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La résilience à l’épreuve du terrain

La résilience à l’épreuve du local : la gestion du risque redéfinie par les habitants de Barrio Luján, Costa Rica

Sofia Guevara Viquez

Résumés

Polysémique, le concept de résilience est mobilisé depuis une dizaine d’années dans le domaine de la gestion du risque, à l’échelle internationale et nationale. Ainsi, le concept est incorporé dans les politiques publiques de gestion du risque au Costa Rica pour aborder l’échelle locale du risque et renforcer la capacité de réponse des habitants face aux événements. Des Comités de riverains de gestion de l’urgence sont ainsi créés. À partir des résultats d’un travail d’observation et d’entretiens réalisé dans le cadre d’une formation pour les habitants dans un quartier de San José exposé au risque d’inondation, l’objectif de cet article est d’interroger l’ambivalence du concept de résilience tel que défini par le cadre des dispositifs socio-politiques de gestion de crise au Costa Rica. Nous montrons que le cadre de la résilience, pensé par les gestionnaires pour consolider la capacité de réponse des habitants en cas de crise, ouvre la voie à son propre débordement. Les riverains se réapproprient l’espace du comité créé et s’efforcent de pluraliser les causes de leur vulnérabilité pour remettre en cause la gestion du risque assurée par la municipalité.

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Texte intégral

Introduction

1Le concept de résilience est mobilisé depuis une dizaine d’années dans le domaine de la gestion du risque. Forgé dans les sciences physiques, puis mobilisé dans les approches de l’écologie et de l’analyse systémique, le concept est employé en sciences sociales pour désigner le retour à la normale d’un territoire ou d’une société à la suite d’un choc ou d’une perturbation (Dauphiné et Provitolo, 2003 ; Paquet, 1999). Dans le cadre de l’action publique et du développement urbain, le concept permet aux praticiens de mettre en avant le caractère actif des territoires et des acteurs face au risque afin de réduire au maximum les dégâts et les coûts induits par un évènement. Ainsi, bien que le terme recouvre plusieurs acceptions, son caractère opératoire le rend très attractif pour les praticiens. Il permet en effet d’intégrer le risque, tout en soulignant la marge de manœuvre des acteurs dans un contexte où la variabilité climatique induit la peur de grandes menaces naturelles à venir (Barroca, DiNardo et Mboumoua, 2013). Il permet de concilier le développement d’un territoire tout en intégrant le risque.

  • 1 Cadre d’action d’Hyogo (2005-2015) : Pour des Nations et des collectivités résilientes face aux cat (...)

2Très en vogue, le concept est mobilisé par les organisations internationales (Djament-Tran et Reghezza-Zitt, 2012), dans le contexte de la Stratégie internationale pour la réduction de catastrophes, introduit notamment par le cadre d’Hyogo 20051. Il est inscrit dans plusieurs des textes normatifs nationaux et dans les dispositifs locaux de gestion du risque. C’est le cas au Costa Rica où le concept est mis au cœur des instruments du Système national de gestion du risque. Mais cette mobilisation du concept dans la gestion publique du risque ne se fait pas de façon univoque. La littérature scientifique, notamment en géographie, soulève plusieurs questions de type épistémologique liées au concept et à sa mobilisation dans le domaine opérationnel : la résilience est-elle un processus ou une qualité (Reghezza et al, 2002) ? Est-elle une propriété acquise ou à construire ? Où fixons-nous la limite de la résilience et de la non résilience ? Qui la détermine ? Quelles échelles temporelles ou spatiales prendre en compte pour la caractériser ? (Djament-Tran et Reghezza-Zitt, 2012 : 9) Compte tenu de sa polysémie, Rufat (2012) interroge le sens politique de la résilience. Cette dernière renvoie souvent à des éléments positifs du fonctionnement d’un territoire, à une capacité de réponse, d’adaptation et de résistance face à un évènement, et pourtant il n’y a pas de critères stabilisés pour la désigner. Alors que l’absence de définition convenue du concept conditionne sa mise en application, sa promotion à l’échelle internationale le recouvre d’une valeur politique positive. Le concept de résilience correspond à un agenda qu’il convient d’interroger.

3L’objectif de cet article est d’analyser le sens donné au concept de la résilience dans le cadre des dispositifs socio-politiques de réduction du risque d’inondation au Costa Rica. Ce pays centraméricain joue un rôle pionnier dans le domaine de la gestion du risque à l’échelle régionale. Il est le premier pays à avoir inscrit les axes du cadre d’action de Sendai (mars 2015) dans sa Politique nationale de gestion du risque (PolNGR), rendue publique en octobre 2015. Cette réactivité à l’égard du contexte international s’illustre également par l’incorporation rapide du terme de résilience dans la PolNGR et dans l’organisation institutionnelle qui la met en œuvre, le Système national de gestion du risque (SNGR). La résilience est ici mobilisée pour aborder le travail de prévention réalisé avec les habitants.

  • 2 Axe 1 et axe 2 de la Politique nationale de gestion du risque : Génération de résilience et inclusi (...)
  • 3 Nous employons le terme de riverains pour nous référer aux habitants des quartiers concernés par le (...)

4En effet, dans le cadre du SNGR2 au Costa Rica, les municipalités ont la responsabilité de promouvoir la création de comités de quartier de gestion de crise. L’objectif de ces comités est d’augmenter la conscience du risque et de renforcer la résistance des habitants face aux évènements. Pour ce faire, la commune réalise des réunions à l’échelle des quartiers les plus affectés par les incidents et offre des formations aux riverains3 afin qu’ils soient capables de répondre à une situation d’urgence. La vision de la résilience mobilisée dans ce cadre consiste donc à inverser la situation du risque dans laquelle se trouvent les résidents des quartiers affectés par les événements (Barroca et al., 2013 ; Revet, 2009a). Suivant ce raisonnement, les comités de quartier de gestion de crise permettraient aux riverains d’adopter une posture active (et non plus passive) face à l’évènement et ainsi de les rendre plus résilients.

5Cependant, en créant un espace de participation, les comités de quartiers de gestion du risque ouvrent en même temps un espace de confrontation entre plusieurs visions du risque (Langumier et Revet, 2013 ; Djament-Tran et Reghezza-Zitt, 2012 ; Reghezza et al., 2012), respectivement portées par les représentants des institutions publiques et par les riverains. La littérature sur la participation citoyenne en matière de gestion du risque indique que les politiques mises en place par les États, non seulement mobilisent souvent les notions standardisées des institutions internationales, mais elles partent du principe que les populations sont ignorantes et passives face à un risque qu’elles ne connaitraient pas vraiment (Coanus, 2010 ; Revet, 2009a). Toute la question est donc de savoir comment ces cadres internationaux interagissent avec les spécificités des contextes locaux dans lesquels interviennent les habitants (Revet, 2009 b ; Revet 2009c ; Navez-Bouchanine 2007). Nous interrogeons dans cet article la marge d’action de ces derniers pour modifier ou faire entendre des revendications face à une politique qui les concerne (Fillieule, 2009). Comment la vision de la résilience mobilisée par le SNGR au Costa Rica est-elle politiquement réappropriée par les habitants au sein des dispositifs locaux de gestion du risque à San José ?

  • 4 D’après le rapport annuel de l’État de la Nation (2016). Rapport de situation sur l’état du dévelop (...)
  • 5 En espagnol : « Repoblemos San José ». Approuvé par décret n° 31730 en 2004.  

6Afin de traiter cette problématique, nous mobilisons une partie du travail de terrain réalisé entre novembre 2015 et mars 2017 dans le cadre d’une recherche doctorale sur la gestion des inondations urbaines à San José, la capitale costaricienne. La commune de San José, annuellement affectée par d’importants incidents hydrométéorologiques4, est considérée comme pionnière en matière de gestion du risque (Brenes, 2010 : 10). Elle est la première municipalité du pays à avoir créé un Bureau municipal ad hoc. Par ailleurs, cette commune héberge aujourd’hui de nombreux projets immobiliers qui cherchent à attirer de nouveaux résidents par le biais du plan Repeuplons San José5. Le travail de terrain sur lequel nous nous fondons pour cet article a été réalisé à Barrio Luján, quartier au sud-est de San José, très affecté par des inondations et disposant d’un comité de quartier de gestion de crise (actif depuis juin 2013). Ce quartier héberge, dans la zone perturbée par les inondations, un grand projet immobilier contesté par les habitants.

