (tidal test), voir R. K. Craig, 2007, op. cit., p. 11. Pour un historique de l’origine de la doctrine, R. J. Lazarus, « Changing Conceptions of Property and Sovereignty in Natural Resources Law: Questioning the Public Trust Doctrine », Iowa L. Rev., Vol. 71, 631-716 , 1986, p. 633 et s.

27 Illinois Central Railroad v. People of the State of Illinois, 146 U.S. 387 (5 décembre 1892), v. infra I, B, 1)

28 Voir note 4 sur l’emploi du terme « doctrine ».

29 Craig, 2007, p.5.

30 La Cour suprême indienne a déclaré que le gouvernement est trustee de « toutes les ressources naturelles » et que le public est bénéficiaire de « la côte, des eaux courantes, de l’air, des forêts et des terres écologiquement fragiles». Voir M.C. Blumm et R. Guthrie, op. cit. note 3, p. 760-765 citant M.C. Mehta v. Kamal Nath, (1997) 1 S.C.C. 388 (1996) (India), in United Nations Environment Project Compendium of Judicial Decisions in matters related to the Environment, National Decisions 259 (1998), disponible en ligne http://unep.org/padelia/publications/Jud.Dec.Nat.pre.pdf., p.272.

31 Arizona Center for Law in the Public Interest v. Hassell, 837 P.2d 158 (Ariz. Ct. of App. 1991). Certains auteurs suggèrent que ce principe d’affectation à l’usage direct du public rappelle la notion de domaine public français, notamment pour ce qui est du domaine public maritime et fluvial (critères de navigabilité et de flottabilité). Voir P. H. Sand, p. 6, citant d’autres références, notes 24-25 et R. D. Sagarin et M. Turnipseed, 2012, p. 497. Cependant, alors que le bien doit être la propriété d’une personne publique pour faire partie du domaine public français, les ressources naturelles auxquelles peut s’appliquer la doctrine du public trust ne le sont pas forcément comme en atteste la décision de la Cour Suprême du Wisconsin en 1972, Just v. Marinette Cnty., (201 N.W. 2d 761) laquelle invoque la doctrine du public trust pour bloquer le remblaiement de marécages privés. Par ailleurs, les conséquences tirées de cette qualification ne sont pas comparables aux obligations qui pèsent sur le trustee des ressources naturelles américaines. P. Godfrin et M. Degoffe. « Droit administratif des biens : Domaine, Travaux, Expropriation », Dalloz, 10ème édition, 2012, §§40, 46-52.

32 A l’époque de l’affaire Illinois Central, cette préservation des usages signifiait : « permettre à la population de jouir de l’usage de la navigation sur les eaux, de la possibilité de commercer et de la liberté d’y pêcher sans l’obstruction ou l’interférence de personnes privées», Illinois Central, op. cit., p. 452.

33 R. D. Sagarin et M. Turnipseed, 2012, p. 475.

34 Voir notamment City of Berkeley v. Super. Ct., 606 P.2d 362, 365 (Cal. 1980) ou Nat’l Audubon Soc’y v. Superior Court of Alpine Cnty (plus connue sous le nom de Mono Lake), 658 P.2d 709 (Cal. 1983), p. 724.

35 Voir National Audubon, op. cit., p. 732.

36 Voir R. D. Sagarin et M. Turnipseed, op. cit., p. 479.

37 « nor shall private property be taken for public use, without just compensation. ». Dernière clause du Cinquième amendement de la Constitution américaine, imposant que le pouvoir d’expropriation soit équilibré par le paiement d’une compensation juste.

38 Voir Just v. Marinette County, 56 Wis.2d 7, 201 N.W. 2d 761 (1972) au sujet d’une ordonnance interdisant le remblayage d’un marais. La restriction à l’usage privé a été reconnue comme faisant partie des pouvoirs de police de l’Etat et ne constituant pas une expropriation. La Cour suprême a, ces dernières années, mis des limites à ces interprétations. Voir A. Klass, p. 740.

39 R. D. Sagarin et M. Turnipseed, 2012, p. 480.

40 Id., citant la California Fisheries Coalition.

41 Id., citant State v. Vogt, 341 N.J. Super.407 (2001).

42 L’évolution de la doctrine s’est amorcée vers la moitié du 19ème siècle lorsque la Cour suprême refusa de limiter le champ d’application aux eaux soumises aux marées, comme c’était le cas en Angleterre. Dans l’affaire Genesse Chief v. Fitzhugh, 53 U.S. 443, 457 (1851), la Cour justifie l’élargissement du champ géographique par le développement des moteurs à vapeur ayant ouvert les cours d’eaux intérieurs à la navigation commerciale; le critère anglais de navigabilité ne pouvait s’appliquer au vaste continent américain.

