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Texte intégral

1Directeur de l'Observatoire de Recherches Internationales sur l'Eau (ORIE), Chercheur à l'Institut québécois des Hautes Études internationales (IQHEI), Chercheur associé à la Chaire Raoul Dandurand en Études stratégiques et diplomatiques (UQÀM) et à l'Observatoire européen de géopolitique (OEG)

2En octobre 1996, l’homme d’affaire québécois Jean Coutu a proposé, dans le cadre du Sommet sur l'économie et l'emploi, d’explorer la possibilité d’exporter de l’eau de la Côte Nord par aquatier (navire de transport d’eau) vers les marchés étrangers. En 1998, l’entreprise Nova Group de Sault Sainte Marie, en Ontario, avait obtenu une licence du ministère de l’Environnement ontarien pour exporter 600 000 m³ par an des eaux du lac Supérieur vers des marchés asiatiques. Le 14 juin 2004, le ministre québécois de l’Environnement, Thomas Mulcair, remettait en question un des piliers de la Politique nationale de l’eau du Québec en rouvrant la porte à des exportations d’eau en vrac. Ce faisant, outre de s’attirer les foudres de l’opinion, de l’opposition et d’une partie de son propre gouvernement, le ministre soulignait à quel point la question des exportations massives d’eau en Amérique du Nord est encore un débat d’actualité explosif.

3Jean Coutu, face à la réaction de l’opinion publique et à l’absence de débouchés commerciaux, avait jeté l’éponge, tandis que les protestations tant de l’opinion publique canadienne que des États américains des Grands Lacs ont conduit le gouvernement de l’Ontario à révoquer le permis de Nova Group. Tout autant qu’au Canada, la question des transferts massifs des eaux des Grands Lacs est un sujet d’actualité aux États-Unis, où l’opinion des États riverains lui est majoritairement opposée.

4La question de l’exportation d’eau du Canada vers les États-Unis renvoie, fondamentalement, à une question politique interne aux États-Unis : avec l’émergence, dans l’Ouest, de tensions sur le partage d’une ressource de plus en plus surconsommée, aucune région n’a voulu être la source de tels transferts. Il était, dès lors, commode de solliciter le faible voisin canadien, une option qui avait l’avantage d’éviter les conflits internes. Ce n’est que plus récemment que des projets de transferts massifs à partir des Grands Lacs, et donc affectant tout autant des provinces canadiennes que des États américains de la Rust Belt, sont devenus prépondérants.

5Ces projets renvoient donc à la question de la souveraineté canadienne dans le contexte de l’intégration économique continentale : dans quelle mesure le Canada, toujours prompt à s’inquiéter sur sa capacité à résister aux pressions des États-Unis, pourrait-il repousser une demande de partage des ressources hydrauliques ? Un vif débat s’est fait jour, illustrant cette inquiétude, sur les obligations canadiennes à cet égard dans le cadre de l’Alena. Selon que l’eau est considérée comme un bien commun ou comme une marchandise, en effet, certaines clauses du traité de l’Alena pourraient être invoquées qui précisent que le Canada ne peut restreindre les exportations d’un produit. Quels sont les processus politiques internes aux États-Unis qui ont débouché à ces projets de transferts massifs continentaux ? Dans quelle mesure le Canada pourrait trouver un appui aux États-Unis pour contrer de tels projets ? Est-il possible, pour Ottawa, d’envisager une parade aux contraintes juridiques de l’Alena en matière de gestion des eaux ?

Tableau 1. Principaux transferts massifs au Canada.

Compilation effectuée par l’auteur, sources diverses, dont J.C. Day et F. Quinn, Water diversion and export : learning from the Canadian experience. Dpt of Geography Publication Series nº36, University of Waterloo, 1992; Hydro-Québec, Synthèse des connaissances environnementales acquises en milieu nordique, Montréal, 2001.

Transfert

Rivière ou fleuve d’origine (bassin)

Destination

Volume transféré, Mm³/an

Distance parcourue par le transfert (km)

Lac Long

Kenogami, lac Long

Lac Supérieur

1 340

0,4

Ogoki

Ogoki (Albany)

Lac Nipigon puis lac Supérieur

3 571

8,5

Lac Saint Joseph

Lac St-Joseph (Albany)

Root (riv. Winnipeg, Nelson)

2 712

Déversement par endiguement sur 7 km

Complexe de la Baie James (dérivation Laforge)

Caniapiscau (Koksoak)

La Grande

25 071

Déversement par endiguement sur 250 km

Complexe de la Baie James (dérivation EOL)

Eastmain et Opinaca

La Grande

26 333

Déversement par endiguement, ~150 km

Churchill Falls (Labrador) Corporation

Naskaupi

Churchill

6 307

Déversement par endiguement, ~20 km

Churchill Falls (Labrador) Corporation

Kanairktok - Churchill

Churchill

4 100

Déversement par endiguement, ~25

Kemano

Nechako (Fraser)

Kemano

3 627

~18

Churchill

Churchill

Nelson

24 440

~40

Coquitlam-Buntzen Hydroproject

Coquitlam (Fraser)

Lac Buntzen (Burret Inlet)

883

5

Les transferts massifs d’eau en Amérique du Nord : une réalité déjà ancienne

6A la base des arguments en faveur de projets d’exportation d’eau du Canada vers les États-Unis figurent trois prémisses : tout d’abord, les transferts massifs existent en Amérique du Nord, en particulier au Canada, ce que l’opinion publique canadienne ignore souvent. En second lieu, l’eau est abondante et sous-employée, voire en surplus au Canada. Enfin, elle se fait de plus en plus rare dans l’Ouest des États-Unis, confrontés à une crise imminente, et ferait l’objet d’une demande que le Canada pourrait rentabiliser.

