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Le droit international et la coopération dans le domaine de l’eau

enjeux et défis dans les Amériques
Sylvie Paquerot

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Lieux d'étude :

Amérique du Nord
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Texte intégral

  • 1   J. P. Barber et A. K. Dickson, « Justice and Order in International Relations: the Global Environ (...)
  • 2   P.-M. Dupuy, Droit international public, (1998) Paris, Dalloz-Sirey p. 647.

1Le développement de la coopération internationale entre États souverains demeure fortement marqué par l’intérêt national. Tout en reconnaissant que cette coopération est essentielle à la poursuite, de fait, de leurs propres intérêts, les États ne se perçoivent ni ne se situent dans la perspective d’un intérêt public. L’attitude des États demeure fortement imprégnée de la compétition des souverainetés concurrentes1, mais « la biosphère, elle, est à tous, et certains biens d’importance vitale pour sa salubrité sont en principe seulement à l’État sur le territoire duquel ils sont placés. En vertu du droit international classique, les États territoriaux concernés exercent ainsi sur ces ressources un dominium exclusif et absolu. »2

2Dans le domaine de l’eau, nous sommes donc confrontés à deux réalités incontournables : celle, physique, de l’eau, et celle, politique, des unités d’organisation humaine. Et il n’y a aucune correspondance, pratiquement, entre ces deux réalités qu’il s’agit de réconcilier. Les échelles de considération physique des ressources en eau correspondent au milieu de vie (local), au bassin versant et au cycle hydrologique et pratiquement aucun territoire d’organisation politique ne s’inscrit dans ce découpage.

Des mécanismes de coopération incontournables mais limités

  • 3   R. Marchario, La gestion du patrimoine hydrologique international. Bilan et perspectives (1990) T (...)

3Les exigences de coopération propres à une utilisation équitable, surtout l’échange d’informations et la notification préalable, sont largement reconnues : « La quasi-totalité des accords internationaux aux fins de développement, d’utilisation ou de protection des eaux internationales, prévoient l’échange de renseignements et contiennent des dispositions en la matière. »3

  • 4   C’est le cas de la Commission internationale des frontières et des eaux Mexique/USA : Traité entr (...)

4Dans les cas où des institutions communes sont mises en place, le mandat d’information leur revient souvent4. De fait, sans échange d’informations, ni l’utilisation équitable, ni la protection des ressources ne peuvent être mises en œuvre, ce qui explique que, dans pratiquement tous les accords, on trouve inscrit, parfois de manière détaillée, cet aspect de la coopération.

  • 5   S. C. McCaffrey, Troisième rapport sur le droit relatif aux utilisations des voies d’eau internat (...)
  • 6   Traité de 1960 relatif à l’utilisation des eaux de l’Indus (1960) Karachi, 19 septembre, R.T.N.U. (...)
  • 7   N. Kliot, « Building a Legal Regime for the Jordan-Yarmouk River System : Lessons from Other Inte (...)

5L’obligation de notification préalable pour de nouveaux projets est, elle aussi, largement consacrée par différentes conventions5. Même les conventions qui sont les plus « conservatrices » du point de vue de la coopération, comme le traité entre l’Inde et le Pakistan dont l’objectif se limite clairement à la répartition de la ressource6, stipule cette obligation. Ce traité ne vise pas le développement intégré des ressources en eau dans ce bassin, mais il prévoit le consentement des parties à utiliser l’eau et à la diviser de manière équitable, ce qui exige la notification préalable tout autant que l’échange d’informations.7

L’inscription des rapports de force et les limites de l’équité « volontaire »

  • 8   J. H. Hamner et A. T. Wolf « Patterns in International Water Resource Treaties: the Transboundary (...)
  • 9   J. Sironneau « Les données géopolitiques : la permanence historique » dans L’eau, enjeu planétair (...)

6La signature de traités entre deux ou plusieurs parties de force inégale ne garantit pas en soi un partage équitable des ressources en eau. Dans bien des cas, la capacité de l’un des contractants à « imposer » sa volonté lui permet d’inscrire en droit sa domination de fait. On peut penser aux États-Unis, au Brésil, à l’Inde, à Israël, à l’Égypte, à la Turquie, à la Chine qui tous, par leur position dominante, en termes économiques, militaires ou géographiques, ont su protéger leurs intérêts au détriment de leurs voisins, que ce soit de facto ou dans des accords contractuels8. De tels accords, reflétant l’infériorité d’un État qui doit s’y plier, peuvent mener tout autant, à terme, à des conflits que l’absence d’accord9.

  • 10   Deux de ces accords multilatéraux en étaient toujours, au moment de la compilation, à l’état de p (...)
  • 11   J. H. Hamner et A. T. Wolf, « Trends in Transboundary Water Disputes and Disputes Resolution » da (...)

7Dans une recherche systématique effectuée sur 145 traités, conclus après 1870 et portant sur les ressources en eau, des chercheurs américains ont constaté que 124 de ces accords, soit 86%, étaient bilatéraux; 21, soit 14% étaient des traités multilatéraux10 : «  […] In multilateral basins, this preference towards bilateral agreements can preclude the regional management long advocated by water resource managers. »11

8Dans certains bassins internationaux traversant le territoire de plusieurs États, il y a une tendance de la part des pays les plus puissants à préférer des accords bilatéraux avec leurs voisins car ceux-ci servent bien souvent à maintenir leur suprématie sur le bassin. L’Inde en est un exemple type.

  • 12   Effet que contestent les représentants de la Banque. Voir D. Goldberg, « World Bank Policy on Pro (...)
  • 13   Les projets de développements hydroélectriques de la Turquie sont ainsi exclusivement financés pa (...)