  • 6 Plus précisément nous avons réalisé trente-neuf entretiens individuels et quatre entretiens collect (...)
  • 7 Au total, nous avons réalisé dix-sept entretiens individuels et deux entretiens collectifs avec ces (...)
  • 8 Au total, nous avons réalisé dix-huit entretiens individuels et deux entretiens collectifs avec les (...)
  • 9 Notre grille d’observation avait comme objectif de relever les méthodes et outils utilisés par les (...)

7Nous avons conduit quarante-deux entretiens semi-directifs6 avec des représentants des institutions publiques concernés par la gestion du risque à San José7, mais également avec des habitants du quartier en question8. Nous avons également réalisé des observations participantes dans le cadre d’ateliers de formation à la gestion de l’urgence organisés par la municipalité de San José auprès des habitants de Barrio Lujan. Ces observations ont été réalisées avec l’accord des membres du comité riverain et des représentants de la municipalité, informés de la réalisation de notre recherche. Nous avons été identifiée comme étudiante par les organisateurs et avons réalisé les différentes activités de la formation avec le reste des riverains.9

8Nous montrerons comment les dispositifs mis en place pour renforcer la résilience à Barrio Luján, sont réappropriés par les habitants, qui les réinterprètent. En effet, si la mise en place du comité de quartier de gestion de crise permet de mieux connaître le risque d’inondation et d’appliquer des mesures de réponse face à celui-ci, la consolidation du comité facilite également la prise de parole des habitants, qui se saisissent du dispositif et s’en servent pour déborder le cadre politique prévu par les autorités locales. Plus précisément, les habitants contestent le type de développement territorial promu par la municipalité, considéré comme un facteur d’accentuation du risque. Ainsi, si la mise en place de stratégies de réponse à la crise semble nécessaire à tous les acteurs, l’élaboration de solutions en dehors de la situation d’urgence implique néanmoins de se mettre d’accord sur les facteurs de production du risque.

  • 10 Tous les prénoms des acteurs cités ont été changés.

9Nous présenterons dans un premier temps comment le Système National de gestion du risque définit le concept de résilience, pour ensuite interroger l’interprétation du concept et son appropriation par les habitants à l’échelle du quartier de Barrio Luján, dans le cadre d’un atelier de formation10.

La résilience au sein du SNGR : un concept d’articulation locale au sein d’une vision systémique de la gestion du risque

10Le concept de résilience au Costa Rica, tel que défini par les acteurs publics, prend sens au sein du système normatif de gestion du risque. En effet, « il n’existe pas une résilience, mais des résiliences face aux catastrophes » (Barroca et al., 2013). Il s’agit dans cette première partie d’expliciter davantage ce système, pour ensuite détailler son rôle dans l’articulation des différentes échelles d’acteurs impliqués dans la gestion du risque. En définitive, au Costa Rica, le concept doit permettre aux acteurs publics de mieux prendre en compte l’habitant dans la gestion du risque.

L’histoire du SNGR au Costa Rica : de la consolidation d’une vision systémique du risque

  • 11 En espagnol : « Ley nacional de Emergencia ».

11La situation actuelle de la gestion du risque au Costa Rica résulte d’une évolution du cadre institutionnel et normatif établi en 1969, avec la loi de Gestion de la situation de l’urgence11. À l’origine fondée sur la gestion de crise, l’approche en matière de risque dans le pays repose aujourd’hui sur une vision systémique qui mobilise les notions de résilience et de vulnérabilité. Cette évolution historique du cadre normatif s’est faite en trois temps : la naissance et l’autonomisation de la gestion du risque, l’émergence de l’approche de la prévention et enfin, la consolidation d’une approche systémique.

  • 12 Loi n° 4374.
  • 13 Règlement de 1974, Décret 4020-T. Le Département Défense civile dépend lui-même du ministère des Ou (...)
  • 14 Décret exécutif 17031-P-MOPT, qui établit une structure organisationnelle propre de la CNE, séparée (...)

12La première loi de gestion d’urgence au Costa Rica proclamée en 196912 fait suite à deux éruptions volcaniques : celle du volcan Irazú (1963) et celle du volcan Arenal (1968). La loi est élaborée en réponse aux urgences volcaniques, face à la nécessité de gérer la catastrophe (Sierra, 2007). En 1974, le Fonds de gestion d’urgence et le bureau de la Commission nationale de gestion des situations d’urgence (CNE), inscrite elle-même au département de la Défense civile, sont créés13. Autrement dit, une commission permanente est constituée, ce qui marque une première étape de l’institutionnalisation du risque : auparavant les crises liées aux grands évènements naturels étaient gérées par des commissions ponctuelles qui se formaient de manière ad hoc pour administrer les besoins extraordinaires générés par la catastrophe. En 1986, suite à des scandales de malversation du Fonds de gestion de l’urgence, la CNE devient une institution autonome (Lavell, 1996)14.

  • 15 Le conflit armé au Guatemala s’étend de 1960 à 1996. Au Honduras les décennies 1960 et 1970 sont de (...)
  • 16 Entretien avec un représentant de la Commission nationale de gestion d’urgence, août 2016.
  • 17 Plan national de développement 2002-2006, [en ligne] URL : En ligne : http://mideplan5-n.mideplan.g (...)

13Au cours des années 1970, la gestion du risque fondée sur l’aléa revêt une dimension sécuritaire, dans un contexte très instable politiquement pour l’Amérique Centrale, puisque la région constitue également un théâtre de confrontation pendant la Guerre froide. L’insurrection en 1979 au Nicaragua, voisin du Costa Rica, est un événement parmi d’autres15 marquant les tensions politiques mondiales à l’échelle de l’Amérique Centrale. Pendant cette période, l’approche de la gestion du risque dans le pays s’inscrit dans un paradigme sécuritaire, véhiculé également par les organismes internationaux. Un entretien avec un ancien volontaire de la Croix Rouge, aujourd’hui haut fonctionnaire à la CNE, restitue ce phénomène : « Ils étaient en train de nous préparer à une situation de “comment gérer une catastrophe”, mais ils nous apprenaient à porter une civière dans une zone de conflit armé... C’était évident qu’ils étaient en train de nous préparer à une guerre »16. Il faudra attendre 2002 pour que l’institution soit non seulement rattachée au domaine de la sécurité civile, mais aussi à celui de l’environnement17.

  • 18 L’ONU déclare la Décennie Internationale pour la prévention des catastrophes naturelles de 1990 à 1 (...)
  • 19 Par exemple, l’organisme de Coordination pour la prévention de désastres de la région Centro-améric (...)
  • 20 « Le réseau », en espagnol. Il s’agit de l’acronyme pour désigner le Réseau d’études sociales pour (...)

14Les années 1990 vont se caractériser par un renforcement de la prévention, en tout cas dans les textes juridiques. Plusieurs éléments jouent en faveur de cette évolution. À l’échelle internationale, c’est le début de la Stratégie internationale pour la prévention des catastrophes18. Parallèlement, en Amérique Centrale, plusieurs événements majeurs influencent le renforcement institutionnel en matière de gestion du risque19 (Lavell, 2005). Par ailleurs, un réseau de chercheurs en sciences sociales s’empare du thème de la gestion du risque à l’échelle régionale et influe sur l’évolution de la gestion du risque en Amérique latine (Lavell, 2005 ; Caballero, 2013). Désignés comme « la RED »20, ils mettent en avant la dimension non naturelle des catastrophes (Maskrey, 1993), l’importance de la prévention et insistent sur le besoin de prendre en compte l’échelle locale de la production du risque.

  • 21 La Gaceta, 1993, n°153, Décret n°22383-MP-J-MOPT-S-MIVAH-MIRENEN-G-SP.
  • 22 Auparavant, le cadre normatif indiquait tout de même que des comités régionaux ou locaux pouvaient (...)

