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La représentation indirecte de la nature à travers le prisme des intérêts pluriels
La protection d’un intérêt trans-individuel

Les intérêts diffus, instruments pour la justice et la démocratie environnementale

Alexandra Aragão

Résumés

Pour démontrer que le concept légal d’intérêts diffus est un instrument pour la justice et la démocratie environnementale, il faut tout d’abord le comprendre dans le contexte des fonctions sociales du procès judiciaire. Au-delà des intérêts individuels et de l’intérêt public, il existe dans certains systèmes juridiques, et en particulier dans celui des pays lusophones, une consécration des intérêts trans-individuels, dont les intérêts diffus sont une sous-catégorie. Le système d’action populaire est l’aboutissement de l’objectif de concrétisation de la protection des intérêts diffus sur le plan de la procédure juridictionnelle. La conséquence est une protection plus effective des droits environnementaux, à travers une représentation plus élargie.

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Texte intégral

Introduction

1La présente contribution traite des intérêts diffus comme instruments pour la justice et la démocratie environnementale. À cette fin, il convient d’abord d’introduire la doctrine des intérêts diffus dans le contexte du procès qui remplit certaines fonctions sociales. La doctrine doit ensuite être située à l’intérieur d’un courant de pensée qui milite en faveur de la consécration juridique d’intérêts trans-individuels, au-delà des intérêts individuels et de l’intérêt public, et dont les intérêts diffus sont une sous-catégorie. La réception de la doctrine par les pouvoirs normatifs dans les pays lusophones est étudiée à travers la présentation des différentes dispositions contenues dans les lois sur la protection des intérêts trans-individuels. Enfin, on constate en conclusion que le système d’action populaire qui concrétise la protection des intérêts diffus sur le plan de la procédure juridictionnelle a pour conséquence de ne pas seulement proclamer les droits environnementaux, mais de leur assurer une représentation effective.

Les fonctions sociales du procès

  • 1 Odette Domingues, « Intérêt collectif et action en justice en matière d’environnement. Analyse Comp (...)
  • 2 En plus il est commun à la plupart des pays lusophones. La Communauté de Pays de Langue Portugaise (...)
  • 3 António Carlos de Araújo Cintra, Ada Pellegrini Grinover e Cândido R. Dinamarco, Teoria Geral do Pr (...)
  • 4 Ce qu’il serait possible d’appeler des « majorités faibles »
  • 5 Miguel Teixeira de Sousa analyse en détail les justifications économiques pour les procès collectif (...)
  • 6 Comme des cas de pollution soudaine et intense, tels qu’une grande marée noire, par exemple.

2L’objectif de la présente réflexion sur les intérêts diffus est de faire un bref retour sur une institution juridique mise en place pour la protection de certains droits à vocation sociale, économique et culturelle1 qui a émergé il y a presque 20 ans au Portugal et plus de 25 au Brésil2. Le point de départ de la construction juridique, parfaitement adaptée à la protection de l’environnement, est la mission sociale des règles du procès. En effet, le procès est un instrument au service de la paix qui a comme objectif majeur la pacification sociale3. D’un côté, les intérêts environnementaux sont en pratique souvent portés par des catégories de personnes sans pouvoir social de revendication4 et non organisées dont la propension pour le litige diminue de façon inversement proportionnelle à la valeur de l'affaire et aux avantages économiques de l'action5. De l’autre côté, sauf exception6, la faible valeur du dommage environnemental individuel décourage les victimes d’aller individuellement devant les tribunaux. Or, seules des personnes avec une motivation altruiste assez forte seront motivées pour affronter en justice le pollueur, symbole du pouvoir économique, de la création d’emploi et du développement.

3La doctrine des intérêts diffus en matière d’environnement vient répondre à une demande de justice sociale dans l’accès au droit.

4Dans un système d’accès limité à la justice, l’asymétrie de la justice vient accentuer l’asymétrie économique entre les parties. Ne pas reconnaître le droit des individus, en tant que porteurs des intérêts de la collectivité, d’intenter des actions devant les tribunaux au nom de tous, c’est accepter un accès à la justice élitiste, en raison du coût des services de la justice, des honoraires des avocats, de l’anachronisme rhétorique du procès, de la perte de journées de travail, etc. Pour les grands pouvoirs économiques, au contraire, l’accès à la justice est professionnalisé, presque massifié. Ici, les contrevenants sont mieux armés face au système judiciaire à cause de leurs supériorités économique, informative et technologique. Ils sont mieux préparés et juridiquement conseillés pour faire valoir leurs arguments et mettre fin au procès par des accords. Dans un tel système d’accès à la justice, les décisions juridictionnelles ne reflètent suffisamment ni les arguments ni les points de vue des victimes.

  • 7 Luis filipe Colaço Antunes, «Colocação Institucional, Tutela Jurisdicional dos Interesses Difusos e (...)

5Dans la mesure où l’intérêt diffus est né d’une crise de représentation juridique par l’État de certains intérêts pourtant essentiels7, la représentation conjointe de tous les titulaires d’un intérêt par un seul acteur judiciaire permet de rééquilibrer les pouvoirs relatifs des parties.

De la doctrine des intérêts trans-individuels à la doctrine des intérêts diffus

  • 8 Pour une comparaison détaillée du système portugais avec le système français, V. Odette Domingues, (...)

6La doctrine des intérêts diffus s’inscrit à la suite d’une autre doctrine, celle des intérêts trans-individuels qui prend sa source dans les pays de la Lusophonie8, même s’il y a d’autres pays où elle est aussi valable. Les deux approches doctrinales adoptent une vision particulière pour qualifier juridiquement le bien-environnement en lui attribuant un caractère sui generis. Cette caractérisation a pour conséquence une « socialisation » des intérêts, générant une nouvelle catégorie d’intérêts, à savoir les intérêts trans-individuels dont les intérêts diffus sont une sous-catégorie. Ils prennent place à côté des intérêts appréhendés traditionnellement, individuels et publics. La dimension sociale inhérente au concept d’intérêt diffus est ainsi à l’origine d’une conflictualité accrue en cas d’atteinte à l’environnement. Dans ce contexte, l’objectif de la théorie des intérêts trans-individuels est de faciliter l’accès au juge en instaurant des moyens d’action particuliers.

