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Dossier : Temporalités, action environnementale et mobilisations sociales

Les régimes de ressources au Canada : les trois crises de l'extractivisme

Yann Fournis et Marie-José Fortin

Résumés

Au Canada, l’économie politique des ressources naturelles est profondément marquée par la crise environnementale : plus qu’ailleurs, la surexploitation de la nature est inscrite dans la logique même du capitalisme canadien. À la suite des travaux sur la production d’une socio-nature, nous examinerons comment le modèle de développement extractiviste se saisit de la nature pour en faire un stock de « ressources naturelles ». L’étude des grands régimes de ressources permet ainsi de distinguer analytiquement différentes dynamiques de cette production de la nature, sous la forme de trois temporalités politiques. À l’échelle macro-structurelle, les régimes de ressources sont l’héritage institutionnel d’une économie politique centrée historiquement sur les ressources, qui assure la prééminence de régulations économiques orientées vers l’international (une socio-économie de type staple). À l’échelle meso-politique, ces régimes de ressources sont des arrangements politiques dynamiques qui, tout en stabilisant l’exploitation des ressources, favorise les acteurs extractivistes au détriment des acteurs tiers. À l’échelle micro-sociale, ces régimes de ressources sont enfin des contraintes institutionnelles pour les acteurs territoriaux face à la mise en œuvre de l’exploitation des ressources naturelles. Chacune de ces temporalités porte la marque d’un paradoxe écologique : le capitalisme des ressources n’a pas grand-chose à voir avec le marché (du fait du rôle des grandes organisations), de moins en moins à partager avec la société canadienne (du fait des contestations croissantes) et favorise la dépossession des communautés locales de leur environnement (en dépit de progrès récents). En conclusion, nous reviendrons sur la signification politique de ce type de développement.

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Texte intégral

Introduction

1L’histoire du développement canadien est assez peu édifiante quant à la nature, comme le soulignait un auteur critique : « l’essentiel du piège des ressources primaires est que, sur la liste canadienne des libertés fondamentales, la toute première est celle d’exporter n’importe quoi, n’importe où, quelles que soient les conséquences » (Watkins, 2007, p. 220). Dans ces conditions, même si les enjeux environnementaux sont de plus en plus reconnus dans la société canadienne, dans les politiques publiques (Hessing, Howlett, 1997) et parmi les acteurs sociaux (Gendron, 2006), seule une sorte de sociologie des profondeurs permet de toucher le fondement du « problème » environnemental canadien : il s’agit sans doute moins de comprendre ce que la société ne fait pas à la nature (via l’étude des mesures de protection environnementale posant des limites aux structures et acteurs sociaux) que de comprendre ce qu’elle lui fait effectivement dans la routine, historique ou contemporaine, de son développement économique. Sans prétendre résumer ici la complexité des rapports entre nature et capitalisme au Canada (qui dépasserait largement le cadre de cet article), nous voudrions adopter un ton un peu pessimiste pour rappeler que, aujourd’hui comme hier, la surexploitation de la nature est inscrite dans la logique même du capitalisme au Canada. Plus précisément, nous voudrions développer le propos d’É. Pineault, qui a récemment évoqué le « paradoxe écologique de l’extractivisme » (Pineault, 2014, p. 87) pour désigner un cercle vicieux destructeur de la nature (l’épuisement d’une ressource augmenterait sa rareté, ergo sa valeur, ergo sa surexploitation, ergo son épuisement…).

  • 1 Cette « socio-nature » est donc moins un état ou une chose qu’« un processus de métabolisme perpétu (...)

2Sans prétendre saisir toutes les subtilités de ce paradoxe, cette contribution soulignera quelques-unes des dynamiques liant le capitalisme et la nature au Canada. Ces deux objets apparaissent en l’occurrence comme inséparables parce qu’ils fusionnent dans un modèle de développement particulier, observable au Canada comme en Amérique latine : l’extractivisme, entendu comme « un modèle d’accumulation fondé sur la surexploitation des ressources naturelles en grande partie non renouvelables et sur le déplacement des frontières des territoires jusqu’alors considérés comme “improductifs” » (Svampa, 2011, p. 105). L’environnement est donc la matière de cette économie politique, qui se déploie par la transformation de la « première nature » en « seconde nature », par la réduction de la « nature primale » à un stock de « ressources naturelles » (cf. Smith, 2008), selon un « paradigme ressourciste » qui envisage la nature par le prisme d’un utilitarisme anthropocentrique (Hessing, Howlett, 1997). Toutefois, avec E. Swyngedouw (2007), il faut aller plus loin pour non pas opposer nature et société, mais plutôt considérer « l’environnement » comme un processus de production, de transformation de la « nature » par des relations de pouvoir sous-jacentes à la construction simultanée de la nature (et des « paysages » de ressources : landscape, waterscape) et de la société (et les projets, hétérogènes et conflictuels, de sa modernisation). Ici, nous voudrions donc observer comment les « ressources naturelles » sont un objet hybride naissant de « la production d’une socio-nature », du processus dialectique entre les flux issus de la vie sociale et les flux constitutifs de l’environnement naturel1.