9Par ailleurs, les institutions internationales de financement telles que la Banque mondiale peuvent renforcer le jeu de ces rapports de force inégaux par leurs conditions d’entente entre les États12, préalables au financement des projets. Si l’effet peut être inverse lorsque les projets sont le fait des pays les plus puissants, comme dans le cas de la Turquie13, l’Égypte a contribué à bloquer le financement de projets en Éthiopie, Israël à bloquer des projets de la Jordanie sur le Yarmouk.

10Les institutions financières internationales jouent un rôle important dans toutes les régions du monde où les fonds internationaux sont essentiels à la réalisation des projets, introduisant une certaine « inégalité de souveraineté » entre les États, selon leurs capacités financières. Ainsi, les pays qui peuvent procéder aux développements souhaités sans cette aide n’auront pas à se soumettre aux conditions mises de l’avant par ces institutions.

11Par ailleurs, l’étude déjà citée de Hamner et Wolf constate aussi que, s’agissant du règlement des différends, 36% (52) des organismes de coopération mis en place ont seulement une fonction de conseil; 10% (14) réfèrent à une tierce partie ou aux Nations Unies; 22% (32) n’ont aucune clause sur le règlement des différends et 32% (47) sont incomplets ou ambigus.

  • 14   J. H. Hamner et A. T. Wolf « Patterns in International Water Resource Treaties… » loc. cit.

The 145 treaties that govern the world’s international watersheds, and the international law on which they are based, are in their respective infancies. More than half of these treaties include no monitoring provisions whatsoever and, perhaps as a consequence, two-thirds do not delineate specific allocations and four-fifths have no enforcement mechanism.14

12La souveraineté reste au cœur des préoccupations des États en ce qui concerne les ressources en eau. La plupart d’entre eux continuent à considérer, malgré les réalités physiques, que la souveraineté sur les ressources naturelles demeure le principe pertinent en l’espèce. Ils sont réticents à l’idée de s’en remettre à des institutions supranationales et à une juridiction obligatoire, s’agissant de ressources pourtant de fait partagées.

  • 15   C. Delaunay, Territoire, partage international des ressources et équité, (1993) Thèse de doctorat (...)

13L’Accord de coopération amazonienne signé le 3 juillet 1978 par huit pays de ce bassin, en est une illustration typique. Loin de procéder au partage d’une ressource commune et d’établir des mécanismes utiles à une gestion commune et à une mise en œuvre efficace, y compris pour le règlement des différends, cet Accord réaffirme la souveraineté des pays impliqués : « on a même parlé à son sujet d’allergie institutionnelle ».15

  • 16 National Sovereignty and International Watercourses,op. cit., p. 46; J. Sohnle, Le droit internatio (...)
  • 17   J. Sohnle, op. cit. p. 376.

14On peut cependant noter une évolution, de mécanismes dédiés à des objectifs particuliers, souvent des grands projets, vers des mécanismes visant une coopération plus large16, d’une autonomie fonctionnelle ponctuelle à une action polyvalente17.

  • 18   P. Wouters, «Allocation of the Non-Navigational Uses of International Watercourses : Efforts at C (...)
  • 19   S. C. McCaffrey « Water, Water Everywhere, but too Few Drops to Drink : the Coming Fresh Water Cr (...)
  • 20   G. Meublat, « De la gestion des fleuves internationaux en Afrique et du bassin du Sénégal en part (...)

15On retrouve aussi dans plusieurs accords le principe de l’interdiction de dommages appréciables, sans que, pour autant, la hiérarchie de ce principe ne soit clarifiée en regard du principe de l’utilisation équitable : « This grants the state that first uses the waters an effective veto power, for any new use will arguably cause appreciable harm.In this scenario, the weaker state in terms of no harm rule is often, in economic reality, the stronger state […]»18. Pour plusieurs auteurs, cette priorité constitue un frein à la coopération.19 : « Le cas du Nil illustre l’un des obstacles majeurs au désir de coopération : l’existence de « droits de propriété acquis » ou considérés comme tels par leur bénéficiaire qui refuse de les voir mis en cause.»20

  • 21   J. Sohnle, op. cit., p. 185.
  • 22   J. H. Hamner et A. T. Wolf, « Patterns in International Water Resource Treaties… », loc. cit.

16Si la priorité des usages existants est loin de faire partie d’une pratique générale21, il reste que dans certains cas conflictuels, les États d’aval n’entreront pas dans une convention à moins de voir ces usages protégés. Cette situation ne se limite pas à titre exceptionnel à la problématique du Nil : « existing uses, when mentioned, are always protected. »22

17Les exemples pourraient être multipliés. La détermination de l’équité dans le cadre de traités bilatéraux, et même de traités multilatéraux parfois, en l’absence d’un cadre normatif obligatoire ou de l’intervention d’une tierce partie, reproduit largement les rapports de force entre les États.

  • 23   S. P. Mumme, « New Challenges for US-Mexico Water Resources Management » dans G. H. Blake et al, (...)
  • 24   S. M. Schwebel, Troisième rapport sur le droit relatif aux utilisations des voies d’eau internati (...)

18Ceci peut aussi s’appliquer aux considérations environnementales, puisque, par exemple, le traité entre les États-Unis et le Mexique n’accordait que peu d’importance à la question de la qualité des eaux reçues au Mexique à partir du Colorado23. Or, lorsque s’est posé un problème de salinité tel que ces eaux étaient inutilisables pour les usages domestiques, pour l’irrigation ou pour le maintien de l’intégrité de l’écosystème du delta du Colorado, il a fallu attendre 1973 et la crise du pétrole pour que les États-Unis consentent à négocier véritablement une entente prévoyant le taux maximum de salinité de ces eaux à leur entrée sur le territoire mexicain24.