Le caractère sui generis du bien-environnement

  • 9 Massimo Severo Gianninni, «La tutela degli interessi colletivi nei procedimenti amministrativi », L (...)
  • 10 Antonio Gidi, Las acciones colectivas y la tutela de los derechos difusos, colectivos e individuale (...)

7Bien que la doctrine des intérêts diffus puisse s’appliquer à d’autres objets, l’environnement est le bien diffus par excellence. L’environnement est qualifié de patrimoine universel9, c’est-à-dire, un bien collectif appartenant à tous de façon égale. Selon Antonio Gidi, il n’appartient ni à un individu, ni à une association, ni au gouvernement10.

8En termes d’usage, l’environnement est un bien d’utilisation en commun par toute la communauté, c’est-à-dire un bien d’usage non exclusif. Depuis 1988, la Constitution brésilienne est exemplaire à ce titre. Selon l’article 225 de la Constitution, « tous ont le droit à un environnement écologiquement équilibré, [lequel est un] bien d’usage commun du peuple, et essentiel à une qualité de vie saine, s’imposant aux pouvoirs publics et à la collectivité qu’ils ont le devoir de défendre et de préserver pour les générations présentes et futures ». Les atteintes contre ce patrimoine affectent globalement l’ensemble des individus à court et à long terme, mais aussi dans la durée, les générations présentes et futures.

9Par ailleurs, dans la mesure où les biens environnementaux ne sont pas fongibles, ils sont difficiles à réparer en espèce. Cette première analyse permet d’affirmer que les intérêts des sujets de droit, par rapport à des biens dont les caractéristiques ont été décrites, ne sont limités ni dans l’espace ni dans le temps : c’est pourquoi on parle d’intérêts diffus. À qui appartient l’air qu’on respire ? À qui appartiennent les beautés naturelles ? À qui appartient la biodiversité ? À qui appartiennent les écosystèmes ? Les biens environnementaux appartiennent selon cette doctrine à tous collectivement y compris aux générations à venir.

  • 11 En droit de la consommation, l’autre bastion des intérêts diffus, il est possible de parler du droi (...)
  • 12 Antonio Gidi, Las acciones colectivas y la tutela de los derechos difusos, colectivos e individuale (...)

10Les droits sur les biens environnementaux sont également considérés comme étant indivisibles : la division en des actions ou quotas attribuables à des individus ou des groupes est impossible. Le droit à l’air pur, le droit au silence, le droit à la diversité biologique11 ne sont pas morcelables. Les droits de chaque membre du groupe sont tellement interdépendants les uns des autres que pour satisfaire l’intérêt d’un membre, il faut satisfaire tous les autres. De même, lorsque l’intérêt d’un membre est atteint, tous les autres le sont également12.

La « socialisation » des intérêts

  • 13 Dans l’analyse l’accent est mis surtout sur le plan factuel - les intérêts -, plutôt que sur le pla (...)
  • 14 Eduardo Braga Bacal établit le rapport entre la massification de la société et l’importance croissa (...)

11La nature sui generis de l’environnement explique le processus de transition d’un statu quo juridique où seuls les intérêts privés opposés aux intérêts publics existent, vers un autre avec l’émergence d’une troisième catégorie d’intérêt, les intérêts trans-individuels13. La catégorie des intérêts trans-individuels, différente et autonome à la fois par rapport à l’intérêt public et à l’intérêt individuel, émerge d’un processus de « socialisation des intérêts »14. Cette catégorie se subdivise en deux sous-catégories : les intérêts collectifs et les intérêts diffus. Le tableau suivant permet de visualiser plus clairement les différentes catégories et le niveau de collectivisation croissante.

Tableau 1. La troisième catégorie intérêts, entre intérêts individuels et publics.

Tableau 1. La troisième catégorie intérêts, entre intérêts individuels et publics.

12Les commentaires suivants doivent être formulés à propos de ce tableau :

  • 15 Rodolfo Camargo Mancuso, Interesses difusos. Conceito e legitimação para agir, Editora Revista dos (...)

131 : La différence fondamentale entre les intérêts publics et les intérêts diffus réside dans le fait que les intérêts publics concernent l’État, le citoyen et le droit alors que les intérêts diffus concernent la nation, l’homme, et la justice15.

142 : La différence entre intérêts publics, collectifs et diffus tient surtout aux porteurs de l’action.

15La poursuite des intérêts publics devant le juge appartient, sous monopole, à des personnes collectives publiques, comme l’État, les régions autonomes ou les entités administratives locales. C’est à elles d’en assurer la représentation devant le juge.

  • 16 Luis Filipe Colaço Antunes, «Reconstituição Histórica da Tutela dos Interesses Difusos», O Sagrado (...)
  • 17 Rodolfo Camargo Mancuso, Interesses difusos. Conceito e legitimação para agir, Editora Revista dos (...)

16Les intérêts collectifs par contre sont relatifs aux membres d’un groupe non occasionnel, un groupe de personnes liées par un lien juridique stable16. Par exemple, il peut s’agir de membres d’un syndicat, d’actionnaires d’une société, de contribuables du même impôt, de contractants d’une agence d’assurances, d’étudiants d’une école. Ce sont donc des groupes délimités caractérisés comme des associations avec une dimension corporative. C’est le cas des associations civiques, des associations de voisinage, des coopératives de production, des syndicats de travailleurs, des partis politiques ou des abonnés de contrats collectifs. Les titulaires des intérêts collectifs sont, par conséquent, déterminables dans la mesure où il y a un lien entre eux ou un lien avec la partie adverse. Il faut néanmoins souligner que dans les intérêts collectifs, l’intérêt du groupe ne se confond pas avec la somme des intérêts des membres du groupe, c’est-à-dire, il y a un « intérêt personnel » du groupe17.