3Pour expliciter les dimensions politiques de cette construction socio-naturelle canadienne, nous nous focaliserons sur l’étude des « régimes de ressources », entendus comme des ensembles stables d’institutions sectorielles régulant les grands paramètres (rapports entre État et acteurs sociaux, idées et règles) de la fabrication des politiques publiques encadrant les activités d’exploitation d’une ressource naturelle particulière (pour la forêt : cf. Howlett, 2001, p. 6-7 ; pour une comparaison : Howlett, Brownsey, 2008). Notre étude visera à offrir quelques pistes d’une analyse globale du modèle d’exploitation des ressources naturelles au Canada, en adaptant à notre objet des travaux de sociologie québécoise, qui avaient suggéré de comprendre l’économie en distinguant ses dimensions macro-économiques, méso-institutionnelles et micro-organisationnelles (Bélanger, Lévesque, 1992). Cette distinction analytique permettra en particulier de considérer comment, sur trois temporalités distinctes, les régimes de ressources entretiennent des processus de production d’une « socio-nature » spécifique au Canada, qui illustre son paradoxe écologique. Car la définition matérielle proposée par É. Pineault se nourrit de conditions structurelles, institutionnelles et sociales non moins paradoxales, que l’on pourrait résumer comme la combinaison entre une exploitation « marchande » sans marché fonctionnel (faute d’articulation possible entre l’offre et la demande), une architecture institutionnelle sans réelle légitimité (faute de prise en compte des voix discordantes) et un déploiement spatial qui spolie les communautés des espaces de ressources (faute de partage entre dynamiques de développement). Notre argumentaire suivra le plan suivant.

4La première partie évoquera l’échelle macro-structurelle et de long terme, sur laquelle les régimes de ressources peuvent être considérés comme l’héritage institutionnel d’une économie politique centrée historiquement sur les ressources, qui assure la prééminence de régulations économiques (marchandes et industrielles) orientées vers l’international (une socio-économie de type staple). Une deuxième partie sera consacrée à l’échelle meso-politique et de moyen terme : l’examen de ces régimes de ressources conduit plutôt à montrer comment ces arrangements de politiques publiques sont aussi des contextes dynamiques qui, tout en stabilisant les mécanismes politiques et économiques de l’exploitation des ressources, offrent des inflexions et des marges de manœuvre aux acteurs qui les saisissent. La troisième partie portera enfin sur l’échelle micro-sociale et de plus court terme, où les régimes de ressources sont des contraintes politiques fortes et peu mouvantes posées à tous ces acteurs territoriaux qui portent un questionnement sur le sens à donner aux projets techniques au sein de la « communauté » locale au moment de la mise en œuvre des projets d’exploitation des ressources naturelles. Précisons que cette distinction, qui est loin d’être sans inconvénient, a ici une portée analytique heuristique parce qu’elle distingue, au sein des régimes de ressources qui l’alimentent, trois types de variable expliquant le paradoxe écologique de l’extractivisme évoluant à des échelles de temps très différentes : l’économie politique, la gouvernance et l’action publique et, enfin, les mobilisations socio-territoriales.

Le temps de l’économie politique des ressources naturelles

5Une première temporalité du développement canadien renvoie aux structures macro-politiques et macro-économiques qui, dans la longue durée, caractérisent l’économie politique du Canada et son rapport à la nature. Cette échelle de temps correspond à ce que la théorie de la Régulation considère comme le mode ou modèle de développement, c’est-à-dire les arrangements symboliques et politiques de long terme assurant la stabilité des capitalismes (cf. Lipietz, 1990 ; Jessop, Sum, 2006, p. 42-43). Pour le cas canadien, il s’agit donc d’examiner comment la sur-spécialisation du capitalisme canadien dans l’exploitation des ressources depuis la découverte du Nouveau Monde a donné naissance à un modèle « extractiviste » qui s’est cristallisé plus récemment sous la forme des régimes de ressource. Or, la qualification de cette économie est moins simple qu’il y paraît, du fait de définitions sensiblement différentes dans la littérature, qui insistent sur des traits distincts. Nous verrons ensuite que les régimes de ressources sont le produit historique de la conciliation des tendances contradictoires de cette économie des ressources naturelles, et qu’ils ont pour effet pervers de décourager la régulation fine des ressources naturelles.