Les limites de la coopération sur la base des « intérêts » : les besoins des écosystèmes

  • 25 V. Richard, « Le partage des ressources en eau des cours d’eau internationaux : l’exemple du barrag (...)

19Les limites de la coopération volontaire apparaissent en effet en matière de préservation des écosystèmes, comme l’illustre par exemple le Traité de Farakka entre l’Inde et le Bangladesh (1996). La formule de partage établie par ce traité a été négociée, mais est-elle pour autant équitable? Permet-elle de respecter le débit nécessaire au maintien de l’intégrité des écosystèmes concernés? L’absence de disposition, même générale, sur l’environnement, est assez frappante25. Cet accord ne fournit aucun critère ni aucune règle quant au débit minimum nécessaire aux écosystèmes, ni quant aux questions reliées à la qualité des eaux pour un fleuve déjà très pollué.

  • 26   J. H. Hamner et A. T. Wolf, « Patterns in International Water Resource Treaties… », loc. cit.

20La situation sur le Gange n’est pas exceptionnelle: peu de traités définissent les allocations respectives en eau, surtout en tenant compte des besoins des écosystèmes et des variabilités potentielles. De telles allocations se retrouvent dans seulement 54 (37%) des accords parmi les 145 accords de l’étude citée précédemment et de ce nombre, 15 (28%) spécifient des proportions égales et 39 (72%) définissent une allocation spécifique. Seulement trois accords multilatéraux définissent des répartitions26.

  • 27    D. J. Lazerwitz, ., «The Flow of International Water Law : The International Law Commission’s La (...)

21De plus, les accords internationaux qui fixent des allocations de quantités fixes d’eau risquent d'être désuets au regard des changements climatiques parce qu’ils ne pourront tenir compte des variations importantes de débit induites par ces changements. En l’absence d’une répartition proportionnelle ou de clauses spécifiques visant à réévaluer périodiquement la répartition en fonction des débits, on risque de revenir de fait au principe de la priorité des usages existants et d’oublier, encore une fois, le débit minimum essentiel aux écosystèmes.27

22Si certains traités bilatéraux ou multilatéraux réussissent largement à coordonner et faire coopérer les États pour la réalisation de leurs intérêts économiques, particulièrement dans les régions où les ressources en eau sont abondantes, cette coopération ne signifie nullement une plus grande prise en compte des enjeux environnementaux, au contraire. Là où la ressource est abondante, les préoccupations écosystémiques viennent loin derrière les préoccupations de développement.

  • 28   Préambule du Traité du bassin du Rio de la Plata (1969) Brasilia, 23 avril, R.T.N.U., vol. 875, p (...)
  • 29   Traité en vue de la coopération amazonienne (1978)Brasilia, 3 juillet, R.T.N.U., vol. 1202, p. 51 (...)
  • 30   J. T. Calasans, Le Concept de «ressource naturelle partagée». Application aux ressources en eaux  (...)

23En Amérique Latine par exemple, si les traités multilatéraux, dans les textes, mettent l’accent sur « le développement harmonieux et équilibré ainsi que l’exploitation optimale des ressources naturelles et grâce à leur utilisation rationnelle, leur conservation pour les générations futures »28, l’exploitation optimale semble prendre largement le pas sur la préservation. Le traité-cadre portant sur le Rio de la Plata, avec celui portant sur le bassin de l’Amazone29, se complètent en effet de toute une série d’accords bilatéraux de coopération qui portent sur des projets de développement hydroélectrique, nombreux et controversés : « C’est dans le cadre de l’aménagement hydroélectrique de fleuves contigus que l’on retrouve, en Amérique du Sud, l’expression la plus complète des principes découlant de l’approche des « ressources communes »30.

  • 31   Ibid., p. 325.
  • 32   On ne retrouve exprimée une préoccupation pour les effets environnementaux que dans un traité de (...)
  • 33 Ibid., p. 326.

24Ce sont des « portions » des fleuves qui sont considérées comme condominium dans plusieurs accords bilatéraux en Amérique Latine31 et il est donc peu surprenant que les effets écosystémiques globaux soient négligés32 : « le régime de condominium ne s’applique pas, contrairement à ce qu’on pourrait croire, au tronçon contigu du fleuve Parana mais uniquement aux ressources hydrauliques du fleuve sur ce secteur. »33 Ressource commune peut-être, mais découpée territorialement et fonctionnellement.

25L’Amérique du Sud disposant de ressources en eau abondantes, la coopération peut s’avérer plus aisée lorsqu’il ne s’agit pas de partager des restrictions mais de développer ces ressources. Ce genre de principe de coopération et de développement en commun de ressources communes ne garantit cependant ni la protection des communautés, ni celle de l’environnement et des écosystèmes.

Les réticences à une coopération fortement institutionnalisée

  • 34   C. O. Okidi, « “Preservation and Protection” Under the 1991 ILC Draft Articles on the Law of Inte (...)
  • 35   G. Meublat, loc. cit., p. 437.

26Reconnaître le caractère de ressource commune aux eaux internationales ainsi que l’intérêt commun des États d’un bassin impose de se doter de mécanismes et d’institutions propres à mettre en œuvre cet intérêt commun. Certains accords africains reflètent bien cette nécessité.34 Parmi la douzaine d’institutions internationales de bassin en Afrique, G. Meublat en identifie deux qui relèvent de l’intégration, sur le Sénégal et sur le Kagera, six qui relèvent de la coopération, les autres relevant de la simple concertation ou coordination35. L’institutionnalisation découlant de la reconnaissance d’une communauté d’intérêts n’est pas toujours au rendez-vous au même degré.

