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La résilience à l’épreuve du terrain

La résilience territoriale comme principe et comme volonté Réflexions à partir de la question de la pollution des sols dans des territoires (dés)industrialisés

Christelle Morel Journel, Georges Gay et Cécile Ferrieux 

Résumés

Depuis les années 2000, on observe une affirmation de la notion de résilience tant chez les chercheurs que chez les praticiens dans le champ de l’urbain et des territoires. S’appuyant sur une généalogie de la notion et un historique de sa mobilisation, le présent article entend interroger la résilience d’une manière critique en la mettant à l’épreuve d’une situation concrète : la question de la pollution des sols dans les territoires désindustrialisés de la région de Saint-Étienne (France). Longtemps éludée par les politiques de requalification engagées dans les années 1980, la pollution des sols s’impose comme problème public au tournant des années 1990. Son traitement constitue alors un nouveau défi pour les acteurs locaux confrontés au repli et au double langage de l’État. En effet, ce dernier hausse sans cesse son niveau d’exigence en matière de contrôle en laissant en héritage des problèmes qu’il a contribué à créer et en délégant aux pouvoirs locaux la responsabilité de les assumer, dans un contexte législatif et réglementaire non stabilisé, et dans la contradiction permanente entre repli sur la norme et incitation à l’innovation qui conduit à la contester. L’action publique locale doit donc sans cesse s’adapter, gagner en technicité pour un résultat peu visible qui, au mieux, relève de la mise à niveau. L’enjeu paraît alors de sortir la question de la pollution des sols de son confinement dans la sphère technique pour la poser sur la scène politique, en glissant alors des injonctions à la résilience à une attention réelle aux inégales capacités d’action locales et un principe de justice socio-spatiale à une échelle plus large.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 [En ligne] URL : www.resalliance.org
  • 2 Voir la présentation de la notion de résilience par S. Tisseron lors de l’ouverture du colloque « R (...)

1La montée en puissance de la notion de résilience depuis les années 2000 est manifeste dans le champ de la recherche en études territoriales et urbaines et dans le champ de la pratique où elle connaît un véritable succès. Cette notion appliquée aux villes ou aux territoires depuis une vingtaine d’années trouve ses origines dans deux champs scientifiques principaux tout en en ayant irrigué beaucoup d’autres. Les chercheurs font ainsi référence, souvent en propos liminaire, aux travaux d’écologie urbaine de C.S. Holling qui définit la résilience comme la « capacité d’un système à absorber une perturbation en se réorganisant ou en modifiant sa structure, tout en conservant néanmoins ses fonctions essentielles, son identité et ses capacités de contrôle » (Holling, 2004). Ces travaux correspondent à un premier transfert de la notion de résilience des sciences de l’ingénierie aux sciences environnementales, qui s’opère en atténuant au passage l’idée de maintien de l’intégrité du système ou de l’objet après perturbations. L’influence séminale des recherches de C.S. Holling se lit dans la mise en œuvre de réseaux scientifiques tels que Resilience Alliance1 et la revue Ecology and Society, tandis que des chercheurs comme Brian H. Walker (2006), Neil Adger (2000), ou Steve Carpenter (2001) continuent de discuter ses théories. La notion de résilience a aussi largement été adoptée en psychologie depuis son émergence dans les années 1960, principalement aux États-Unis, permettant de rendre raison de la capacité d’enfants à grandir normalement malgré des expériences traumatiques graves. L’étude longitudinale conduite par E. Werner et R. Smith auprès de 698 enfants de l’ile de Kauai à Hawaï est emblématique de ce nouveau « transfert » : un tiers des enfants qui présentent, en regard de leur histoire difficile, le risque de développer de mauvais comportements deviennent des adultes empathiques, confiants et compétents. E. Werner et R. Smith les qualifient de résilients en identifiant un certain nombre de facteurs protecteurs de ces jeunes vies en construction (Werner et Smith, 1982). Avec la mobilisation de la notion de résilience en sciences sociales, le débat s’actualise en se polarisant notamment autour de l’idée d’une résilience « acquise » ou « innée » (Djament-Tran, 2012) et d’une dimension sociétale de la résilience adossée à la notion de « culture du risque »2.

  • 3 Voir l’inscription de la notion de résilience dans le programme des Nations-Unies « Making Cities R (...)

2Quels que soient les débats qui tentent d’agiter un champ académique morcelé, le succès de la notion est patent du côté des praticiens et des acteurs institutionnels tant aux échelles internationale, européenne que nationale. Depuis le « Cadre d’Action de Hyogo 2005-2015 : Pour des nations et des collectivités résilientes face aux catastrophes » élaboré en 2005, la notion se glisse puis structure quantité de documents d’orientation des politiques publiques à l’instar du « Livre Blanc pour la Défense et la Sécurité Nationale » (2008), qui introduit pour la première fois de manière officielle le concept de résilience dans le champ institutionnel français. Au tournant des années 2010, la notion de résilience, étroitement associée aux catastrophes et désastres, promue par nombre de bureaux d’études et de think tanks (Metzger et Peyroux, 2016) entre dans les instruments d’action valorisés à l’échelle internationale3. Cela donne lieu à de multiples tentatives de caractériser différentes situations du point de vue de la résilience (Bahadur et al., 2010) et, parfois conjointement, de mettre en place des dispositifs d’action. L’ouvrage collectif Designing Resilience propose ainsi une compilation d’études où la résilience est envisagée comme « la capacité d’un système social (par exemple une organisation, une ville, ou une société) à s’adapter de manière proactive et à se remettre de perturbations perçues, au sein du système, comme non ordinaires et non attendues », avant d’énoncer un « agenda » pour gérer des évènements extrêmes (Comfort et al., 2010). Plus récemment adoptée en économie et en gestion, en se déprenant aussi du « tropisme de la catastrophe » (Coanus, 2000), cette notion de résilience désigne les capacités d’adaptation des entreprises aux mutations de l’environnement économique. Elle est également étendue « aux territoires » de manière globale et guide les analyses des « capacité[s] de résistance, d’adaptation, d’ajustement voire d’anticipation [des] chocs » dont font preuve ces territoires (Hamdouch et al., 2012).

  • 4 Sous le titre de « RHésilienc », une société « propose – à partir d’une évaluation du potentiel de (...)

3Pour en rester au champ des études territoriales et urbaines, force est donc de constater une audience relativement large de cette notion qui tend à polariser les réflexions dans le domaine des dynamiques territoriales et des politiques qui les accompagnent. Ce faisant, la résilience suscite engouement, critique et connaît quelques « débordements »4 qui amènent à discuter de manière plus approfondie de ses fondements et présupposés idéologiques.

  • 5 La recherche EMIR (Elision mais inexorabilité du risque. Quelle résilience face à la pollution des (...)

4Dans le cadre de la recherche EMIR5, nous avons choisi de mettre à l’épreuve la notion de « résilience » en s’intéressant à la question de la pollution des sols dans des territoires (dés)industrialisés. Cette mise à l’épreuve relève de trois points de vue. D’abord, malgré les évolutions récentes, la notion de résilience reste encore relativement encapsulée dans le champ des sciences des risques dans lequel les recherches sont souvent conduites au prisme de la catastrophe. Nous proposons donc de prêter attention aux perturbations de temporalité lentes qui affectent un territoire et les réponses qui sont apportées (ou non) par les acteurs à ces perturbations. Ces dernières ne sont que rarement strictement « externes » aux configurations socio-spatiales que l’on appelle à tort « locales » (Latour, 2005). Ensuite, et c’est un deuxième décalage, nous nous intéressons à des perturbations « discrètes » qui ne font l’objet d’aucune mobilisation ou de mobilisation(s) peu lisible(s), peu efficace(s), non entendue(s) ou encore, parfois, non appréhendées comme telles… En effet, le caractère résilient d’un territoire est souvent déduit de modifications, de signes visibles d’adaptation — au travers de « projets » ou de « visions » aujourd’hui fortement associés à la résilience territoriale – à des phénomènes de crise tout aussi visibles (inondation, explosion, tremblement de terre, désindustrialisation, etc.). Qu’en est-il lorsque les acteurs peinent à s’affranchir des assignations territoriales passées voire toujours agissantes par le biais de représentations négatives voire stigmatisantes ? Qu’en est-il quand ils ont des difficultés à construire et à rendre visibles de nouveaux collectifs ? Enfin, nous envisageons que les sociétés locales mettent en œuvre des formes d’accommodement avec ces pollutions et autres nuisances, inscrites dans le temps long de l’histoire de l’industrialisation et de la désindustrialisation, qui font donc partie de leur « environnement » (Charvolin, 2003). De quelle résilience s’agit-il alors ?

5En effet, la résilience des territoires face aux risques ou au changement en général n’est globalement envisagée que comme « vertueuse », sans que les références d’appréhension de cette « vertu » ne soient précisées. La résilience semble produire presque nécessairement un résultat désirable et ses effets et/ou manifestations sont ainsi a minima la stabilité, mais jamais un état moins favorable du point de vue environnemental, économique ou social. Comment analyser alors les configurations territoriales où la situation produite par le changement et les réactions (ou absences de réactions) au changement peut être considérée comme moins bonne que la situation initiale ? Peut-on parler d’« apathie territoriale » voire de « mauvaise résilience » pour décrire les attitudes d’acceptation des risques et/ou des impacts négatifs de l’industrie ?

6Dans une première partie, nous reviendrons sur l’avènement de la résilience comme notion polarisant les réflexions sur les politiques territoriales en France, en la replaçant dans le « contexte généralisé d’incertitude du monde produit par des crises multiples (économique, financière, sociale, politique, environnementale) » (Metzger et Peyroux, 2016) et d’évolutions majeures dans le rôle de l’État qui tend à perdre son « énergie fédératrice » (King et Le Galès, 2017). Nous montrerons que la tentation d’en faire un nouvel instrument de l’action publique territoriale est sensible notamment au sein du ministère de l’Environnement et du Développement durable, mais aussi dans l’expérience tentée dans la région Nord-Pas-de-Calais de structurer ses politiques publiques dans cet objectif. Peut-on déceler dans ce processus de réelles capacités de transformation de l’action publique territoriale qui tend à perdre en efficacité dans l’ensemble des États du monde atlantique, ou l’opportunité de recycler et redynamiser des thèmes, tel le développement durable, qui tendent à s’épuiser ?

  • 6 Nous hésitons à choisir le terme de « réglementation » tant les mesures adoptées sur la pollution d (...)

7Dans une seconde partie, nous avons pris au sérieux la notion de « résilience » telle qu’elle émerge dans les politiques publiques en France, pour la mettre à l’épreuve de situations territorialisées marquées par la désindustrialisation et par la non-gestion ou, au moins, la gestion retardée – et partant décalée bien qu’inexorable – des pollutions des sols. En effet, alors que le processus de désindustrialisation est largement engagé en France depuis les années 1960, il faut attendre la fin des années 1980 pour que la pollution des sols soit « mise à l’agenda » des acteurs de la gestion des risques, puis la fin de la décennie suivante pour qu’une série de mesures se mette en place6 constituant de fait « le problème » de la pollution des sols pour les collectivités concernées. Faire face à la désindustrialisation et à ses héritages signifie pour les acteurs locaux se confronter aux évolutions et au renforcement des actions prescriptives – tant procédurales que substantielles – de l’État, dans un contexte de transformations du rôle de ce dernier tenté de « gouverner à distance » (Epstein, 2005) l’ensemble du territoire national. Au fond, comment tout ceci interroge-t-il cette résilience que l’État semble instituer en ultima ratio de l’action publique ?

La résilience comme politique(s) ?

8Innée ou acquise, la résilience qualifie des sociétés territorialisées et oriente des politiques publiques depuis une vingtaine d’années maintenant, en valorisant le principe même du changement adaptatif. Pour mieux comprendre l’horizon de référence de ce changement, nous proposons de questionner plus avant la notion de résilience avant d’en examiner deux tentatives de mise en politique dans le contexte français.

Une notion intuitivement vertueuse pour s’adapter à la néolibéralisation

9Nous avons retracé rapidement en introduction les origines et la diffusion de la notion de résilience. Dans l’ouvrage Mondialisation et résilience des territoires. Trajectoires, dynamiques d’acteurs et expériences, J. Fache interroge la résilience au travers des transformations économiques et urbaines de la métropole de Nantes (Fache, 2012) : ce terme caractériserait « un système ayant une très grande capacité à s’auto-adapter dans un monde instable, donc à la fois à intégrer les paramètres nouveaux de l’environnement et à devenir partie prenante en permanence des nouveaux systèmes. En d’autres termes, à créer finalement une sorte d’écosystème local souple qui soit une composante du système mondialisé plus général » (Fache ; 2012 : 41-42). Pour le dire autrement, une société locale – analysée ici comme un système – qui fait preuve de résilience, que cette dernière soit considérée comme une caractéristique intrinsèque ou une capacité acquise, doit être souple, adaptable, « plastique » en quelque sorte pour faire face aux transformations et s’intégrer au mieux dans son environnement économique mondialisé. Nous pouvons noter que, comme souvent (Theodore et Peck, 2012 : 25), ce dernier est présenté dans la citation qui précède comme un impératif structurel sans qualificatif autre que celui de son échelle globale. Les termes choisis appartiennent donc au registre sémantique qui permet de décrire les modalités actuelles du fonctionnement du capitalisme mondialisé et financiarisé : flexibilité, mobilité (Rousseau, 2009), adaptation, rebond et aussi dérégulation, néolibéralisme, changement du rôle de l’État et de ses échelles d’intervention (Brenner, 2004).