  • 1  Rappelons ici que la consommation représente la partie de l’eau prélevée qui est incorporée au pro (...)

7Le Canada transfère plus d’eau entre bassins, sur son territoire, que les États-Unis : en tenant compte des transferts intra et interbassins, le débit des transferts au Canada, 4 450 m³/s, est beaucoup plus important que le total combiné des deux pays suivants, les États-Unis et la Russie : les transferts américains atteignent environ 840 m³/s (Quinn et al, 2003). Les transferts massifs du Canada concernent surtout, il est vrai, des fleuves éloignés des régions habitées, et ont été conçus essentiellement pour des usages hydroélectriques (97% des volumes d’eau concernés) : la consommation1 d’eau est faible, mais les impacts sur les rivières, dont les volumes sont parfois dérivés à hauteur de 60% et plus, peuvent être considérables (figure 1).

8En revanche, ce qui les distingue des transferts américains, c’est la faible distance sur laquelle ils opèrent : souvent moins de 40 km, au plus 120 km, alors que les transferts aux États-Unis, destinés à conduire de l’eau à des fins d’usage agricole ou urbain, dépassent facilement 250 km. Dans les deux pays, les transferts s’effectuent à l’intérieur des provinces et des États : il n’y a encore aucun précédent de transfert massif d’eau construit à travers des frontières en Amérique du nord.

9Les projets de transferts massifs ne sont plus vraiment populaires au Canada. La plupart des gouvernements provinciaux ou des entreprises ont bloqué les projets de transferts massifs depuis 20 ans : BC Hydro, en Colombie Britannique, a renoncé à son projet de transfert de la Kootenay vers le Columbia, rejeté une nouvelle fois par référendum en 1999. La société Alcan a augmenté les capacités de son transfert de la Kemano plutôt que de détourner la Skeena pour augmenter sa capacité de production d’aluminium (Day et Quinn, 1992). Le gouvernement albertain a officiellement abandonné le projet PRIME en 1981, et Terre-Neuve a renoncé au projet du lac Gisborne en 2001. Seul le Québec continue de leur accorder sa faveur, puisque la société Hydro-Québec a entamé plusieurs transferts massifs pendant la décennie 2000 (rivières Rupert, Manouane, Sault aux Cochons, Portneuf).

Figure 1. Transferts massifs d'eau, actuels et projetés, en Amérique du Nord, 2005

Le mirage américain de l’eau canadienne

10C’est dans les années 1960 que naissent les grandes peurs américaines quant à la sécurité de leur approvisionnement en eau. Les premiers projets qui sont évoqués pour transférer de grands volumes d’eau ne concernent pas les fleuves canadiens. Comment en est-on venu à envisager des transferts continentaux du Canada vers les États-Unis ?

Des transferts du Columbia et du Mississippi, au transfert des eaux canadiennes

11L’idée que l’Ouest américain se dirige vers une grave crise d’approvisionnement en eau n’est pas récente. Le sénateur de l’Utah, Frank Moss, avait déjà agité le spectre d’une grave crise en 1967 (Moss, 1967), tandis que les gouverneurs Ronald Reagan (Californie) et Jack Williams (Arizona) ne faisaient pas mystère de leur intérêt pour toute offre de surplus importants d’eau à importer. Le gouverneur de l’Oregon, Tom McCall, se montrait plus direct en appelant Washington à négocier directement avec le Canada quels volumes d’eau ce dernier était disposé à céder (Bocking, 1972).

12Un fort sentiment d’insécurité hydraulique s’est emparé alors des pouvoirs publics de l’Ouest américain, sentiment renforcé par un événement juridique majeur : le jugement de 1963 de la Cour Suprême des États-Unis dans le litige opposant l’Arizona à la Californie, obligeant celle-ci à limiter ses prélèvements du Colorado à 5,4 km³. En Californie, ce jugement a eu l’effet d’un séisme parce qu’il impliquait, non seulement une limite aux usages du fleuve, mais une réduction de ceux-ci, car en 1963 les transferts du Colorado vers la Californie représentaient déjà 6,4 km³ (Foster et Sewell, 1981; Pearse et al, 1985). Toutes les eaux du Colorado étaient partagées entre les États riverains selon les termes du Compact du Colorado de 1922, la Californie s’est employée à rechercher d’autres sources d’approvisionnement. L’époque n’était pas à la gestion de la demande, volontiers perçue comme « antiaméricaine », mais à l’augmentation de l’offre.