  • 36   Voir généralement E. Benvenisti, Collective Action in the Utilization of Shared Freshwater: the C (...)
  • 37   J. Sohnle, op. cit., p. 390.

27Si la pratique des États illustre une prise de conscience face à la nécessité de mécanismes conjoints pour gérer les ressources en eau, il faut examiner la portée effective de ces diverses institutionnalisations de la coopération. Dans biens des cas, si elle ne comprend pas de mécanisme obligatoire de règlement des différends, les rapports de force s’y reproduiront. L’éventualité de mécanismes juridictionnels obligatoires est un élément qui peut compenser un rapport de forces inégal.36 Il reste cependant, comme le montrent les études récentes, que l’autonomie décisionnelle des institutions de coopération est limitée et que le caractère obligatoire de leurs décisions reste l’exception.37

Partage des bénéfices et des charges : une solidarité à construire

  • 38   S. Oda, dans A. Grahl-Madsen et J. Toman (dir.), The Spirit of Uppsala : Proceedings of the Joint (...)

28Le partage des responsabilités pour la préservation des ressources et des écosystèmes trouve ses fondements dans la Déclaration de Stockholm, notamment aux principes 2-4 et 5, ainsi que, de manière encore plus précise, dans la Déclaration de Rio, sous la forme des responsabilités communes mais différenciées. Or, dans un contexte où nos modes de développement dépassent largement, déjà, la capacité portante de la planète à bien des égards, un tel partage des responsabilités signifie en fait de plus en plus : Comment partager les charges et les limites?38

  • 39   Ce statut varie selon les ressources : la forêt l’est depuis longtemps, alors que la diversité bi (...)

29Ces ressources et ces écosystèmes, s’ils remplissent des fonctions vitales, n’en perdent pas pour autant leurs fonctions économiques. Si leur existence est au bénéfice de toute l’humanité, il reste que l’usage de ces ressources, considérées de plus en plus d’abord comme des biens économiques39, est largement approprié par les États et considéré comme relevant de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles, propre à assurer le développement économique des pays qui en disposent. La question de la répartition équitable des bénéfices et des responsabilités soulève donc ici des enjeux particuliers. D’intérêt public du fait de leurs fonctions vitales, elles n’en demeurent pas moins potentiellement utilisables pour d’autres fonctions, comme l’ensemble des ressources naturelles. En matière d’eau douce, ces différentes dimensions sont d’autant plus problématiques que cette ressource est nécessaire à la vie humaine mais aussi à la reproduction de la biosphère et au développement. Que faire lorsque l’eau disponible ne peut permettre de répondre à toutes ces fonctions simultanément?

30Pourrait-on concevoir par exemple, une « mission de service public » de l’Amazonie, de redistribution/préservation continentale des ressources en eau douce, adéquatement rémunérée au titre d’une économie publique de l’eau? Pourrait-on envisager des mesures d’interdiction et de contrôle de la pollution plus restrictives dans certaines zones de sources, en montagne notamment, dont la charge serait assumée par l’ensemble des bénéficiaires du bassin versant et éventuellement même par un « fonds public » régional, ou même universel dans la mesure de la contribution de tels choix au maintien de l’équilibre écologique des océans?

  • 40   S. C. McCaffrey The Law of International Watercourses; Non-Navigational Uses (2001) Oxford, Oxfor (...)

31Les États ont reconnu dans la C.N.U.D.M. qu’un État ne devrait pas souffrir seul des conséquences d’une situation géographique désavantageuse : « If the law of the sea can include assistance for developing and geographically disadvantaged states, why should the law of internationally shared freshwater resources not provide assistance for hydrologically disadvantaged states40Une telle assistance pourrait prendre différentes formes. Elle ne signifie pas nécessairement des déplacements massifs d’eau en tant que telle, au contraire, vu les effets écosystémiques graves que de tels déplacements pourraient occasionner dans bien des cas.

  • 41   P. Dansereau, L’envers et l’endroit. Le désir, le besoin et la capacité (1991) Québec, Musée de l (...)

32Du point de vue des responsabilités enfin, qui dit préservation dit limite au développement et qui dit limite au développement dit limite à la croissance à la fois économique et à celle de la population. Cette question, difficile, est pourtant incontournable du point de vue de la préservation/redistribution d’un patrimoine public universel, transtemporel41. On ne peut l’éviter si tant est que l’on veuille aborder les présents enjeux dans toute leur complexité, car la problématique de l’eau n’en est pas qu’une d’inégalités dans le présent. Elle concerne aussi les générations futures.Ne prenons ici qu’un cas de figure pour illustrer la complexité du problème lié à l’augmentation de population et au développement économique non soutenable : les États-Unis et le Canada.

  • 42   J. Whalley, Le secteur primaire et la politique d’exportation de l’eau au Canada (1986) Ottawa, C (...)

33Ces deux pays sont parmi les mieux nantis en eau douce. Pourtant les États-Unis, bien que disposant de ressources supérieures à 1700m3/personne/an, connaissent des situations de pénuries, dues notamment à des modes de développement non durables, excessifs, dans certaines régions42. Le Canada par ailleurs, dispose de larges surplus d’eau douce si on considère la disponibilité personne/année, presque partout sur son territoire. Ce dernier a-t-il pour autant une obligation de partage? Des transferts massifs, dans un tel cas de figure, ne reviennent-ils pas à perpétuer des modes de développement non soutenables? Où l’on voit la nécessité de critères précis, au-delà des stricts rapports contractuels des États entre eux.