43 Peter H. Sand souligne une similitude avec le champ d’application du domaine public naturel du droit français. Voir op. cit., p. 6, citant d’autres références, notes 24-25. Godfrin et Degoffe, §§104-108.

44 Illinois Central, p. 455.

45 Illinois Central, p. 460.

46 Philips Petroleum Co. v. Mississippi, 484 U.S. 469 (1988).

47 Voir tableau p. 9 in : A. Klass et Ling-Yee Huang, « Restoring the Trust:Water Resources and the Public Trust

Doctrine, A Manual for Advocates », White Paper # 908, Center for Progressive Reform, 09.2009.

48 J. L. Sax, 1980.

49 National Audubon, op. cit.

50 Voir entre autres : In re Water Use Permit Applications (affaire Waiahole Ditch), 9 P.3d 409 (Haw. 2000) (eau souterraine); Mont. Coal. for Stream Access, Inc. v. Curran, 682 P.2d 163, 171 (Mont. 1984) (tous les cours d’eau, même non-navigables à des fins de récréation) ; Raleigh Ave. Beach Ass’n v. Atlantis Beach Club, Inc., 879 A.2d 112, 124 (N.J. 2005) (plages) ; Owsichek v. State Guide Licensing and Control Board, '763 P.2d 488,493 (Alas., 1988) (faune sauvage) ; Just v. Marinette Cnty.,201 N.W.2d 761, 769 (Wis. 1972) (marais).

51 M. Blumm et A. Paulsen, « The Public Trust in Wildlife », Utah Law Review, 2013, p. 1437.

52 Robinson, p. 80.

53 Comme barrage contre les eaux potentiellement dangereuses, comme filtre des marées, comme base de la chaine alimentaire marine ou comme zone de nidification d’oiseaux et d’autres espèces en danger. Smithtown v. Poveromo, 336 N.Y.S.2d 764 (N.Y. Dist. Ct. 1972), rev’d on other grounds, 359 N.Y.S.2d 848, (N.Y. App. Div. 1973), p. 775.

54 Pour l’argumentaire selon lequel la doctrine peut être utilisée pour protéger l’atmosphère contre les émissions excessives de gaz à effet de serre, voir : M. C. Wood, « Atmospheric Trust and Fiduciary Duty », in « Fiduciary Duty and the Atmospheric Commons », Ken Coghill ed., 2010 ; et Mary C. Wood, « Atmospheric Trust Litigation », in « Climate Change Reader », Wm. H. Rodgers et M. Robinson-Dorn eds., 2010.

55 Voir: http://ourchildrenstrust.org/legal/US-Action, et dernière visite le .

56 Borough of Neptune City, 294 (N.J 1972) A.2d, p. 54-55.

57 A noter que les gouvernements des Etats fédérés et de l’Etat fédéral américain opèrent selon un système de souveraineté parallèle d’après la Constitution des Etats-Unis (art. 1, section 8) et le Xème Amendement du Bill of Rights. Il en découle que les Etats ne sont pas des divisions des Etats-Unis mais qu’au contraire, ces Etats, avec le district fédéral et d’autres territoires, forment ensemble les Etats-Unis.

58 Voir notamment, Richard M. FRANK, « The Public Trust Doctrine: Assessing its Past and Charting its Future », U.C: David Law Review, Vol 65 :665, 2012, p. 681 (contre, comme il est généralement admis) ; C.S. Chase, « The Illinois Central Public Trust Doctrine and Federal Common Law: An Unconventional View », Hastings W.-Nw. J. Envtl. L. & Pol’y, vol. 14, 2009, p.113, concluant au contraire que la doctrine est de nature fédérale et que par conséquent, les Etats fédérés ne sont pas libres de renier son application car les obligations qui en découlent sont des éléments fondamentaux de leur souveraineté.

59 Ainsi la Cour suprême américaine soulignait dans l’affaire Geer v. Connecticut, « C’est le devoir du pourvoir législatif de promulguer des lois telles qu’elles soient à même de préserver l’objet du trust et de garantir son usage bénéfique pour l’avenir à la population de l’Etat. », Geer v. Connecticut, 161 U.S.519, 534 (1896).

60 Voir Amicus, p. 9, citant Ctr. for Biological Diversity v. FPL Grp., 166 Cal. App 4th 1349, 1365-66 (Cal. App. 1 Dist. 2008) et Waihole Ditch,op.cit.