13La préférence des États du bassin du Colorado allait initialement au fleuve Columbia. Mais les États de Washington et de l’Oregon se sont fermement opposés à ce projet, puisqu’il impliquait une diminution importante de leur propre ressource. Une bataille politique s’était ébauchée entre, d’une part, les sept États du bassin du Colorado, puissants au Congrès avec le poids considérable de la Californie, et soutenus par le lobby agricole; et, d’autre part, les quatre États du Nord-ouest (Washington, Oregon, Idaho et Montana). Devant ce combat inégal, ces derniers se sont avisés que l’eau exportée du Columbia pouvait être remplacée par l’eau d’une autre source; le Canada notamment. Le gouverneur de l’Oregon, Tom McCall (1967-1975), a fermement appelé Washington à entamer des négociations avec Ottawa pour trouver un accord sur l’achat d’eau canadienne par les États-Unis. En 1969, cette position a été adoptée par les quatre États du Nord-ouest : elle revenait à déplacer la question du transfert des eaux du Columbia, à celle du transfert des eaux du Canada vers le bassin du Colorado (Bocking, 1972).

Tableau 2. Principaux transferts massifs aux Etats-Unis.  Sources : compilation effectuée par l’auteur.

Transfert

Rivière ou fleuve d’origine (bassin)

Destination

Volume transféré Mm³/an

Distance parcourue par le transfert (km)

Delaware Aqueduct

Delaware

Ville de New York

1 271

169

Dérivation de Chicago

Lac Michigan

Mississippi

2 870

~ 40

Colorado River Aqueduct

Colorado

Metropolitan Water District, Californie du sud

1 494

387

All American Canal (Coachella Canal)

Colorado

Californie du sud

3 827

325

Los Angeles Aqueduct

Rivière Owens

Ville de Los Angeles

443

541

Hetch Hetchy Water Supply

Rivière Tuolumne

Ville de San Francisco

358

240

Central Valley Project

Trinity, American, San Joaquin, Sacramento

Californie centrale

8 638

~ 600

California Aqueduct,  State Water Project (SWP)

Sacramento

Californie centrale et méridionale

6 200

710

Central Arizona Project

Colorado

Arizona (Tucson)

1 852

528

Central Utah Project

Colorado

Utaj

333

242

Tableau 3. Principaux projets de dérivation et d’exportation d’eau continentaux.

Sources : Charles Howe et William Easter, Interbasin Transfers of Water. Economic Issues and Impacts, John Hopkins Press, Baltimore, 1971, pp.6-17; J.C. Day, Canadian Interbasin Diversions, Enquête sur la politique fédérale relative aux eaux, Document de recherche 6, Ottawa, 1985, p.18-26; Anthony Scott, The Economics of Water Export Policy, Enquête sur la politique fédérale relative aux eaux, Document de recherche 7, Ottawa, 1985, p.29-40; J.C. Day et Frank Quinn, Water Diversion and Export : Learning from the Canadian Experience, Publications du département de Géographie de l’université de Waterloo nº36, Waterloo (Ontario), 1992, pp.36-37 ; Brit Storey, Senior Historian, Bureau of Reclamation, Denver, correspondance avec l’auteur du 29 septembre 2004.

Proposition
(auteur)

Date du projet

Source des prélèvements

Dérivation annuelle (milliards de m3)

Coût du projet (milliards $) lors de la conception

United Western Investigation (Bureau of Reclamation)

1951

Fleuves de l’Oregon, du Washington, du nord de la Californie

10% des « surplus » de ces fleuves

nd

Projet du Grand Canal  (T. Kierans, GrandCo.)

1959-1983

Affluents de la baie James

Entre 106 et 347

100

(1983)

Columbia

1963

Columbia vers le Colorado

10,5

1,4

Projet des Grands Lacs
(Decker)

1963

Skeena, Nechako, Fraser, Rivière de la Paix, Athabasca, Saskatchewan

142

nd

North America Water & Power Alliance (NAWAPA)
(Ralph Parsons Cie)

1964

Du bassin océanique du Pacifique et de l’Arctique, en Alaska, au Yukon et en Colombie-Britannique, incluant les affluents de la baie James

310

100

Plan Magnum
(L. Magnusson)

1965

La rivière de la Paix, l’Athabasca et la Saskatchewan-Nord

31

nd

Plan Kuiper
(E. Kuiper, Université du Manitoba)

1967

Rivière de la Paix, Athabasca, Saskatchewan-Nord, Nelson, Churchill

185

50

Central North American Water Project (CENAWP)
(Roy Tinney,
Washington State Resource Centre)

1968

Le Mackenzie, la rivière de la Paix, l’Athabasca, la Saskatchewan-Nord, le Nelson et le Churchill

185

30-50

Western State Water Augmentation

(L.G. Smith)