  • 18 Par exemple, sans assurance personnelle ou familiale, sans eau courante et sans égout, etc.

17Enfin, les intérêts diffus concernent un groupe plus ou moins étendu de personnes, ayant un certain nombre de caractéristiques communes, unies par un intérêt commun et partageant une communion de fait dans l’exploitation ou la jouissance du bien. Les titulaires des intérêts diffus sont ainsi indéterminés (et dans la plupart des cas, indéterminables), ils sont à peine unis par des circonstances de fait (et non pas par un rapport juridique), comme par exemple être habitant de la même région, utilisateur du même parc, amoureux d’oiseaux, vivre dans les mêmes conditions socio-économiques18. Le titulaire des intérêts diffus est la communauté et non pas l’individu. Dans les intérêts diffus, il n’y a pas de lien juridique entre les individus entre eux ou avec la partie adverse. Ce sont des groupes plus vastes, potentiellement toute l’humanité. Les intérêts diffus sont des intérêts sans porteur défini.

La conflictualité intrinsèque en cas d’atteinte à l’environnement

  • 19 Selon Gomes Canotilho, dites « polygonales ». Voir “Relações jurídicas poligonais, ponderação ecoló (...)
  • 20 Gomes Canotilho, «Privatismo, Associativismo e Publicismo no Direito do Ambiente», Textos Ambiente (...)
  • 21 Rodolfo Camargo Mancuso, Interesses difusos. Conceito e legitimação para agir, Editora Revista dos (...)
  • 22 Selon Ada Pellegrini Grinover, les « nouveaux groupes, nouvelles catégories, nouvelles classes d’in (...)

18Malgré l’indéniable importance sociale de l’environnement, souvent il n’y a pas d’unanimité sociale sur la nécessité ou la façon de le protéger, et les relations environnementales sont socialement très conflictuelles. Ainsi, les intérêts diffus sont des relations sociales complexes19, caractérisées par une conflictualité intrinsèque exacerbée et des conflits multipolaires20. Dans ces conflits multipolaires s’opposent à la fois des intérêts publics et privés, des intérêts collectifs et, bien sûr, des intérêts diffus divers. Dans ces conflits complexes, aucun paramètre juridique ne permet, a priori, au décideur (le juge ou l’administration) de juger, quelle partie a raison. Ce sont des conflits impersonnels et la discussion tourne autour de valeurs, d’idées et options idéologiques21 plutôt que des avantages de l’auteur de la requête ou des inconvénients du défendeur. La résolution de ces conflits découle de choix éminemment politiques. C’est pourquoi les instruments de défense des intérêts diffus sont appelés actions idéologiques22.

  • 23 L’intérêt des pêcheurs peut être considéré comme individuel et homogène, car le fait à l’origine de (...)

19Le cas d’école est celui d’une usine chimique au bord d’un lac qui, en raison d’un accident industriel, est responsable d’un fait de pollution aquatique grave portant particulièrement dommage aux pêcheurs, mais aussi aux riverains et à tous les amoureux de la nature. Si le dommage des pêcheurs et même des riverains est individualisable et mesurable23, le dommage subi par la communauté est plus difficile, voire impossible, à mesurer et compartimenter. Le dommage global est plus qu’une simple addition des dommages individuels. Au-delà des dirigeants de l’usine et des victimes directes ou premières, les autres parties dans le conflit sont les autorités publiques, les travailleurs, les voisins, les fournisseurs, les partenaires commerciaux, les concurrents, la banque, les compagnies d’assurance, chacun portant des intérêts différents et souvent opposés.

Les moyens d’action

  • 24 Pour une perspective mondiale des actions collectives ou de groupe pour défendre des intérêts colle (...)
  • 25 Les expressions macro-justice et micro-justice sont usuelles dans le droit brésilien.

20La construction de la théorie des intérêts trans-individuels a comme objectif de légitimer un accès plus facile à la justice au profit des individus et des organisations sociales24. La représentation diffuse de l’environnement devant le juge à travers l’actio popularis, représente l’aboutissement d’un niveau plus élevé de justice sociale et une efficacité plus grande dans la protection de l’environnement grâce à l’élargissement des opportunités de réalisation de la macro-justice environnementale25.

21

Tableau 2. Catégories d’intérêts, modes d’exercice et types de justice réalisée.

Tableau 2. Catégories d’intérêts, modes d’exercice et types de justice réalisée.
  • 26 La doctrine identifie encore un sous-genre d’intérêts individuels, les intérêts individuels homogèn (...)

22La réponse à la question de savoir qui a intérêt pour agir dépend toujours des intérêts en jeu. Dans le cadre d’une atteinte à un intérêt individuel, le titulaire du droit d’action est la victime qui a subi le dommage26. Dans le cadre d’une atteinte à l’environnement, dans les pays lusophones, l’intérêt appartient à une large pluralité d’individus, voire à toute la communauté.

  • 27 Article 9 alinéa d). Voici l’article complet : « promouvoir le bien-être et la qualité de vie des p (...)
  • 28 Article 9 alinéa e).
  • 29 Comme les personnes incapables ou absentes.
  • 30 Article 3 e) de la Loi nº 47/86, du 15 octobre, republié par la Loi nº 60/98, du 27 août, et modifi (...)