15Au Costa Rica plusieurs mesures sont prises en phase avec ces tendances. Le premier plan national de gestion de l’urgence est rédigé en 199321, une direction de la prévention est créée au sein de la CNE, et une nouvelle loi est promulguée en 1999. La création des comités de gestion de crise est également encouragée (aux échelles régionales, municipales) et davantage formalisée22. Par ailleurs, avec cette loi, la CNE devient coordinatrice du Système national de gestion du risque (SNGR), créé par la même loi. Cette organisation institutionnelle autour d’un système national de gestion du risque a lieu dans d’autres pays voisins, comme en Équateur en 2008. Cette tendance régionale s’explique par l’influence des travaux de la RED sur l’action publique en Amérique Latine (Rebotier, 2015 : 281).

  • 23 Titre des deux lois précédentes (celle de 1969 et de 1999). En espagnol : « Ley Nacional de Emergen (...)
  • 24 Suivant l'entretien avec le responsable de la rédaction de ladite loi et également concepteur du Sy (...)
  • 25 Chaque institution de l’État, en fonction de son rôle organique, a des fonctions spécifiques dans c (...)

16Enfin, la loi de gestion d’urgence est modifiée en 2006. Dans son intitulé cette loi n° 8488 n’est plus uniquement « Loi nationale de gestion des situations d’urgences »23, mais « Loi nationale de gestion d’urgences et de prévention du risque ». Ce texte est très explicite sur les termes mobilisés. Il ne s’agit pas, avec ce système, de créer de nouvelles compétences, mais de faire en sorte que chaque institution intègre la gestion du risque dans son activité spécifique24. Par exemple, si le ministère de Logement doit réaliser un projet de logements sociaux, les édifications doivent prendre en compte toutes les précautions pour ne pas reproduire les vulnérabilités des populations : c’est-à-dire prendre en compte les caractéristiques morphologiques des terrains, respecter les préventions en matière antisismique, entre autres. Avec la loi de 2006, la CNE devient donc coordinatrice centrale de l’univers institutionnel costaricien en matière de gestion du risque. Sa fonction principale est d’indiquer aux différentes institutions leurs devoirs en termes de réduction du risque, c’est-à-dire de souligner en quoi chaque institution, dans son rôle quotidien, y participe. Pour ce faire, le SNGR se subdivise en trois sous-systèmes (réduction du risque/réponse/reconstruction)25, se compose d’instances de coordination (cf. Figure 1) et dispose de deux instruments : la Politique nationale de gestion du risque (instrument d’orientation) et le Plan national de gestion du risque (instrument d’exécution).

Figure 1. De l’évolution du SNGR de 1999 à 2006.

Figure 1. De l’évolution du SNGR de 1999 à 2006.

17La figure 1 montre le surgissement d’une échelle supplémentaire après 2006, avec la création de comités communaux, qui ont comme objectif de promouvoir davantage la participation de la société civile dans la gestion du risque. Auparavant, les comités appelés « comités locaux » étaient gérés par la CNE avec les municipalités à l’échelle de chaque commune. Des habitants pouvaient y participer, mais le rôle de l’officier de contact de la CNE dans la coordination de ces comités locaux était fondamental dans leur travail. Avec le dédoublement de l’échelle locale de la gestion du risque, par la création des comités municipaux et des comités communaux, l’objectif de la CNE est d’une part de déléguer explicitement la responsabilité de la gestion de l’urgence aux maires au sein de leur commune pour garder uniquement un rôle de conseil et d’accompagnement. D’autre part, avec la figure des comités communaux, l’objectif est de promouvoir la participation habitante plus directement. À ce sujet, le responsable et concepteur de la Politique nationale de gestion du risque affirme :

  • 26 Haut fonctionnaire de la CNE, entretien, août 2016. Traduction libre.

« … c’est ce principe : dans une situation de désastre, les premières heures, je ne sais pas combien de temps — ça peut être deux heures, ça peut être six, ça peut être douze, ça peut être vingt-quatre, ça peut être une semaine —, les habitants sont seuls face au désastre. Parce que, tout ce qui arrive dans une situation d’urgence c’est la déstructuration d’un ordre qui limite l’État dans sa capacité de réagir, et de s’occuper des populations »26.

18Avec l’introduction des comités communaux, il s’agit, en d’autres termes de structurer la réponse citoyenne face à l’urgence, dans l’éventuelle absence d’une réponse institutionnelle immédiate en cas d’évènement majeur. Le sens de l’évolution du rôle de la CNE à l’échelle locale se fait dès lors dans le sens d’une délégation de la responsabilité de la gestion de crise vers les municipalités, puis vers les habitants. Ces derniers sont dorénavant exclusivement accompagnés par les comités municipaux, dans un jeu hiérarchique, puisque ces derniers sont responsables de la constitution et du suivi des comités communaux. L´idée, comme dans d’autres pays de l’Amérique latine, est que la gestion du risque et notamment la réponse à la crise suivent un principe de subsidiarité (Rebotier, 2015).

19Depuis 1969, nous constatons donc une évolution dans l’approche et une multiplication des instruments utilisés pour cadrer l’action publique en matière de risque, avec l’émergence de la figure du système, de plan et d’une Politique nationale de gestion du risque, qui oriente le tout. Ainsi, cet examen historique du cadre normatif en matière de gestion de risque au Costa Rica permet de mettre en avant la consolidation formelle d’une institution qui était à l’origine intermittente, surgissant ponctuellement en cas d’évènements considérés comme extraordinaires pour coordonner la réponse et la reconstruction. Au fil du temps, cette institution circonstancielle, palliative, devient coordinatrice de tout un système national, une référence en matière d’action publique au Costa Rica. Par ailleurs, l’analyse des différentes lois de gestion du risque montre également la volonté de mettre en place un cadre normatif fondé sur une approche systémique du risque, au-delà de l’urgence, qui demande l’articulation de multiples acteurs et d’échelles territoriales, jusqu’à l’implication directe des habitants des quartiers affectés par les incidents. Enfin, cette évolution met également en lien direct deux acteurs clés dans la gestion locale du risque, la municipalité et les habitants, qui ne partagent pas les mêmes visions du risque au sein du territoire municipal.

Le cadre de la résilience dans le SNGR au Costa Rica : être résilient pour transformer à l’échelle la plus locale du risque

20Le terme de résilience n’est pas introduit dans le texte de la loi de 2006, toujours en vigueur, mais dans ses instruments d’action, notamment dans le Plan national de gestion du risque 2010-2015. Dans ce document, qui prend le cadre d’action d’Hyogo comme référence (Plan 2010-2015 : 7), la résilience est vue comme la capacité des populations dites vulnérables à se préparer pour être moins affectées par l’événement, mais aussi à rebondir face à ce dernier, c’est-à-dire à revenir à l’état antérieur à la crise, à retrouver leur état d’équilibre. Le terme sous-entend l’aptitude active des populations face à l’événement. L’approche est donc celle d’une qualité (Reghezza et al, 2012) potentiellement présente chez les habitants affectés par les évènements, qualité qu’il est possible de renforcer dans le cadre du SNGR. La vision de la résilience mobilisée est donc l’inverse de celle de vulnérabilité, entendue comme la propension à subir des dommages (D’Ercole et Metzger, 2014 ; Metzger et D’Ercole, 2011), c’est-à-dire que plus les populations sont résilientes, moins elles sont vulnérables face au risque. Mais la définition de la résilience avancée par le plan 2010-2015 n’est pas stabilisée dans l’univers du SNGR. Partant du postulat qu’il existe trois domaines d’intervention dans la gestion du risque, la prévention, la réponse à l’urgence et la reconstruction ou relèvement, le plan 2010-2015 souligne la façon dont le concept de résilience, avec sa double signification (capacité de réponse et capacité de retrouver sa situation normale après l’évènement), brouille les frontières entre prévention et réponse à l’urgence.

  • 27 Notamment dans le rapport du Bilan mondial sur la réduction du risque de désastres (UNSDR, 2015).
  • 28 Haut fonctionnaire de la CNE, entretien, août 2016. Traduction libre.