1968

La Liard et le Mackenzie

49

90

NAWAPA-MUSCHEC, Commission hydroélectrique mexicano-américaine
(Ralph Parsons Cie)

1968

Sources du NAWAPA plus le bas-Mississippi et les rivières orientales de la Sierra Madre du Sud du Mexique

354

nd

North American Waters, a Master Plan (NAWAMP)

(Tweed)

1968

Fleuve Yukon et Mackenzie, eaux du bassin de la baie d’Hudson

1 850

nd

Ogallala Replenishment

(US Army Corps of Engineers)

1982

Grands Lacs

8,8

27

Alaska Subsea Pipeline

(Gouverneur Walter Hickel, Alaska)

1991

Fleuves d’Alaska

4,94

110

14Dans une autre région de l’Ouest, dans les plaines de l’ouest du Texas, l’industrie du coton était responsable d’une part importante des volumes consommés par l’irrigation. Le déclin de l’aquifère de l’Ogallala semblait signifier, à brève échéance, la disparition des pratiques agricoles des années 1960, qui s’étaient fortement développées depuis les années 1940. C’est afin de tenter d’enrayer cette chute annoncée qu’a été conçu le Texas Water Plan de 1968. Celui-ci prévoyait le transfert de 15,4 km³ d’eau par an du Mississippi, à travers l’Arkansas et l’Oklahoma ou la Louisiane, ce qui aurait consommé 40% de toute l’électricité produite dans l’État à l’époque. Le projet suscita une vive opposition, au Texas même à cause de son coût jugé excessif (14 milliards de $ de 1968), et en Louisiane qui se voyait ainsi dépossédée de très importants volumes d’eau. Dans la tenue du référendum de 1969 qui a vu les électeurs texans rejeter le projet, les arguments de la Louisiane ont pesé tout autant que l’aspect financier. En conséquence, l’idée d’importer de l’eau d’une autre source pour compenser la Louisiane des transferts que supposait le projet texan s’est développée. L’Illinois a suggéré au Texas en 1969 qu’il était possible de se servir de la dérivation de Chicago, déjà construite, pour dériver des volumes importants vers le Mississippi à partir du lac Michigan, dont le niveau serait maintenu grâce au détournement de rivières du nord de l’Ontario. Comme pour le Colorado, les ambitions hydrauliques texanes, en se heurtant à une vive opposition aux États-Unis, ont cherché à contourner celle-ci par le biais d’une substitution de la source à exploiter. Ce n’était pas tant sur la rationalité discutable des projets de transferts que se fondait l’opposition de la Louisiane ou de l’Oregon, mais sur le principe de la protection des ressources propres à ces États – « pas mon eau ! ». Dès lors que la source de l’eau à transférer se trouvait déplacée au Canada, tout motif d’opposition tombait.

La solution politique américaine : pomper l’eau du Canada

15Le jugement de la Cour suprême de 1963 et la constatation de l’exploitation non-durable de l’aquifère de l’Ogallala, plutôt que d’engager la Californie et le Texas à envisager de réduire leur consommation, les ont incités à chercher d’autres sources d’eau : la logique était sans équivoque une gestion par l’offre. Mais les projets conçus initialement, dériver des fleuves américains, se sont heurtés à une vive opposition de la part des États riverains des fleuves visés. Afin d’éviter des querelles internes, et augmenter substantiellement les quantités d’eau disponibles, les projets suivants ont envisagé d’exploiter les eaux du Canada ou les eaux communes des Grands Lacs.

16C’est dans ce contexte que le projet NAWAPA a vu le jour, en 1964 à Los Angeles. Dans le courant des années 1960, un torrent de projets de gestion continentale des eaux s’est répandu, conçus par des ingénieurs ou par des universitaires. En décembre 1968, lors du congrès de l’Association Américaine pour l’Avancement des Sciences, tenu sur le thème de l’importation d’eau vers les terres arides, le professeur Gerald Thomas a conclu que « les mouvements de vastes quantités d’eau des régions en « surplus » vers les régions en déficit paraissent inévitables », tandis que son collègue Arthur Pillsbury précisait que « la seule source possible est le Canada » (Bocking, 1972). Cette profusion de projets, dans un contexte où l’énergie était encore bon marché – il fallait pouvoir transporter ces énormes volumes d’eau sur des centaines de km -, les déficits publics n’étaient pas encore un réel problème, et l’approche de la gestion de l’eau conçue uniquement en termes d’accroissement de l’offre, a fini par influencer la réflexion politique à Washington. En 1970, le secrétaire à l’Intérieur, Rogers Morton, a affirmé que les États-Unis devraient envisager des plans pour importer de l’eau du bassin de l’Arctique à travers le Canada.

17Ces projets, émergeant pour la plupart dans les années 1960, ont été conçus à une toute autre échelle, une échelle continentale. Par rapport aux transferts massifs déjà construits ou en cours de réalisation, ces projets de transferts continentaux se caractérisent par leur gigantisme : volumes d’eau considérables, de 31 à 354 km3 (soit plus que le débit moyen du Saint-Laurent) sur des distances de plusieurs centaines de km, d’où des coûts prévus de 50 à 100 milliards de $ de l’époque... ils constituent des projets d’une ampleur sans comparaison possible avec ce qui s’est fait jusqu’à présent.