  • 7 C’est la traduction de l’expression « consensual localism » utilisée par N. Theodore et J. Peck à p (...)

10La notion de résilience incorpore ces différents principes érigés en valeurs. Plus qu’une qualité intrinsèque des sociétés localisées, la résilience est considérée aujourd’hui comme une capacité qui peut être acquise, et ce, à plus ou moins long terme. Elle véhicule donc l’idée que les solutions se trouvent à l’échelle locale, en accord avec le mouvement continu de transfert des risques et des responsabilités de l’État central à ses services déconcentrés et aux collectivités locales (Peck, Theodore et Brenner, 2012 : 266) : la proximité des ressources, leur mobilisation par des formes proactives de coopération entre acteurs et les facilités d’expérimentation nourrissent un « localisme consensuel »7 qui confine parfois à la pensée magique (Theodore et Peck, 2012 : 34). Cette valorisation du local permet aussi de mettre en exergue les expériences et expérimentations conduites par des villes ou des territoires et de donner de la crédibilité à leur exemplarité et à leur éventuelle exemplification en « bonnes pratiques ». Cette montée en puissance de l’échelle locale, que certaines élites urbaines s’emploient aussi à promouvoir (Le Galès, 2003 ; Pinson, 2009), est une des dimensions de la recomposition du rôle de l’État. Sans faire du néolibéralisme le moteur unique et invariant de cette transformation (Morange et Fol, 2014 ; Pinson et Morel Journel, 2017), ni de la néolibéralisation un processus monolithique (Harvey, 1989 ; Brenner et Theodore, 2002 ; Brenner, 2004), nombre d’auteurs s’accordent sur les apports décisifs de la notion de néolibéralisation pour comprendre la transformation contemporaine des modalités de régulation socio-économiques et partant de la restructuration « néolibéralisée » des politiques publiques et de la place de l’État (Pinson et Morel Journel, 2017 : 25).

11Nous renvoyons à l’analyse de J. Peck et A. Tickell (Peck et Tickell, 2002) pour distinguer deux phases de ce processus de néolibéralisation : d’abord la phase du « roll-back » caractérisée par la dérégulation et le démantèlement du cadre de l’État keynésien et de ses fonctions redistributives et sociales, puis la phase du « roll-out » au cours de laquelle se mettent en place de nouvelles règles et institutions en phase avec les principes néolibéraux. Dans cette deuxième phase que R. Felli propose de nommer « déploiement néolibéral » (Felli, 2014), l’État transforme les modalités de son action. Les travaux sur les transformations de l’action publique montrent que l’État central tend désormais à « gouverner à distance » (Epstein, 2005) en développant des règles, des procédures ou encore des méthodologies pour encadrer les initiatives et les projets locaux. La promotion et la diffusion de « bonnes pratiques » par différents vecteurs – revues professionnelles, colloques, publications ministérielles, etc. – font indéniablement partie de la dimension « soft » de ce gouvernement à distance, lequel intègre aussi l’inflation des dispositifs informatisés qui permettent et empêchent de faire et l’incorporation des normes d’action et de pensée.

  • 8 R. Felli montre ainsi le glissement de l’expression « réfugiés climatiques » à celle de « migrants (...)
  • 9 Avec B. Evans, ce dernier a publié en 2014 un ouvrage intitulé Resilient Life : The Art of Living D (...)

12Dans ce contexte rapidement décrit, mais bien analysé par nombre d’auteurs, la résilience apparaît comme une notion dont les principes sont en phase avec ces restructurations profondes en prônant l’adaptation permanente des sociétés locales aux changements socio-économiques et environnementaux. Les travaux de J. Walker et M. Cooper montrent combien la résilience, glissant des éco-systèmes aux « territoires », est imprégnée des conceptions libérales de F. Hayek et défendent que le « succès de ce concept venu de l’écologie, qui a colonisé de multiples scènes de gouvernance, est dû à son affinité idéologique intuitive avec une philosophie néolibérale des systèmes adaptatifs complexes » (Walker et Cooper, 2011 : 144). En s’appuyant sur leurs travaux, R. Felli montre que la mobilisation de la résilience, comme notion-phare d’un nouveau référentiel des politiques environnementales internationales, « hypostasie les inégalités de ressources et de pouvoir » (Felli, 2014) avec des conséquences majeures sur l’appréhension – et donc le traitement – des phénomènes8. Parce qu’elle est intuitivement vertueuse, la notion de résilience escamote les rapports de force et la prégnance des logiques capitalistes néolibérales. Les individus et les sociétés locales – souvent confortablement subsumés sous le terme de « territoire » – doivent d’adapter à des changements – dans lesquels il faut intégrer les transformations de l’action publique elles-mêmes – dont la nature et/ou les logiques ne sont pas questionnées ou remises en cause. La résilience intègre donc une forme d’acceptation des changements et induit une forme de dépolitisation : c’est une des conclusions de l’article exploratoire de R. Felli qui s’appuie sur les recherches du politiste finlandais Julian Reid9, en le traduisant ainsi :

« le sujet résilient est un sujet qui doit en permanence s’efforcer de s’adapter au monde. Il n’est pas un sujet politique qui pour­rait penser à changer le monde, sa structure et ses conditions de possibilités, afin de se protéger de ce monde. Mais il est un sujet qui accepte l’état désastreux du monde dans lequel il vit comme condition nécessaire pour pouvoir y participer, et qui accepte l’injonction à se changer lui-même du fait des menaces et dangers qui sont désormais posés comme endémiques (Reid, 2012 : 74. Je traduis). »

13Bien que cible de nombreuses critiques (Djament-Tran et al., 2012 ; Felli, 2014 ; Reghezza-Zitt et Rufat, 2015 ; Evans et Reid, 2015), la notion de résilience bénéficie d’un consensus qui ne faiblit pas beaucoup. Il faut dire qu’il existe toujours des exemples de sociétés locales qui démontrent leurs capacités à s’adapter aux changements voire, ici ou là, à inventer de nouveaux modes de développement. Mais cela ne peut nous faire oublier d’une part, la prégnance des logiques capitalistes néolibéralisées et la consubtantielle sélection territoriale que les acteurs qui les portent opèrent à une échelle désormais mondialisée et, d’autre part, l’adéquation idéologique de la résilience avec ces mêmes logiques.

Un levier de renouvellement des politiques territoriales : tentation et expériences

14Jusqu’ici, nous avons montré que le principe d’adaptation permanente véhiculé par la notion de résilience, promue par l’ Organisation des Nations unies (ONU) et largement diffusée aux échelles internationale et nationale, est en affinité avec les logiques de la néolibéralisation. Nous souhaitons maintenant analyser les lieux et les modalités de mobilisation de cette notion dans les politiques territoriales en France en nous focalisant sur l’ainsi nommée « résilience des territoires »10 plutôt que sur la gestion des risques. La tentation de faire de la résilience un « instrument d’action publique » (Lascoumes et Le Galès, 2005) est sensible depuis la fin des années 2000 dans le contexte français, notamment dans la sphère du ministère en charge de l’environnement et du développement durable11. Cette tentation se nourrit aussi d’expériences emblématisées comme celle conduite pendant une dizaine d’années par le Conseil Régional du Nord-Pas-de-Calais.

La mobilisation du Commissariat général au développement durable (CGDD) et du réseau technique du ministère de l’Environnement et du Développement durable (MEDD)

15Au sein du ministère de l’Environnement et du Développement durable, la notion de « résilience » mobilise les équipes au tout début des années 2010 avec une impulsion qui procède de la Direction générale de la prévention des risques (DGPR) et d’un programme de gestion des risques en zone inondable. Ce programme se développe, dans les années suivantes, sous le titre « Analyse intégrée de la résilience des territoires » en prenant appui sur différents terrains et dispositifs12, et aussi des actions préexistantes comme l’« atelier national » mis en œuvre en 2006 en Charente-Maritime après la submersion catastrophique liée à la tempête Xynthia13. Il existe donc tout un volet de réflexions et d’actions, tant du côté des Directions générales du ministère que de ses services transversaux comme le CGDD et de ses outils d’appui comme le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), qui mobilise cette notion d’abord à partir de la gestion des risques puis, de manière plus large, en lien avec la transition écologique et la déprise économique. Dans les entretiens réalisés, les acteurs convergent sur l’idée que le programme de travail élargi se clarifie à partir de l’année 201214. Jusque-là, la notion de « résilience », bien cernée du côté de la DGPR, enrôlée aussi dans un « label » promu par les acteurs nationaux de gestion des risques15, constitue davantage un slogan qu’un support de réflexion et d’action. Nous pouvons analyser de la même manière le programme « Villes de demain » lancé en 2010 par le ministère de l’Environnement dans le cadre des Programmes d’investissement d’avenir (PIA). Il se donne pour objectif de « développer des villes attractives et résilientes qui préservent l’environnement, la cohésion sociale et la qualité de vie de leurs habitants ». La notion de « résilience » est ici présente de manière plus indiciaire qu’efficiente pour impulser une réflexion sur les capacités des villes à répondre à l’appel à projets « Ecocités » (Béal, 2014) ou, de manière générale à l’offre démultipliée de labels (Gerbeau et Soutra, 2016).

  • 16 Entretien avec un.e chargé.e de mission, CGDD, novembre 2016.

16À partir de 2012, la réflexion portée par le CGDD s’organise sous l’impulsion de sa nouvelle directrice, Dominique Dron, qui en fait un élément de sa stratégie de restructuration de l’organisation et de mise en visibilité de ses missions en constituant un « chantier » transversal entre les différentes directions du CGDD : l’action « Villes résilientes »16. Cette dernière vise à « proposer des outils, des méthodologies permettant de construire et gérer des stratégies de résilience urbaine » pour aider les « systèmes urbains » à « s’adapter et à se transformer pour perdurer » face aux crises ou à des mutations plus lentes (CGEDD, 2014 : 2). C’est donc une équipe projet qui se lance dans un défrichage de la notion et cherche à en apprécier la pertinence comme ressource pour les politiques publiques territoriales et la conduite de l’action du MEDD à l’échelle locale. De manière coordonnée et avec une implication forte du CEREMA, trois volets sont développés dans cette action : l’un davantage porté sur la gestion des risques, le second sur les innovations sociales et le troisième sur la résilience territoriale. C’est ce dernier volet qui donne plus particulièrement lieu à la publication de deux numéros de la revue Études et documents du CGEDD dont le second, publié en mai 2015, postule que « recourir à la résilience est une façon de contribuer à l’établissement de solutions adaptées [aux difficultés de villes ou de territoires exposés à des chocs ou connaissant des évolutions défavorables] ».

  • 17 Direction départementale des territoires
  • 18 Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement
  • 19 Entretien avec un.e chargé.e de mission, CGDD, novembre 2016.

17Un entretien conduit dans le cadre du projet EMIR auprès d’un des acteurs de la démarche témoigne de sa visée pragmatique – sinon opérationnelle – : « Comment […] donner des outils à nos acteurs locaux, à nos DDT17, DREAL18, etc. pour qu’ils puissent discuter avec ces villes [moyennes en difficulté] et essayer avec elles, de réfléchir sur des stratégies qui leur permettent de sortir de cette situation-là… »19. De manière très claire, un des objectifs initiaux de la démarche lancée par le CDGG était la mise au point d’indicateurs de résilience pour qualifier des situations territoriales données. Le processus de travail écarte finalement cet objectif, craignant qu’il ne devienne un instrument de labélisation territoriale et oriente les études de cas vers la notion de « référentiel partagé » (CDGG, 2015 : 11).

18Les indicateurs écartés, la résilience apparaît dans l’action conduite par le CGDD comme un « outil » de politique publique comme en témoignent les contenus du colloque organisé en mars 2015 par le CGDD. La troisième session porte une interrogation explicite : « L’approche par la résilience transforme-t-elle l’action publique ? » Lors de l’introduction de cette session, l’animateur précise l’enjeu pour l’État de renforcer son rôle de « facilitateur » ou, mieux, de s’impliquer aux côtés des acteurs locaux comme « co-constructeur » des dynamiques et des projets ce qui lui paraît en cohérence avec le souhait de rendre les territoires plus résilients. Autour de la démarche impulsée par le CGDD en appui sur le CEREMA, un (petit) groupe d’acteurs partage la volonté de transformer l’action publique territoriale qu’ils analysent comme encore descendante et relativement uniforme et, ce malgré plus de trente-cinq années de décentralisation :

  • 20 Entretien avec deux chefs de projets, CEREMA, avril 2017.

« L’idée, c’est de pouvoir démultiplier, généraliser, assurer une uniformité sur l’ensemble du territoire. La difficulté, pour ce qui nous concerne, c’est qu’il faut se sortir de cette vision-là, de la recherche d’une solution toute faite, d’indicateurs ou de normes. Il faudra toujours faire de l’artisanat, toujours faire du sur-mesure et ça, c’est un peu difficile à faire accepter d’une administration qui […] aujourd’hui n’a pas encore complètement digéré sa décentralisation et… qui ne l’a pas digéré du tout. On est [encore] dans un État qui cherche à maîtriser et à donner des orientations très fortes sur les territoires » 20.

19Fortement publicisée en 2014-2015 au sein du MEDD, la résilience est au cœur d’une formation mise en place par le CEREMA pour le CGDD – elle est également mise en œuvre en interne au Cerema. Organisée en deux modules, la formation est destinée à un « public territorial » (collectivités locales de toutes tailles, associations, bureaux d’études, entreprises et aussi représentants de l’État local : DDT ; DREAL, etc.) qui a l’opportunité d’élaborer une définition commune de la résilience et de débattre des pratiques professionnelles.