21Cette approche de la résilience des populations se poursuit dans la nouvelle Politique nationale de gestion de risque (PolNGR) 2016-2030 et son premier plan 2016-2020, notamment dans les deux premiers axes d’action, « Génération de résilience et inclusion sociale » et « Participation et déconcentration pour la gestion du risque ». L’objectif de ces axes est de développer la capacité des populations à résister aux évènements. Ces axes permettent d’articuler l’échelon des quartiers affectés par les incidents et de prendre en compte la participation des habitants, mais dans ces nouvelles orientations d’action, la notion de résilience revêt une nouvelle dimension : elle renvoie au terme de transformation, véhiculé par la Stratégie internationale pour la réduction de catastrophes qui insiste sur le besoin d’agir sur les facteurs sous-jacents du risque27. Ainsi, au Costa Rica, dans la PolNGR, la résilience : « … est non seulement la capacité humaine à faire face aux évènements adverses, et de les dépasser, tout en préservant les structures et les fonctions de base, mais prend aussi en compte la possibilité de générer des changements dans l’environnement menaçant. » (PolNGR : 28) À ce sujet, le responsable et concepteur de la Politique nationale de gestion du risque affirme : « Mais avec ce nouveau cadre, lorsqu’il indique, avec le concept de résilience, que la gestion du risque doit également inclure mes capacités, en tant que personne pour affronter et résister, et bien, il m’indique que j’ai des capacités de réponse »28.

  • 29 Stratégie internationale pour la réduction du risque de catastrophes des Nations unies (UNSDR), 201 (...)
  • 30 Ces déplacements seraient articulés avec des programmes sociaux d’accompagnement aux victimes afin (...)

22Ainsi, si d’une part il est possible de constater la volonté d’aller au-delà du simple évènement dans le cadre des politiques de gestion du risque au Costa Rica, d’un autre côté, avec le concept de résilience les documents tissent un lien entre trois éléments : le besoin de modifier les causes « profondes » du risque, l’exposition au danger, et l’injonction de déplacer des populations exposées au danger. En principe pour garantir cette résilience, le SNGR doit également assurer les moyens de subsistance29, livelihood, des populations30. L’approche de la résilience mobilisée est dès lors une approche sociale, dans la mesure où elle met en avant la dimension active des habitants, pensés ici moins comme des riverains qui se sont approprié un territoire, mais plutôt comme des personnes vulnérables, parce que localisées dans un espace à risque et démunies des moyens de vivre ailleurs. En prenant en compte les moyens de vie des populations dans ces opérations de déplacement, le SNGR prend en compte les dynamiques socio-économiques qui peuvent entrer dans leur choix de lieu de résidence. Mais la notion de résilience demeure territorialement limitée, dans la mesure où le postulat de départ semble suggérer que la relation entre l’habitant et le territoire à risque se fait par défaut, c’est-à-dire que l’idée sous-jacente semble être que l’habitant vit dans un territoire à risque faute des moyens de vivre ailleurs. Cette idée tisse un lien direct entre le risque et le choix du lieu de résidence faite par l’habitant limité par ses moyens, ce qui évacue une pluralité de facteurs d’accentuation du risque et restreint d’emblée le cadre d’action pour le réduire, nous y reviendrons.

  • 31 En espagnol : Comité Comunal de Emergencia.
  • 32 Si deux personnes se portent volontaires pour un même poste du comité, un vote est organisé, toujou (...)
  • 33 Par ailleurs, il existe les postes de responsable de l’éducation et de la diffusion, le responsable (...)

23Cette articulation avec l’échelle de l’habitant est opérée par les mairies qui ont l’obligation d’organiser les comités de riverains de gestion de l’urgence (CCE, de leur nom en espagnol31) et de les former. En effet, ces comités d’habitants doivent être validés par la municipalité, qui les accompagne dans leur travail. Pour les constituer, la mairie organise une réunion publique dans des quartiers ciblés, souvent les plus affectés par des évènements (inondations, éboulements de terrain), et explique le concept et les fonctions des CCE. C’est dans cette première réunion que le CCE est constitué pour une durée de deux ans. Le comité est constitué par les habitants présents dans cette réunion qui se portent volontaires pour chaque poste du comité. Les principaux postes du comité à pourvoir sont : coordonnateur, sub-coordonnateur secrétaire et remplaçant32. Ensuite, certains postes peuvent ou non être remplis selon la quantité des personnes qui se portent volontaires : le responsable d’hébergement d’urgence, responsable de relever une liste de volontariat, le responsable de gestion de l’information, entre autres33.

24Les CCE sont des organisations hybrides qui doivent d’une part être validées par le Comité municipal de gestion de crise et respecter un règlement de fonctionnement découlant de la loi de 2006, et d’autre part être constituées par des riverains qui donnent de leur temps libre. À la suite de cette première réunion, la mairie mène ensuite des formations ponctuelles auprès de ces riverains engagés afin de renforcer le travail dans leur quartier. Ces formations ont pour objectif de familiariser davantage les membres du comité à la loi et aux mécanismes d’organisation locale de gestion de crise dont ils peuvent avoir besoin. Ces comités d’habitants font ainsi partie du « sous-système de réponse à l’urgence » du SNGR. Leur devoir est de mieux organiser la réponse à la crise, d’être le relais local du Comité municipal de gestion de crise à l’échelle des quartiers affectés. En dehors de l’urgence, ils ont le devoir d’identifier les vulnérabilités de leurs quartiers et de sensibiliser les riverains aux thématiques du risque, ce qui suscite, comme nous le verrons, des débats et des tensions entre acteurs concernant la définition du risque.

  • 34 En espagnol Equipos comunitarios.

25Ainsi, le cadre de la résilience tel que posé par le SNGR permet d’articuler plusieurs échelles locales en impliquant les habitants des quartiers les plus exposés au risque. Ce que nous souhaitons mettre en avant par la suite, c’est l’interprétation à l’échelle de ces comités de quartiers de gestion de crise, de ce lien tissé entre le fait de donner une capacité d’agir aux populations, et le besoin de changer la situation du risque, de transformer, dans le cadre du quartier de Barrio Luján. Après avoir présenté le contexte spécifique du quartier, nous détaillerons l’atelier d’« Équipes communautaires »34 auquel nous avons participé et dont l’objectif était d’accompagner le CCE de Barrio Luján dans la constitution d’équipes locales qui se voient assigner des responsabilités afin de mieux gérer la crise. Nous verrons comment l’appropriation par les habitants de la résilience entre en tension avec l’approche du SNGR.

La gestion du risque redéfinie par les habitants dans le cadre de Barrio Luján

Barrio Luján, un quartier vulnérable au risque d’inondation

26Comme le montre la figure 2, le quartier de Barrio Luján se situe au sud-est du centre de San José.

  • 35 Le Costa Rica se divise en sept provinces, puis en cantons, puis en districts et ensuite en quartie (...)

Figure 2. Localisation de Barrio Luján dans la commune de San José35.

Figure 2. Localisation de Barrio Luján dans la commune de San José35.

27C’est un des quartiers populaires les plus anciens de San José (figure 3), qui conserve une architecture ouvrière (petites maisons en bois - figure 4) et qui a la particularité que tous ses habitants ont des titres de propriété. En effet, souvent les populations considérées comme vulnérables dans le cadre de la ville disposent d’un positionnement particulier par rapport à l’environnement urbain : ce sont les populations marginales, les « pauvres urbains » (Metzger, Couret, et Collectif Urbi 2010 ; Revet 2009a) qui vivent souvent dans des situations de ressources très limitées. Or, contrairement à l’idée que l’on peut se faire des quartiers vulnérables dans les pays du Sud, Barrio Luján n’est pas un quartier informel.

Figure 3. Etapes du développement urbain de San José.

Figure 3. Etapes du développement urbain de San José.

Figure 4. L’architecture populaire de Barrio Luján.

Figure 4. L’architecture populaire de Barrio Luján.

Crédit : Guevara, juillet 2016.

  • 36 Observatoire municipal (Observatorio Municipal), 2011, p. 30

28D’après le diagnostic de la municipalité de San José concernant tout le district de Catedral, dans lequel se trouve le Barrio Luján, les indicateurs sociaux sont dans la moyenne du pays36. Le tableau 1 ci-dessous montre que la population active du quartier a un niveau général de qualification intermédiaire et garde les caractéristiques d’un quartier ouvrier. Dans le travail de terrain que nous avons réalisé, les résidents, qu’ils soient arrivés avant 1950 ou après 1980, indiquent qu’ils se sont installés dans le quartier pour son accessibilité (prix du terrain bon marché) et pour sa proximité du centre de San José.

  • 37 D’après le recensement 2011. Les données générales jusqu’à l’échelle du district sont disponibles s (...)