18Un des plus grands projets continentaux était sans conteste le projet NAWAPA, North American Water and Power Alliance, destiné à conduire 310 km³ d’eau du nord-ouest du continent vers le sud-ouest et le centre du continent. Conçu par la firme d’ingénierie Ralph M. Parsons Company de Los Angeles en 1964, il a souvent été perçu comme un plan officiel alors qu’en réalité, il ne constituait qu’un gigantesque projet privé, puisqu’il prévoyait l’ennoiement de 800 km de la vallée des Rocheuses au Canada, du Montana au Yukon, et la construction de 240 réservoirs, de plusieurs barrages de plus de 300 m de haut (le barrage Chitina, sur la rivière Copper, devait s’élever sur 543 m, alors que le plus haut barrage actuel, le barrage Rogun (Tadjikistan), mesure 335 m de haut) (Foster et Sewell, 1981). Il n’est pas certain que la société Ralph Parsons entendait mener ce projet à bien : il n’a jamais été soumis à aucun gouvernement. Il a, en revanche, été à l’origine de bien des discussions et de nombreux projets moins ambitieux.

Des coûts faramineux à la charge des contribuables

19Tous ces projets continentaux supposent des investissements énormes, de l’ordre de plusieurs milliards de dollars, et des coûts de fonctionnement important (entretien, pompage, redevances, coûts sociaux). Aucun n’a approché le stade de l’étude de faisabilité, laquelle coûterait déjà plusieurs millions de dollars. Des analyses de ces projets continentaux, menées de façon systématique dès le milieu des années 1960, révèlent des coûts de revient importants de l’eau acheminée. Howe et Easter, en 1971, ont entrepris une étude systématique des coûts de revient des volumes d’eau dérivés dans des projets américains ou continentaux. Ils sont arrivés à des coût de revient du mètre cube d’eau compris entre 2,4 et 8,8 ¢ (Howe et Easter, 1971). Or, en 2000, les fermiers de la vallée Impériale ne payaient que 1,2 ¢/m³ La différence est en partie absorbée par la production hydroélectrique que permet la construction des réservoirs nécessaires aux transferts, le reste étant assumé par le trésor fédéral, c'est-à-dire les contribuables. Kneese avait aussi souligné que les fermiers n’étaient disposés à payer que 10% du coût de revient d’une eau acheminée depuis le lac Supérieur, avant toute redevance à payer (Kneese (1984), cité par J.C. Day, 1985). Actuellement, dans un contexte de finances publiques précaires, voire très déficitaires comme aux États-Unis, on peut se demander quelle est la légitimité politique de projets bénéficiant à une minorité mais financés par l’ensemble des contribuables, alors que d’autres options économiques ou techniques existent, notamment le dessalement ou la cession des droits d’eau des agriculteurs vers les secteurs industriel et urbain.

20Malgré l’appui de nombreuses personnalités politiques aux États-Unis, dont le plus fervent était sans doute le sénateur Frank Moss, mais aussi de gouverneurs comme ceux de l’Oregon et de l’Arizona, et, plus récemment, du sénateur Paul Simon, aucune requête formelle n’a été formulée par le gouvernement des États-Unis vers le Canada. La crise économique et énergétique qui a frappé l’économie américaine et mondiale à partir de 1973 a mis un frein à l’intérêt gouvernemental américain pour de tels projets. En 1978, Washington décidait de revoir l’ensemble de sa politique de l’eau et fondait celle-ci sur la conservation et l’efficacité (Viessman, 1978). « Il n’existe pas aux États-Unis de marché défini pour l’eau détournée qui permettrait de récupérer les énormes coûts d’immobilisation et de fonctionnement » des transferts massifs sur de longues distances (Pearse et al, 1985).

Une réaction canadienne marquée par la crainte des contraintes de l’ALENA

21La question d’un éventuel accord pour l’exportation massive d’eau du Canada vers les États-Unis, si elle a suscité un débat au sein du gouvernement canadien, a rapidement inquiété l’opinion publique canadienne. La réaction de l’opinion publique semble en bonne part motivée par la crainte de voir une part de la souveraineté canadienne happée par les États-Unis : comment le Canada pourrait-il continuer de maîtriser ses eaux dès lors qu’il aurait accepté de livrer celles-ci ? Dans quelle mesure la gestion du patrimoine naturel canadien devrait-elle être subordonnée aux demandes américaines, elles-mêmes conséquences d’une gestion gaspilleuse et à court terme ?  