61 M.C. Wood, 2014, p. 44, 125-128.

62 Illinois Central, p.460.

63 Phillips Petroleum, op. cit.

64 146 U.S. 387, 453, 13 S.Ct. 110

65 Illinois Central, p. 455 : « Cette propriété est tenue par l’Etat, en vertu de sa souveraineté, en trust pour le public. La propriété des eaux navigables, du port, et des terres en dessous, font « l’objet d’un intérêt public de tous les habitants de l’Etat ». Il en découle donc que le trust est gouvernemental et ne peut être transféré. »

66 Illinois Central, p. 453.

67 C. Bernasconi, « La responsabilité civile pour dommages résultant d’une atteinte transfrontière à l’environnement: un cas pour la Conférence de La Haye ? », Conf. de la Haye de dr. int. privé, p. 19 : www.hcch.net/upload/wop/gen_pd8f.pdf

68 City of Milwaukee v. State,214 N.W. 820, 830 (Wis. 1927) (« Le trust de l’Etat n’est pas un trust passif; il est gouvernemental, actif et administratif [et] requiert le législateur d’agir dans tous les cas où l’action est nécessaire non seulement pour préserver ce trust mais pour le promouvoir. »); et Just v. Marinette County,2Ol N.W.2d 761, 768-70 (1912) insistant sur « le devoir actif» de la part de l’Etat requérant l’éradication de la pollution et la préservation des ressources naturelles tenues dans le trust.

69 Robinson Township, et al v. Pa. Public Utility Commission – Nos. 63, 64, 72, and 73 MAP 2012, PA, 19.12. 2013.

70 Constitution de Pennsylvanie, Article I, § 27, l’amendement sur les droits environnementaux, selon lequel : « le peuple a le droit à un air propre, une eau pure et à la préservation des valeurs naturelles, paysagères, historiques et esthétiques de l’environnement. Les ressources naturelles de la Pennsylvanie sont la propriété commune de toute la population, y compris les générations futures. En tant que trustee de ces ressources, le Commonwealth se doit de les conserver et de les maintenir pour le bénéfice de toute la population ».

71 Robinson, p. 86.

72 Robinson, p.122.

73 Voir J.L.Sax, 1970, p.478.

74 Accord Montana Env’l Info. Ctr. v. Dep’t of Env’l Quality, 988 P.2d 1236, 1249 (Mont. 1999).

75 Waihole Ditch I,op.cit., p.467.

76 Robinson, p. 84. Diverses cours ont affirmé le parallèle entre les trustees d’intérêt privé et les trustees d’intérêt public, l’une affirmant « un trustee d’intérêt public est doté des mêmes devoirs et des mêmes obligations qu’un trustee ordinaire. » Voir R.D. Sagarin et M. Turnipseed, p. 489, citant Slocum v. Borough of Belmar, 569 A.2d 312 (N.J. Super.Ct. Law Div. 1989).

77 Selon les experts du ministère de la justice canadien, il revient de traduire en français « fiduciary obliation » par le néologisme « obligation fiduciale ». « Lexique du droit des fiducies », BT-259, Travaux publics et services gouvernementaux Canada 2005, p13. http://www.pajlo.org/fr/lex_fid_cl.pdf. L’analyse est disponible en ligne, http://www.pajlo.org/fr/ressources/normalisation/cttj-1e1.pdf. Ce terme désigne l’obligation que le trustee est tenu d’exercer au profit d’une autre personne, le bénéficiaire du trust.

78 Robinson, p. 84.

79 Uniform Trust Code, section 802.

80 Robinson, p. 86.

81 Robinson, p. 88.

82 Robinson, p. 125-126.

83 R. D. Sagarin & M. Turnipseed, p. 486.

84 Motor Vehicule Manufacturers Association v. State Farm Mutual Automobile Insurance Co., 463 U.S. 29 (1983)

85 Amicus, p. 12 citant: State v. City of Bowling Green, 313 N.E.2d 409, 411 (Ohio 1974) («  [] l’Etat est considéré comme étant le trustee de la propriété au profit du public, il a l’obligation de porter plainte… pour protéger le corpus de la propriété du trust. »).

86 33 U.S.C. § 2701 et suivants.

87 33 U.S.C. § 2706 (c). L’OPA assigne des fonctions précises aux trustees : évaluer les dommages aux ressources naturelles dont ils sont le gardien et développer et mettre en œuvre un plan de restauration, réhabilitation, remplacement ou acquisition de l’équivalent des ressources naturelles concernées. Voir sur le sujet : E. Cornu-Thenard, « La réparation du dommage à l'environnement : L'expérience du US Oil Pollution Act au regard du système international sur la responsabilité civile en cas de pollution de la mer par les hydrocarbures », Mémoire de DESS, Centre de Droit de l’environnement, Strasbourg, 2005 et E. Cornu-Thenard, « La réparation du dommage environnemental: Etude comparative de la Directive 2004/35/CE du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale et de l’US Oil Pollution Act. », RJE, 2/2008, p. 175-189.