6Ainsi, dans la littérature internationale sur la diversité des capitalismes, le Canada est généralement considéré comme relevant d’une « économie libérale de marché » (Hall, Soskice, 2001), c’est-à-dire un type de capitalisme dont les grandes institutions sont organisées selon une logique marchande (rapport salarial, concurrence, État, insertion internationale) (Boyer, 2002), proche de ses homologues anglophones (États-Unis, Royaume-Uni, Australie) (cf. aussi Amable, 2003). Le propos ne manque pas de justesse pour l’État canadien : de construction historique récente, il incarne une sorte d’État volontariste à l’européenne (ce qui le distingue fortement des États-Unis), contraint et influencé par le contexte d’un puissant marché englobant (colonial puis nord-américain) (sur les contradictions, cf. Howlett et al., 1999). Ceci a débouché sur la figure paradoxale d’un État dont le dynamisme a d’abord visé à promouvoir le déploiement du marché et de ses mécanismes sur le long terme (et à l’exclusion d’une stratégie de substitution) (Howlett et al., 1999, p. 317). Or, ce marché est longtemps dominé par l’exploitation des ressources naturelles par de grandes entreprises privées ; il s’agit sans doute là de la grande originalité historique du capitalisme canadien.

7Dans cet esprit, la société canadienne se caractérise par une « économie de la frontière », où « le terme “frontière” se réfère généralement à un espace d’abondance inhabituelle des ressources naturelles et de la terre en comparaison au travail et au capital, et [où] le processus d’ “expansion de la frontière” ou “développement axé sur la frontière” se réfère à la découverte et l’exploitation ou la conversion de ces ressources relativement abondantes à des fins de production » (Barbier, 2007 ; cf. en particulier Hessing, Howlett, 1997). En effet, le rôle (historique et contemporain) des ressources naturelles dans l’économie canadienne a suscité un développement capitaliste très particulier, marqué par le « piège des principales ressources ». Dès les années 1930, la théorie des ressources premières (staples) d’Harold Innis a en particulier décrit comment la dépendance aux forces exogènes des marchés a découragé la formation d’une économie nationale, propre et cohérente, orientant le développement canadien vers une surspécialisation dans l’exportation des matières premières et un sous-développement des industries domestiques (Innis, 2001 ; Watkins, 1989 ; pour une approche moins pessimiste : Gunton, 2003). Si le commercialisme favorise simultanément les grandes entreprises européennes (fourrures, pêche, selon une « économie de plantation ») et un entreprenariat plus localisé (souvent lié à l’agriculture), l’industrialisation du pays au XXe siècle recentre le développement canadien sur le continent nord-américain et les grandes entreprises, aboutissant à une forme particulière de fordisme, perméable à l’égard des États-Unis et spécialisé dans la fourniture massive des ressources à la production américaine (Hayter, Barnes, 2001).

  • 2 Certains ont plus de deux siècles, comme le régime forestier : Howlett, 2001 ; Blais, Boucher, 2013 (...)

8Concrètement, il y a là une première explication des dynamiques politiques d’exploitation des ressources naturelles, puisque ces équilibres vont être institutionnalisés dans le droit et ses usages politiques, par l’intermédiaire des régimes de ressources. Bien que pour certaines ressources l’institutionnalisation soit bien antérieure2, un repère utile dans cette dynamique est la première cristallisation juridique de l’État au Canada (à partir de la fondation de la Confédération). À cette époque, si les pouvoirs publics sont formellement en position de force du fait du legs colonial fondé sur leur souveraineté juridique sur les ressources naturelles, ils mettent en place dans la seconde moitié du XIXe siècle des législations pratiquement homologues, assez proches les unes des autres, dans les secteurs essentiels de développement, favorables aux grands intérêts privés (notamment la foresterie, les mines et, avec des nuances, l’hydro-électricité) (pour l’Ontario : Nelles, 2005). Esquissée durant la période coloniale puis consolidée durant celle de l’État minimal (Wellstead, 2007), cette politique va être démultipliée au début du XXe siècle, lorsque l’exploitation de nouvelles ressources (blé, papier, pétrole, hydro-électricité, etc.) se combine à l’industrialisation ; cette affirmation de l’État trouve son prolongement dans une organisation croissante des régimes d’exploitation des ressources (pour la forêt : Howlett, 2001).

9Certes, depuis les années 1970 (et plus encore depuis les années 1990), la stabilité de ces régimes de politique publique est de moins en moins évidente. La crise du fordisme bouscule cet ordre institutionnel, avec des tendances nouvelles à la flexibilité productive, à la globalisation commerciale et à une sensibilité accrue à l’environnement (Hayter, Barnes, 2001). Plus récemment, l’essor de l’économie et des industries de la connaissance a suscité l’hypothèse que le Canada serait entré depuis les années 1990 dans une phase « post-staples », liée à une combinaison de facteurs nouveaux (métropolisation ; restructuration industrielle différenciée, globalisation, etc.) qui marginaliseraient les ressources, leurs industries et leurs territoires (Hutton, 2007). L’essentiel ici est que cette diversification globale indique certes une certaine sortie du « piège des ressources » (pour les zones urbaines), mais elle touche peu les secteurs et territoires liés aux ressources, qui semblent plutôt atteindre un stade exacerbé de développement extractiviste (Fournis, Fortin, 2013 ; Howlett, Brownsey, 2007). Au final, cette diversification indique que la stabilité des régimes est moins assurée (certains ont évolué rapidement, comme le régime hydroélectrique) ; il est cependant évident que nombre d’entre eux (régime minier, forestier) conservent de l’histoire une structure d’incitations valorisant sélectivement leurs acteurs dominants et favorisant l’inaction collective des acteurs tiers (cf. infra).