22Dans les années 1980, l’opinion canadienne, plus sensible aux idées écologistes, et très marquée par le débat sur le libre-échange, a commencé à prendre nettement position contre les projets de transfert massif d’eau vers les États-Unis. Le rejet de toute idée d’exportation massive d’eau vers les États-Unis s’est renforcé au cours des années qui ont suivi : à la fin de 2004, selon la firme EKOS, près de 66% des Canadiens refuseraient l’idée de vendre de l’eau à leur voisin (EKOS Research Associates, 2004). De cette forte sensibilité aux usages de l’eau découle tout le débat sur le statut juridique de l’eau, bien commun ou marchandise, instrumentalisé par partisans et opposants aux transferts pour justifier les échanges d’eau ou, au contraire, plaider pour la préservation d’un patrimoine à exclure de la sphère commerciale.

23L’ampleur de la réaction de l’opinion et des gouvernements contre ces projets étonne; dans les discours coexistent les arguments soulignant l’importance de ne pas réduire l’eau à une simple marchandise, mais aussi de ne pas créer de précédent d’exportation d’eau dans le régime commercial régi par l’Accord de libre-échange nord-américain (Alena, 1994), précédent qui risquerait de rendre impossible tout contrôle des exportations d’eau du Canada vers un voisin assoiffé. Dans le contexte des relations canado-américaines, et du perpétuel souci d’Ottawa de préserver son indépendance face à la puissance des États-Unis, l’idée a germé  que de tels transferts massifs, une fois entamés, ne cesseraient de se développer vers un voisin aux besoins sans cesse croissants, au point de remettre en cause la souveraineté canadienne sur ses ressources en eau et sur son territoire. Une telle représentation a fait vibrer des cordes sensibles, non seulement parmi une part importante de la population canadienne, mais aussi au sein du gouvernement canadien, comme en témoignent les débats aux Communes et la politique mise en place par Ottawa à partir de février 1999.

Quelles sont les obligations du Canada dans le cadre de l’Alena ?

24La question qui hante l’opinion publique canadienne, mais aussi celle de la région des Grands Lacs, ainsi que les gouvernements de ces États et du Canada, est que tout projet d’exportation massive d’eau hors des bassins canadiens ou des Grands Lacs donnerait naissance à un précédent, à une situation que les autorités canadiennes ne pourraient remettre en question par la suite.

25Les dispositions des traités commerciaux ne prennent leur sens que dans la mesure où l’eau est considérée comme une marchandise. A partir de quand l’eau, présente dans une rivière ou dans un aquifère, cesse-t-elle d’être un bien commun, comme l’air ou le soleil, pour devenir une marchandise ? Si l’eau embouteillée constitue manifestement une marchandise, peut-on pour autant considérer que l’eau sous toutes ses formes n’est qu’un objet commercial ? De la réponse à ces questions dépend l’applicabilité de l’article 315 de l’Alena qui stipule que les États signataires ne peuvent décider une restriction des exportations d’un produit « uniquement si la restriction ne réduit pas la proportion des expéditions totales pour exportation du produit mis à la disposition de cette autre Partie par rapport à l'approvisionnement total en ce produit de la Partie qui maintient la restriction ». Autrement dit, les États-Unis, en cas de démarrage des exportations massives d’eau douce, se voient propriétaires à perpétuité d’une part des ressources hydriques canadiennes. Les volumes exportés ne pourraient être réduits que si l’eau était rationnée dans la même proportion pour les consommateurs et les entreprises canadiens.

La stratégie canadienne : la difficulté de contrer les dispositions de l’Alena est-elle insurmontable ?

26Compte tenu de ce qui précède, il semble que le gouvernement fédéral se soit rendu à l’idée que les dispositions de l’Alena pourraient potentiellement être interprétées de façon restrictive à l’endroit de la possibilité, pour le Canada, de limiter le commerce de l’eau. Le 10 février 1999, Ottawa décidait en effet d’abandonner son projet de loi visant à interdire les exportations d’eau, pour adopter une stratégie en trois points destinée à « prévenir le prélèvement d’eau à grande échelle, y compris l’eau destinée à l’exportation, dans les bassins hydrographiques canadiens » (Johansen, 1999).

27Ces trois points sont les suivants :

  • selon la Constitution, l’eau dans son état naturel relève des Couronnes provinciales : le gouvernement fédéral ne peut donc, par la voie législative, imposer une norme en ce qui concerne sa gestion. Ottawa a donc cherché à amener les dix provinces à conclure un accord politique, l’Accord sur l’interdiction des prélèvements massifs d’eau des bassins hydrographiques, signé le 29 novembre 1999, dans lequel neuf provinces (le Québec y a adhéré implicitement plus tard) convenaient de prendre les mesures législatives, sur leur territoire, pour empêcher tout transfert massif d’eau hors des portions canadiennes des bassins hydrographiques.