20Au-delà des politiques de gestion des risques dans lesquelles elle s’impose depuis quelques années (Quenault, 2013 ; 2016) habillant à la fois une « reprise en main étatique » (Quenault, 2016 : 9) et une responsabilisation accrue des individus et des collectifs locaux – ou collectivités locales –, la mobilisation de la résilience par l’État central à destination de ses services déconcentrés et des collectivités locales émerge comme un point de polarisation des débats sur l’action publique territoriale, comme l’illustre l’expérience emblématisée de la Région Nord-Pas-de-Calais.

L’expérience emblématique de la Région Nord-Pas-de-Calais

21Parmi les expériences rassemblées par le colloque de mars 2015, celle du Conseil Régional du Nord-Pas-de-Calais est particulièrement valorisée : la résilience est clairement au cœur d’une volonté d’affuter les politiques publiques territoriales ; elle nourrit les réflexions des acteurs régionaux depuis la fin des années 2000 en prolongeant des démarches préalablement conduites sous la bannière du développement durable.

  • 21 En témoignent la mission confiée à la 27e Région pour éviter que le travail prospectif ne soit cons (...)

22Entre 1992 et 1998, Marie-Christine Blandin, élue issue du parti des Verts, préside le Conseil Régional du Nord-Pas-de-Calais. La notion de « développement durable », largement publicisée par le Sommet de la Terre organisé à Rio en 1992, constitue indéniablement un moteur des réflexions de la Région pendant son mandat qui se distingue par l’attention apportée aux enjeux environnementaux. Cette préoccupation marque les politiques régionales suivantes (Chautard et Zuindeau, 2001 ; Région Nord-Pas-de-Calais, 2004) et nourrit notamment la démarche prospective lancée en 2008 dont une des caractéristiques est son ouverture citoyenne21. Le contexte est alors à l’élaboration du Schéma régional d’aménagement du territoire (SRADT) pour la période 2001-2006 et c’est dans ce cadre qu’un travail spécifique est engagé sur la notion de résilience par la Direction du développement durable, de la prospective et de l’évaluation (D2DPE). Entre 2009 et 2015, le Conseil Régional promeut la résilience comme un des objectifs centraux des politiques qu’il élabore et met en œuvre. La notion est jugée intéressante « par son approche positive et humaniste des moyens qu’a en sa possession un territoire pour faire face à l’avenir » (Conseil Régional Nord-Pas-de-Calais, 2010) et aussi parce qu’elle « peut servir de socle aux récits d’une région dont l’histoire est jalonnée de souffrances (guerres, occupation, histoire industrielle, crises économiques et sociales) qu’elle essaie de surmonter (Conseil Régional Nord-Pas-de-Calais, 2013). La démarche conduite par la D2DPE est double : d’une part, elle vise à mobiliser et acculturer les acteurs locaux à la notion de résilience et, d’autre part, à réfléchir à des outils de mesure et d’évaluation tant des politiques conduites que des situations créées. La résilience est au centre de la synthèse de la démarche Prospective du Conseil Régional organisée en juin 2015, mais, cette fois, la résilience n’est plus présentée comme un « objectif » des politiques de développement territorial de la Région mais de manière moins finalisée, comme une « aide à [les] repenser » (CERDD, 2015). La tentation de subsumer la transformation des politiques publiques sous un nouveau paradigme, celui de résilience, s’essouffle à partir de 2015 dans la Région Nord-Pas-de-Calais. Deux bouleversements majeurs expliquent sans doute que le « groupe d’acteurs programmatiques » (Hassenteufel et al., 2010) mobilisé depuis la fin des années 2000 ne puisse poursuivre la démarche entreprise de construction d’un nouveau référentiel des politiques régionales. D’une part, le découpage de la Région a été modifié par la loi du 16 janvier 2015 dans le cadre de la réforme territoriale lancée en 2014, d’autre part, l’arrivée au pouvoir d’une coalition de droite à l’issue des élections régionales de 2015, rompt avec une tradition politique marquée par la domination du parti socialiste. Sans préjuger de la persistance de ses effets sur les acteurs qui l’ont promue, il semble que la résilience devienne aujourd’hui davantage une aptitude reconnue à certains territoires qu’un objectif de politiques régionales. Pour les membres de la Mission interministérielle conduite sur le bassin minier du Nord-Pas-de-Calais, « la résilience ne peut constituer à elle seule une politique » même s’ils reconnaissent des capacités de résilience à ce territoire et (Subileau et al., 2016 : 20) et cherchent aussi à donner à voir le dynamisme de ses acteurs (Id. : 37).

Un nouvel horizon des politiques publiques territoriales ?

23Tant à l’échelle nationale qu’à l’échelle régionale, la notion de résilience semble offrir un paradigme accueillant pour des acteurs intéressés à la transformation de l’action publique territoriale. Elle mobilise en tout cas des « groupes programmatiques » tel celui formé par les chefs de projet du CGDD et du CEREMA impliqués dans sa promotion ou, tout au moins, dans celle de ses principes qui, s’inspirant à l’origine de la gestion des risques, s’en émancipent peu à peu. De fait, le « tropisme de la catastrophe » s’il n’a pas totalement disparu, laisse place à des problématiques de temporalités longues, qui dépassent l’événement. C’est indéniablement un des mérites des démarches évoquées ci-dessus.

24Pour autant, cette notion de « résilience » semble peiner, au final, à renouveler les cadres de la réflexion sur les politiques territoriales et partant sur leur conduite. D’abord, elle reste une notion encapsulée dans la sphère « amont » de la conception des politiques territoriales tout en étant destinée à reconfigurer les capacités et les stratégies locales. Le terme est flou et/ou peu connu des acteurs qui mettent en œuvre ces politiques et contribuent de fait à les produire en contexte. La résilience est alors inscrite dans une chaine de paradigmes ou, plus pragmatiquement, d’instruments d’action publique, qui ont orienté les politiques d’aménagement ces dernières années… sans parvenir à constituer des référents relativement stabilisés. Or les ambitions initiales de l’action « Villes résilientes » étaient bien de « délivrer » des outils aux DREAL et autres DDT pour mieux accompagner les sociétés locales au travers de l’identification de leviers de (re)développement.

  • 22 Entretien avec un.e chargé.e de mission, CGDD, novembre 2016.
  • 23 Id.

25Une fois opérés le déchiffrage de la notion de résilience et l’analyse d’expériences variées identifiées comme « résilientes », le CGDD s’est employé, avec l’aide du CEREMA, à diffuser ces travaux auprès des DREAL, des DDT et des collectivités. Les modalités de diffusion sont alors simplement descendantes : « nous, bêtement quand on diffuse, on envoie ça aux DDT ou aux DREAL, est-ce que c’est resté coincé dans une pile de cinquante trucs sur le bureau des DREAL ? Je n’en sais rien »22. Ce qui ne va pas sans générer quelques interrogations : « on a dit au CEREMA d’aller vendre ça aux DREAL et aux [DDT] pour qu’elles mettent en œuvre [cette nouvelle] compétence dans les territoires avec lesquels vous travaillez et le problème c’est que je suis pas sûre que les DDT ou les DREAL se soient vraiment emparé de ce travail-là »23.

26Par delà les interrogations sur l’efficience de la démarche, il convient de s’arrêter sur le terme nommant la cible assignée à celle-ci. En invoquant « les territoires » pour désigner les sociétés locales destinataires des politiques précitées, sont implicitement connotées leur cohésion « interne » (Douillet, 2002), leur diversité et leurs difficultés avec la confusion persistante entre les espaces ainsi désignés et les groupes sociaux qui y sont installés. Or, ce terme a sans conteste une valeur d’énonciation forte : dire « les territoires » pour les acteurs de l’action publique, c’est dire que leur singularité, celle de leurs acteurs et des relations qu’ils entretiennent tant entre eux qu’avec l’État, est prise en compte tout comme leur diversité. Pour autant, tout se passe comme si cette valeur d’énonciation se suffisait à elle-même et n’amenait pas nécessairement à concevoir et/ou accompagner des démarches territoriales « sur mesure » pour reprendre une expression utilisée par les chefs de projet du Cerema que nous avons rencontrés. L’État peut ainsi presque confortablement renvoyer aux « territoires » – ou, pour le dire autrement, leur « refiler le bébé » – l’identification et la mobilisation des ressources ou autres leviers pour devenir résilient ou renforcer la résilience qui leur est déjà reconnue. Deux termes sont alors associés au raisonnement, ce dont témoignent de manière pertinente les propos tenus lors du colloque « Résilience et transition écologiques : quelles dynamiques territoriales » de mars 2015 : vision et projet, deux termes qui s’inscrivent dans le vocabulaire entrepreneurial et managérial désormais partagé entre le monde de l’entreprise et celui des affaires publiques. Au fond, nous retrouvons ici la mise en garde de chercheurs, dont les travaux sont mobilisés plus haut, qui se défient d’une résilience comme horizon vertueux d’adaptation au changement et partant d’une « injonction à la résilience ». Ils en dénoncent l’imprégnation néo-libérale (Walker et Cooper, 2011 ; Evans et Reid, 2015) tout comme le caractère téléologique justifiant un certain désengagement des acteurs publics (Djament-Tran et al., 2011).

27Mais face à cette injonction à la résilience « les territoires » opposent la réalité de leur complexité. Au début des années 2000, l’analyse combinée d’un sociologue et d’un géographe montrait déjà combien « l’usage omniprésent de la notion de territoire masque ou minore de nombreuses autres facettes du social dont les conflits, les rapports de pouvoir, internes ou transversaux, qui se jouent dans la dimension spatiale » (Ripoll et Veschambre, 2002 : 269). L’usage de ce « maitre-mot » fait écran à la complexité des configurations socio-spatiales qui ne peut pourtant que constituer un principe préalable à l’invention et la mise en œuvre d’adaptation aux changements socio-économiques et aux enjeux climatiques et environnementaux. Ramenée sur le terrain, la résilience ne peut donc rester circonscrite dans les limites normatives définies en termes de constat ou d’horizon par la démarche « Villes résilientes » conduite par le CGDD, qui entend montrer la résilience de certains territoires ou par celle du Conseil Régional du Nord-Pas-de-Calais qui se propose de développer avec les acteurs locaux des capacités à dépasser les inerties et héritages de la période industrielle et s’adapter aux enjeux économiques, sociaux et environnementaux contemporains. Mais elle ne peut, non plus, se réduire à une modalité de renouvellement de l’action publique qui, en considérant les « crises » et les « mutations » sans véritablement les qualifier, fait abstraction de la puissance des logiques économiques et idéologiques abritées derrière ce terme. Le cas d’étude présenté par le bassin stéphanois confronté à la complexité et aux inflexions de la gestion de l’héritage industriel, nous offre l’opportunité de mettre la notion de résilience à l’épreuve de cette épaisseur territoriale et de ses composantes historiques, sociales et politiques, tant locales que globales.

La résilience en action : les territoires du bassin stéphanois face à la désindustrialisation

28La ville de Saint-Étienne a constitué un des cas d’études de la démarche « Villes résilientes » conduite par le CGDD et analysée ci-dessus. Elle est présentée comme engagée dans la « transition visant à [la faire] passer de la cité industrielle héritée du 19e siècle à la “capitale du design” emblématique du 21e siècle » (CGDD, 2015, p. 32). L’institutionnalisation – controversée – du design comme moteur des politiques urbaines à Saint-Étienne n’est qu’un élément parmi d’autres des actions et des accommodements opérés par les acteurs locaux pour lutter contre les effets de la désindustrialisation qui ne se limitent pas à l’horizon économique et social de l’avènement du design, mais impliquent aussi une reconsidération de l’urbain dans sa dimension matérielle et environnementale. Le décalage entre les supports d’appréhension d’une éventuelle résilience territoriale – le développement d’un nouveau système socio-économique autour du design – et la profondeur des transformations liées à la désindustrialisation est ici patent. À ce titre la question de la pollution des sols s’impose d’une manière de plus en plus obsédante sur l’agenda des opérations d’aménagement.

  • 24 Pour reprendre un qualificatif que S. Barles rapporte à l’urbanisme pour rendre raison de la tardiv (...)

29Nous voudrions donc montrer que, dans un premier temps et comme ailleurs, ce sont les pertes d’activités et d’emploi qui polarisent les efforts des acteurs locaux : le sol est dans ce contexte appréhendé comme une ressource « surfacique »24 pour accueillir de nouvelles activités et améliorer les paysages. Au début les années 1990, l’émergence de la pollution des sols comme problème public – alors que jusque-là, les acteurs locaux s’en débrouillent sans cadre règlementaire ni accompagnement autre que celui des bureaux d’études en début de spécialisation – produit un nouveau contexte procédural et réglementé auquel les acteurs locaux apprennent à faire face au cours des décennies suivantes. De fait, ils s’adaptent aux changements de l’action publique y compris en discutant ou négociant les approches et les « règles » de la gestion des pollutions des sols tant en amont – lors de la fermeture des sites – qu’en aval – lorsqu’il faut élaborer des solutions techniques et financières pour leur traitement. Nous voyons ainsi se construire un processus d’apprentissage dont les principes et les objectifs se décalent de la recherche du renouvellement économique à l’acceptation de la gestion du passif.