10Concluons cette partie en soulignant que cette approche des régimes de ressources conduit, conformément à l’approche synthétique de Swyngedouw (2005 ; 2007), à ne pas opposer le marché et l’État (y compris en dénonçant leur force inégale) : ces régimes reflètent l’équilibre propre au capitalisme canadien, historiquement inégalitaire, où le rôle de l’État est de promouvoir et stabiliser (par ses ressources propres) un marché centré sur l’exploitation des ressources naturelles à des fins d’exportation et animé par les logiques de maximisation du capital des grandes entreprises – y compris parfois jusqu’à l’épuisement des ressources (Marchak, 1988-89). Cette configuration a eu des effets économiques et sociaux intéressants : le Canada appartient aux économies riches d’Occident (comme d’autres ex-« colonies riches » : l’Australie et la Nouvelle-Zélande) et a constitué un État social complexe, mais remarquablement solide dans le même contexte que son voisin états-unien. Toutefois, cette configuration est aussi remarquable par la portée de son coût environnemental, peut-être parce que les logiques internes de l’économie politique des ressources naturelles au Canada ne semblent guère en mesure de réguler une marchandisation de la nature tirée par les marchés internationaux : le marché comme instance de régulation de l’exploitation de la nature par l’articulation entre l’offre et la demande est quasi inexistant dans un contexte où le développement naît des négociations corporatistes entre les grands acteurs publics (les ministères) et privés (les grandes organisations) autour de la répartition de la rente des ressources naturelles (sur la rente, cf. Gunton, 2003). Toutefois, d’autres limites à cette surexploitation peuvent certainement se poser à d’autres échelles d’analyse.

Le temps des arrangements et des politiques publiques de ressource

  • 3 Alors que les régimes étaient, dans la partie précédente, considérés comme une macro-variable de lo (...)

11Une deuxième temporalité du développement canadien lié aux ressources peut être observée à un niveau intermédiaire, méso-politique, où les régimes de ressources sont envisagés comme des contextes de moyenne portée organisés autour des facteurs politiques et institutionnels de l’exploitation des ressources naturelles. Ces dynamiques politiques analytiquement intermédiaires peuvent être saisies en examinant plus finement les modalités précises d’organisation des secteurs industriels spécialisés dans l’exploitation de certaines ressources naturelles. Au-delà des grandes tendances convergentes qui poussent à la similarité entre les régimes (soulignées dans la première partie), chaque ressource a en effet été institutionnalisée sous des formes spécifiques (les régimes sectoriels), susceptibles de connaître des évolutions dynamiques3.

12En termes de variations, la diversité sectorielle des régimes de ressources est importante : non seulement les arrangements varient d’une ressource naturelle à l’autre (chaque ressource naturelle peut, à la limite, donne lieu à l’émergence d’un régime de ressource ; cf. la comparaison d’une dizaine de secteurs in Howlett et Brownsey, 2008), mais les régimes nés à des époques différentes sont organisés selon des architectures sensiblement différentes dont une description fine serait nécessaire (ainsi du contraste entre le régime forestier, stable au point d’apparaître comme peu évolutif en dépit des réformes, et le régime hydro-électrique qui, plus récent, a connu des inflexions drastiques dans son histoire ; pour une comparaison, cf. Fournis, Fortin, 2013). En termes de similarités et au-delà de nuances (parfois fortes, cependant), Hessing et Howlett évoquent cependant un style propre au Canada, à partir de l’examen du cycle traditionnel des politiques publiques relatives à la ressource.

13Le style canadien serait caractérisé par le fort contrôle d’un « cercle fermé du réseau de politique publique » (avec le gouvernement, en lien avec l’industrie et plus rarement des associations environnementales) sur tous les stades d’une politique publique (notamment une mise à l’agenda endogène, une formulation souvent dyadique, des décisions visant à l’ajustement plus qu’à la rupture, et mis en œuvre par des instruments de régulation), entourée d’une communauté éclatée d’intérêts et de perspectives (Hessing, Howlett, 1997). Ce style général confère aux différentes politiques de ressource un « air de famille » et explique certaines tendances de fond qui touchent tous les gouvernements (provinciaux et fédéral). Ainsi, dans la période de l’après-guerre, une politique économique courante vise à associer l’exploitation traditionnelle et des tentatives fragiles de diversification économique (plus accentuées dans certaines provinces, avec un succès mitigé) (Brownsey, Howlett, 2001). Dans les années 1970, les gouvernements canadiens combinent le plus souvent une stratégie axée sur l’innovation (dite « schumpeterienne ») et une stratégie d’exportation des ressources (dite « ricardienne ») (Wellstead, 2007). Plus récemment encore, une rupture de moyen terme peut être observée au niveau des arrangements politiques institutionnalisant l’exploitation des ressources, avec deux tendances marquantes.