La nécessité d’un cadre juridique pour la coopération

34La seule coopération volontaire ne saura répondre aux multiples dimensions de la problématique de l’eau dans les Amériques, même si ce continent est largement doté de la ressource. Des mécanismes permettant de compenser les rapports de puissance, de même qu’un minimum de valeurs communes, de principes et d’objectifs partagés, restent essentiels à la réussite de toute coopération.

D’abord la primauté des droits humains dans les Amériques

  • 43   O. Schachter, Sharing the World’s Resources (1977) N. Y., Columbia University Press,. p. 8.
  • 44   Ibid., p. 9.

35Le critère des droits humains s’avère ici essentiel: « everyone is entitled to the necessities of life : food, shelter, health care, education, and the essential infrastructure for social organization […] practical acceptance of the principle of need in contemporary international affairs. »43Il y a une différence radicale à considérer les besoins de base en eau du point de vue de la charité ou du point de vue de la justice et des droits humains : dans ce dernier cas, il y a un « titre à », « entitlement », et cela doit se traduire par des normes et des institutions44.

  • 45    Protocole additionnel à la Convention américaine relative aux droits de l’homme sur les droits é (...)

36Dans les Amériques, le protocole de San Salvador45 stipule, à l’article 11, que :

  1. Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.

  2. The State Parties shall promote the protection, preservation and improvement of the environment.

37Cette affirmation d’un droit à un environnement sain, couplée au droit d’accès aux services publics de base, ouvre la porte à la double considération de la préservation de la qualité des ressources en eau et de sa distribution et pourrait servir de cadre au renforcement des mécanismes de coopération.

Les principes dégagés par l’UNESCO : un cadre utile pour la coopération?

  • 46   À travers la Commission mondiale de l’éthique des connaissances scientifiques et des technologies(...)

38L’UNESCO se préoccupe depuis longtemps déjà de la problématique de l’eau puisqu’elle est responsable du programme hydrologique mondial, créé dans la foulée de la conférence de Mar del Plata. À la fin des années 1990, c’est toutefois du point de vue de l’éthique, donc des valeurs et des règles qui devraient refléter ces valeurs, qu’elle aborde la question de l’eau46.

  • 47   UNESCO, L’éthique de l’utilisation de l’eau douce : vue d’ensemble (2000) Sous-commission de la C (...)

39Conscient de la complexité de cette problématique aux multiples facettes, le groupe de travail mis en place pour en examiner les enjeux conviendra que : « Des trois grands facteurs qui contribuent à la situation de pénurie et au risque de conflit qui lui est lié : diminution ou dégradation des ressources, croissance démographique et inégalité de la répartition ou de l’accès, le dernier est souvent le plus décisif. »47. C’est dire l’importance de l’équité dans la coopération et le règlement des conflits!

  • 48 Ibid., introduction.
  • 49 Ibid., p. 7-8.

40L’objectif de l’exercice est énoncé comme suit : « contribuer à jeter les bases de la confiance, de la justice et de l’équité dans la disponibilité et l’accès des ressources en eau douce pour la communauté des nations »48. Dans cette perspective, le groupe de travail fonde son approche sur des principes qu’il considère « universels » et directement applicables à l’eau : principe de la dignité humaine; principe de participation; principe de solidarité; principe d’égalité des êtres humains; principe du bien commun; principe d’économie, nous invitant au respect de la nature et à une sage utilisation de celle-ci.49

41Sans reprendre ici l’ensemble des principes identifiés, il importe de souligner certains aspects qui nous permettent de clarifier des controverses concrètes apparues ces dernières années : l’eau est-elle une commodité? Doit-on tolérer un certain degré de pollution? Est-il acceptable que les développements urbains privent les paysans de leurs droits à l’eau en les rachetant même si cela entraîne un usage économiquement plus « efficace » ? Quelles sont les limites acceptables de l’exploitation des eaux souterraines non renouvelables en zones arides? Etc.

  • 50 Ibid., p. 43.
  • 51   Voir à ce sujet : Smets (2002), McCaffrey (1992), Gleick (1998) : doit-il comprendre l’eau pour l (...)
  • 52   P. H. Gleick (ed.), The World’s Water 2000-2001 : The Biennal Report on Freshwater Resources (200 (...)
  • 53   Le C.E.S.C.R. (Comité des droits économiques sociaux et culturels) apportera d’importantes précis (...)

42On y prévoit par exemple que : « En cas de sécheresse, les besoins domestiques en eau devraient recevoir la priorité sur toute autre utilisation. »50 Le débat sur le contenu du droit à l’eau51 et donc sur les quantités visées52 reçoit aussi une certaine clarification53 :

  • 54   UNESCO, op. cit.,p. 40.

La sécurité alimentaire est un impératif moral; les demandes de l’industrie et les besoins en irrigation devraient être coordonnés afin de garantir le droit à l’eau des fermiers pratiquant une agriculture de subsistance, y compris le droit à l’utilisation et la collecte des eaux pluviales et l’accès à des sources suffisantes pour l’irrigation.54

  • 55   Ibid., p. 16. On y réitère en ce sens les principes de Stockholm : « Les ressources renouvelables (...)
  • 56   Ibid., p. 45.