Faire face à la désindustrialisation et à ses héritages

30La modernisation de l’appareil industriel national engagé au lendemain de la Seconde Guerre mondiale transforme les structures vieillissantes de l’économie stéphanoise dès les premières années de la Reconstruction. Les Houillères du Bassin de la Loire se substituent, par la loi du 17 avril 1946, aux compagnies privées qui exploitaient jusqu’alors le charbon local. La concentration progressive des entreprises du secteur de la métallurgie est engagée à partir de 1953 avec la création de la Compagnie des Ateliers et Forges de la Loire (CAFL). À partir des années 1950, la rationalisation de l’exploitation minière conduit aux premières mesures de réduction de la main d’œuvre. La réduction des effectifs s’accélère dans les années 1960 avec la mise en place des mesures de conversion du personnel en 1967. Si le repli des houillères est organisé dans la durée, les « chocs » de désindustrialisation sont donc plutôt du côté de la métallurgie. La mise en place du groupe Creusot-Loire en 1970 puis les difficultés qui conduisent à sa liquidation en 1984, amènent des fermetures ou ventes d’établissements (Mavilor à Lorette dans la vallée du Gier) et accélère aussi la réduction des effectifs globaux : le site de Firminy-Unieux passe ainsi de 6252 employés en 1960 à 3081 employés en 1980 (Commère, 2000). Au début des années 1980, le processus de désindustrialisation marque de fait le paysage de la région stéphanoise par de nombreuses friches industrielles et ce sont ces friches qui constituent un premier support de mobilisation tant de l’État que des collectivités locales qui cherchent à adapter les conditions d’accueil de nouvelles activités dans la région. Dans ce contexte, la question des sols et de leurs pollutions est largement « invisible ».

Faire face à la désindustrialisation et à une « nouveauté » : les friches industrielles du département de la Loire

31Alors que la désindustrialisation s’inscrit dans la durée, les maires des communes où les restructurations et disparitions d’usines se succèdent prennent la mesure de l’ampleur de la crise et de ses conséquences, en termes notamment de pertes d’emploi et de diminution des ressources financières (Leboutte, 1997). Dans un premier temps et à l’image d’autres bassins industriels en crise (Noiriel, 1981), ils s’engagent dans une course de sauvegarde de l’emploi, soutenant ainsi les mobilisations salariales. Rapidement pourtant, cette réponse politique apparaît dérisoire et c’est la gestion du déclin territorial qui s’impose aux élus comme aux acteurs locaux en général.

32Au milieu des années 1980, ce sont environ 350 hectares de friches qui sont recensés dans la région stéphanoise. Le rapport Lacaze publié en 1986 souligne la nouveauté relative du phénomène : le « mécanisme usuel de digestion des friches industrielles [paraît] se bloquer durablement » (Lacaze, 1986 : 12) notamment dans les bassins miniers et sidérurgiques, et ce, à l’échelle européenne. Il en dégage aussi très rapidement les enjeux :

« C’est par leur aspect visuel que les friches frappent d’abord tout visiteur des villes ou des quartiers concernés, et cet aspect se révèle lourd de significations. Le bouleversement des paysages industriels et urbains, les signes de pollution des sols pèsent sur l’image de toute la région, […]. Au-delà de l’effet répulsif engendré par certaines friches se pose un problème d’image plus global. Il concerne l’ensemble de la communauté humaine qui s’est constituée autour de l’activité industrielle, allant parfois jusqu’à une perte de sens de la vie collective lorsque celle-ci était trop dépendante de la grande usine aujourd’hui fermée » (Lacaze, 2000 : 9).

  • 25 Entretien avec un maire du Sud-Loire, ancien Vice-Président du Conseil général de la Loire en charg (...)
  • 26 Id.
  • 27 EPURES, Etude économique de la vallée du Gier, 1980, Archives municipales de Rive-de-Gier.

33À partir de 1984, la politique des pôles de conversion permet de financer le traitement et l’aménagement de friches industrielles par le biais du Fonds interministériel d’aménagement du territoire (FIAT). Le Fonds européen de développement régional, créé en 1975 et structuré en « objectifs » en 1988, accompagne également les projets de reconversion de friches. Dans la Loire, le Conseil général engage en 1987 une opération de recensement et d’intervention sur les friches industrielles du Département, confiée à la Société d’équipement du département de la Loire (SEDL) et financée sur fonds départementaux et régionaux. Cette action volontariste du Conseil général a permis de traiter près de 150 sites à l’échelle départementale dans une logique foncière pour l’essentiel : « l’objectif, c’était de recenser et, en fonction du projet des communes, de maîtriser le vieux foncier industriel pour, éventuellement, le renégocier ou revendre »25. En l’absence d’acheteurs – qui bénéficiaient de prix abattus de moitié par rapport aux coûts fonciers et de traitement de la friche –, la SEDL restait propriétaire des friches désormais libérées de leurs bâtiments dégradés et couverts d’une végétation minimale. Dans cette action, la dimension paysagère est prépondérante, car il s’agit de « travailler sur l’image » des espaces affectés par les friches, toujours « porteuses de côtés négatifs »26 et qui suscitent le « malaise »27. C’est notamment le cas dans la vallée du Gier considérée comme une des entrées majeures dans l’agglomération stéphanoise. En 1994, le changement de la présidence du Conseil Général conduit à un infléchissement de cette politique avec la mise en place d’une mission consacrée au développement local directement rattachée à la Direction générale des services. Dirigée par l’ancienne directrice de la Protection sociale du Département qui prend conscience du déficit de projet fédérateur, notamment sur la reconversion industrielle, cette mission renouvelle profondément les modalités d’action et en saisit la pluralité des échelles. De 1994 à 1996, des instances techniques d’échelle régionale jusqu’ici délaissées sont fortement investies comme les réunions organisées par le Secrétariat général aux affaires régionales (SGAR), et notamment celles portant sur les crédits européens, ou par l’association Région urbaine de Lyon (RUL), animatrice de réflexions prospectives à une échelle inédite associant des communes et les Départements du Rhône et de la Loire (Polère, 2008).

  • 28 Entretien avec l’ancienne directrice du Développement local, Conseil général de la Loire (1994-1996 (...)

« [Ma] deuxième [conviction de base, après celle de la nécessité d’un projet commun], c’était « on se plaint beaucoup parce qu’on nous considère comme des minus mais que fait-on pour être considéré autrement ? ». Là, je me dis « pas grand-chose ». Donc là, je me suis dit « il faut que l'on utilise toutes les chaises qui sont vides aujourd’hui : au niveau de la RUL... il y avait des réunions, personne n’y allait... “bon et bien, j’irai. J’arriverai avec mes gros sabots de la Loire [sourire] pour voir ce qui se discute, quels sont les enjeux, comment les choses se passent”. Les réunions régionales, le SGAR, tout ça... on n’y était jamais. On n’y était pas ! Ce qui se travaillait au niveau des instances techniques, les projets d’infrastructures par exemple, nous échappait complètement. J’y allais systématiquement ! […] Et c’est là que je me suis aperçue que... alors qu’on était complètement couvert par le zonage [du FEDER] Objectif 2 et de l’Objectif 5B, on ne touchait que dalle ! Et je me suis dit “c’est pas possible ça ! Et on se plaint qu’on n’a pas d’argent !” »28

  • 29 Entretien avec le premier directeur de l’Epora, novembre 2016.
  • 30 Id.

34C’est dans ce cadre d’un changement des échelles d’action habituelles que va se formuler la nécessité d’un outil puissant et unique pour tenter de mener à bien régénération, ou a minima le traitement, des friches industrielles. Nous sommes alors dans un moment où l’État annonce de lourdes restructurations dans le secteur de la défense nationale qui affectent particulièrement la société nationale GIAT-Industries très présente dans les régions de Saint-Étienne et Roanne où de nombreux et importants sites de production sont potentiellement menacés d’abandon. Cette situation amène la mobilisation d’élus d’envergure nationale comme J. Auroux, ancien ministre alors maire de Roanne. En parallèle, la Direction du développement local du Conseil général cherche d’une part à renforcer son action en matière de résorption des friches industrielles et, d’autre part, à tenter de dépasser le morcellement des outils de développement économique nombreux dans la Loire. L’expérience de l’établissement public foncier (EPF) de Lorraine attire l’attention : c’est un EPF d’État qui, depuis 1985, travaille à l’échelle régionale, pour reconvertir les grandes friches sidérurgiques, charbonnières, textiles ou militaires « dont la Lorraine était abondamment pourvue »29. Le Président du Conseil Général se laisse convaincre que ce type de structure représente une réelle opportunité de renforcer les moyens de traitement des friches et apporte un soutien fort à la perspective de la création d’un outil foncier étatique sans être pour autant « un fervent défenseur de l’intervention publique »30. En 1996, une mission de préfiguration d’un établissement public foncier est confiée à un collaborateur de l’EPF de Lorraine qui, après la création de l’Établissement public foncier de l’Ouest Rhône-Alpes (EPORA) par décret du 14 octobre 1998, en devient le premier directeur.

Faire face à la désindustrialisation à l’échelle communale : Le Chambon-Feugerolles comme collectivité résiliente ?

  • 31 Entre 1968, où elle accueille 21 987 habitants, et 1999, la commune du Chambon-Feugerolles perd 36% (...)
  • 32 La zone d’activités développée sur le site de l’ancienne centrale thermique des Houillères de la Lo (...)
  • 33 La SOciété Financière pour favoriser l’Industrialisation des Régions Minières (SOFIREM) est créée e (...)

35De leur côté, bien que de manière inégale, les municipalités de l’ancien bassin minier cherchent aussi des solutions aux problèmes de reconversion économiques que certaines – mais pas toutes – associent fortement avec des enjeux de reconversion urbaine. La mobilisation et les actions de communes de la vallée du Gier sont ainsi saluées par le rapport Lacaze (Lacaze, 2000 : 11 et 14). Dans la vallée de l’Ondaine, la commune du Chambon-Feugerolles, en proie depuis la fin des années 1960 à une forte déprise économique et démographique31, se distingue par la mobilisation des dispositifs d’aide à la reconversion qu’elle met au service d’un projet global de revitalisation urbaine. Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale et sous des couleurs politiques bien différentes, les municipalités chambonnaires se distinguent par la constance des projets de redéveloppement : le centre-ville fait l’objet d’importantes opérations de rénovation dès les années 1960 et la revitalisation se poursuit jusqu’à aujourd’hui avec le réaménagement de friches industrielles aux sols lourdement pollués ; le (re)développement économique est pensé comme global et repose tant sur une animation des milieux industriels et commerciaux que sur l’aménagement des zones industrielles qualitatives qui fait place, dès les années 1990, à une dimension environnementale forte32 ; l’existence d’une conception du patrimoine industriel qui se traduit par la conservation de « signaux » – le château d’eau de la cokerie est conservé pour accueillir un restaurant, le puits du Marais est sauvé de la destruction – et la volonté de documenter les changements. Avec un maire élu en 1988, qui peut être considéré à sa mesure comme un « maire entrepreneur », la structuration des services municipaux et leur niveau d’ingénierie constituent une préoccupation constante. À titre d’exemple, est recrutée en 1994 une personne chargée du développement économique qui, dans sa carrière de consultante, a accompli nombre de missions pour Sofirem, le fonds de réindustrialisation des Charbonnages de France33. La commune du Chambon-Feugerolles se trouve ainsi en bonne position pour accompagner la recomposition du tissu industriel :

  • 34 Entretien avec le maire d’une commune du Sud-Loire, octobre 2016.

« [Nous avons] été parmi les communes qui ont le plus profité des fonds de désindustrialisation de Charbonnages de France. A un moment donné, [le financement disponible de Sofirem était de] 6 millions de francs par an, sur 3 communes […] Nous, on en avait toujours au moins deux millions. Et puis, en cours d’année, [le représentant de Sofirem] nous disait [qu’il n’avait] rien [des autres communes] et nous sollicitait pour d’autres projets. Et donc, sur 6 millions, on en a consommé largement plus de la moitié. Alors qu’on devait en avoir un tiers »34.

  • 35 De manière très indiciaire, nous mentionnons ici des mobilisations fortes sur la question des nuisa (...)
  • 36 « Je pense que ça peut être une opportunité à saisir, parce que l’avantage de la décroissance démog (...)

36Dans le contexte d’une désindustrialisation qui s’accentue dans les années 1980-90, la municipalité du Chambon-Feugerolles fait preuve d’une vraie capacité à s’inscrire dans des dispositifs qui lui ont permis de recomposer les espaces urbains et de soutenir le tissu économique. Il resterait à en analyser plus profondément les ressorts,35 mais la continuité politique, administrative et technique joue certainement un rôle dans la capacité de la commune à monter des projets, à les financer et à les mener à bien. Dernièrement, le projet d’écoquartier des Mollières, conduit en régie directe par la municipalité et labélisé Ecoquartier – Etape 2, actualise ce qui pourrait être qualifiée d’une forme de « résilience », laquelle tient peut-être au fait que la municipalité accepte sa nouvelle taille démographique comme une « opportunité à saisir »36. Articulées à d’autres échelles – nationales, départementales et régionales – par les engagements de son maire, les politiques conduites par la municipalité du Chambon-Feugerolles tout en restant dans les logiques du développement endogènes qui ont caractérisé les actions, alors innovantes, entreprises pendant les années 1990, se saisissent donc des nouveaux enjeux environnementaux des dispositifs d’aménagement, même si la question de la qualité des sols, devenue aujourd’hui obsédante, reste longtemps éludée.

Des sols résistants plus que « résilients »

  • 37 Pour le Conseil général, cela prend la forme du « Plan Loire » rédigé en 1996 qui propose d’articul (...)