14D’abord, l’après-guerre a parfois vu l’État investir plus fortement certains secteurs stratégiques pour réorienter l’exploitation des ressources dans un sens conforme à ses priorités, soit sous la forme d’inflexions à ses politiques antérieures (vers une gestion plus durable, comme dans le domaine forestier : Blais, Boucher, 2013), soit plus fortement (et plus rarement) sous la forme d’une prise de contrôle du secteur (essentiellement dans certains secteurs énergétiques, et spécifiquement le domaine hydro-électrique au Québec – cf. Savard, 2013). Il convient cependant de ne pas surestimer cet investissement public de certains secteurs : il s’agit d’une stratégie de complémentarité et non de substitution au marché, lorsque celui-ci est considéré comme défaillant (ce qui rejoint plus généralement la position des sociétés de la Couronne ou d’État, entendues comme des « hérétiques structurels », de nature partiellement publique et partiellement privée) (Howlett et al., 1999). D’autre part, plus récemment, les politiques liées aux ressources semblent être entrées en crise, puisque depuis les années 1990 le développement lié aux ressources suscite des revendications de plus en plus fortes, ainsi qu’une participation croissante de la part d’acteurs initialement marginaux (acteurs autochtones et locaux) (Hayter et al., 2003 ; Hessing, Howlett., 1997). Certes, ceci est loin d’être suffisant pour mettre fin au style traditionnel des politiques de ressources, mais cela indique cependant que « la présence de nouveaux groupes, d’intérêts émergents et d’idées différentes dans le sous-système de politique publique signale l’entrée du paradigme ancien dans les phases de fragmentation de l’autorité et de contestation, du fait de nouvelles voix qui appellent à l’articulation d’un nouveau paradigme de politique publique » (Hessing, Howlett, 1997, p. 232-233) et qui peuvent, à l’occasion, fortement compliquer la mise en œuvre des politiques publiques sur les territoires (pour une comparaison récente entre trois secteurs, cf. Fournis, Fortin, 2013 ; pour une comparaison plus large, cf. Howlett, Brownsey, 2008).

15Finalement, l’on saisit que les politiques publiques canadiennes sont des arrangements politiques qui portent durablement l’empreinte des logiques historiques du modèle extractiviste, assurant une très forte prééminence de ses acteurs dominants (une alliance extractiviste) dans les stades stratégiques du processus décisionnel. Dans une certaine mesure, les oppositions y changent peu : les critiques systématiques des politiques de ressources dans plusieurs secteurs phares au Québec se traduisent peu dans les faits, sinon par des réformes dont les effets sont fort modestes. Toutefois, l’impact de ces contestations éclaire aussi une seconde dimension, politique, qui renvoie au paradoxe écologique de l’extractivisme. Si, longtemps, la nature a été le tiers payeur du dialogue entre économie et société au Québec, sa voix est maintenant portée par de multiples acteurs (environnementalistes nationaux, acteurs locaux) qui minent la légitimité des politiques de ressources lors de leur formulation et de leur mise en œuvre – et, à l’occasion, de manière spectaculaire. Et ceci n’est pas sans questionner la capacité de ce réseau central à pérenniser une logique de projets classiques dans un environnement de moins en moins permissif : l’extractivisme semble se déployer dans une sorte d’apesanteur politique qui rappelle un peu le paradoxe de Münchhausen, qui parvint à éviter la noyade en se soulevant par ses propres cheveux… En tout état de cause, ceci renseigne sur le rôle grandissant de certains acteurs, territoriaux, se déployant à une troisième échelle d’analyse.

Le temps des mobilisations socio-territoriales

16Enfin, il y a une troisième temporalité des régimes de ressources, où s’observent les effets de l’économie politique des ressources naturelles sur les relations sociales constitutives des communautés territoriales et de leurs rapports aux projets techniques d’exploitation des ressources. Cette troisième perspective, souvent qualifiée d’organisationnelle ou de microsociale, ouvre à considérer comment les acteurs se saisissent des marges de manœuvre pour se mobiliser, promouvoir leurs intérêts ou s’engager dans un dialogue sociotechnique. C’est aussi à ce niveau que les régimes de ressources exercent leurs effets structurants, en tant qu’institutions politiques qui, par la légalité et la légitimité, organisent une partie de la vie quotidienne des acteurs territoriaux et leurs interactions possibles avec les ressources naturelles présentes dans leurs espaces. Un détour par l’histoire est ici utile pour saisir que les régimes de ressources structurent bien les lieux, les relations entre activités industrielles et habitants et une part significative de la structure même des communautés locales au sein des « régions-ressources ».