23Bien sûr, l’État a aussi le devoir de protéger les intérêts environnementaux. Dans la Constitution de la République portugaise, parmi les « missions fondamentales de l'État », est prévu le devoir de « promouvoir (…) la réalisation des droits économiques, sociaux, culturels et environnementaux (…) »27 aussi bien que le devoir de « protéger et promouvoir le patrimoine culturel du peuple portugais, la protection de la nature et de l'environnement, préserver les ressources naturelles et assurer une bonne planification »28. Aussi le ministère public joue-t-il le rôle de représentation de ceux qui n’ont pas de voix29 en même temps qu’il est le porte-parole des intérêts trans-individuels. Selon la loi de création du statut du ministère public, « Il incombe au ministère public de : (…) prendre en charge comme prévu par la loi, la défense des intérêts collectifs et diffus »30.

24Mais la pratique a prouvé que l’État social est incapable de régler tous les conflits sociaux. L’émergence des actions en représentation des intérêts diffus répond donc à l’incapacité des pouvoirs publics de protéger efficacement les nouveaux droits. L’État n’est plus maintenant le seul à défendre les intérêts dépassant le cadre individuel. La structure classique du procès est abandonnée et de nouvelles formes de revendication collective sont trouvées. Finalement, les acteurs sociaux prennent en charge - eux-mêmes - la protection des droits sociaux par deux voies :

25Les individus se groupent sous forme d’une association qui sera la partie active dans le conflit porté devant l’appareil judiciaire.

26L’individu isolé est titulaire du droit d’agir en justice au nom et dans l’intérêt de tous.

  • 31 Sur l’histoire de l’actio popularis depuis le droit romain jusqu’à nos jours, voir António Payam Ma (...)
  • 32 Nuno Sérgio Marques Antunes, O Direito de Acção Popular no Contencioso Administrativo Português, Le (...)

27L’actio popularis, originalement destinée à la protection d’intérêts publics31, est élargie à la protection des intérêts diffus. Dans ce sens, on peut définir l’actio popularis comme le droit d’action en justice, octroyé à chaque citoyen ou à des personnes morales qui permet au titulaire de requérir l’intervention des organes juridictionnels de l’État, afin de garantir la protection de certains intérêts communautaires auxquels la Constitution confère une protection qualifiée, ainsi que de requérir la réparation de dommages causés32.

  • 33 Robin de Andrade, O Direito de Acção Popular no Contencioso Administrativo Português, Coimbra edito (...)

28Avec l’actio popularis, la légitimité procédurale cesse d’être mesurée à l’aune de l’individu ou de la personne morale, de façon concrète et doit être jugée en termes généraux et abstraits33.

Les lois sur la protection des intérêts trans-individuels dans la sphère lusophone

  • 34 Pour une critique sévère de l’action populaire, considérée comme un « paradoxe tragique », dans un (...)

29Le droit d’action populaire est l’expression ultime du droit fondamental d’accès à la justice. Notre étude de ce droit se borne à la présentation des lois d’action populaire, sans entrer dans le détail de l’analyse juridique des subtilités normatives34.

30On verra que, dans plusieurs pays, le droit d’action populaire est consacré au niveau constitutionnel.

Les lois constitutionnelles

  • 35 C’est l’article 20 de la Constitution. :

31C’est le cas du Portugal qui consacre, depuis 1976, un article sur l’action populaire, sans détailler ni les sujets, ni l’objet, ni les conditions d’exercice. En 1989, après la troisième révision constitutionnelle, l’environnement est un des intérêts permettant le recours à l’action populaire. En 1997, la quatrième révision de la constitution ajoute « l’accès au droit et à la protection juridictionnelle effective »35 parmi les droits fondamentaux. Aujourd’hui, la Loi fondamentale, dans son article 52, sur le droit de pétition et le droit d’action populaire, dispose :

« 1. Tous les citoyens ont le droit de présenter, individuellement ou collectivement, aux organes de souveraineté, aux organes de l'autonomie des régions autonomes ou toute autorité, des pétitions, des représentations, des réclamations ou des plaintes pour défendre leurs droits, la Constitution, les lois ou l'intérêt général et, également, le droit d'être informé, dans un délai raisonnable, du résultat de leur démarche.

2. Une loi détermine les conditions dans lesquelles les pétitions présentées au Parlement et les assemblées législatives des régions autonomes sont examinées en séance plénière.

3. Tous ont le droit, personnellement ou par l'intermédiaire des associations pour la défense des intérêts en jeu, d’action populaire en conformité avec la loi, y compris le droit de demander une compensation appropriée pour la partie lésée, notamment pour :

a) promouvoir la prévention, la cessation ou la poursuite des infractions contre la santé publique, les droits des consommateurs, la qualité de vie et la préservation de l'environnement et du patrimoine culturel ;

b) Assurer la protection des biens de l'État, des régions autonomes et des collectivités locales ».

  • 36 L’influence juridique du Portugal et du Brésil — les deux pays moteurs de la lusophonie juridique ― (...)

32L’institution de l’action populaire est par ailleurs commune à plusieurs pays lusophones36. Ainsi, le Brésil prévoit le même principe dans sa Constitution fédérative depuis 1988 : « tout citoyen a légitimité pour proposer une action populaire visant à annuler un acte préjudiciable au patrimoine public ou une entité dans laquelle l'État participe, à la morale administrative, à l'environnement et au patrimoine historique et culturel, et l'auteur, sauf preuve de mauvaise foi, le droit d’être exempté de frais de justice et de la charge de la preuve d’avoir succombé » (article LXXIII). De plus, « l'État doit fournir une assistance juridique complète et gratuite à ceux qui ont prouvé l'insuffisance de fonds » (article LXXIV).

33La Constitution de la République d’Angola suit le même chemin dans son article 74 : « Droit d’action populaire : Tout citoyen, individuellement ou à travers des associations d'intérêts particuliers, a le droit à une action en justice dans les cas et conditions prévues par la loi, qui vise à annuler les actes préjudiciables à la santé publique, au patrimoine public, historique et culturel, à l'environnement et la qualité de vie, à la protection des consommateurs, à la légalité des actes administratifs et d'autres intérêts collectifs ».