88 33 U.S.C. §2706(c), (d)(1)-(2), 2712(a)(2)

89 Pour une critique de ce mode opératoire, voir : K. R. Murray, S. J. McCardell, et J. R. Schofield, « Natural Resource Damage Trustees: Whose Side are They Really on? », Envtl. Law, vol. 5, 1999, p. 407.

90 OPA, 33 U.S.C. §2706(e)(2).

91 OPA, 33 U.S.C. §2706 (g).

92 Robinson , p. 17-18, p.120.

93 M. Turnipseed et al., 2010, p. 7; A. Klass, p. 701.

94 M.C.Wood, 2014, p. 234.

95 Harley Davidson Motor Co. v. EPA, 598 F.2d 228 (1979).

96 Baker v. Carr, 369 U.S. 186, 198 (1962).

97 Voir Kanuk v. State, Dept. of Natural Resources, AL 6953 S-14776, 12.09.2014, p. 14. Disponible en ligne : http://www.courtrecords.alaska.gov/webdocs/opinions/ops/sp-6953.pdf

98 L. Rowley, « NRD Trustees: To What Extent Are They Truly Trustees? », B.C. Envtl. Aff. L. Rev., vol. 28, 2001, p. 469.

99 R.J. Lazarus, p. 646.

100 Kanuk, op.cit.

101 Kanuk, p.27.

102 Les demandeurs souhaitent que la cour déclare que : « 1) l’atmosphère est une ressource du public trust selon l’article VIII de la Constitution de l’Alaska ; 2) que donc l’Etat a une obligation fiduciale de la protéger et de la préserver, 3) que cette obligation est exécutoire par les citoyens bénéficiaires du public trust ; et 4) qu’en ce qui concerne l’atmosphère, l’Etat a failli a cette obligation. » . Kanuk, p. 21.

103 Kanuk, p. 28.

104 M.C. Wood, 2014, p. 240-256.

105 Metro Manilla Dev. Auth.v. Concerned Residents of Manilla Bay, G.R. No.171947-48 (S.C., Dec.18, 2008) (Phil.) Voir M.C. Wood, 2014, 246.

106 J. L. Sax, 1970, p. 474.

107 Pour contourner ce problème, les lois environnementales passées dans l’euphorie des années 70 contiennent des dispositions permettant aux citoyens de porter plainte contre les pollueurs ou le gouvernement, appelés citizen suits ou « plainte du citoyen », afin de défendre l’intérêt public. Les conditions qui y sont attachées ont cependant été restreintes par la jurisprudence. J. H. Adler, « Stand or Deliver: Citizens Suits, Standing, and Environmental Protection », Duke Environmental Law & Policy Forum, Automne 2001, vol. 12, p. 39.

108 Fumo, 972 A.2d p. 496; voir aussi M. C. Wood, 2014, p. 108.

109 National Audubon , p. 716.

110 Neuse River Foundation v. Smithfield Foods, 574 SE 2d 48 (N.C. 2002), p. 54.

111 Mouton v. Dept. of Wildlife & Fisheries, 657 So. 2d 622, 627 (La. App. 1995).

112 Id. p. 627-628. Pour revenir sur le cas de l’Inde et par contraste, Blumm et Guthrie rapportent que les cours reconnaissent le droit des citoyens à agir, sans égards au préjudice subi, tant que l’individu ou le groupe n’est pas économiquement intéressé. Voir M.C. Blumm et R.D. Guthrie, p. 765.

113 Certains Etats tels que le Michigan, le Minnesota, le Connecticut ou le Dakota du Sud ont des lois instituant expressément les « plaintes du citoyen » contre les personnes publiques ou privées dans ce domaine.

114 Paepcke v. Public Building Comm'n of Chicago, 263 N.E.2d 11, 18 (1970).

115 Selon un auteur, la doctrine du public trust est une « fiction juridique », qui, même si elle était erronée au départ, a été acceptée et offre une protection importante aux ressources naturelles la faisant entrer dans le droit positif. H. M. Babcock, « The Public Trust Doctrine: What a Tall Tale They Tell », S.C. Law Review, Vol. 61, 2009, p. 394.

116 Parenteau, in M. Turnipseed et al., 2010, p. 7.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Emilie Cornu-Thenard, « Éléments sur l’apport de la doctrine américaine du public trust à la représentation de l’environnement devant le juge », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 22 | septembre 2015, mis en ligne le 10 septembre 2015, consulté le 29 octobre 2020. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/16259 ; DOI : https://doi.org/10.4000/vertigo.16259

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Auteur

Emilie Cornu-Thenard

Juriste, Chargée d’études auprès de SAGE (Sociétés, Acteurs et Gouvernement en Europe) UMR CNRS n° 7363, Université de Strasbourg, installée à Berlin, Prinz-Handjery-Strasse 9, 14167 Berlin, Allemagne, courriel : emilie@casper.eu

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