43On affirme aussi que : « L’eau est si précieuse que le niveau de pollution devrait à long terme tendre vers zéro. »55 De plus, les besoins de reproduction des écosystèmes reçoivent clairement priorité : « Le maintien de la durabilité écologique est l’un des objectifs premiers d’une éthique de l’eau ; en d’autres termes, l’environnement a des droits sur l’eau. »56

Les conditions institutionnelles de la coopération

  • 57   E. Pineault, « Le retour de la charité, la solidarité saisie par une main invisible » (1997) Cahi (...)

44Pour dépasser les limites et les obstacles identifiés ici, la coopération doit s’inscrire dans un cadre institutionnel supranational où une autorité a la compétence d’organiser la solidarité et la coopération. On sait que dans les communautés politiques nationales, la solidarité est organisée. Son caractère obligatoire et la présence d'un tiers s’imposant dans les rapports d'inégalité est ce qui la distingue de la charité57 - de l’aide pourrait-on dire au plan international – qui s’inscrit dans la reproduction de ces rapports d’inégalité. À ce titre bien sûr, devrait au premier chef être considérée l’organisation de la péréquation financière.

  • 58   On se rappellera que dans la Convention de New York de 1997 portant sur les utilisations des cour (...)
  • 59    L'UNESCO a lancé un programme international appelé International Shared Aquifer Resources (Isarm (...)
  • 60   E. Brown-Weiss, ««The Planetary Trust : Conservation and Intergenerational Equity» (1984) Ecology (...)
  • 61 J. J. Gabas et P. Hugon, « Les biens publics mondiaux et la coopération internationale » dans Bien (...)

45On pourrait ainsi considérer par exemple que le développement d’un réseau global d’informations sur la ressource où qu’elle se situe relève précisément des obligations communes et non de chaque État ou communauté, même si cette obligation est mise en oeuvre de manière décentralisée, dans la mesure où l’usage commun de ces informations s’avère essentiel à la pérennité de la ressource prise globalement58. La mise en place du programme hydrologique mondial, dans une certaine mesure, répondait à ce type de responsabilité, de même que la recension des eaux souterraines entreprise par l’UNESCO afin d’uniformiser les informations à cet égard pour faciliter la résolution des conflits59. À ce titre, la recherche scientifique deviendrait une fonction d’intérêt public, qui suppose en corollaire la disponibilité des ressources nécessaires à l’accomplissement de ces fonctions60 et pose la question du financement transnational61. Une telle fonction exige la coopération et la péréquation des ressources nécessaires, ce qui est tout aussi vrai en matière de technologies ou d’infrastructures.

En guise de conclusion

46Il importe de rappeler ici que les Amériques ne sont pas un continent dépourvu de cette ressource vitale qu’est l’eau douce et que, même, du point de vue du rapport entre la disponibilité en eau et la population, il s’agit d’une région relativement privilégiée. Si certaines zones spécifiques – certaines îles ou régions arides circonscrites - doivent faire face à une limite naturelle, il reste que le problème de l’accès à l’eau dans les Amériques est d’abord et avant tout un problème de justice distributive, de répartition et de redistribution des richesses. Cet aspect devient d’autant plus central que les pollutions et autres dégradations des ressources en eau entraînent des coûts de plus en plus importants pour en garantir la qualité.

47S’agissant de leur degré d’institutionnalisation, de leur capacité à se doter de règles communes autres que commerciales, les Amériques ne se sont cependant pas dotées, à ce jour, des outils d’une véritable coopération, à la mesure de leur potentiel. Voilà le défi qu’elles doivent relever en premier lieu si elles souhaitent jouer un rôle de laboratoire pour mettre au point des solution conformes aux principes examinés ici, permettant de définir des normes et des approches à la mesure des enjeux et qui pourraient peut-être, sait-on jamais, faire école  à certains égards malgré la diversité des situations ailleurs sur la planète ?

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Notes

1   J. P. Barber et A. K. Dickson, « Justice and Order in International Relations: the Global Environment » dans D. E. Cooper et J. A. Palmer, Just Environments : Intergenerational, International and Interspecies Issues (1995) Londres/NY, Routledge, p.122-123.

2   P.-M. Dupuy, Droit international public, (1998) Paris, Dalloz-Sirey p. 647.

3   R. Marchario, La gestion du patrimoine hydrologique international. Bilan et perspectives (1990) Thèse de doctorat, Faculté de droit et sciences économiques, Université de Montpellier I, p. 177; S. C. McCaffrey, Quatrième rapport sur le droit relatif aux utilisations des voies d’eau internationales à des fins autres que la navigation (1988) Doc. A/CN.4/412 et Add.1 et 2, Annuaire de la C.D.I. 1988, vol. II, 1e partie, parag. 15-26

4   C’est le cas de la Commission internationale des frontières et des eaux Mexique/USA : Traité entre les États-Unis d’Amérique et le Mexique relatif à l’utilisation des eaux du Colorado…, parag. 211-216; ou de celle du fleuve Niger : Acte de 1964 relatif à la Commission du fleuve Niger et à la navigation et aux transports sur le fleuve Niger, R.T.N.U., vol. 587, article 2 c).

5   S. C. McCaffrey, Troisième rapport sur le droit relatif aux utilisations des voies d’eau internationales à des fins autres que la navigation (1987) Doc. A/CN.4/406 et Add.1 et 2, Annuaire de la C.D.I. 1987, vol. II, 1e partie, parag. 63-72 et p. 47.

6   Traité de 1960 relatif à l’utilisation des eaux de l’Indus (1960) Karachi, 19 septembre, R.T.N.U., vol. 419, p. 125. [Inde, Pakistan, BIRD]. L’Inde n’a pas toujours respecté cette obligation par le passé.