Tableau 1. Profil de la population active de Barrio Luján par niveau de qualification37

Type de poste occupé

Qualification

Echelle de 1 à 4

 % de la population active

Cadres et directeurs exécutifs

4-3

2 %

Professionnels intellectuels qualifiés (professeurs, professions libérales)

4

26 %

Techniciens et professionnels intermédiaires

3

14 %

Professionnels faiblement qualifiés (postes d’appui administratif, commerçants, agriculteurs et ouvriers qualifiés, artisans mécaniciens)

2

50 %

Postes d’un niveau de qualification très faible (nettoyage, ouvriers non qualifiés, vendeurs ambulants)

1

10 %

29Le quartier est exposé aux débordements des cours d’eau de la rivière Ocloro, dans son bassin aval. L’Ocloro est une rivière à faible débit, d’un lit de huit mètres de large, mais très réactive aux fortes précipitations tropicales propres à la saison des pluies au Costa Rica, d’autant que la surface d’imperméabilisation du bassin est de 95 % et que le lit du fleuve a été recouvert en plusieurs endroits de sa trajectoire, notamment à Barrio Luján. Ainsi, les inondations dans ce quartier sont rapides, elles durent peu de temps, mais peuvent être très violentes.

Figure 5. Inondation du 10 juin 2016

Figure 5. Inondation du 10 juin 2016

Crédit : Eduardo Ochoa Díaz, inondation du 10 juin 2016 (Facebook du CCE- Barrio Luján).

30Compte tenu du problème d’inondation, Barrio Luján fait partie des premiers quartiers où des Comités de riverains de gestion de crise (CCE) ont été mis en place, à la suite de la loi 2006. Celui de Barrio Luján existe depuis 2013. C’est un CCE très réactif en cas d’événement, c’est-à-dire que suite à un évènement, les membres se rendent sur place et font l’état des dégâts encourus. L’atelier auquel nous avons participé a été mené par la Croix Rouge à la demande de la Municipalité de San José, sous la forme d’une sous-traitance. À l’issue de cet atelier d’« Équipes communautaires », le CCE de Barrio Luján devait être capable de comprendre l’importance de constituer des sous-équipes à responsabilité assignée : une équipe de gestion de l’hébergement d’urgence en cas de catastrophe, une autre équipe responsable de la collecte des données, etc.

31Dans la méthodologie employée, les formateurs présentent tout d’abord des notions telles que vulnérabilité, désastre, risque, aléa et résilience. Puis ils soulignent l’importance du travail en équipe, introduisent le concept de la co-responsabilité du risque, et cherchent à transmettre une méthodologie pour élaborer un diagnostic du territoire afin de mettre en place une organisation sociale (avec les différentes équipes à responsabilité assignée) pour mieux répondre à la crise. Pour illustrer leur propos, ils disposent de présentations PowerPoint, utilisent des vidéos animées, et mettent en place des dynamiques de groupe, notamment lorsqu’il s’agit de rendre compte de l’importance du travail en équipe. L’atelier se déroule pendant seize heures, distribuées sur quatre journées réparties sur un mois (quatre heures par jour), et il est conduit par 3 formateurs différents. La première journée est consacrée à la clarification des termes liés à la gestion du risque. Nous centrerons l’essentiel de notre analyse sur la première et la dernière journée.

La population résiliente est une population capable de changer

  • 38 Formule employée par le formateur 2 le dernier jour de formation.

32Dans le cadre de l’atelier, le formateur explique que les populations capables de gérer une crise sont celles qui connaissent leurs faiblesses, ainsi que leurs capacités et ressources. Il ne s’agit donc pas de populations passives « qui attendent que l’aide arrive »38, elles agissent afin de limiter les dégâts dans un territoire où la menace est latente ou avérée. Afin de mieux expliquer l’idée, la formule suivante est présentée, dans laquelle A est la menace, V est la vulnérabilité, c équivaut à la capacité, et R est le risque :

33AxV/c = R

  • 39 Formule employée par le formateur 1, le deuxième jour, quand il faisait le rappel du contenu du pre (...)
  • 40 Formule employée par le formateur 2 le troisième jour de formation.

34Ainsi si le petit c augmente, le R diminue. En d’autres termes, le risque est inversement proportionnel à la capacité. C’est à ce moment que l’animateur introduit le concept de résilience et l’importance d’être résilient grâce au renforcement des capacités. L’idée avancée par le formateur est qu’il existe des facteurs sur lesquels il n’est pas possible d’agir, notamment la menace, la pluie à Barrio Luján, alors qu’il est possible d’agir sur la capacité : « Nous sommes la capacité »39. Présentée ainsi, une grande part de la responsabilité est transférée aux habitants, dans la mesure où, dans le discours du formateur, une fois que les habitants auront compris le problème et ce sur quoi il est possible d’agir, la solution ira de soi : « Vous-mêmes, en identifiant les vulnérabilités et les ressources, vous identifiez les solutions »40.

35Suivant ce raisonnement, pour le cas précis de Barrio Luján, il n’est pas possible d’agir sur la pluie qui génère le débordement du fleuve, mais il est possible d’agir sur les capacités de chacun. Pour démontrer son idée et l’importance d’avoir une attitude active, le formateur utilise plusieurs contre-exemples de territoires à risque dans lesquels il a travaillé, et ce malgré le souci permanent de Beth, la coordinatrice du CCE, riveraine de Barrio Luján, de rester dans le contexte de ce quartier. Le formateur prend le contre-exemple d’un territoire lointain au sud du pays, dans la région Pacifique, pour montrer comment les habitants des territoires exposés « tirent profit » des désastres pour renouveler leur mobilier. En effet, le cadre de gestion du risque au Costa Rica donne le droit aux personnes affectées par un évènement de bénéficier d’un dédommagement des pertes encourues, notamment pour racheter les appareils électroménagers perdus. Plus tard dans la même journée, le formateur indique également que certaines populations avec lesquelles il a travaillé à la frontière avec le Panamá, ont refusé de déménager de leur maison bien qu’on leur ait proposé une résidence neuve ailleurs. Ce formateur insiste donc sur la responsabilité des populations dans leur propre vulnérabilité, du fait de leur posture passive face au risque.

36Suite à ces anecdotes, une riveraine présente dans l’atelier, non membre du CCE de Barrio Luján, indique qu’elle hésiterait également à quitter son foyer dans la mesure où avant de réaliser un déménagement, il faut prendre en compte la localisation de la nouvelle résidence. Elle indique qu’à la place des habitants exposés, elle penserait aussi aux enfants, à l’école, au travail, avant de prendre la décision. En réponse, le formateur indique qu’il a eu l’opportunité de travailler pour une entreprise qui appliquait la méthodologie de « l’amélioration continue », où tous les jours, les environnements de travail changeaient. La conclusion de son anecdote était « … la seule amélioration est le changement », une sorte d’injonction appelant les riverains à considérer positivement le changement.

37De l’analyse des échanges entre les participants et le formateur de l’atelier, il ressort que, selon les formateurs de la Croix rouge, pour transformer la situation de risque, les habitants ont une grande part de marge d’action et donc de responsabilité, dans la mesure où l’unique solution possible repose sur eux-mêmes, sur leur capacité à agir puisqu’il n’est pas possible de faire disparaitre ce qui est présenté comme l’élément déclencheur des inondations, les fortes précipitations à Barrio Luján. Si cette capacité d’action réside dans l’aptitude des riverains à se protéger et à réduire leur vulnérabilité, elle repose également sur leur capacité à considérer le changement, par exemple de résidence, comme un bien. Le cadre de la résilience introduit donc un impératif d’action qui s’impose aux habitants considérés a priori comme passifs face au risque et les responsabilise pleinement dans le maintien du lieu d’habitation vulnérable.

« D’où vient l’eau ? » : la résilience débordée par les habitants

  • 41 Beth, habitante, coordinatrice du CCE de Barrio Luján, novembre 2015, intervention réalisée dans le (...)

38Or, il s’avère que depuis sa fondation, les habitants qui constituent le CCE de Barrio Luján ont pris très au sérieux leur fonction. À ce sujet, la coordinatrice actuelle du CCE de Barrio Luján admet que lors des premières réunions, ses membres sont passés par un travail d’appropriation des notions présentées : « Mais nous, on ne savait rien, pas plus que la formation de quelques heures qu’on nous avait fait… Ils nous disaient d’identifier les risques et les menaces auxquels on était confrontés. Et nous : “bon bah, c’est pas la même chose ?” Et bien il s’avère que c’était pas la même chose. Alors nous avons commencé à déchiffrer ce qu’était le risque, la menace… »41

  • 42 Beth, habitante, coordinatrice du CCE de Barrio Luján, mai 2016. Traduction libre.