17Sans revenir sur des définitions offertes ailleurs (Dugas, 1983 ; Côté, 2013 ; Fournis, Fortin, 2014), rappelons d’abord que les « régions-ressources » sont une zone intermédiaire entre les grands centres urbains du Sud et les sites productifs ultra-périphériques (dans le Nord), dont la socio-économie hybride s’explique par une position ambivalente dans le développement canadien. Historiquement, le capitalisme au Canada s’est en effet structuré spatialement sous la forme d’une géographie quasi-dichotomique interne à chaque province. Chacune exhibe une économie politique de type centre-périphérie, marquée par deux types de configuration socio-économique : le Sud de chacune des provinces, proche de la frontière états-unienne, est organisé autour des fonctions qualitatives et diverses des métropoles commerciales et industrielles du centre, qui stimulent une sociabilité et une économie diversifiées (en particulier autour des grandes capitales provinciales) ; les vastes espaces du Nord sont au contraire des périphéries démographiquement peu denses et à l’habitat dispersé (« punctiforme » selon l’heureuse expression de M.-U. Proulx), économiquement sur-spécialisées dans l’exploitation industrielle de ressources naturelles peu transformées (avec pour symbole les villes de compagnie » puis les « villes de ressources » mono-industrielles) (cf. pour la Colombie-Britannique : Hutton, 1997 ; Barnes, 1996).

18Les « régions-ressources » sont l’improbable interface de cette géométrie spatiale, à la fois trop peuplées et diversifiées pour être des zones ultra-périphériques et pas assez pour être des zones centrales. Il en résulte une socio-économie hybride, qui met en évidence les effets du développement extractiviste sur les communautés territoriales : l’extraction et la première transformation des ressources naturelles, relativement similaires à celles des zones les plus périphériques, se produisent dans des espaces qui sont habités et développés sur un mode permanent (comme, toutes proportions gardées, l’écoumène traditionnel du Sud). Aussi faut-il examiner comment se combinent des phénomènes contradictoires que la littérature tend à séparer. En particulier, deux schémas d’exploitation des ressources coexistent dans les mêmes territoires : le premier modèle est fondé sur l’entrepreneuriat local, à échelle et ancrage communautaires, qui favorise un dynamisme économique et social au sein de la communauté (liens locaux forts, coopérations, développement local, diversification), souvent autour des ressources halieutiques et agricoles ; le second est piloté par de grandes entreprises multinationales (souvent étrangères), rassemblant des ressources technologiques et capitalistiques de grande ampleur et qui orientent leur production vers les marchés extérieurs à la communauté (Hayter, 2000), souvent autour des secteurs miniers et forestiers. Or, la coexistence entre ces différents modèles de développement est loin d’être aisée, et prend souvent la forme de tensions autour du rôle des ressources et de l’avenir économique des communautés locales – bref, un jeu politique des ressources (resource politics) qui, grâce à la perspective relationnelle, permet de saisir le rôle nouveau des communautés locales dans cette économie hybride –, mais aussi l’impact majeur des régimes de ressources sur ce jeu politique.

  • 4 Si la réorganisation fordiste de l’industrie dans l’après-guerre a constitué l’apogée du modèle exo (...)

19D’un côté, les communautés locales sont actuellement revalorisées, parce que le jeu politique autour des ressources a pris une importance nouvelle suite à l’érosion des ordres productifs fordistes de l’après-guerre, qui font réapparaître les tensions locales entre les deux modèles que les régions-ressources avaient connus auparavant4. La transition économique vers un stade post-staples (Howlett, Brownsey, 2007) impliquerait donc dans les régions-ressources une réactivation des tensions autour des ressources, avec un effritement du modèle extractiviste face à une économie de plus en plus marquée par la connaissance (Hutton, 2007) et l’affirmation simultanée des initiatives de gestion plus localisée des ressources. Ceci rejoint donc les nombreuses enquêtes qui démontrent que, depuis quelque temps, le sens du développement semble s’inverser : il y aurait actuellement une crise du développement descendant classique, qui doit de plus en plus faire face à des controverses (Jobert, 1998 ; pour des cas au Québec, cf. Fournis, Fortin, 2013 sur l’éolien ; Fortin, Fournis, 2013 sur les gaz de schiste) et s’ouvrir à des revendications locales (notamment en termes d’acceptabilité sociale) ; simultanément, les acteurs locaux se mobilisent de plus en plus autour de dispositifs ascendants pour générer un développement propre, qui reposerait moins sur des mégaprojets extractivistes que sur la valorisation des ressources présentes au sein même de la communauté (ainsi des nouvelles politiques de la ruralité (Jean, 2002) ou de développement économique : Bourque, 2000 ; Robitaille et al., 2012).