  • les eaux dites limitrophes de la frontière canado-américaine sont, quant à elles, régies par le traité des Eaux limitrophes (Washington, 1909) : les eaux qui longent cette frontière ou la traversent relèvent donc de l’autorité fédérale. Ottawa a décidé de tirer parti de ce fait pour en réglementer les usages en faisant voter en décembre 2002 la loi C-6, constituée par une série d’amendements à la Loi du traité des Eaux limitrophes internationales, introduite en novembre 1999. Cette loi ne modifie pas le traité de 1909, mais permet à Ottawa de fixer des normes de gestion sur ces eaux. La loi se place délibérément dans le champ de la protection environnementale, et non dans le domaine de la législation commerciale. Elle précise qu’il est interdit de transférer de l’eau en dehors des bassins hydrographiques frontaliers. La géographie des bassins des eaux limitrophes fait qu’à toutes fins pratiques, cette loi interdirait l’exportation massive d’eau hors des bassins limitrophes, sans établir de discrimination entre citoyens canadiens et américains, et sans interdire la libre activité du commerce, puisqu’il n’est fait aucune mention de restriction à l’endroit de celle-ci.

  • les gouvernements canadien et américain ont convenu, en février 1999, d’un renvoi d’une question sur la légitimité et les impacts des transferts massifs d’eau, devant la Commission Mixte Internationale (CMI), l’organe supranational créé par le traité de 1909 pour mettre en œuvre les mécanismes de coopération et d’arbitrage qu’il prévoit sur la gestion de la frontière.

28Cet avis de la CMI ne concerne que les eaux limitrophes régies par le traité de 1909, dont le bassin des Grands Lacs, sauf le lac Michigan : celui-ci, entièrement situé en territoire américain, avait été déclaré par Washington comme ne relevant pas dudit traité, bien qu’il s’écoule vers le lac Huron et ne soit donc pas indépendant du système hydrographique Grands Lacs – Saint-Laurent.

29La stratégie du gouvernement fédéral canadien repose, en substance, sur un pari politique : que les provinces ne reviendront pas sur les différentes lois mises en œuvre au titre de l’Accord sur l’interdiction des prélèvements massifs d’eau des bassins hydrographiques. Celle-ci a pu paraître d’autant plus risquée que deux provinces, pour des raisons différentes, ont, un temps, paru vouloir se dissocier de la stratégie fédérale.

  • 2  La loi interdit l’exportation d’eau dans des contenants de plus de 25 litres ou à des fins autres (...)

30Le Québec, en 1998, avait émis des réserves à l’endroit de la légitimité de s’interdire d’exporter ce qui était perçu comme une richesse nationale, sous la contrainte du gouvernement fédéral qui plus est. Le gouvernement québécois s’est cependant résolu, sous la pression fédérale et de l’opinion publique, à adopter une interdiction définitive des transferts d’eau le 18 décembre 2001 par la loi 58.2

31La province de Terre-Neuve, frappée par une grave récession avec la crise du secteur de la pêche depuis l’effondrement des stocks de morue en 1991, avait été séduite par le projet d’exporter les eaux du lac Gisborne en 1999. Le premier ministre terre-neuvien, Roger Grimes, après de multiples tergiversations, a cependant annoncé l’abandon du projet, estimant que les bénéfices escomptés du projet ne valaient pas les coûts sociaux et politiques de l’abrogation du Water Resources Protection Act de 1999, interdisant les transferts d’eau interbassins. Certes, une étude économique avait souligné la faible rentabilité du projet, mais il est aussi probable que le gouvernement de Terre-Neuve ait fait l’objet de pressions intenses de la part d’Ottawa pour éviter que le front commun des provinces dans l’interdiction des exportations d’eau ne soit rompu.

32En 2003, tous les territoires et provinces, sauf le Nouveau-Brunswick, avaient adopté une loi interdisant les transferts massifs.

33Le 22 février 2000, la CMI publiait son rapport final destiné à répondre au renvoi commun canado-étatsunien, intitulé Protection des Eaux des Grands Lacs. Rapport final sur la protection des eaux des Grands Lacs. La CMI estime que l’eau dans son état naturel n’est pas objet de commerce, puisqu’elle n’est pas un bien ou un produit, compte tenu des dispositions du droit commercial commun aux deux États. La Commission est également d’avis que « les dispositions de l’Alena et de l’OMC n’empêchent aucunement le Canada et les États-Unis de prendre des mesures afin de protéger leurs ressources en eau, de même que l’intégrité du système » (CMI, 2000). De plus, la CMI estime que, compte tenu des coûts massifs des infrastructures des transferts massifs sur de longues distances, et du coût de revient de l’exportation d’eau en vrac, il est peu vraisemblable que de tels projets se multiplient, à moins d’un changement climatique prononcé.

34Dans son rapport final, la CMI a cependant recommandé aux deux gouvernements du Canada et des États-Unis d’interdire tout projet de transfert massif hors du bassin des Grands Lacs à moins que le promoteur du projet ne puisse faire la preuve qu’il n’y a pas d’alternative au transfert pour obtenir de l’eau, et qu’il n’y aura pas de perte nette d’eau de la zone de prélèvement.