39Elle décrit comment le CCE se trouvait alors dans la difficulté d’expliquer l’inondation. Les membres du CCE souhaitaient comprendre d’où venait l’eau : « Alors, disons que nous avons progressivement couvert plus ou moins les risques qui pouvaient être couverts, mais le plus grand qui était celui des inondations, on n’avait pas de moyen d’enregistrer ce que le comité [municipal] nous demandait de faire. Ils nous disaient “identifiez le risque”, ok, mais quel est le risque ? ! D’où vient l’eau ? ! »42 Afin de répondre à cette question, les membres du CCE décident de mener une enquête à partir de leur propre cadastre. L’objectif est de mieux connaître les logements affectés par l’inondation à l’échelle du quartier et de comprendre comment ces logements sont affectés par l’eau. En se référant à l'ancien cadastre, ils constatent alors que le lit du fleuve a été modifié par une entreprise agroalimentaire, présente durant 50 ans dans le quartier, avec l’aval de la municipalité, comme montré dans les figures 6 et 7.

Figure 6. Localisation de l’entreprise et modification du cours d’eau à Barrio Luján.

Figure 6. Localisation de l’entreprise et modification du cours d’eau à Barrio Luján.

Figure 7. Évolution de l’entreprise (1963-2000) et modification du cours d’eau à Barrio Luján.

Figure 7. Évolution de l’entreprise (1963-2000) et modification du cours d’eau à Barrio Luján.

40Dans cette modification du lit, le fleuve est canalisé dans un conduit de deux mètres de large sur deux mètres de haut ce qui, selon les habitants, était non seulement illégal, mais a réduit la capacité hydraulique du cours d'eau et amplifié l'impact des inondations sur l'habitat.

Figure 8. Canalisation créée par l’entreprise pour laisser passer la rivière.

Figure 8. Canalisation créée par l’entreprise pour laisser passer la rivière.

Crédit : Guevara, août 2016.

  • 43 Projet Tri-o, [en ligne] URL: http://www.kirebe.com/trio, consulté le 5 octobre 2017.
  • 44 Cf. Décret n° 31730 et Plan de développement municipal 2012-2016

41Dès lors, le combat des habitants consiste à faire reconnaître à la Municipalité de San José sa part de responsabilité dans la production du risque à Barrio Luján, d’autant que nous sommes dans un contexte immobilier très particulier : le terrain, occupé autrefois par l’entreprise locale, héberge aujourd’hui un projet de 1200 appartements43 (figure 9). En effet, depuis 2002, la Municipalité de San José cherche à promouvoir la construction de plusieurs projets immobiliers de type vertical afin de redensifier et repeupler le centre historique de San José44. Comme indiqué dans le Plan de développement municipal 2012-2016, l’objectif est de redynamiser une zone considérée comme délabrée et souffrant d’une perte d’attractivité.

  • 45 Idem.

Figure 9. Projet immobilier Tri-o à Barrio Lujan45.

Figure 9. Projet immobilier Tri-o à Barrio Lujan45.

42C’est justement en enquêtant sur le risque d’inondation dans le quartier et en essayant de trouver des solutions pour le réduire, telles qu’une zone de rétention, que les membres du CCE se sont rendu compte des projets immobiliers dans le terrain abandonné :

  • 46 Beth, habitante, coordinatrice du CCE de Barrio Luján, mai 2016.

« … ça vient de là donc, comme on se posait la question d’où vient l’eau, Frida a eu l’idée de trouver le nouveau propriétaire du terrain abandonné par l’entreprise. Et on s’est donné pour mission de le trouver […] jusqu’à ce qu’il nous reçoive […] et il nous dise qu’effectivement, ils étaient les propriétaires du terrain. Et donc nous lui avons dit : “vous ne voudriez pas nous donner cette propriété pour faire quelque chose pour le quartier ?” et il nous a dit “non, mesdames, ce qui se passe c’est que nous, nous sommes déjà en train de faire les démarches pour y construire une tour d’appartements…”. Et nous, on est resté bouche bée… »46.

  • 47 En effet, plusieurs habitants affirment qu’ils ont eu des propositions d’achat de leur propriété de (...)
  • 48 Beth, habitante, membre du Comité habitant de gestion d’urgence de Barrio Luján, mai 2016.

43Ainsi, les habitants souhaitent que leur situation soit améliorée sans qu’ils aient à quitter leur logement. Ils affirment que le risque d’inondation n’est pas réductible à leur localisation et la question de leur déplacement ne constitue pas une alternative, malgré les différentes offres d’achat qu’on a pu leur faire dans un contexte de pression immobilière47. Les habitants considèrent que la Municipalité n’a pas assuré la protection des habitants de Barrio Luján dans le passé et demeure négligente face à des intérêts privés. À ce sujet, Beth indique : « Écoute l’assistante de l’ingénieur en hydrologie de la Municipalité me dit “mais c’est que vous vous êtes mis dans le terrain du fleuve” et moi “Mince ! On s’est mis dans le terrain du fleuve !”, jusqu’à ce que je dise “non”, et j’ai commencé à dire “non, madame ! Regardez ça, ça, et ça !” »48

44Ainsi, dans le cadre de l’atelier auquel nous avons assisté, la coordinatrice du CCE de Barrio Luján ne cesse de rappeler le contexte spécifique de son quartier, qui ne correspond pas aux exemples présentés par l’animateur pour montrer l’attitude passive des habitants face au risque. Beth insiste régulièrement sur les différences entre d’une part les illustrations du formateur, qui s’appuyait sur des exemples lointains pour introduire l’idée de la résilience, et d’autre part le cadre d’action du CCE de Barrio Luján. Pour la coordinatrice il est extrêmement important que les habitants présents dans l’atelier saisissent la spécificité de la vulnérabilité de Barrio Luján face au risque d’inondation, et qu’ils comprennent ainsi la posture du CCE à ce sujet, différente de celle des exemples présentés par le formateur. Ce dernier insiste notamment sur l’importance pour les habitants d’évoluer vers une posture active. Pour Beth, au contraire la passivité est celle de la gestion municipale, négligente quant à la protection de la rivière Ocloro et des habitants.

Une population résiliente exécute, tout court

  • 49 En espagnol : Plan comunal de emergencia.

45La dernière journée de l’atelier d’Équipes communautaires, la formatrice en charge fait la présentation d’une liste des différents ateliers qui peuvent être assurés soit par la Croix Rouge, soit par d’autres organismes, pour poursuivre le travail. Elle indique qu’il est important de connaître cette offre et d’identifier les institutions qui peuvent fournir les formations afin de mieux définir un plan de travail à long terme. Dans cette liste, figure par exemple un atelier sur la réalisation d’un Plan de crise du quartier49, un atelier sur la Gestion d’hébergement d’urgence, un atelier de Premiers secours et un autre sur la Réalisation d’un recensement au sein du quartier, entre autres. Après cette présentation, la formatrice demande aux participants de l’atelier d’indiquer quel serait à leurs yeux l’ordre des formations à suivre. L’ensemble des membres du CCE répond que l’atelier de Réalisation d’un recensement est prioritaire. Ce dernier suscite un intérêt tout particulier dans la mesure où, du point de vue des membres du comité de quartier, il leur permettrait d’améliorer la première enquête qu’ils avaient essayé de monter à partir de leur propre cadastre. Comme indiqué précédemment, cette première enquête leur a permis de découvrir la modification du lit du fleuve. L’objectif pour eux est d’identifier le comportement des inondations, de comprendre dans quels cas certains logements sont inondés, et d’identifier les caractéristiques des personnes susceptibles de se voir affectées afin de mieux répondre à une crise.