34La Constitution de la République de Cap-Vert prévoit également un « Droit de pétition et d’action populaire : 1. Tous les citoyens, individuellement ou collectivement, ont le droit de soumettre par écrit aux organes de souveraineté ou de l'administration locale et des autorités, pétitions, plaintes, réclamations ou représentations dans la défense de leurs droits, la Constitution, la loi ou l'intérêt général ainsi que le droit d'être informés dans un délai raisonnable sur les résultats de leur démarche. 2. Les pétitions adressées à l'Assemblée nationale doivent être soumises à la plénière, conformément à la loi. 3. Il est garanti par la loi, un droit d'action populaire, à savoir pour défendre l'état de conformité des titulaires de charges publiques et pour protéger les actifs de l'État et d'autres entités publiques » (Article 58).

35Pareillement, la Constitution de la République de Mozambique traite aussi du droit d’action populaire : « 1. Tous les citoyens ont, personnellement ou par l'intermédiaire des associations pour la défense des intérêts en jeu, le droit d’action populaire en vertu de la loi. 2. Le droit d’action populaire comprend : a) le droit de demander pour la partie lésée les compensations auxquelles elle a droit ; b) le droit de promouvoir la prévention, la cessation ou la poursuite des infractions contre la santé publique, les droits des consommateurs, la préservation de l'environnement et du patrimoine culturel ; c) le droit de défendre la propriété des autorités nationales et locales » (article 81).

36Même la Région Administrative Spéciale de Macao reconnait le droit d’action populaire, bien que seulement dans l’article 36 du Code de procédure contentieuse administrative : « 1. Sont titulaires du droit d’action populaire aux fins d'introduire une action pour des actes qui portent atteinte à des biens publics essentiels tels que la santé, le logement, l'éducation, le patrimoine culturel, l'environnement, l’aménagement du territoire, la qualité de vie et, en général, tout bien du domaine public, les résidents de Macao, les personnes morales qui ont pour mission de défendre ces biens et les municipalités. 2. Les Résidents de Macao ont encore le droit d’action populaire aux fins d'introduire un recours pour des actes susceptibles d'affecter d'autres intérêts publics pratiqués pour les municipalités et leurs services publics dotés de la personnalité juridique et de l'autonomie administrative ».

La loi d’action populaire

  • 37 Cf. Loi 83/95 du 31 aout 1995. Sur l’histoire de l’actio popularis depuis le droit roman, voir Antó (...)
  • 38 La référence légale à la jouissance des droits civiques et politiques est considérée par la doctrin (...)

37En 1995 au Portugal, le législateur a appliqué la Constitution en créant le régime légal de l’action populaire,37 lequel n’est pas envisagé comme une exception, mais comme un principe. La liste des intérêts protégés par la loi coïncide avec la constitution : santé publique, environnement, qualité de vie, protection de la consommation de biens et services, patrimoine culturel et domaine public (article 1, nº 2). La titularité diffuse du droit d’action populaire est aussi expressément consacrée : « Tout citoyen dans la jouissance de ses droits civiques et politiques38, les associations et les fondations défenseurs des intérêts visés à l'article précédent, est porteur du droit de participation procédurale et du droit d'action populaire indépendamment du fait d’avoir ou non un intérêt direct dans l'affaire » (article 2 nº 1). Les activités nuisibles aux intérêts mentionnés peuvent être contestées quels qu’en soient les auteurs, l’action populaire pouvant être exercée à l’encontre d’une personne publique comme d’une personne privée.

38Quant au contenu de l’action juridictionnelle, il y a deux types d’action populaire : l’action populaire administrative et l’action populaire civile. « L'action populaire administrative comprend des mesures pour protéger les intérêts visés à l'article 1er et un recours pour cause d'illégalité contre les actes administratifs néfastes pour les mêmes intérêts » et « L'action populaire civile peut prendre toutes les formes prévues par le Code de procédure civile » (article 12).

39L’action populaire peut avoir différents objectifs : préventifs, répressifs ou compensatoires et ne se fonde pas seulement sur l’illégalité. Bien sûr, pour éviter l’abus du droit d’accès à la justice, le juge peut rejeter la requête lorsqu’il « estime que le mérite de la demande est manifestement improbable, après avoir entendu le procureur et fait l'enquête préliminaire que le juge considère justifiée ou que l'auteur ou les procureurs requièrent » (article 13).

40Les aspects les plus intéressants du régime légal sont liés à la poursuite de l’effectivité de l’action populaire. La loi inclut cinq caractéristiques spécialement conçues pour assurer le succès de l’action en justice :

  • 39 La description détaillée du régime d’auto-exclusion se trouve dans l’article 15 :

41La représentation : « l'auteur représente par sa propre initiative, avec exemption de mandat ou de consentement exprès, tous les autres titulaires de droits ou des intérêts qui n’ont pas exercé le droit d'auto-exclusion » (article 14)39.

42La chose jugée : « Les décisions de justice prononcées comme ayant force de chose jugée dans des actions ou des recours administratifs ou dans des actions civiles, sauf en cas de rejet de la demande pour défaut de preuves, ou lorsque le juge doit décider différemment en fonction de motivations liées à l'affaire, ont une efficacité globale, mais n’ont pas d’effet sur les détenteurs de droits ou d’intérêts qui ont exercé leur droit de se retirer de la représentation » (article 19 nº 1)

43La preuve : « Dans l'action populaire et dans les questions essentielles définies par les parties, la collecte de preuves est faite à l'initiative du juge, indépendamment de l'initiative des parties » (article 17).

44Les effets du recours juridictionnel : « Même si un appel particulier n'a pas d‘effet suspensif, en termes généraux, le juge peut, dans l'action populaire, lui donner cet effet, afin d‘éviter un dommage irréparable ou difficile à réparer » (article 18).