35En adoptant de telles recommandations, la CMI innovait en laissant la charge de la preuve de l’innocuité des projets de transferts, non plus aux opposants, mais à leurs promoteurs, tout en leur imposant des conditions drastiques : les transferts ne sont légitimes que comme solution de dernier recours, après que toutes les mesures de conservation aient été prises, à condition que les eaux transférées soient elles-mêmes soumises à des mesures de conservation, et sans provoquer de perte nette d’eau dans le bassin (CMI, 2004). Dans le cadre d’une instance d’arbitrage binationale, les projets de transferts seraient désormais considérés, non plus sous le seul angle commercial, mais également sous l’angle de la protection environnementale.

Conclusion

36Les fleuves de l’ouest américain ont été redessinés, endigués, canalisés, barrés pour construire d’importants réservoirs (lac Mead, 35 milliards de m³; lac Powell, 33,3 milliards de m³, tous deux sur le Colorado). Aujourd’hui, le Colorado, comme le Syr et l’Amou Daria en Asie centrale, ne rejoignent qu’épisodiquement la mer, brutales catastrophes environnementales à l’origine de la destruction des marais du delta du Colorado et de la disparition de la mer d’Aral. Les limites des ressources hydrauliques du milieu naturel ont commencé à se manifester dans l’Ouest américain dans les années 1960. La crainte de bientôt manquer d’eau, accentuée en 1963 en Californie par un jugement de la Cour suprême qui l’obligeait à renoncer à une partie des volumes qu’elle pompait dans le Colorado, a conduit ingénieurs et responsables politiques à envisager des transferts massifs depuis le Columbia et le Mississippi.

  • 3  Le Monde diplomatique, 185, mars 2005, pp.18-19.

37Face au refus des États concernés, s’est développée l’idée d’aller chercher l’eau là où elle se trouvait en abondance, au Canada. C’était l’époque de l’ingénierie triomphante et d’un paradigme de la gestion de l’eau dans lequel une inadéquation entre offre et demande passait nécessairement par l’accroissement de l’offre, donc par des transferts massifs dès lors que les ressources locales se trouvaient surexploitées. La réaction de l’opinion publique canadienne a été radicale dans son opposition à de tels projets, non pas tant que la pratique des transferts massifs soit inconnue au Canada, bien au contraire, mais parce que l’idée de céder le contrôle de son eau soulignait cruellement la question de la souveraineté canadienne face à un voisin encombrant3. Devant le retour de tels projets à l’heure actuelle, leurs opposants, tant au Canada qu’aux États-Unis, font valoir le côté non durable qu’ils impliquent : en ne changeant pas les habitudes de consommation, on ne fait que coûteusement déplacer le problème. Pour Ottawa, il ne saurait être question, au nom d’une prétendue solidarité humanitaire, de céder sur cette délicate question de souveraineté, pour cautionner les pratiques gaspilleuses qui ont longtemps guidé les approches de gestion de l’eau aux États-Unis. La Commission mixte internationale, l’organisme binational chargé d’arbitrer les litiges frontaliers entre Canada et États-Unis, lui a donné raison, en affirmant en 2000 que les transferts massifs d’eau n’étaient envisageables qu’en cas de dernier recours et qu’à condition de restituer l’eau dans le bassin d’origine (CMI, 2000).

38De nombreux juristes et organisations internationales, dont la CMI, estiment que le cadre introduit par le Canada et les dispositions que la Commission régit, sont des obstacles sérieux à des entreprises de transferts massifs hors des bassins, sur de grandes distances. Même dans le cadre de l’Alena, il serait donc possible d’envisager une législation destinée à bloquer ces transferts : l’alarmisme de certains observateurs a été utile pour attirer l’attention des gouvernements sur les conséquences des traités commerciaux, mais ne semble plus fondé en droit. Il est vrai aussi que la pression politique en faveur de tels transferts est, en ce moment, plutôt faible aux États-Unis.

39Cependant, il n’est pas dit que, dans le futur, la position juridique de celui-ci ne change pas, ni même qu’une province canadienne ne décide de renier sa signature de l’Accord pancanadien, advenant l’émergence d’une forte demande solvable pour des transferts massifs – mais un précédent ne signifierait pas non plus la multiplication de projets terriblement coûteux.

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Notes

1  Rappelons ici que la consommation représente la partie de l’eau prélevée qui est incorporée au produit, ou qui s’évapore, et qui de fait n’est plus disponible pour un autre usage. Après turbinage, l’eau des rivières est encore disponible. En réalité, la consommation d’eau à des fins hydroélectriques provient essentiellement de l’évaporation au-dessus des réservoirs.

2  La loi interdit l’exportation d’eau dans des contenants de plus de 25 litres ou à des fins autres que la production d’hydroélectricité.

3  Le Monde diplomatique, 185, mars 2005, pp.18-19.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Frédéric Lasserre, « Les projets de transferts massifs d’eau en amérique du nord », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 2 | septembre 2005, mis en ligne le 01 septembre 2005, consulté le 29 septembre 2020. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/1929 ; DOI : https://doi.org/10.4000/vertigo.1929

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Auteur

Frédéric Lasserre

Professeur adjoint, Département de géographie, Université Laval, Québec (Québec), G1K 7P4, CanadaFrederic.Lasserre@ggr.ulaval.ca

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