46Cependant, malgré le souhait des membres du CCE de prioriser l’atelier de Réalisation d’un recensement, la formatrice recadre l’échange et indique que l’atelier appelé Plan de crise du quartier était la formation prioritaire à programmer. Ces plans sont en effet une des premières tâches à remplir par les CCE, une fois qu’ils ont été constitués. Il s’agit d’un plan qui identifie les zones à risque du quartier, mais également les zones de protection et qui indique le protocole à suivre par les riverains en cas d’évènement majeur. Il s’agit donc d’un atelier qui se centre sur l’action et l’exécution de protocoles en cas de crise. Face à cette attitude de la formatrice, Beth, un peu fatiguée, indique : « Le truc c’est qu’il y a l’hypothétique et il y a la réalité ! ». Cette exclamation souligne la dimension unilatérale de la formation qui suggère qu’il y a une bonne façon de gérer le risque à l’échelle du quartier et ne laisse a priori qu’une très faible marge d’innovation aux habitants, limités au rôle d’exécutants des cadres établis lors de la formation.

47Les échanges entre les formateurs et les habitants indiquent que le cadre de transformation introduit par la Politique nationale de gestion du risque et véhiculé par le concept de la résilience restreint les habitants à deux types d’action : partir ou exécuter les protocoles d’action pensés par les entités publiques à partir des cadres internationaux. Toute initiative d’analyse approfondie du risque ou d’effort d’innovation de la part des habitants va au-delà de ce qui a été prévu par les institutions publiques, en l’occurrence le gouvernement local.

  • 50 Beth, habitante, membre du Comité habitant de gestion d’urgence de Barrio Luján, Entretien, mai 201 (...)

48Ainsi, notre travail de terrain révèle un conflit entre, d’un côté, la volonté des fonctionnaires municipaux de responsabiliser les habitants de leur propre vulnérabilité et de leur faire admettre leurs outils et approches de la résilience ; et de l’autre, la démarche des riverains d’aller plus loin dans la connaissance des facteurs sous-jacents du risque. Ces derniers renvoient à un long processus de production sociale du risque qui n’est pas réductible à l’action des populations, mais qui articule également la responsabilité des pouvoirs publics et des acteurs privés. Le cadre de la résilience ouvre ici un espace de négociation du risque, interprété différemment par les groupes d’acteurs concernés. D’une part, pour les gestionnaires de la commune, le concept permet d’insister sur la marge de manœuvre des habitants, sur leur capacité à agir en vue de l’amélioration de leur cadre de vie. D’autre part, l’appropriation du concept par les habitants, à la suite des formations encouragées par la mairie de San José, permet de refonder la question du risque d’inondation à barrio Luján. Cette appropriation habitante des dispositifs de gestion du risque déborde le cadre défini par les formateurs et les acteurs municipaux, qui se retrouvent questionnés par les comités de riverains qu’ils ont encouragés. À ce sujet, la coordinatrice du CCE de Barrio Luján affirme : « … c’est un comité qui a été un peu embêtant pour la municipalité, parce qu’il conteste. […] Nous avons été au conseil [municipal], nous leurs avons demandé de rendre des comptes, on leur a dit… rien se passe […] et eux, ils veulent que nous soyons un comité qui ait le travail tout fait : “combien de personnes se sont inondés ?” ; “x personnes, voilà le rapport”. »50

49La contestation des habitants rend visible ainsi des aspects occultés par le discours de la formation dans laquelle nous avons pu participer. Cette dernière, en reprenant la vision des organismes internationaux, restreint la manière de penser le risque à l’échelle du quartier et rend invisible le rôle des pouvoirs publics et d’acteurs privés dans la production du risque. Au contraire, réapproprié par les habitants, le problème du risque n’est plus réductible à la localisation des maisons, ce qui délégitime l’incitation au déménagement portée par les fonctionnaires municipaux. La question de la résilience se pose alors au niveau de la gestion municipale et non plus à celui des habitants.

Conclusion

50Devenue une institution de référence dans le système institutionnel costaricien, la CNE coordonne actuellement le Système national de gestion du risque (SNGR), qui se fonde sur une approche institutionnelle systémique du risque, et articule une multiplicité d’acteurs et d’échelles. En s'appuyant sur le concept de résilience, le SNGR cherche à améliorer la réponse des habitants face aux incidents. Le concept permet donc de penser le travail de gestion du risque auprès des résidents des quartiers exposés. Mais les actions mises en place sous-estiment les dynamiques à l’œuvre dans l’accentuation du risque. Certes, le concept de la résilience rend compte d’un effort pour mobiliser une analyse systémique dans le cadre de la gestion du risque, mais il se focalise sur le rôle des habitants, et met moins l’accent sur une approche territoriale qui prendrait en compte les différentes causes du risque d’inondation soulignées par les habitants. En effet, l’exemple de Barrio Luján montre comment l’intervention du Comité municipal pour le renforcement de la résilience des populations responsabilise les habitants face à leur exposition aux inondations. D’une part, l’objectif principal des actions mises en œuvre est de rendre les habitants capables de répondre à la crise. D’autre part, l’objectif est de faire en sorte que les riverains identifient les causes de leur vulnérabilité, à savoir leur localisation résidentielle, pour agir en conséquence. Formulée ainsi, la question du risque se retrouve transformée et implique la capacité des habitants « non passifs » à accepter le changement de leur lieu d’habitation.

51Cependant, l’injonction municipale se heurte à la façon dont les habitants mettent en évidence les causes profondes du risque en soulignant les faiblesses de la gestion territoriale municipale comme facteur de production de leur propre vulnérabilité. Les fonctionnaires municipaux se trouvent dès lors sous tension : d’un côté, ils ont le besoin, voire l’obligation, d’inciter les habitants à identifier leurs vulnérabilités et de l’autre, ils sont dans l’incapacité d’assumer la responsabilité de l’impact de la gestion municipale sur l’incidence des inondations. Ainsi, la question de la vulnérabilité et de la résilience se retrouve au centre d’une crise de gestion du territoire, d’un conflit sur l’appropriation du territoire à risque.

52L’article permet d’avancer dès lors de nouvelles pistes de réflexion concernant le caractère opératoire de la résilience, présenté souvent comme absolu et univoque dans le discours des organismes internationaux, et par les États à leur suite. Face au risque, le besoin d’une réponse rapide et claire semble effectivement nécessaire. Mais l’exemple du quartier de Barrio Luján permet de soulever que la construction de la résilience dépasse la seule implication des habitants alors que c’est sur eux que le discours de la résilience analysé fait reposer la responsabilité du risque. L’expérience de Barrio Lujan permet de souligner également la capacité des riverains, considérés souvent comme passifs face au risque, à remettre en cause des approches qui leur sont imposées et à produire des savoirs concernant leur territoire.

Remerciements

53Nous tenons à remercier les différentes entités qui ont soutenu cette recherche, à savoir l’UMR 8134 (LATTS) de l’Université Paris Est, l’Institut des Amériques, l’Université Paris Ouest, et l’Université du Costa Rica. Par ailleurs, nous remercions Pascale Metzger pour ses commentaires et ses conseils pendant la rédaction de l’article. Enfin, nous tenons à remercier Barrio Luján et l’ensemble d’acteurs qui nous ont ouvert leurs portes.

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Notes

1 Cadre d’action d’Hyogo (2005-2015) : Pour des Nations et des collectivités résilientes face aux catastrophes, signé par plus de 100 pays dont le Costa Rica en janvier 2005. Cet instrument s’inscrit dans la Stratégie internationale pour la réduction de catastrophes des Nations unies.

2 Axe 1 et axe 2 de la Politique nationale de gestion du risque : Génération de résilience et inclusion des territoires et Participation et déconcentration pour la gestion du risque respectivement.

3 Nous employons le terme de riverains pour nous référer aux habitants des quartiers concernés par le dispositif de gestion de risque.

4 D’après le rapport annuel de l’État de la Nation (2016). Rapport de situation sur l’état du développement humain durable dans le pays (Programme Estado de la Nación, [en ligne] URL : http://www.estadonacion.or.cr/). Ce rapport dans son chapitre sur la gestion du risque comptabilise tous les ans, le nombre d’incidents par commune. San José est parmi les premières communes à être affectées par le phénomène des inondations (Brenes, 2016).

5 En espagnol : « Repoblemos San José ». Approuvé par décret n° 31730 en 2004.  

6 Plus précisément nous avons réalisé trente-neuf entretiens individuels et quatre entretiens collectifs. Par entretien collectif nous nous référons en l’occurrence à des entretiens dans lequel nous avons eu l’occasion d’échanger avec deux personnes à la fois. La durée moyenne des entretiens, individuels ou collectifs, était d’une heure.