45Les effets de la décision : « Les décisions finales sont publiées aux dépens de la partie qui succombe et sous peine de désobéissance, avec mention de la chose jugée, dans deux journaux probablement lus par la majorité des intéressés, au choix du juge, qui peut déterminer que la publication est faite par extrait des aspects essentiels, lorsque la longueur de la décision ne justifie pas la publication intégrale » (article 19 nº 2).

46Finalement, les règles particulièrement favorables quant aux frais et dépens font de l’action populaire un instrument vraiment effectif d’équité dans l’accès à la justice :

« 1. L’exercice du droit d'action populaire ne requiert pas le paiement de frais de justice préalables.

2. L'auteur est exonéré du paiement de frais en cas d’accueil partiel de la demande.

3. En cas de rejet total de la demande, l’auteur sera condamné à payer la somme fixée par le juge entre un dixième et la moitié des coûts qui seraient normalement payables, en tenant compte de la situation économique de l’auteur et la raison formelle ou matérielle du rejet.

4. Le contentieux de mauvaise foi est régi par la loi générale.

5. La responsabilité pour frais de justice de tous les auteurs intervenants est solidaire, dans les termes généraux » (article 20).

Conclusion

  • 40 Ada Pellegrini Grinover, «Significado Social, Político e Jurídico da Tutela dos Interesses Difusos» (...)

47Au regard de l’expérience portugaise, le système d’action populaire pour la protection des intérêts diffus est perçu comme indispensable dans un ordre juridique moderne et égalitaire visant à assurer, et non seulement à proclamer, les droits environnementaux. Il n’est pas suffisant de reconnaitre les droits de solidarité. Le système juridique doit s’adapter pour les protéger correctement, garantissant leur jouissance effective40.

  • 41 Selon l’expression de Mauro Cappelletti et Bryant Garth, «The Protection of Diffuse, Fragmented and (...)
  • 42 Ada Pellegrini Grinover, “Novas tendências na tutela Jurisdicional dos interesses difusos”, Revista (...)

48La principale réussite de cette évolution juridique a été de surmonter le paradigme individualiste du procès41 et de le remplacer par un modèle social basé sur le concept d’intérêts diffus, un nouveau type d’intérêt trans-individuel, situé entre l’intérêt public et l’intérêt privé. Cette évolution semble spécialement adaptée au droit de l’environnement d’autant que ce concept est caractérisé moins par les parties à l’action que par la nature des biens protégés. In fine, la consécration légale des intérêts diffus et l’action populaire afférente viennent répondre solidement aux défis du principe de participation et à la demande sociale pour de « nouvelles formes de démocratie »42.

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Notes

1 Odette Domingues, « Intérêt collectif et action en justice en matière d’environnement. Analyse Comparée France-Portugal », Textos Ambiente e Consumo Vol. III, Centro de Estudos judiciários, Lisboa, 1996, p. 302.

2 En plus il est commun à la plupart des pays lusophones. La Communauté de Pays de Langue Portugaise (http://www.cplp.org/), composé par neuf états membres, semble minuscule en comparaison avec les vingt-huit pays et régions de la francophonie. En revanche, en termes de population ―260 millions de personnes parlant portugais ― la lusophonie est sensiblement plus importante que la francophonie.

3 António Carlos de Araújo Cintra, Ada Pellegrini Grinover e Cândido R. Dinamarco, Teoria Geral do Processo, Malheiros Editores, São Paulo, 1997, p. 41.

4 Ce qu’il serait possible d’appeler des « majorités faibles »

5 Miguel Teixeira de Sousa analyse en détail les justifications économiques pour les procès collectifs comme l’actio popularis (A Legitimidade Popular na Tutela dos Interesses Difusos, Lex, Lisboa, 2003, p. 94 et ss.).

6 Comme des cas de pollution soudaine et intense, tels qu’une grande marée noire, par exemple.

7 Luis filipe Colaço Antunes, «Colocação Institucional, Tutela Jurisdicional dos Interesses Difusos e ‘Acção popular de Massas’», Textos Ambiente, Centro de Estudos judiciários, Lisboa, 1994, p. 93.

8 Pour une comparaison détaillée du système portugais avec le système français, V. Odette Domingues, « Intérêt collectif et action en justice en -matière d’environnement. Analyse Comparée France-Portugal », Textos Ambiente e Consumo Vol. III, Centro de Estudos judiciários, Lisboa, 1996, p. 287 et ss.

9 Massimo Severo Gianninni, «La tutela degli interessi colletivi nei procedimenti amministrativi », Le azioni a tutela di interessi colletivi, Padova, 1976, apud Odette Domingues, « Intérêt collectif et action en justice en matière d’environnement. Analyse Comparée France-Portugal », Textos Ambiente e Consumo Vol. III, Centro de Estudos judiciários, Lisboa, 1996, p. 306.

10 Antonio Gidi, Las acciones colectivas y la tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales en Brasil. Un modelo para países de derecho civil, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2004, p. 53

11 En droit de la consommation, l’autre bastion des intérêts diffus, il est possible de parler du droit à la véracité de la publicité, ou du droit à la sécurité des produits, par exemple.

12 Antonio Gidi, Las acciones colectivas y la tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales en Brasil. Un modelo para países de derecho civil, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2004, p. 54 et 55. Dans le même sens, José Carlos Barbosa Moreira, Tutela Jurisdicional dos Interesses Coletivos ou Difusos, Temas de Direito Processual, Terceira Série, Editora Saraiva, São Paulo, 1984.