20Mais, d’un autre côté, les régimes de ressources sont des structures d’incitations favorables aux logiques du développement exogène par la grande entreprise privée, dont les paramètres découragent une partie des mobilisations endogènes de développement. Pour les acteurs locaux, les effets de l’institutionnalisation des ressources naturelles sous la forme des régimes de ressources tiennent du paradoxe : dans un contexte où l’essentiel des terres au Québec relève de la propriété publique (le domaine de l’État constitue plus de 90 % du territoire québécois5), le cadre juridique et politique de l’exploitation des ressources équivaut assez largement à un mouvement systématique de désappropriation collective des ressources naturelles, par le biais d’un design politique « colonial » à deux titres. De manière générale, les arrangements politiques corporatistes issus de la période coloniale du Canada se traduisent par de fortes inégalités entre protagonistes du développement qui, en dépit de transformations récentes, sont encore remarquables (dans le secteur de la forêt : Chiasson, Leclerc, 2013 ; dans le secteur hydroélectrique et éolien : Fournis, Fortin, 2013 ; dans le secteur minier, Baril, Desjardins, 2013). De manière plus spécifiquement territoriale, la mise en œuvre des politiques de ressources passe aujourd’hui encore par un cadre juridique favorable à la croissance, ce qui se traduit concrètement par la régulation publique de projets privés marginalisant l’ensemble des acteurs (publics, privés, sociaux, etc.) territoriaux – bref, par une sorte de « colonisation du monde vécu » sur les territoires.

  • 6 Il serait erroné de conclure que ce type de développement suscite des résistances systématiques : l (...)

21Il faut donc évaluer avec beaucoup de parcimonie le rôle exact des acteurs locaux lors de la mise en œuvre des activités routinières ou de nouveaux projets de la part des industries liées aux ressources. L’on sait que nombre de régimes tendent désormais à s’ouvrir à des acteurs nouveaux (y compris territoriaux), ce qui laisse augurer de nouvelles modalités de partage de l’espace voire de la ressource (et la récente politique éolienne est une inflexion très claire en ce sens : Fournis, Fortin, 2013). Mais ces inflexions réelles sont encore l’exception face à un cadre juridique qui encourage un développement de type monologique selon le vieux schéma « décider-annoncer-défendre » où les projets techniques de l’industrie sont des données tangibles et les communautés sociales des variables d’ajustement toujours malléables. Il nous semble donc justifié d’évoquer un mal-développement lié aux ressources, institutionnalisé dans un cadre juridique partial : la présente régulation des ressources naturelles au Canada confère aux entreprises une rente institutionnelle tirée des politiques de ressources, qui garantit elle-même la captation de la rente économique tirée des ressources naturelles. Le revers pour les habitants des territoires concerné est une sorte de tragédie des biens non-communs puisque, sauf exception, le monopole de droit des acteurs publics se combine avec le monopole de fait des acteurs privés pour déposséder les communautés locales des ressources présentes sur leurs territoires, de leur contrôle politique et de leur exploitation économique (Marchak, 1988-89). Cette « tragédie » est une autre facette du paradoxe écologique de l’extractivisme, qui nourrit des communautés fragiles (les « borderline communities » qu’évoque Barnes, 2005)6, au prix d’une « accumulation par dépossession » des communs (Swyngedouw, 2005). Et celle-ci est simultanément pour les communautés une confiscation des leviers nécessaires à un développement local viable. Aussi ne s’étonnera-t-on sans doute pas si les actions collectives dans les territoires prennent aussi la forme de contestations des projets industriels extérieurs. Bien que plus défensives que les initiatives endogènes de développement (et souvent stigmatisées comme telles), ces mobilisations renvoient aussi, nous semble-t-il, à l’affirmation d’une capacité de résistance collective face à un développement spoliateur de la nature et de son espace, revers d’une revendication à habiter un espace rural plein, offrant des conditions épanouissantes à la vie économique, sociale et politique de communautés territoriales.

Conclusion

22Le bilan écologique du capitalisme canadien est lourd. Le modèle extractiviste est animé par un processus socio-naturel, institutionnalisé sous la forme de régimes de ressources et assurant la conversion systématique de la « nature » en « ressources naturelles », qui s’appuie sur : 1) une économie libérale de la « frontière » où la régulation marchande est remplacée par l’interpénétration entre grandes organisations et États autour de la rente ; 2) des politiques publiques étroitement contrôlées par des isolats corporatistes qui, par leur emprise sur le cœur du processus décisionnel (la décision au sens étroit), résistent à la fragilisation symbolique (avec une formulation de plus en plus contestée) et pratique (avec une mise en œuvre qui peut susciter des résistances sur les territoires) des régimes de ressources ; 3) une territorialité prédatrice de l’espace et des ressources, qui dépossède les communautés des espaces-ressources de leur environnement naturel et de leurs leviers de développement. Simultanément, ces trois niveaux de production socio-naturelle révèlent aussi les paradoxes écologiques de l’extractivisme : celui-ci apparaît aussi comme un processus de marchandisation de la nature sans mécanisme marchand solide (au sens de l’économie de l’offre), un processus décisionnel éclaté et pluraliste, mais de facto monologique et un processus de territorialisation qui dépossède les lieux de ses qualités environnementales et sociales. Ces conclusions, assez pessimistes, demanderaient à être développées et, sans doute, nuancées ; mais elles rejoignent largement les constats peu encourageants de certains travaux contemporains sur l’extractivisme en Amérique latine (Bebbington, 2012).