7 Au total, nous avons réalisé dix-sept entretiens individuels et deux entretiens collectifs avec ces représentants qui étaient de fonctionnaires de la Commission nationale de gestion de l’urgence, fonctionnaires municipaux et fonctionnaires des entités centrales travaillant en collaboration avec la Mairie dans le domaine de la gestion du risque (telles que le ministère de la Santé, l’Institut mixte d’aide sociale, entre autres).

8 Au total, nous avons réalisé dix-huit entretiens individuels et deux entretiens collectifs avec les habitants. Nous avons réalisé des entretiens avec des personnes engagées dans le comité de quartier de gestion de risque, mais également des personnes affectées par les inondations, mais non engagées dans le comité de quartier.

9 Notre grille d’observation avait comme objectif de relever les méthodes et outils utilisés par les animateurs de l’atelier pour véhiculer leur message (activités réalisées, vocabulaire de la gestion de risque employé). Nous avons également été attentifs aux réactions des habitants dans l’atelier : nous avons relevé les incompréhensions entre habitants et animateurs.

10 Tous les prénoms des acteurs cités ont été changés.

11 En espagnol : « Ley nacional de Emergencia ».

12 Loi n° 4374.

13 Règlement de 1974, Décret 4020-T. Le Département Défense civile dépend lui-même du ministère des Ouvrages publics et des Transports.

14 Décret exécutif 17031-P-MOPT, qui établit une structure organisationnelle propre de la CNE, séparée de celle de l’Office de défense civile, capable de gérer son propre fonds (La Gaceta, 2004).

15 Le conflit armé au Guatemala s’étend de 1960 à 1996. Au Honduras les décennies 1960 et 1970 sont des décennies de grande instabilité politique. Au Salvador, le conflit armé éclate en 1980, jusqu’en 1992.

16 Entretien avec un représentant de la Commission nationale de gestion d’urgence, août 2016.

17 Plan national de développement 2002-2006, [en ligne] URL : En ligne : http://mideplan5-n.mideplan.go.cr/PND_ADM_PACHECO/ASP/inicio.asp

18 L’ONU déclare la Décennie Internationale pour la prévention des catastrophes naturelles de 1990 à 1999.

19 Par exemple, l’organisme de Coordination pour la prévention de désastres de la région Centro-américaine (CEPREDENAC), créé en 1987, promeut la Déclaration du Guatemala II « Cadre Stratégique pour la Réduction de la Vulnérabilité et des Désastres en Amérique Centrale » en octobre 1999

20 « Le réseau », en espagnol. Il s’agit de l’acronyme pour désigner le Réseau d’études sociales pour la prévention des catastrophes naturelles en Amérique latine créé en 1992.

21 La Gaceta, 1993, n°153, Décret n°22383-MP-J-MOPT-S-MIVAH-MIRENEN-G-SP.

22 Auparavant, le cadre normatif indiquait tout de même que des comités régionaux ou locaux pouvaient exister quand ils seraient considérés comme nécessaires (Décret 4020-T de 1974).

23 Titre des deux lois précédentes (celle de 1969 et de 1999). En espagnol : « Ley Nacional de Emergencia ».

24 Suivant l'entretien avec le responsable de la rédaction de ladite loi et également concepteur du Système national de gestion de risques.

25 Chaque institution de l’État, en fonction de son rôle organique, a des fonctions spécifiques dans chaque sous-système.

26 Haut fonctionnaire de la CNE, entretien, août 2016. Traduction libre.

27 Notamment dans le rapport du Bilan mondial sur la réduction du risque de désastres (UNSDR, 2015).

28 Haut fonctionnaire de la CNE, entretien, août 2016. Traduction libre.

29 Stratégie internationale pour la réduction du risque de catastrophes des Nations unies (UNSDR), 2015, Cadre d'action de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe 2015 - 2030.

30 Ces déplacements seraient articulés avec des programmes sociaux d’accompagnement aux victimes afin de les appuyer dans le dépassement de leur vulnérabilité.

31 En espagnol : Comité Comunal de Emergencia.

32 Si deux personnes se portent volontaires pour un même poste du comité, un vote est organisé, toujours dans la même réunion, avec les personnes présentes.

33 Par ailleurs, il existe les postes de responsable de l’éducation et de la diffusion, le responsable de gestion des fournitures, le responsable de l’évacuation, le responsable de l’analyse du risque et des besoins du quartier, responsable de la santé, responsable de la sécurité, responsable de la protection des stockages

34 En espagnol Equipos comunitarios.

35 Le Costa Rica se divise en sept provinces, puis en cantons, puis en districts et ensuite en quartiers. Le périmètre de la Municipalité est déterminé par le canton. Le canton correspond donc à la commune.

36 Observatoire municipal (Observatorio Municipal), 2011, p. 30

37 D’après le recensement 2011. Les données générales jusqu’à l’échelle du district sont disponibles sur le site de l’Institut national de statistiques et recensement (INEC), [en ligne] URL: http://www.inec.go.cr/. Les données relatives au profil socio-économique de Barrio Luján ont été sollicitées en février 2017.

38 Formule employée par le formateur 2 le dernier jour de formation.

39 Formule employée par le formateur 1, le deuxième jour, quand il faisait le rappel du contenu du premier jour.

40 Formule employée par le formateur 2 le troisième jour de formation.

41 Beth, habitante, coordinatrice du CCE de Barrio Luján, novembre 2015, intervention réalisée dans le cadre d’une table ronde à l’Université du Costa Rica. Traduction libre.

42 Beth, habitante, coordinatrice du CCE de Barrio Luján, mai 2016. Traduction libre.

43 Projet Tri-o, [en ligne] URL: http://www.kirebe.com/trio, consulté le 5 octobre 2017.

44 Cf. Décret n° 31730 et Plan de développement municipal 2012-2016

45 Idem.

46 Beth, habitante, coordinatrice du CCE de Barrio Luján, mai 2016.

47 En effet, plusieurs habitants affirment qu’ils ont eu des propositions d’achat de leur propriété de la part de promoteurs immobiliers.

48 Beth, habitante, membre du Comité habitant de gestion d’urgence de Barrio Luján, mai 2016.

49 En espagnol : Plan comunal de emergencia.

50 Beth, habitante, membre du Comité habitant de gestion d’urgence de Barrio Luján, Entretien, mai 2016. Traduction libre.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. De l’évolution du SNGR de 1999 à 2006.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/19102/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 192k
Titre Figure 2. Localisation de Barrio Luján dans la commune de San José35.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/19102/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 228k
Titre Figure 3. Etapes du développement urbain de San José.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/19102/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 308k
Titre Figure 4. L’architecture populaire de Barrio Luján.
Crédits Crédit : Guevara, juillet 2016.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/19102/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 192k
Titre Figure 5. Inondation du 10 juin 2016
Crédits Crédit : Eduardo Ochoa Díaz, inondation du 10 juin 2016 (Facebook du CCE- Barrio Luján).
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/19102/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 108k
Titre Figure 6. Localisation de l’entreprise et modification du cours d’eau à Barrio Luján.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/19102/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 228k
Titre Figure 7. Évolution de l’entreprise (1963-2000) et modification du cours d’eau à Barrio Luján.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/19102/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 204k
Titre Figure 8. Canalisation créée par l’entreprise pour laisser passer la rivière.
Crédits Crédit : Guevara, août 2016.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/19102/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 224k
Titre Figure 9. Projet immobilier Tri-o à Barrio Lujan45.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/19102/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 284k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Sofia Guevara Viquez, « La résilience à l’épreuve du local : la gestion du risque redéfinie par les habitants de Barrio Luján, Costa Rica », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 30 | mai 2018, mis en ligne le 15 mai 2018, consulté le 20 novembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/19102 ; DOI : 10.4000/vertigo.19102

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Auteur

Sofia Guevara Viquez

Doctorante LATTS - Université Paris Est, Coordinatrice du pôle Amérique Centrale, Institut des Amériques - Université du Costa Rica et École des Ponts ParisTech 6 et 8, avenue Blaise Pascal Cité Descartes - Champs-sur-Marne 77455 Marne la Vallée cédex 02, France, courriels : guevara.sofia@enpc.fr / guevi.sofia@gmail.com

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