37Au cours des années 1980-1990, le Conseil général de la Loire ou la municipalité du Chambon-Feugerolles s’efforcent d’inventer ou de mobiliser des outils pertinents d’action sur les friches industrielles et aussi, de manière plus globale, sur un projet de redéveloppement37. En ce sens, ces collectivités – dans lesquelles nous avons identifié une « vision » et une conduite d’action politico-administrative relativement maitrisée – manifestent leur intention de renouveler leurs modalités d’insertion dans les dynamiques socio-économiques et les nouvelles territorialités politico-administratives. Dans leurs actions de reconversion des friches, elles sont en phase – voire parfois un peu en avance – avec les paradigmes énoncés dans le rapport Lacaze… à une exception près cependant, celle de la gestion de la pollution des sols pourtant mentionnée comme un enjeu important dès le début du rapport même si elle fait l’objet de peu de développement dans les pages qui suivent.

  • 38 « [À Rive-de-Gier], il y avait beaucoup de galeries de mines en sous-sol. Donc il a fallu aussi bou (...)
  • 39 Entretien avec un ancien Directeur général des services, Ville du Chambon-Feugerolles, janvier 2016
  • 40 Entretien avec un ancien collaborateur de l’Unité de Gestion des Sites Arrêtés des Houillères du Ba (...)

38De manière pragmatique, en l’absence de contraintes réglementaires sur la pollution des sols, c’est la question de leur solidité mécanique qui est privilégiée : d’abord en raison du contexte minier « de surface » qui oblige parfois à avoir recours à des fondations spéciales pour les nouveaux bâtiments38 et aussi pour ce qui concerne les sites qui ont accueilli de gros équipements. Ainsi le dossier d’aménagement de la zone industrielle de la Silardière au Chambon-Feugerolles, sur le site de la cokerie du même nom, porte trace des travaux sur les soubassements des fours à coke pour en combler les cavités et mentionne des sondages pour identifier les capacités d’accueil de la zone. Sur le site de la centrale thermique déjà évoquée, les « grosses fondations » présentes ont été réutilisées en partie pour accueillir le desserrement d’une entreprise de métallurgie du centre-ville. Mais le reste a dû être démoli sans permettre de faire l’économie de fondations spéciales : « La ville se débrouillait comme elle se pouvait pour faire financer le surcoût des fondations spéciales avec SOFIREM, avec les Houillères »39. Quant aux sols de ces installations, particulièrement ceux de la cokerie démantelée entre 1973 et 1975, ils n’ont été ni retirés ni traités bien qu’ils fussent hautement toxiques. Le site a été vendu par le service du Domaine des Houillères de la Loire à différentes entreprises industrielles locales : dans ce contexte préalable à la loi de 1976, la « solution » qui guide l’action des Houillères consiste à « remettre simplement sur les terrains pollués des entreprises polluantes »40. La question de la pollution des sols n’est pas explicitement posée dans les années 1970, la « ressource » qu’ils constituent est alors appréciée en surface et ce sont les hectares réaménagés de friches industrielles qui constituent un indicateur simple de la reconversion des espaces sinon des capacités productives locales.

Faire face à la pollution des sols… et à l’État

  • 41 Entretien avec le maire d’une commune du Sud-Loire, octobre 2016.

39Il faut attendre les années 1980 pour que les sols gagnent en « épaisseur » et que leur pollution émerge comme un problème et un objectif d’action publique dans la décennie suivante. De fait la reconversion des friches industrielles, support majeur des actions locales de (re)développement, s’en trouve complexifiée ne serait-ce qu’en termes de renchérissement des coûts d’aménagement. Dans le contexte de fort renouvellement urbain qui est celui de la région de Saint-Étienne, la pollution des sols, désormais « activée », constitue une nouvelle difficulté pour les collectivités locales et les acteurs de l’aménagement. Sans remettre en cause la nécessité de traiter ces pollutions, ils cherchent parfois des accommodements avec les règles et les normes mises en œuvre par l’État par le biais de la DREAL. Tout se passe comme si la pollution des sols constituait une nouvelle mise à l’épreuve des capacités d’action et de réaction des acteurs locaux : une forme de « troisième peine »41 après l’industrialisation et la désindustrialisation ?

Une prise de conscience pragmatique de la pollution des sols

  • 42 Au cours de la recherche EMIR, nous avons bien documenté la manière dont la pollution des sols est (...)
  • 43 Entretien avec un ancien collaborateur du service d’Urbanisme de la Ville de Saint-Étienne, octobre (...)
  • 44 Id.
  • 45 Cet enjeu de la connaissance et de la mémoire des sites reste prégnant aujourd’hui : les chargés de (...)

40Ce n’est qu’à partir du début des années 1980 que nous trouvons trace dans les archives municipales d’enlèvement de terres et /ou d’analyses de sols sur les opérations d’aménagement conduites à Saint-Étienne ou à Rive-de-Gier. Ce sont des mentions ténues, lisibles dans les bilans d’aménagement voire les factures des entreprises en charge de ces opérations. Dans les archives malheureusement partielles du Bureau d’Hygiène de la Ville de Saint-Étienne, les analyses de sol sont de plus en plus nombreuses au cours des années 1980 et constituent une activité banale dans les années 1990. Dans les entretiens conduits auprès d’anciens responsables des services d’urbanisme et d’aménagement de Saint-Étienne, une opération constitue une expérience marquante dans la prise de conscience de la pollution des sols : celle de la zone d’activités dite du « Technopole » au nord-est de la ville, un secteur mêlant activités minières et surtout métallurgiques depuis le milieu du XIXe siècle, qui a été réaménagé au milieu des années 1980. De manière symptomatique42, c’est la pollution marquée des eaux d’exhaure minier qui alerte la maitrise d’œuvre sur l’état des terrains et la pollution des sols. Un des responsables de l’opération rappelle qu’il « s’inquiétait parce qu’on avait des terrains en très mauvais état et, en plus, des exhaures miniers. […] C’était la totale »43. Il mentionne une réponse « locale », inventée avec les bureaux d’études géotechniques engagés dans l’opération : les terres polluées sont enlevées et stockées sur le site même du futur technopôle dans un secteur déclaré inconstructible et aménagé en stationnement. Ces espaces de stationnement sont disposés de manière circulaire autour d’un tumulus qui comprend l’essentiel de ces terres : « On a fait toute la zone de stationnement [du technopôle] sur le secteur où on avait rassemblé les terres polluées. Toute cette partie centrale contient des terres polluées […] et ce qui en reste dans les archives, ce n’est pas terrible, terrible »44. Nous comprenons bien ici l’importance de la « documentation » non seulement des pollutions, mais aussi de leurs modalités de traitement dans une période où la réglementation est balbutiante et instable45. Dans ce début des années 1980, dans la région de Saint-Étienne, la conscience de la pollution des sols et sa prise en charge technique au travers du développement des analyses de terre, émergent au gré des réaménagements de friches industrielles, notamment ceux qui impliquent un changement d’usage. Pour autant, dans cette période où les connaissances sont peu développées, des opérations semblent échapper à cette vigilance émergente. En témoigne par exemple le réaménagement du plateau des forges à Terrenoire, ancienne commune autonome rattachée à Saint-Étienne en 1970. Ce secteur correspond à une zone occupée par l’industrie de manière continue depuis le début du XIXe siècle, et ce, avec nombre de recyclages de bâtiments d’activités de la « grande usine » métallurgique de la Compagnie des Fonderies et Forges de Terrenoire, La Voulte et Bessège fermée en 1889. En décembre 1993, la Ville de Saint-Étienne s’appuie sur le bailleur municipal pour aménager le plateau des Forges en une zone « mixte » pouvant accueillir des activités industrielles et artisanales et de nouveaux espaces résidentiels « sociaux » (immeubles collectifs et maisons individuelles en bandes ou isolées, en location ou accession à la propriété). Dans les dossiers préparatoires, il est seulement fait mention de contraintes de sous-sol, en l’espèce la « présence d’anciennes fondations de bâtiments démolis [et des] remblais sur une profondeur moyenne de 2,50 à 3 m composés essentiellement de scories » qui imposent des « travaux d’extraction de fondations, de purges et d’évacuation » ainsi qu’une reprise du drainage existant. Fort logiquement, une aide du FEDER est sollicitée pour la remise en état des sols. Dans la première moitié des années 1990, le projet formulé fige la forme urbaine héritée de la période industrielle et l’opération d’aménagement est conduite dans une logique aveugle à la pollution des sols.

  • 46 En septembre 1981, un groupe de travail sur la remontée de la nappe phréatique est constitué à la d (...)

41Si, dans les années 1980-90, cette dernière émerge comme problème pragmatique dans des opérations d’aménagement en région stéphanoise, force est de constater que c’est de manière ponctuelle et sans doute liée à la mesure de pollutions mieux connues et mieux étudiées, ne serait-ce que dans le processus de retrait de l’exploitation minière, celles des eaux souterraines et de surface46. Les techniciens de la Ville se confrontent à ces sols qui ont « ramassé » comme le dit J. Roux, « selon le sens que prend cette expression populaire quand on l’emploie à propos d’une personne dont on veut dire qu’elle a souffert, qu’elle a enduré » [Roux, 2002 : 143]. Ils s’adaptent, trouvent des « solutions » qui permettent de mener à bien des projets de redéveloppement mais, globalement, s’accommodent de cette « nouvelle » donne sans parvenir à poser de manière globale la question des héritages industriels trop stigmatisants. Avec la création en 1996 d’un « pôle de compétences sur les sols pollués » rattaché à l’EPF régional, les acteurs du Nord-Pas-de-Calais s’inscrivent eux davantage dans le processus qui, à l’échelle nationale, cherche à formaliser la connaissance sur les sites et sols pollués et à trouver des moyens juridiques, administratifs et financiers pour les traiter.

Un dispositif d’action d’État sur les sites et sols pollués : émergence, inconfort et nouveaux défis

  • 47 À noter aussi des démarches individuelles menées par des chercheurs spécialisés dans le domaine de (...)
  • 48 Cette remarque reste d’actualité. En novembre 2016, le colloque « Droit des sites et sols pollués. (...)

42La question de la pollution des sols est en effet peu à peu inscrite à l’agenda des problèmes méritant l’attention publique nationale. Après un premier inventaire succinct en 1978, le recensement des anciens sites industriels, et de leurs pollutions potentielles, reprend à la fin des années 1980, l’écart entre le nombre de « points noirs » de pollutions identifiés en France et ailleurs en Europe posant problème [Padioleau, 1982 : 25] au ministère de l’Environnement du gouvernement socialiste de M. Rocard (1988-1991). Une fois identifié, le problème des sols (potentiellement) pollués conduit à la mise en place de bases de données (BASIAS pour « l’inventaire historique des sites industriels et activités en service » et BASOL sur les « sites et sols pollués ou potentiellement pollués appelant une action des pouvoirs publics à titre préventif ou curatif »). La démarche d’inventaire, conduite par le Bureau des Recherches Géologiques et Minières en appui sur des chercheurs opérant les inventaires départementaux, se veut systématique et vise à l’exhaustivité de l’identification des sites pollués47. La connaissance des sols pollués s’améliore donc, mais le droit qui leur est applicable reste peu clair48 relevant d’une part de la réglementation sur les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) adossée à la loi du 19 juillet 1976 et, d’autre part, de la réglementation sur les déchets. Au cours des années 1990, les évolutions de l’action publique en la matière s’inscrivent d’ailleurs davantage dans des circulaires ministérielles que dans des formes juridiques plus stabilisées. En 2000, un rapport conjoint du Conseil général des Mines et de l’Inspection générale des Finances montre combien « l’arsenal juridique [dont dispose l’administration est] inadapté » (Conseil général des Mines, 2000 : 26), car reposant sur une loi qui n’est pas destinée à régir la pollution des sols, mais simplement à « définir les modalités d’exploitation des installations classées parce que dangereuses pour l’environnement » (Conseil général des Mines, 2000 : 27). De plus, la « multiplication des contentieux et [les] incertitudes de la construction jurisprudentielle » a accentué la confusion et l’insécurité des différents acteurs : l’administration, les industriels et les collectivités locales. Le diagnostic est donc relativement sévère et point notamment les difficultés des Directions régionales de l’industrie de la recherche et de l’environnement (DRIRE) :

43« Sur le terrain, les DRIRE sont directement confrontées aux difficultés créées par des procédures qui s’éternisent et des pollutions non traitées ; elles ressentent une grande frustration devant ces problèmes non résolus qui sont pourtant de leur responsabilité directe ; elles subissent en première ligne les pressions des associations, des élus, des médias […]. [Afin] de ne pas encourir de reproches d’avoir imprudemment engagé la responsabilité de l’État, les DRIRE appliquent strictement, sans sourciller ni se poser de questions les règles fixées par le ministère [de l’Environnement] tout en ayant la conviction qu’il faudrait en trouver d’autres et faisant le gros dos contre les critiques locales ; et l’administration centrale, qui a bien conscience des imperfections du système, n’a su pour autant jusqu’à présent comment le faire évoluer. » (Conseil général des Mines, 2000 : 84)

  • 49 Des travaux ont été conduits au cours des années 1990 par la Direction Environnement de la Commissi (...)
  • 50 « […] En ce moment, on est en pleine période des objectifs [de service] et quand je vois que, sur c (...)