7   N. Kliot, « Building a Legal Regime for the Jordan-Yarmouk River System : Lessons from Other International Rivers » dans G. H. Blake, W. J. Hildesley, M. A. Pratt, R. J. Ridley et C. H. Schofield (eds), The Peaceful Management of Transboundary Resources (1995), Londres/Dordrecht/Boston, Granham & Trotman/M. Nijhoff Pub., p. 191.

8   J. H. Hamner et A. T. Wolf « Patterns in International Water Resource Treaties: the Transboundary Freshwater Dispute Database » (1997) Colorado J. Int’l Env’l L. & P., Yearbook, p. 157 et suivantes.

9   J. Sironneau « Les données géopolitiques : la permanence historique » dans L’eau, enjeu planétaire : Dossier (1993) Géopolitique, p.46.

10   Deux de ces accords multilatéraux en étaient toujours, au moment de la compilation, à l’état de projet ou n’étaient pas ratifiés. Voir J. H. Hamner et A. T. Wolf « Patterns in International Water Resource Treaties… » loc. cit.

11   J. H. Hamner et A. T. Wolf, « Trends in Transboundary Water Disputes and Disputes Resolution » dans Water for Peace in the Middle East and Southern Africa (2000) Genève, GreenCross International, p.59.

12   Effet que contestent les représentants de la Banque. Voir D. Goldberg, « World Bank Policy on Projects on International Waterways in the Context of Emerging International Law and the Work of the International Law Commission » dans G. H. Blake, W. J. Hildesley, M. A. Pratt, R. J. Ridley et C. H. Schofield (eds), The Peaceful Management of Transboundary Resources (1995) London/Dordrecht/Boston, Granham & Trotman/M. Nijhoff Pub., p. 153-165.

13   Les projets de développements hydroélectriques de la Turquie sont ainsi exclusivement financés par des fonds domestiques. S. C. McCaffrey, The Law of International Watercourses; Non-Navigational Uses (2001) Oxford, Oxford University Press, p. 282.

14   J. H. Hamner et A. T. Wolf « Patterns in International Water Resource Treaties… » loc. cit.

15   C. Delaunay, Territoire, partage international des ressources et équité, (1993) Thèse de doctorat en droit, Université Paris II, p. 212.

16 National Sovereignty and International Watercourses,op. cit., p. 46; J. Sohnle, Le droit international des ressources en eau douce: solidarité contre souveraineté (2002) Paris, La Documentation française, coll. Monde européen et international, p. 170.

17   J. Sohnle, op. cit. p. 376.

18   P. Wouters, «Allocation of the Non-Navigational Uses of International Watercourses : Efforts at Codification and the Experience of Canada and the United States» (1992) Canadian Y. of Int’l L.,  p. 82.

19   S. C. McCaffrey « Water, Water Everywhere, but too Few Drops to Drink : the Coming Fresh Water Crisis and International Environmental Law » (2000) Denver J. of Int’l L. & Pol’y, 28/3, p. 332.

20   G. Meublat, « De la gestion des fleuves internationaux en Afrique et du bassin du Sénégal en particulier » dans G. Meublat (dir.) « Les nouvelles politiques de l’eau » (2001) Revue Tiers Monde, avril-juin, tome XLII, p. 439

21   J. Sohnle, op. cit., p. 185.

22   J. H. Hamner et A. T. Wolf, « Patterns in International Water Resource Treaties… », loc. cit.

23   S. P. Mumme, « New Challenges for US-Mexico Water Resources Management » dans G. H. Blake et al, op. cit., p. 266.

24   S. M. Schwebel, Troisième rapport sur le droit relatif aux utilisations des voies d’eau internationales à des fins autres que la navigation (1981) Doc. A/CN.4/348, Annuaire de la C.D.I. 1982, vol. II, 1e partie,  p. 153, parag. 257.

25 V. Richard, « Le partage des ressources en eau des cours d’eau internationaux : l’exemple du barrage de Farakka (Inde/Bangladesh) » (1999) L’Observateur des Nations Unies, 6, p. 132.

26   J. H. Hamner et A. T. Wolf, « Patterns in International Water Resource Treaties… », loc. cit.

27    D. J. Lazerwitz, ., «The Flow of International Water Law : The International Law Commission’s Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses» (1993) Indiana J. of Global Studies, 1/1, p.12.

28   Préambule du Traité du bassin du Rio de la Plata (1969) Brasilia, 23 avril, R.T.N.U., vol. 875, p. 3.

29   Traité en vue de la coopération amazonienne (1978)Brasilia, 3 juillet, R.T.N.U., vol. 1202, p. 51; I.L.M. Vol. 17, p. 1045.

30   J. T. Calasans, Le Concept de «ressource naturelle partagée». Application aux ressources en eaux : l’exemple de l’Amérique du Sud (1996) Thèse de doctorat en droit, Université Paris I - Panthéon-Sorbonne p. 314.

31   Ibid., p. 325.

32   On ne retrouve exprimée une préoccupation pour les effets environnementaux que dans un traité de 1980 entre le Brésil et l’Argentine relatif à l’exploitation des fleuves Uruguay et Pepiriguaçu, voir Ibid., p. 328.

33 Ibid., p. 326.

34   C. O. Okidi, « “Preservation and Protection” Under the 1991 ILC Draft Articles on the Law of International Watercourses » (1992) Colorado J. of Int’l Env’l L. & Pol’y, Doman Colloquium on the Law of International Watercourses: Review of the ILC’s Draft Rules on the Non-Navigational Uses of International Watercourses, 3,  p. 167.