23Ces trois échelles analytiques mettent donc en évidence certains des processus socio-naturels, d’échelles et de temporalités différentes, qui convergent dans la structuration des régimes de ressources. L’intérêt de se focaliser sur les régimes des ressources est qu’ils conduisent à un décentrement dans l’observation de la dialectique entre nature et société donnant naissance aux ressources naturelles : les régimes de ressources sont l’interface politique de cette hybridation, assurant simultanément la transformation de la nature en ressources naturelles et la transformation de la société en formation sociale extractiviste. Ceci met d’autant mieux en valeur le paradoxe écologique d’un modèle qui se nourrit aussi bien de son substrat écologique que de son substrat social : en dépit de leur épuisement tendanciel, l’on saisit mal comment ces institutions politiques pourraient générer des limites internes à une surexploitation de l’environnement, qui semble bel et bien faire partie de leur « nature ».

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Notes

1 Cette « socio-nature » est donc moins un état ou une chose qu’« un processus de métabolisme perpétuel dans lequel les processus sociaux et naturels se combinent dans un processus historique-géographique de production de la socio-nature, dont le résultat (la nature historique) incarne des processus chimiques, physiques, sociaux, économiques, politiques et culturels de manières hautement contradictoires, mais inséparables » (Swyngedouw, 1999).

2 Certains ont plus de deux siècles, comme le régime forestier : Howlett, 2001 ; Blais, Boucher, 2013 ; d’autres sont plus récents, comme le régime hydro-électriques : Netherton, 1993.

3 Alors que les régimes étaient, dans la partie précédente, considérés comme une macro-variable de long terme (à travers les rapports entre l’État et le marché), ils sont plutôt considérés ici comme des contextes institutionnels spécifiques à certaines ressources, qui sont l’objet d’une réappropriation dynamique et évolutive par les acteurs. Une analyse en ce sens a été proposée par A. Cawson à propos du néo-corporatisme, comme mode d’interaction entere les intérêts sociaux et l’État, qui distinguait le néo-corporatisme de niveau macro (macro-level corporatism) et le néo-corporatisme de niveau meso (meso-level corporatism) pour examiner leur convergence potentielle ou au contraire l’existence d’arrangements méso-corporatistes dans des économies sans cadre macro-corporatiste (notamment le Canada) (Cawson, 1985).

4 Si la réorganisation fordiste de l’industrie dans l’après-guerre a constitué l’apogée du modèle exogène de développement, les affrontements autour des ressources, présents dans les années 1930 (notamment autour du mouvement de colonisation : Stanek, 1988), ressurgissent dès la crise du fordisme dans les années 1970 et perdurent jusqu’à aujourd’hui (Hayter et al., 2003 ; voir plus généralement les Opérations Dignité et les initiatives de développement dans l’Est-du-Québec mis en valeur par les travaux du GRIDEQ sur les tensions entre développement endogène et exogène des ressources à partir des années 1970).

5 http://www.mern.gouv.qc.ca/publications/territoire/portrait/carte_territoire.pdf, page consultée le 2 octobre 2015.

6 Il serait erroné de conclure que ce type de développement suscite des résistances systématiques : les résistances font plutôt figure d’exceptions, confirmant les travaux de certaines études sur les contestations de projets aux États-Unis (McAdam, Boudet, 2012). Ceci renvoie certainement à une certaine histoire, où le développement est depuis longtemps lié aux ressources, mais aussi plus certainement au fait que les industries extractives ont longtemps été très avantageuses économiquement pour les communautés et très puissantes dans la société locale (ce qui décourageait les contestations) et, surtout, à la réalité inconfortable que ces territoires ressources sont fragiles et ne présentent guère d’alternative forte dans une économie par définition peu diversifiée.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Yann Fournis et Marie-José Fortin, « Les régimes de ressources au Canada : les trois crises de l'extractivisme », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Volume 15 Numéro 2 | Septembre 2015, mis en ligne le 28 septembre 2015, consulté le 22 juin 2018. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/16489 ; DOI : 10.4000/vertigo.16489

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Auteurs

Yann Fournis

Centre de recherche sur le développement territorial, Université du Québec à Rimouski, 300 Allée des Ursulines, Rimouski, QC G5L 3A1, Québec, Canada, courriel : yann_fournis@uqar.ca

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Marie-José Fortin

Chaire de recherche du Canada en développement régional et territorial, CRDT, Université du Québec à Rimouski, 300 Allée des Ursulines, Rimouski, QC G5L 3A1, Québec, Canada, courriel : marie-jose_fortin@uqar.ca

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