44Ce constat opéré après une enquête approfondie auprès des DRIRE, est bien sûr daté tant la réglementation sur les sites et sols pollués a évolué depuis lors. Ces évolutions ont été inscrites dans des circulaires et notamment celle du 8 février 2007 relative aux modalités de gestion et de réaménagement des sites pollués qui ouvre le « recours à l’analyse critique prévue par la législation sur les installations classées » en rappelant que « les dispositions réglementaires en vigueur permettent d’adapter les usages possibles des milieux en fonction de leur état, sans obligatoirement viser une dépollution systématique ». Ces évolutions ont été également produites par des textes de loi dont la loi pour l’Accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) de mars 2014 qui crée les Secteurs d’information sur les sols (SIS). La connaissance de la pollution de ces secteurs amène la réalisation d’études et de mesures de gestion et qui devront, dès 2019, être annexés aux documents d’urbanisme. En l’absence d’une directive européenne sur les sols49 et dans le contexte de modifications profondes du rôle de l’État en France et de celui de l’ancien ministère de l’Équipement en particulier, le constat dressé plus haut garde quelque pertinence pour les DREAL et les modalités de gestion des sites et sols pollués restent souvent inconfortables pour les parties prenantes. En effet, si la réglementation et les procédures sont aujourd’hui presque routinisées autour du plan de gestion, des prescriptions d’études, de suivi et des servitudes d’usage des sites, les contraintes de temps et de moyens pour la DREAL sont prégnantes et restreignent clairement les possibilités de faire, ne serait-ce qu’en termes de traitement quantitatif des dossiers constitués50.

  • 51 Nous viendrons plus loin sur le groupe « projet » organisé pour l’opération Novaciéries à Saint-Cha (...)
  • 52 Très récemment, en avril 2017, sous l’influence de la loi ALUR, la Méthodologie nationale de gestio (...)

45Dans ce contexte, l’éventualité de constituer et/ou d’animer une scène d’échange plus globale sur la question de la pollution des sols en région stéphanoise – l’échelle adéquate restant à trouver – constitue une aspiration, mais est jugée hors de portée des capacités de l’Unité Territoriale Loire de la DREAL. Sans scène d’échanges régulière51, les praticiens de la DREAL se retrouvent à appliquer les principes de gestion des sols pollués mentionnés dans les circulaires et autres documents méthodologiques généraux52. En fait, c’est davantage d’« actualisation » des principes dont il faudrait parler puisqu’il s’agit d’articuler, sur chacun des sites qui lui sont soumis au titre de l’inspection des ICPE, des niveaux de pollutions existantes, un objectif d’aménagement et de niveaux de pollution « sortante » ainsi que les moyens dont disposent les acteurs concernés (exploitant, aménageur, collectivité). Mais ces derniers peinent à mettre en discussion cette « articulation », car leurs relations sont – restent – dominées par l’insécurité et la conflictualité décrites plus haut. Avec l’avènement des SIS, la loi ALUR renforce l’inquiétude avec la mise en avant de la responsabilité du maire dans le porter-à-connaissance de l’état des sols, qui, du côté de la DREAL, est par contre envisagée de manière positive comme relevant de l’implication d’un acteur ayant à la fois connaissance du terrain et capacité d’appréciation des enjeux d’aménagement :

  • 53 Entretien avec un.e praticien.ne, DREAL Auvergne-Rhône-Alpes, janvier 2017.

« La clef est bien [dans les SIS]. Nous on va apporter notre information liée à nos sites industriels d’installations classées. Après le maire a connaissance d'informations que même nous on ignore. Parce qu’on ne connaît pas la commune aussi bien qu'un maire, c'est évident. Donc lui, il aura la connaissance, ce sera à lui après de prendre sa responsabilité et de savoir si oui ou non, il va mettre certains secteurs, dont il a connaissance, dans ces SIS, pour qu’il y ait des précautions qui soient prises sur les futurs usages. »53

  • 54 Entretien avec un opérateur foncier, décembre 2015.

46Le renvoi des prérogatives d’information à l’échelle municipale ou intercommunale entre bien dans la recomposition du rôle de l’État telle que nous l’avons montrée en première partie de ce texte. Et si résilience il y a, les effets de cette recomposition doivent être pris en compte parmi les éléments qui changent profondément l’environnement des sociétés locales et auxquels leurs acteurs doivent s’adapter. En l’occurrence, les ressources pertinentes pour s’ajuster à l’évolution de la réglementation en matière de sols pollués sont facilement identifiables : des moyens financiers, un niveau d’ingénierie à la hauteur des problèmes posés, des capacités à porter ces nouveaux messages auprès de la population, un horizon de développement socio-économique inspirant suffisamment de confiance pour accepter de contraindre l’élaboration de nouveaux projets, etc. Nous nous trouvons face à des discours et des actions implicitement normatifs qui escamotent la question – réelle – des inégalités socio-spatiales, de la stigmatisation territoriale et de la complexité de la construction territoriale héritée de la période industrielle. L’EPORA et l’EPA de Saint-Étienne constituent des outils qui corrigent en partie ces inégalités par l’accompagnement des collectivités locales dans la gestion des héritages industriels, un accompagnement nuancé parfois d’une lecture morale de l’incapacité de ces dernières à être plus autonomes et à se prendre en charge sans « chercher de l’argent auprès de l’État »54.

  • 55 Voici la citation complète : « il n’y a pas de cabane de la DREAL qui est implantée sur le site pou (...)

47La réalité reste cependant celle d’un retrait de l’État qui a pour conséquence une redistribution des rôles et des places entre les acteurs locaux et l’État. La montée des contraintes en termes de moyens, humains et financiers, qui limitent très clairement les capacités d’action, confine les DREAL dans le contrôle des procédures et des plans de gestion des terres polluées au détriment de tout autre rôle, particulièrement du rôle d’accompagnateur qui semble désormais impossible à tenir. Il en résulte l’apparition de tensions qui constituent un renouvellement de la contrainte qui pèse sur l’action des collectivités locales, mais dont l’État, à travers l’action de ses opérateurs d’aménagement présents localement, s’affranchit au nom du bon usage de l’argent public, comme en témoigne le passage en force de l’un de ceux-ci avec l’exécution de travaux liés à un plan de gestion pourtant non validé par la DREAL dans une commune de la vallée du Gier. Dans le même temps, les collectivités locales ont le sentiment d’avoir « la cabane de la DREAL » dans chacune de leurs opérations55. À l’autre extrémité du spectre de l’action publique, la mise en place de dispositifs d’identification, d’obligations et de méthodologies de traitement des sols pollués, depuis les années 1990, a généré un marché pour des bureaux d’études en environnement, ce qui les positionne comme des acteurs incontournables des dispositifs de requalification de site avec lesquels les acteurs locaux – élus et techniciens – doivent aussi composer. Au terme provisoire d’un processus qui a vu d’une part se renforcer l’action publique en termes de contrôle et de traitement de la pollution des sols et, d’autre part, se désengager l’État qui délègue aux instances locales la responsabilité de la mise en œuvre de cette politique tout en en contrôlant étroitement les modalités d’application, force est de constater que les acteurs locaux sont pris en tenaille entre l’obligation d’assumer un legs dont ils ne sont pas responsables et une exigence toujours croissante de technicité qui épuise leur capacité de projet et met à l’épreuve leurs ressources et leur capacité d’adaptation. Entre hypothèque et défi, le traitement de la pollution des sols tend alors à s’imposer comme l’horizon indépassable des politiques d’aménagement et de (re)développement.

La pollution comme « bruit de fond » : entre épreuve et alibi

  • 56 “65 % des SSP inventoriés dans Basol sont pollués par une catégorie d’hydrocarbure (chloré, aromati (...)

48Compte tenu de son histoire industrielle, la pollution des sols est généralisée dans la région de Saint-Étienne, entre « points chauds » – concentrations ponctuelles de pollution en hydrocarbures ou en métaux et métalloïdes sur un site donné, ICPE ou non – et pollution diffuse des sols qui concerne davantage la deuxième catégorie de matériaux56. Confrontés à la « réification » de la pollution des sols par l’action de l’État, les acteurs locaux, pour motivés qu’ils soient à « reconquérir » les friches industrielles, s’interrogent sur les pratiques globales de l’acteur étatique dans la gestion et l’accompagnement du processus de désindustrialisation.

  • 57 Idem.

49Tout d’abord, les décideurs locaux ont connaissance de la pollution généralisée des sols dans les territoires qu’ils gouvernent, connaissance actualisée par les opérations de renouvellement urbain dont la préparation et la conduite se confrontent régulièrement à la question notamment sous forme de « surprises » en cours de chantier. Ces « surprises » sont présentes tant sur les sites d’ICPE en reconversion – le site GIAT de Saint-Chamond par exemple – que sur des sites banals – le chantier de la troisième ligne de tramway de Saint-Étienne qui traverse des terrains constitués de remblais ou encore le quartier du Grand-Pont à Rive-de-Gier implanté sur un site collinaire non industrialisé, mais qui a reçu, au moment de sa construction, des remblais venus de la vallée. Empruntant une expression d’acoustique passée dans le vocabulaire de l’environnement, un aménageur mentionne, après moult expériences montrant le niveau d’anthropisation des sols – que « c’est du remblai partout, c’est le remblai »57. La pollution des sols fait ainsi partie du « bruit de fond » local voire en constitue une caractéristique :

  • 58 Entretien avec un aménageur, novembre 2015.

« Je crois que les investisseurs sont habitués, que les opérateurs sont habitués. Je pense qu’il y a une certaine culture du renouvellement urbain maintenant, partout, qui fait que tout opérateur qui se respecte a dû, à un moment ou à un autre, être amené à intervenir [sur] une opération sur un site industriel où la question de la pollution a été [centrale] »58.

  • 59 Il s’agit du site de l’entreprise Dervaux, filiale du groupe Sicame, qui a rejoint à la fin des ann (...)
  • 60 Entretien avec le maire d’une commune du Sud-Loire, octobre 2016.
  • 61 “On est sur un gros projet à Villars. Le plan de gestion devait partir, et mon collègue a incité le (...)

50Les décideurs locaux entérinent donc la pollution généralisée et se protègent d’un point de vue juridique d’une responsabilité qui, hors site ICPE, pourrait leur être imputée. En novembre 2009, dans le contexte des études de sols conduites sur un site industriel situé en centre-ville59 touchant à la pollution des sols et partant à la qualité des eaux, le maire du Chambon-Feugerolles a pris un arrêté « portant interdiction de l’usage des eaux souterraines pour la consommation, l’arrosage des jardins potagers et fruitiers, l’abreuvage des animaux et le remplissage des piscines privées sur le territoire communal ». Cette prise de conscience comme « fruit d’une médiation » (Rey, 1998 : 856), celles des études techniques et du risque légal60, n’engendre pas en l’occurrence, un partage de cette connaissance, un « savoir en commun » pour revenir à l’étymologie du terme de « conscience ». En tout cas, il n’y a aucun phénomène « aigu » concernant les pollutions anciennes des sols ou même concernant la pollution des sols en général. Les acteurs locaux témoignent de leur accoutumance à cette pollution généralisée : ils font « avec », mais de manière de plus en plus concernée. D’abord, des techniciens de Saint-Étienne Métropole commencent à suivre des formations spécifiques sur la question. Ensuite, l’attention à la qualité des plans de gestion des terres polluées augmente : de document administratif obligatoire, ils deviennent de mieux en mieux articulés au projet urbain61. Enfin émerge une volonté, encore fragile, de rendre publique la question et de la partager avec les habitants et les riverains du projet.

  • 62 Entretien avec un maire d’une commune du Sud-Loire, novembre 2016.
  • 63 Entretien avec un opérateur foncier, décembre 2015.
  • 64 Id.

51Pour autant, les décideurs locaux contestent parfois l’injonction du niveau de dépollution des sols exigé par la DREAL pour valider les Plans de gestion. La contestation repose d’abord ce qu’ils perçoivent comme un excès de précaution en l’absence de risques sanitaires aigus : « On [se] sort difficilement [des relations avec la DREAL]. Il faut toujours plus, toujours… Comme je dis, il faut laver plus blanc que blanc. Comme Coluche disait, il faut laver transparent, quoi ! »62. Les réticences s’expriment également au regard des coûts de la dépollution. Sur un site lourdement pollué aux hydrocarbures dans la vallée du Gier, le coût de la dépollution par bactéries s’est élevé à 125 euros par m2 pour des prix potentiels de vente des terrains compris entre 30 et 35 euros63. Face à cela, les acteurs mobilisent la notion d’« acceptabilité »64 des coûts de dépollution et en appellent aux capacités d’adaptation de l’État en la matière. De manière convergente, ils jugent que ces capacités se réduisent et, pour certains, marquent la différence avec la disponibilité dont la DREAL a pu témoigner dans le cadre du projet Novaciéries en cours sur le site GIAT de Saint-Chamond.

  • 65 Entretien avec un aménageur, mai 2017.

« [À Novaciéries], une inspectrice [des installations classées] a été très présente, à la fois très rigide sur l'aspect réglementaire – et ça, à la limite, c’est ce qu’on demande à la DREAL – et très impliquée dans la façon de décliner [la règle] : “la règle c’est celle-là, je comprends que c’est compliqué, que c’est onéreux, alors on réfléchit ensemble sur la façon de faire”. À mon avis, la partie d’innovation sur Novaciéries, elle n’aurait pas pu être possible sans une personne comme elle. [Et] la DREAL […] a fait remonter des informations au ministère [sur le projet]. [Nous avons pu innover dans la gestion des terres parce que] les acteurs locaux de l’État ont joué le jeu »65.

52Le premier chef de projet de Novaciéries confirme et évoque la complexité persistante des responsabilités qui explique aujourd’hui la frilosité de l’État dans un contexte de fragilisation de ses moyens :

« Sur Novaciéries, [la DREAL] nous [a] carrément aidés. C’est quand même un sujet très complexe, entre les responsabilités de GIAT, qui a une responsabilité trentennale sur ces pollutions, notre responsabilité d’aménageurs qui [transportons] des terres polluées, [d’une partie du site à une autre]. On a reconcentré en pollution par-dessus des terres qui sont de la responsabilité de GIAT [en faisant] des alvéoles étanches. Mais, si un jour ça fuit, en terme de responsabilités, ça peut ne pas être simple. Donc […] ces démarches nécessitent des prises de risques et, à mon avis, l’État [aujourd’hui] ne veut plus ».