13 Dans l’analyse l’accent est mis surtout sur le plan factuel - les intérêts -, plutôt que sur le plan éthique-normatif ― les droits. Il y a, quand même, une correspondance directe entre intérêt et droit permettant de parler aussi de « droits diffus ». Pour la distinction, voir par exemple André Gervais, « Quelques réflexions à propos de la distinction des droits et des interêts », Mélanges en l’honneur de Paul Roubier, tome 1, Dalloz et Sirey, Paris, 1971, p. 242.

14 Eduardo Braga Bacal établit le rapport entre la massification de la société et l’importance croissante des intérêts diffus (Acesso à Justiça e tutela dos interesses difusos, Revista Eletrônica de Direito Processual, Vol. V, janeiro junho de 2010 p. 261 et ss.).

15 Rodolfo Camargo Mancuso, Interesses difusos. Conceito e legitimação para agir, Editora Revista dos Tribunais, São Paulo, 1997, p. 75.

16 Luis Filipe Colaço Antunes, «Reconstituição Histórica da Tutela dos Interesses Difusos», O Sagrado e o Profano, Homenagem a A. J. S. da Silva Dias, Revista de História e Teoria das Ideias, Faculdade de Letras, Coimbra, 1987.

17 Rodolfo Camargo Mancuso, Interesses difusos. Conceito e legitimação para agir, Editora Revista dos Tribunais, São Paulo, 1997, p. 46.

18 Par exemple, sans assurance personnelle ou familiale, sans eau courante et sans égout, etc.

19 Selon Gomes Canotilho, dites « polygonales ». Voir “Relações jurídicas poligonais, ponderação ecológica de bens e controlo judicial preventivo”, Revista jurídica do Urbanismo e do Ambiente, n.º1, 1994, p. 58 et ss..

20 Gomes Canotilho, «Privatismo, Associativismo e Publicismo no Direito do Ambiente», Textos Ambiente e Consumo Vol. I, Centro de Estudos judiciários, Lisboa, 1996, p. 145.

21 Rodolfo Camargo Mancuso, Interesses difusos. Conceito e legitimação para agir, Editora Revista dos Tribunais, São Paulo, 1997, p. 120.

22 Selon Ada Pellegrini Grinover, les « nouveaux groupes, nouvelles catégories, nouvelles classes d’individus, conscients de leur communion d’intérêts, de leurs besoins et de leur faiblesse individuelle, s’unissent contre les tyrannies de notre époque, lesquelles ne sont plus la tyrannie des gouvernants, mais l’oppression des minorités, les intérêts des grands groupes économiques, l’indifférence des pollueurs, l’inertie, l’incompétence ou la corruption des bureaucrates » (“Novas tendências na tutela Jurisdicional dos interesses difusos”, Revista do Curso de Direito da Universidade Federal de Uberlândia, vol 13, nº1/2 1984, p. 7).

23 L’intérêt des pêcheurs peut être considéré comme individuel et homogène, car le fait à l’origine de leur dommage est le même et ils présenteront probablement le même type de demande. Ici, l’action collective sert à protéger la somme des intérêts individuels.

24 Pour une perspective mondiale des actions collectives ou de groupe pour défendre des intérêts collectifs, voir World Class Actions. A Guide to Group and representative Actions Around the Globe, de Paul G. Karlsgodt (éditeur), Oxford University Press, 2012.

25 Les expressions macro-justice et micro-justice sont usuelles dans le droit brésilien.

26 La doctrine identifie encore un sous-genre d’intérêts individuels, les intérêts individuels homogènes lesquels correspondent tout simplement à des droits subjectifs individuels dont la protection est faite collectivement en vertu de la similitude des demandes individuelles qui correspondrait à l’action de groupe ou class action américaine.

27 Article 9 alinéa d). Voici l’article complet : « promouvoir le bien-être et la qualité de vie des personnes et l'égalité réelle entre les Portugais et la réalisation des droits économiques, sociaux, culturels et environnementaux à travers la transformation et la modernisation des structures économiques et sociales ».

28 Article 9 alinéa e).

29 Comme les personnes incapables ou absentes.

30 Article 3 e) de la Loi nº 47/86, du 15 octobre, republié par la Loi nº 60/98, du 27 août, et modifié par les Lois nos 42/2005, du 29 août, 67/2007, du 31 décembre, 52/2008, du 28 août, 37/2009, du 20 juillet, 55-A/2010, du 31 décembre et 9/2011, du 12 avril.

31 Sur l’histoire de l’actio popularis depuis le droit romain jusqu’à nos jours, voir António Payam Martins (Martins, 1999), Paulo Otero (Otero, 1999) et surtout Miguel Teixeira de Sousa (Sousa, 2003). Pour son histoire au Brèsil, voir Elson de Araújo Capeto (Capeto, 2008).

32 Nuno Sérgio Marques Antunes, O Direito de Acção Popular no Contencioso Administrativo Português, Lex, Lisboa, 1997, p. 27.

33 Robin de Andrade, O Direito de Acção Popular no Contencioso Administrativo Português, Coimbra editora, Coimbra, 1967, p. 3.

34 Pour une critique sévère de l’action populaire, considérée comme un « paradoxe tragique », dans un pays sans conditions sociale et culturelle pour pouvoir en profiter pleinement, voir Luis Sousa Fábrica. Dans un texte cinglant, l’auteur considère que l’actio popularis au Portugal est inutile parce qu’elle est rarement utilisée, en raison du faible niveau d’éducation, d’un faible « mouvement social associatif », des élites sociales elles aussi faibles et avec une préférence marquée pour vivre de l’État au lieu d’affronter l’État. Mais, par contre, l’actio popularis est nécessaire parce que l’État lui-même est trop faible pour se protéger efficacement contre les intérêts des grands groupes, et il est facile pour les lobbys très forts et cohérents (titulaires d’intérêts collectifs et non diffus) de dominer l’État (Cadernos de Justiça Administrativa, nº21, maio-junho. Odette Domingues souligne également certains obstacles pratiques à l’exercice du droit « Intérêt collectif et action en justice en matière d’environnement. Analyse comparée France-Portugal », Textos Ambiente e Consumo Vol. III, Centro de Estudos judiciários, Lisboa, 1996, p. 330 et ss.