35   G. Meublat, loc. cit., p. 437.

36   Voir généralement E. Benvenisti, Collective Action in the Utilization of Shared Freshwater: the Challenges of International Water Resources Law» (1996) A.J.I.L., 90, qui oppose négociation et règlement juridictionnel sans prise en compte du rapport de force relatif entre les parties, p. 409 et suivantes.

37   J. Sohnle, op. cit., p. 390.

38   S. Oda, dans A. Grahl-Madsen et J. Toman (dir.), The Spirit of Uppsala : Proceedings of the Joint UNITAR–Uppsala University Seminar on International Law and Organization for a New World Order (1984) Berlin/New York, W. de Gruyter, p. 169.

39   Ce statut varie selon les ressources : la forêt l’est depuis longtemps, alors que la diversité biologique l’a été plus récemment et que le statut de l’eau n’est pas encore clair de ce point de vue en droit international.

40   S. C. McCaffrey The Law of International Watercourses; Non-Navigational Uses (2001) Oxford, Oxford Univ.Press, p. 53 et 173.

41   P. Dansereau, L’envers et l’endroit. Le désir, le besoin et la capacité (1991) Québec, Musée de la civilisation, coll. Les grandes conférences, p. 63; ainsi que L. R. Brown, Water Deficits Growing In Many Countries: Water Shortages May Cause Food Shortages (2002) août 6, Earth Policy Institute, http://www.earth-policy.org/Updates/Update15.htm, insistent sur cet aspect.

42   J. Whalley, Le secteur primaire et la politique d’exportation de l’eau au Canada (1986) Ottawa, Centre d’édition du gouvernement du Canada, p. 203.

43   O. Schachter, Sharing the World’s Resources (1977) N. Y., Columbia University Press,. p. 8.

44   Ibid., p. 9.

45    Protocole additionnel à la Convention américaine relative aux droits de l’homme sur les droits économiques, sociaux et culturels (1988) 17 novembre, S.T.O.E.A. no 69, 28 I.L.M. (1989) 161. [Protocole de San Salvador] en vigueur 16 novembre 1999.

46   À travers la Commission mondiale de l’éthique des connaissances scientifiques et des technologies  (COMEST). Résolution 29C/13.2, 29e session de la Conférence générale de l’UNESCO, octobre-novembre 1997, coordonné par M. Ramón Llamas.

47   UNESCO, L’éthique de l’utilisation de l’eau douce : vue d’ensemble (2000) Sous-commission de la COMEST (Lord Selborne, prés.),.p. 36.

48 Ibid., introduction.

49 Ibid., p. 7-8.

50 Ibid., p. 43.

51   Voir à ce sujet : Smets (2002), McCaffrey (1992), Gleick (1998) : doit-il comprendre l’eau pour l’agriculture de base?

52   P. H. Gleick (ed.), The World’s Water 2000-2001 : The Biennal Report on Freshwater Resources (2000) Washington, Island Press, 315 p: 50 litres par personne par jour, indépendamment du climat, de la technologie et de la culture, p.11.

53   Le C.E.S.C.R. (Comité des droits économiques sociaux et culturels) apportera d’importantes précisions dans son observation générale sur le sujet, The Right to Water (2002) 27 novembre, General Comment No. 15 : E/C.12/2000/11, Conseil économique et socialmais le document de l’UNESCO intervient deux ans auparavant.

54   UNESCO, op. cit.,p. 40.

55   Ibid., p. 16. On y réitère en ce sens les principes de Stockholm : « Les ressources renouvelables ne devraient pas être consommées plus vite qu’elles ne se reconstituent, et le rejet de déchets devrait être maintenu à un niveau égal ou inférieur à la capacité d’assimilation de l’environnement. », p. 45.

56   Ibid., p. 45.

57   E. Pineault, « Le retour de la charité, la solidarité saisie par une main invisible » (1997) Cahiers de Recherche Sociologique, no 29, UQAM, p. 79 -102.

58   On se rappellera que dans la Convention de New York de 1997 portant sur les utilisations des cours d’eau internationaux autres que la navigation, si l’obligation d’échange d’informations est inscrite, rien n’est prévu en cas de non respect des obligations de coopération.

59    L'UNESCO a lancé un programme international appelé International Shared Aquifer Resources (Isarm). Il a pour tâche de recenser au cours des six prochaines années les aquifères transfrontaliers et de les cartographier à l'échelle du globe. « Une étude qui sera très utile, car elle permettra de combler les lacunes dans les connaissances et d'homogénéiser les approches. Tous les pays en effet ne raisonnent pas avec les mêmes chiffres », estime Thierry Pointet, ingénieur hydrogéologue au Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) : C. Galus, « Les nappes phréatiques abreuvent la moitié du monde » (2003) Le Monde, 20 mars.

60   E. Brown-Weiss, ««The Planetary Trust : Conservation and Intergenerational Equity» (1984) Ecology Law Quarterly, 11, p. 564.

61 J. J. Gabas et P. Hugon, « Les biens publics mondiaux et la coopération internationale » dans Biens publics à l'échelle mondiale (2001) Bruxelles, Colophon, coll. Essais, p. 49.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Sylvie Paquerot, « Le droit international et la coopération dans le domaine de l’eau », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 2 | septembre 2005, mis en ligne le 01 septembre 2005, consulté le 16 février 2019. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/1923 ; DOI : 10.4000/vertigo.1923

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Auteur

Sylvie Paquerot

M.A./M.LL./Ph.D. sciences juridiques et politiques, Centre d’études et de recherches internationales de l’Université de Montréal (Cérium)

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