53De plus, les acteurs locaux, élus ou techniciens dans le champ de leurs rôles respectifs, se confrontent à un État protéiforme, voire schizophrène. C’est le cas à l’échelle du projet Novaciéries :

  • 66 Entretien avec un technicien d’une collectivité locale, mai 2017.

« Pour le coup, j’avais face à moi un État schizophrène. D’un côté, j’avais l’État GIAT, qui ne voulait pas payer, et de l’autre côté, j’avais l’État DREAL qui disait “attention, il faut dépolluer”. D’ailleurs, cette schizophrénie, on la retrouve entre l’ADEME qui, quelque part, pousse vers ces techniques alternatives [de gestion des terres polluées] et les DREAL qui freinent des quatre fers, sans parler de l’Agence Régionale de Santé »66.

  • 67 Entretien avec un technicien d’une collectivité locale, octobre 2016.

54Sur un autre site « complexe », celui de l’ancienne usine Duralex à Rive-de-Gier dont Saint-Étienne Métropole est maitre d’ouvrage, l’ambivalence de l’État est également mise en cause par les acteurs locaux qui rapportent ses exigences en matière de dépollution des sols à sa passivité devant les difficultés de maitrise foncière du site. En effet, ces dernières retardent la prise en charge d’autres pollutions, puisqu’à celles du sol s’ajoute une lourde problématique d’amiante volatile67 dans un secteur soumis au Plan de Protection des Risques Inondation (PPRI) du Gier.

55La plupart des acteurs locaux rencontrés lors de la recherche replacent la question de la pollution des sols dans une approche globale du processus de désindustrialisation, des actions et réactions locales qu’il a suscitées et de son accompagnement par l’État. À notre question sur les héritages industriels, le maire d’une commune du Sud-Loire répond :

« Alors je dirais qu’il y a deux notions de sols pollués : il y a la pollution purement physique des terres, qui sont réellement polluées et puis, il y a la pollution [qui résulte] de l’état dans lequel les Houillères nous ont laissé les terrains. […] Je les qualifierais aussi de pollués parce qu’il a fallu faire des fondations spéciales, surtout les zones d’activités comme [celle de la cokerie de] la Silardière : c’est un véritable gruyère qui nous a été laissé. […] [En fait], il y a une troisième forme de pollution : c’est le plan de prévention des risques miniers qui produit quand même une [forme de] pollution des terrains dans la mesure où ils les rendent impropres à toute construction, ou alors moyennant un luxe de précautions […]. [Et sur ce point], l’État s’est bafoué [lui-même] puisqu’en février 2002, l’État et les Charbonnages de France nous ont envoyé un gentil courrier nous disant “braves gens, dormez en paix, tout est bien stabilisé, ça ne bougera plus, aucun souci”. […] Et dix ans et un mois plus tard, on nous dit que rien ne va plus et on met en place un PPRM [pour lequel] il faudra aller très vite. C’est en 2012 ».

  • 68 Entretien avec un aménageur, mai 2017.

56La focalisation de l’Etat-DREAL sur la pollution des sols au détriment d’une approche plus globale et plus cohérente des héritages industriels est mal appréciée des acteurs locaux, en l’absence de lisibilité de l’action de l’État et de scènes de dialogue. En la matière, l’opération Novaciéries apparaît de nouveau « exemplaire » de par la mise en place d’un groupe-projet qui, entre 2010 et 2014, a rassemblé les acteurs impliqués concrètement dans le projet – Saint-Étienne Métropole, la Ville de Saint-Chamond, EPORA, le bureau d’études Apave, etc. – et aussi la DDT et la DREAL comme acteurs de référence. La confiance construite entre acteurs dans ce cadre constitue aujourd’hui un « capital » sur lequel s’appuie le chef de projet de Novaciéries non seulement pour mener à bien le plan de gestion validé « de bonne fois avec des moyens techniques et humains [adaptés] », mais aussi pour préserver la « bienveillance » ainsi acquise pour le « dossier d’après »68.

57La gestion des pollutions anciennes des sols constitue un domaine d’action publique « délicat » : la réglementation y est peu stabilisée, les responsabilités lourdes et incertaines, l’action de l’État local marquée par une volonté de contrôle segmenté et par des difficultés à accompagner des collectivités, dont l’implication est de plus en plus sollicitée. Déclassés par les logiques économiques, les territoires concernés sont affectés d’une nouvelle « peine » que, pour la plupart, ils tentent de surmonter avec des moyens faibles, bien que renforcés par les opérateurs d’État. Peu spectaculaires, peu normalisées, peu mesurables, ces capacités d’adaptation des acteurs locaux méritent d’être reconnues comme telles – sans attendre la conversion économique spectaculaire – dans des jeux d’acteurs caractérisés par l’asymétrie et par l’omniprésence de l’arrière plan économique tant pour ce qui concerne les intérêts industriels passés ou présents que les intérêts fonciers ou immobiliers.

Conclusion

  • 69 Des villes comme Bilbao ou Leipzig constituent des figures presque obligées de la résilience à la d (...)

58Largement diffusée à l’échelle internationale à partir des travaux en écologie et en psychologie, la notion de résilience s’est imposée depuis les années 2000 à la fois comme résultat d’un diagnostic socio-spatial, permettant de qualifier des sociétés locales territorialisées comme résilientes, et comme objectif de politiques publiques pour amener ces sociétés à développer des attitudes et des stratégies destinées à les doter de capacités de rebond. Tel qu’elle est promue, la résilience incorpore moult dimensions de l’idéologie néolibérale habillant la recomposition du rôle de l’État par un surcroît d’initiatives et de responsabilités conférées aux sociétés locales. Elle s’apprécie globalement par l’ampleur et la « normalité » du rebond qui permet à la ville ou au territoire résilient de se réinsérer dans les espaces, les réseaux et les logiques de l’économie mondialisée, en dépassant la dévalorisation des espaces anciennement industrialisés, le plus souvent au profit de logiques métropolitaines. À notre sens, elle constitue un référentiel inadapté à l’appréhension de capacités d’adaptation « discrètes » qui ne relèvent pas du « rebond » emblématisé de quelques territoires69, en rappelant qu’elle escamote la puissance des logiques économiques globalisées qui classent et déclassent les espaces de production et les lieux de vie associés.

59En examinant les manières dont des acteurs locaux s’accommodent de la désindustrialisation et des pollutions héritées, nous avons inscrit leurs actions et réactions dans l’histoire longue des sociétés locales et dans les configurations asymétriques des relations avec l’État protéiforme. Dans un premier temps tout au moins, il n’est donc pas question d’apathie territoriale. Nous avons également montré que l’action de l’État est parfois ambivalente entre soutien au traitement des friches industrielles et au renouvellement urbain par le biais des opérateurs d’État et renforcement des procédures et des contrôles en matière de sites et sols pollués dans une tentative de gouvernement à distance des sociétés locales. Cette ambivalence est d’autant plus durement ressentie par les acteurs locaux que l’implication des acteurs d’État dans la désindustrialisation, et surtout le long démantèlement de l’industrie houillère, n’a pas toujours été conduit de manière cohérente et respectueuse de l’environnement. Les transformations et, parfois, la labilité de l’action publique participent donc pleinement des changements auxquels les sociétés désindustrialisées s’efforcent de répondre avec et malgré les rigidités héritées – notamment dans les configurations spatiales. Pour autant, le renoncement peut constituer la conséquence ultime des logiques d’adaptation. Relativement confinée à la sphère technique – entre DREAL, opérateurs d’État, aménageurs et services techniques ou d’urbanisme des quelques collectivités qui ont une capacité d’ingénierie suffisante –, la question de la pollution des sols peine à émerger comme question politique. Il manque en effet une réflexion globale sur une politique du sol qui conduise à une politisation du substrat des sociétés. Rendre visibles les pollutions héritées et débattre de leurs modalités de gestion dans des scènes où les acteurs puissent prendre place de manière symétrique permettrait de bousculer la banalisation et la technicisation de la dégradation environnementale, de poser la question de l’acceptabilité des pollutions et de déconstruire la prétendue accoutumance des sociétés locales (post)industrielles à cet environnement dégradé. Ces enjeux pour localisés qu’ils soient ne sont pas locaux et obligent à combiner une attention réelle aux inégales capacités d’action locales et un principe de justice socio-spatiale à une échelle plus large.

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Notes

1 [En ligne] URL : www.resalliance.org

2 Voir la présentation de la notion de résilience par S. Tisseron lors de l’ouverture du colloque « Résilience et transition écologiques : quelles dynamiques territoriales » du 5 mars 2015, [En ligne] URL : http://wikiresilience.developpement-durable.gouv.fr/index.php/R%C3%A9silience_et_transition_%C3%A9cologique:_quelles_dynamiques_territoriales

3 Voir l’inscription de la notion de résilience dans le programme des Nations-Unies « Making Cities Resilient » lancé en 2011 et, plus récemment, le programme de la Fondation Rockfeller « 100resilientcities », [En ligne] URL : http://www.100resilientcities.org/#/-_/

4 Sous le titre de « RHésilienc », une société « propose – à partir d’une évaluation du potentiel de résilience des individus et des organisations – une approche de gestion stratégique de l’actif humain en ligne avec les exigences de transformation des entreprises », [En ligne] URL : http://rhesilience.com/blog/ consulté le 25 mai 2017. Est-il possible de dire plus explicitement que l’adaptation des individus aux exigences de l’entreprise ne doit souffrir d’aucun questionnement.

5 La recherche EMIR (Elision mais inexorabilité du risque. Quelle résilience face à la pollution des sols dans les territoires industriels?) est financée dans le cadre du programme Risque-Décision-Territoire du Ministère de l’Environnement et du Développement durable (2013-2017). L’équipe de recherche composée de géographes, politistes et de collègues de sciences de l’environnement tient à remercier l’ensemble des acteurs rencontrés tout au long du travail de terrain tant pour le recueil documentaire que pour la cinquantaine d’entretiens conduits au Chambon-Feugerolles, à Lyon, à Paris, Rive-de-Gier, Roanne, Saint-Étienne et Salsigne.

6 Nous hésitons à choisir le terme de « réglementation » tant les mesures adoptées sur la pollution des sols prennent bien souvent, au cours des années 1990 et 2000, la forme de circulaires ministérielles, si l’on laisse de côté la législation spécifique aux installations classées. Aujourd’hui encore, la pollution des sols, comme le sol lui-même, ne font pas l’objet d’un corps de doctrine juridique homogène.

7 C’est la traduction de l’expression « consensual localism » utilisée par N. Theodore et J. Peck à propos du « soft power » de l’OCDE et de ses capacités à fournir un cadre aux politiques urbaines et territoriales des villes à l’échelle mondiale (Theodore et Peck, 2012).

8 R. Felli montre ainsi le glissement de l’expression « réfugiés climatiques » à celle de « migrants climatiques », la migration étant alors un moyen d’adaptation au changement de nature presque entrepreneuriale (Felli, 2014).

9 Avec B. Evans, ce dernier a publié en 2014 un ouvrage intitulé Resilient Life : The Art of Living Dangerously. Un an plus tard, ils répondent aux commentaires qu’a reçu cet ouvrage et se disent « épuisés » par la résilience : « we are also exhausted by resilience. It nihilism is devastating. Its political language enslaving. Its modes of subjectivity lamenting. And its political imagination notably absent. That is why we have decided after this volume to never write, publicly lecture or debate the problematic again » (Evans et Reid, 2015 : 157).

10 [En ligne] URL: http://www.territoires-ville.cerema.fr/la-resilience-un-outil-pour-les-territoires-a1319.html

11 Le ministère en charge des questions environnementales change régulièrement de nom. Nous garderons cet intitulé pour ne pas compliquer inutilement la lecture, les logiques institutionnelles ne variant pas à la mesure des changements d’intitulé.

12 Une plate-forme wiki est créée par la DGPR dès 2010, [En ligne] URL : http://wikhydro.developpement-durable.gouv.fr/index.php/Portail:Wikhydro

13 [En ligne] URL : http://wikhydro.developpement-durable.gouv.fr/index.php/Apports_de_l'Atelier_National_Xynthia,_Charente_Maritime

14 Entretiens avec deux chefs de projets du Cerema et deux chargés de mission au CGDD, novembre 2016, avril et mai 2017.

15 En 2011 est créé le label « Gestion des risques territoriaux – Pour un territoire résilient » qui entre en phase opérationnelle en 2012, [En ligne] URL : http://www.risques-majeurs.info/fiche/label-gestion-des-risques-territoriaux-pour-un-territoire-resilient

16 Entretien avec un.e chargé.e de mission, CGDD, novembre 2016.

17 Direction départementale des territoires

18 Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement

19 Entretien avec un.e chargé.e de mission, CGDD, novembre 2016.

20 Entretien avec deux chefs de projets, CEREMA, avril 2017.

21 En témoignent la mission confiée à la 27e Région pour éviter que le travail prospectif ne soit consigné dans la sphère expertise et la Conférence citoyenne sur les « Nouveaux indicateurs de développement » organisée en septembre et octobre 2009, cf. par exemple, [En ligne] URL : http://e2i.coop/IMG/pdf/album_photos_seance_2.pdf

22 Entretien avec un.e chargé.e de mission, CGDD, novembre 2016.

23 Id.

24 Pour reprendre un qualificatif que S. Barles rapporte à l’urbanisme pour rendre raison de la tardive prise en compte du sous-sol dans les questions d’aménagement urbain : « Discipline spatiale, surfacique, l’urbanisme se détourne du sol, du relief, du volume, de la pollution, de la mécanique » (Barles, 1993 : 17).