35 C’est l’article 20 de la Constitution. :

« 1. L'accès au droit et aux tribunaux pour défendre leurs droits et intérêts légalement protégés est assuré à tous, et ne peut être refusé pour insuffisance de moyens économiques.

2. Tous ont le droit, en vertu de la loi, aux informations et à la consultation juridique, à l'aide juridique et à être accompagné par un avocat devant toute autorité.

3. La loi définit et assure une protection adéquate du secret judiciaire.

4. Tout le monde a le droit d'avoir une décision judiciaire dans un délai raisonnable et à un procès équitable.

5. Pour défendre les droits, libertés et garanties, la loi donne aux citoyens des procédures judiciaires caractérisées par la célérité et la priorité, afin d'obtenir une protection efficace et en temps opportun contre les menaces ou les violations de ces droits ».

36 L’influence juridique du Portugal et du Brésil — les deux pays moteurs de la lusophonie juridique ― est assez forte sur tous les pays de la lusosphère.

37 Cf. Loi 83/95 du 31 aout 1995. Sur l’histoire de l’actio popularis depuis le droit roman, voir António Payam Martins, Class Actions em Portugal, Edições Cosmos, Lisboa, 1999, p. 101 et ss. Et, surtout Miguel Teixeira de Sousa, A Legitimidade Popular na Tutela dos Interesses Difusos, Lex, Lisboa, 2003, p. 107 et ss.. Pour l’histoire de l’actio popularis au Portugal, voir Paulo Otero, « A Acção Popular: configuração e valor no actual Direito Português», Revista da Ordem dos Advogados, Ano 59, 1999, p. 871 et ss.. Pour son histoire au Brèsil, voir Elson de Araújo Capeto, «Da Ação Popular Ambiental», Revista de Direito Constitucional e Internacional, n.º65, Ano 16, outubro-dezembro 2008, p. 79 et ss.

38 La référence légale à la jouissance des droits civiques et politiques est considérée par la doctrine comme non pertinente et en pratique inapplicable parce qu’aucune sanction administrative n’a trait à la perte de droits civiques ou politiques et aussi parce que la constitution ne limite pas l’exercice de ce droit aux citoyens, mais, bien au contraire, l’étend à toutes personnes : « tous ont le droit (…) » (article 52 nº 3).

39 La description détaillée du régime d’auto-exclusion se trouve dans l’article 15 :

« 1 – Après la réception de l’action populaire, les porteurs d'intérêts impliqués dans l'action et ne participant pas à elle, seront cités à comparaitre pour intervenir dans l'affaire comme auteurs, dans le délai prescrit par la cour, s’ils le veulent, acceptant l’action au stade où elle est, et déclarant s’ils acceptent ou non d'être représentés par l'auteur ou si, au contraire, ils veulent être exclus de la représentation, notamment pour l'effet de non-application des décisions de la cour, sous peine que leur passivité soit considérée comme une acceptation, sans préjudice du paragraphe 4.

2. La citation sera faite par des annonces publiques par un moyen de communication ou par édit, selon que sont en jeu l'intérêt général ou des intérêts situés géographiquement, sans identification personnelle obligatoire des destinataires, qui peuvent être désignés en tant que titulaires de droits mentionnés, et par référence à l'action en cause, à l'identification d'au moins du premier auteur, quand il y en a plusieurs, de la partie défenderesse, et mention assez claire de la demande et de la cause de l'action.

3 - Quand il n'est pas possible d'identifier les titulaires, la citation prévue à l'alinéa précédent est faite par référence à leur univers, déterminé à partir des circonstances ou de la qualité qui leur est commune, de la zone géographique dans laquelle ils résident ou du groupe ou communauté qu’ils intègrent, en tout cas, n’importe quelle identification faite par l’auteur de la demande, et suivie par les autres informations mentionnées dans le paragraphe précédent (“L’univers des titulaires” est une métaphore légale pour désigner tous ceux qui appartiennent à un certain groupe ou à un ensemble bien déterminé).

4 – La représentation visée au paragraphe 1 est encore susceptible de refus par le représenté, par une déclaration expresse, jusqu'à la fin de la production des éléments de preuve ou à un stade processuel équivalent ».

40 Ada Pellegrini Grinover, «Significado Social, Político e Jurídico da Tutela dos Interesses Difusos», Revista de Processo n.º97, ano 25, janeiro março 2000, p. 10.

41 Selon l’expression de Mauro Cappelletti et Bryant Garth, «The Protection of Diffuse, Fragmented and Collective Interests in Civil Litigation», W. Habscheid (editeur), Effectiveness of judicial protection and constitutional order (Gieseking-Verlag, Beilefeld, 1983), p. 158.

42 Ada Pellegrini Grinover, “Novas tendências na tutela Jurisdicional dos interesses difusos”, Revista do Curso de Direito da Universidade Federal de Uberlândia, vol 13, nº1/2 1984, p. 3.

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Table des illustrations

Titre Tableau 1. La troisième catégorie intérêts, entre intérêts individuels et publics.
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Titre Tableau 2. Catégories d’intérêts, modes d’exercice et types de justice réalisée.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Alexandra Aragão, « Les intérêts diffus, instruments pour la justice et la démocratie environnementale », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 22 | septembre 2015, mis en ligne le 10 septembre 2015, consulté le 17 octobre 2019. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/16284 ; DOI : 10.4000/vertigo.16284

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Auteur

Alexandra Aragão

Professeure de Droit de l’environnement, Faculté de droit de l’Université de Coimbra, Pátio da Universidade 3004-528, Coimbra, Portugal, courriel : aaragao@ci.uc.pt

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