25 Entretien avec un maire du Sud-Loire, ancien Vice-Président du Conseil général de la Loire en charge des affaires économiques, janvier 2016

26 Id.

27 EPURES, Etude économique de la vallée du Gier, 1980, Archives municipales de Rive-de-Gier.

28 Entretien avec l’ancienne directrice du Développement local, Conseil général de la Loire (1994-1996), décembre 2016.

29 Entretien avec le premier directeur de l’Epora, novembre 2016.

30 Id.

31 Entre 1968, où elle accueille 21 987 habitants, et 1999, la commune du Chambon-Feugerolles perd 36% de sa population.

32 La zone d’activités développée sur le site de l’ancienne centrale thermique des Houillères de la Loire – dite « du Bec » – en témoigne. Il est intéressant de noter que la commune est maitre d’ouvrage et d’œuvre pour cette réalisation après l’expérience très insatisfaisante de l’aménagement du site de l’ancienne cokerie de la SIlardière en zone d’activités sous maitrise d’œuvre publique, Entretien avec un ancien Directeur général des services, Ville du Chambon-Feugerolles, janvier 2016.

33 La SOciété Financière pour favoriser l’Industrialisation des Régions Minières (SOFIREM) est créée en 1967. Filiale de Charbonnages de France et des Houillères de Bassin, avec un statut de société anonyme, elle est tournée vers l’aide aux entreprises s’installant en région minière. Bénéficiant de subventions de l’État, trois rôles principaux lui ont été attribués : tout d’abord, l’étude des projets de création, d’extension ou de développement d’entreprises dans les régions minières; ensuite, la contribution directe à la réalisation de l’installation avec des prises de participation minoritaires et temporaires dans le capital de l’entreprise; enfin, un rôle de conseil.

34 Entretien avec le maire d’une commune du Sud-Loire, octobre 2016.

35 De manière très indiciaire, nous mentionnons ici des mobilisations fortes sur la question des nuisances industrielles au Chambon-Feugerolles avec la création à la fin des années 1950 d’un Comité de défense contre le bruit, la poussière et les odeurs du Chambon-Feugerolles qui mobilise des habitants de la ville, avec le soutien significatif de la municipalité de Pétrus Faure, en regard des poussières émanant de la centrale thermique des Houillères du bassin de la Loire. En 1964, une opération dite des « petits paquets de poussières » est organisée par ce comité et largement publicisée : elle consiste à envoyer aux élites nationales, régionales et locales des enveloppes contenant des poussières rejetées par la centrale thermique pour attirer l’attention sur le refus des Houillères – et du Préfet – d’améliorer la situation des habitants. C’est une mobilisation inédite dans la région industrielle de Saint-Étienne.

36 « Je pense que ça peut être une opportunité à saisir, parce que l’avantage de la décroissance démographique c’est que pour raser et pour mettre autre chose – même si ce sont des arbres –, ça peut être une opportunité à saisir et à utiliser pour avoir un cadre de vie bien plus qualitatif, mais il faut accepter de raser », Entretien avec un directeur de service, Ville du Chambon-Feugerolles, novembre 2015.

37 Pour le Conseil général, cela prend la forme du « Plan Loire » rédigé en 1996 qui propose d’articuler quatre dimensions : image, identité, animation et reconversion, pour élaborer un « projet de développement du territoire départemental qui puisse faire l’objet d’une communication en tant que telle » et permettre d’insérer le département de manière positive en Région Rhône-Alpes, cf. Département de la Loire en Rhône-Alpes, Contribution au plan Loire. Note à l’attention de Monsieur le Président du Conseil général, 3 juin 1996, p. 5.

38 « [À Rive-de-Gier], il y avait beaucoup de galeries de mines en sous-sol. Donc il a fallu aussi boucher pour conforter [les terrains]. [Sans cela], il y avait des endroits où on ne pouvait même pas installer des piliers supports pour monter des locaux industriels. Donc… c’était compliqué », Entretien avec le maire d’une commune du Sud-Loire, janvier 2016.

39 Entretien avec un ancien Directeur général des services, Ville du Chambon-Feugerolles, janvier 2016.

40 Entretien avec un ancien collaborateur de l’Unité de Gestion des Sites Arrêtés des Houillères du Bassin du Centre-Midi, février 2016.

41 Entretien avec le maire d’une commune du Sud-Loire, octobre 2016.

42 Au cours de la recherche EMIR, nous avons bien documenté la manière dont la pollution des sols est liée à la pollution des eaux même si les relations entre elles sont complexes. Très tôt, l’idée que sol et sous-sol jouent un rôle fondamental dans la protection de la ressource en eau est bien présente. C’est ce qui rend raison de l’acquisition, depuis les années 1880, par la ville de Saint-Étienne d’un patrimoine forestier important dans le bassin versant de la rivière du Furan notamment autour du barrage de Lavalette, qui alimente la Ville en eau. Dans la vallée du Gier, lorsque des usines à gaz sont installées pour alimenter en énergie les usines de tresses et lacets dans les années 1860, la toxicité des pâturages qui affecte le bétail est toujours attribuée à l’eau, le sol et le sous-sol ne servant que de vecteur aux pollutions emportées par les eaux de surface et les eaux souterraines.

43 Entretien avec un ancien collaborateur du service d’Urbanisme de la Ville de Saint-Étienne, octobre 2016.

44 Id.

45 Cet enjeu de la connaissance et de la mémoire des sites reste prégnant aujourd’hui : les chargés de projet d’Artelia, un bureau d’études spécialisé dans la gestion des sites et sols pollués, en témoignent largement et préconisent l’élaboration d’un « document fiable » qui permette le suivi dans le temps sur un même site, Entretien avec trois chefs de projet d’Artelia, mai 2016. Dans un registre connexe, un responsable de projet d’aménagement sur une réhabilitation de friche indique avoir souvent recours à la mémoire de l’association patrimoniale locale, composée d’anciens contremaitres et cadres du site industriel, Entretien avec un responsable du projet Novaciéries, mai 2017.

46 En septembre 1981, un groupe de travail sur la remontée de la nappe phréatique est constitué à la demande du Préfet de la Loire. Ce groupe comprend des représentants, élus et techniciens, de la ville de Saint-Étienne, de la préfecture, de la Direction départementale de l’Equipement, de la Direction régionale de l’Industrie et de la Recherche, du BRGM et des conseillers scientifiques de l’École des Mines de Saint-Étienne.

47 À noter aussi des démarches individuelles menées par des chercheurs spécialisés dans le domaine de la géochimie ou en sciences sociales qui vont s’intéresser à la question des sous-sols industriels en engageant des programmes de recherche, dans une logique pionnière, voire militante en assumant parfois la position de « lanceur d’alerte ».

48 Cette remarque reste d’actualité. En novembre 2016, le colloque « Droit des sites et sols pollués. Bilan et perspectives ont lieu à l’Université de Tours. La présentation de ces deux journées d’échanges souligne qu’il “Il n’est pas sûr […] que le droit des sols et des sites pollués soit au point, ni même qu’il ait mis au clair ses objectifs et ses priorités. Comme le droit de l’environnement en son entier, ce droit-là est un droit pluriel, ambivalent, évolutif, pour lequel les reculades ne sont pas exclues, ni les ‘accommodements raisonnables », [En ligne] URL : https://univ-droit.fr/actualites-de-la-recherche/manifestations/20590-droit-des-sites-et-sols-pollues, consulté le 8 juin 2017.

49 Des travaux ont été conduits au cours des années 1990 par la Direction Environnement de la Commission européenne avec un Livre Blanc contenant des propositions sur les dommages aux ressources naturelles et sur le traitement des sols pollués. Le texte publié en 1998 a été jugé confus et la « Commission n’a pas validé les travaux de la DG XI » (Conseil général des Mines, 2000 : 93).

50 « […] En ce moment, on est en pleine période des objectifs [de service] et quand je vois que, sur cent dossiers, on ne peut en prioriser que dix ou quinze, [ça donne une idée de nos contraintes]. Forcément derrière, on n’a pas du tout le temps d'être sur tout…

Donc l’État animateur, c’est fini?

Oui, on fait avec… on gère le dossier qui [nous] arrive [avec] le plus d’urgences parce [que le site] doit être aménagé tout de suite… » Entretien avec un.e praticien.ne, DREAL Auvergne-Rhône-Alpes, janvier 2017.

51 Nous viendrons plus loin sur le groupe « projet » organisé pour l’opération Novaciéries à Saint-Chamond qui a rassemblé, entre 2010 et 2014, des acteurs de l’aménagement concret et aussi des acteurs « de référence » comme l’agence d’urbanisme de Saint-Étienne. La DREAL et la DTT, conviés, ont été à la fois « très présents et très acteurs », Entretien avec un aménageur, mai 2017.

52 Très récemment, en avril 2017, sous l’influence de la loi ALUR, la Méthodologie nationale de gestion des sites et sols pollués a été refondue.

53 Entretien avec un.e praticien.ne, DREAL Auvergne-Rhône-Alpes, janvier 2017.

54 Entretien avec un opérateur foncier, décembre 2015.

55 Voici la citation complète : « il n’y a pas de cabane de la DREAL qui est implantée sur le site pour vérifier que ce qu’a dit le privé était juste. […] Quand c’est la collectivité, on peut aller jusqu’à la cabane, alors très bien. Mais du coup, quand on a des objectifs, qu’on convient qu’on va à l’objectif 1, qu’après on nous dit qu’il [faudrait] aller à l’objectif 2, et qu’ensuite on nous dit qu’il [faudrait] aller à l’objectif 3, on se dit “mais quand est-ce qu’on arrête sur ce territoire-là où on a de l’arsenic naturel dans les sols, où on a un passif extrêmement lourd? Quand il n’y a plus de risque?”, Entretien avec un.e praticien.ne d’une collectivité du Sud-Loire, janvier 2017.

56 “65 % des SSP inventoriés dans Basol sont pollués par une catégorie d’hydrocarbure (chloré, aromatique polycyclique ou autre) et près de 25 % sont pollués par des métaux et métalloïdes, particulièrement le plomb (17 % des sols, 9 % des nappes), le chrome et le cuivre (14 % des sols, 7 % des nappes)”, Commissariat général au développement durable, Direction générale de la prévention des risques, Les sites et sols pollués en France en 2012. Une photographie issue de la base de données Basol, novembre 2013.

57 Idem.

58 Entretien avec un aménageur, novembre 2015.

59 Il s’agit du site de l’entreprise Dervaux, filiale du groupe Sicame, qui a rejoint à la fin des années 2000 la zone d’activités de l’ancienne centrale du Bec en laissant un tènement progressivement réoccupé par des logements, un lycée et des aménagements paysagers au bord de la rivière de l’Ondaine. Dervaux est spécialisée dans la fabrication d’accessoires métalliques pour les réseaux Haute Tension.

60 Entretien avec le maire d’une commune du Sud-Loire, octobre 2016.

61 “On est sur un gros projet à Villars. Le plan de gestion devait partir, et mon collègue a incité le maire à ne pas le faire partir [en défendant qu’]un plan de gestion, ce n’est qu’un truc technique, il faut vraiment le regarder à la lumière du projet urbain. [Et] le maire de Villars, [même s’il parle de son projet depuis dix ans], a compris et accepté de retirer son dossier de ZAC, pour pouvoir le retravailler. Donc on travaille dessus actuellement, pour ajuster traitement de la pollution et enjeux urbains, mais selon des modalités peut-être différentes de ce qui était prévu au départ”, Entretien avec un aménageur, mai 2017.

62 Entretien avec un maire d’une commune du Sud-Loire, novembre 2016.

63 Entretien avec un opérateur foncier, décembre 2015.

64 Id.

65 Entretien avec un aménageur, mai 2017.

66 Entretien avec un technicien d’une collectivité locale, mai 2017.

67 Entretien avec un technicien d’une collectivité locale, octobre 2016.

68 Entretien avec un aménageur, mai 2017.

69 Des villes comme Bilbao ou Leipzig constituent des figures presque obligées de la résilience à la désindustrialisation, à l’image de Christchurch dans un contexte post-séisme.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Christelle Morel Journel, Georges Gay et Cécile Ferrieux , « La résilience territoriale comme principe et comme volonté Réflexions à partir de la question de la pollution des sols dans des territoires (dés)industrialisés », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 30 | mai 2018, mis en ligne le 15 mai 2018, consulté le 16 octobre 2018. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/19172 ; DOI : 10.4000/vertigo.19172

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Auteurs

Christelle Morel Journel

MCF Aménagement de l’espace, Université Jean Monnet Saint-Étienne, EVS (UMR 5600), 6 rue Basse des Rives, 42023 Saint-Étienne cedex, France, courriel : christelle.morel.journel@univ-st-etienne.fr

Georges Gay

PR Aménagement de l’espace, Université Jean Monnet Saint-Étienne, EVS (UMR 5600), 6 rue Basse des Rives, 42023 Saint-Étienne cedex, France, courriel : georges.gay@univ-st-etienne.fr

Cécile Ferrieux 

MCF science politique, UMR Territoires (UMR 1273), AgroParisTech - Centre de Clermont-Ferrand, 9 avenue Blaise Pascal, 63178 Aubière cedex, France, courriel : cecile.ferrieux@agroparistech.fr

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