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Politiques urbaines et biodiversité en ville : un front écologique? Le cas de la MGP, Métropole du Grand Paris

Hugo Rochard, Cédissia About, Nathalie Frascaria-Lacoste, Philippe Jacob, Laurent Simon et Pierre Pech

Résumés

Au sein de la plupart des grandes métropoles, les pouvoirs publics développent des stratégies en faveur de la biodiversité, en vue de renforcer les espaces de nature dans le tissu urbain ou de renaturer des espaces artificiels. La MGP, Métropole du Grand Paris, créée en 2016, rassemble la commune parisienne et plus de 130 autres communes dans un établissement territorial chargé de la planification urbaine. L’analyse des entretiens effectués auprès de 21 élus de la MGP permet de suggérer que la biodiversité constitue un levier favorable à l’épanouissement de ce Grand Paris sous la forme d’un double front écologique. La biodiversité fait l’objet d’une attention particulière du fait d’une reconnaissance partagée de ses services écosystémiques et les politiques publiques intègrent la biodiversité comme élément structurant dans les projets de rénovation urbaine au sein de la MGP.

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Texte intégral

Introduction

1Depuis la fin des années 1990, en ville, les pouvoirs publics, de plus en plus concernés par la biodiversité, affichent leur ambition de passer à une gestion plus écologique de leur patrimoine naturel, tel que les espaces verts, les parcs urbains, les pieds d’arbres, etc., avec notamment l’abandon d’intrants chimiques et avec la promotion d’aménagements favorables à la biodiversité (Hucy, 2002; McKinney, 2002; Clergeau, 2007; Arrif et al., 2011; Jégou, 2011; Gey, 2013; Gey, 2015). Toutefois, assez précocement, les politiques publiques ont visé aussi à renaturer le tissu urbain, en libérant des espaces artificiels, friches urbaines entre autres hospitalières, ferroviaires ou industrielles, au profit de l’établissement de milieux de nature (Muratet et al., 2007; Penone, 2012; Vergnes et al., 2013; Bourdeau-Lepage et Vidal, 2014; Foster, 2014; Shwartz et al., 2014; Connop et al., 2016; Garcia-Garcia et al., 2016). L’objectif s’est inscrit à la fois dans une attention renouvelée en faveur de la place de la nature en ville, mais aussi parce que celle-ci contribue à rendre des services écosystémiques. Au premier rang, figure la contribution à l’atténuation du réchauffement climatique et à la diminution des canicules, des ruissellements urbains par temps d’orage et tout simplement à la pollution atmosphérique urbaine (Boulanger et Brechet, 2005; Mc Granahan et al., 2005; Grimm et al., 2008; Lawrence, 2008; Loughner et al., 2012; De Vries et al., 2003; Haaland et Van den Bosch, 2015). Dans un cas comme dans l’autre, une telle stratégie des politiques publiques urbaines ne peut échapper à une interrogation sur les continuités écologiques et leur fragmentation ou sur les impacts réciproques entre tissu urbain dense et espaces de nature environnants (Blanc et Clergeau, 2010; La Greca et al., 2011; Ahern, 2012; Vergnes et al., 2013; Depietri et al., 2016). Seitzinger et al. (2012) ont bien montré les interrelations qui existent entre ces fonctions ne serait-ce que pour assurer certains aspects du métabolisme des villes, allant de l’évacuation des eaux usagées aux besoins de fonctions récréatives représentées par les espaces de nature pour la population urbaine.

2New York, Londres ou Berlin disposent d’une structuration administrative qui leur a permis d’entreprendre des stratégies écologiques sur un territoire vaste, donnant corps à de vraies logiques de renaturation et à l’instauration de véritables connexions entre les tissus les plus urbanisés et les milieux de nature environnant (Major of London, 2008; Lovasi et al., 2013; Douglas, 2014; Connop et al., 2016). En revanche, en 2017, Paris se distingue par un territoire communal défini en 1860, alors que la population parisienne ainsi que son tissu urbain débordent largement dans ses banlieues. La commune de Paris représente, par exemple, 1/5 de la population de la Région Île-de-France, mais seulement 0,9 % de sa superficie (105,4 km² sur 12 000 km²). Et encore, la Région est à 75 % rurale (Brédif et Pupin, 2012) et les 10,2 millions d’urbains sont concentrés sur 25 % de l’espace francilien, avec une vraie structuration centre-périphérie de la densité urbaine, sans discontinuité, comme c’est le cas pour les trois autres grandes métropoles citées plus haut. Pourtant, des continuités écologiques semblent évidentes, jusques et y compris dans le tissu urbain le plus dense au point d’avoir suscité des recherches scientifiques (Muratet et al., 2007; Machon, 2012; Penone, 2012; Vergnes et al., 2013; Foster, 2014). Des documents de planification communaux ou départementaux, concernant la biodiversité, comme le Plan Biodiversité de Paris ou celui du Département de Seine-Saint-Denis, sont considérés au moins comme des documents d’orientation dans les documents d’urbanisme. En revanche, la conception d’une stratégie écologique commune, celle visant à renaturer de l’espace urbain ou à protéger des espaces de nature à l’échelle de la MGP est actuellement de l’ordre de l’utopie même si l’IAURIF a effectué ce travail, mais à l’échelle de la Région Île-de-France. Et le SRCE, Schéma régional de cohérence écologique, document de planification élaboré à l’échelle régionale n’a de valeur qu’indicative : il n’est pas opposable et n’a que peu d’impact sur l’aménagement urbain même s’il est pris en compte dans les documents de planification et les projets d’aménagement et d’urbanisme, au niveau communal et intercommunal.

3De nombreux chercheurs se sont posé la question du rôle que peuvent avoir les composantes du développement durable dans l’évolution du fonctionnement institutionnel et effectif des territoires en se demandant en quoi elles peuvent orienter la construction territoriale et les politiques publiques urbaines (Jégou, 2011; Mallet et Zanetti, 2015). Nous proposons de questionner de manière originale le concept de front écologique (Hagerman, 2007; Guyot et Richard, 2009; Safransky, 2014) que nous interprétons comme étant la progression des espaces de nature au sein du tissu urbain et le développement de politiques publiques qui portent cette progression. La question est de savoir, pour la MGP, de quel type de front écologique il s’agit, s’il se traduit par une renaturation ponctuelle d’espaces délaissés ou de friches (Safransky, 2014) ou s’il s’agit d’une réelle stratégie, répondant à des logiques favorisant la biodiversité y compris dans ses composantes sociales avec la prise en compte des services écosystémiques.

Méthode : l’analyse du discours des élus de la MGP

4La question traitée s’intègre à la problématique de deux projets de recherche. ECOVILLE, en réponse à un appel à projets de l’Agence Nationale Française de la Recherche, vise à comprendre, entre autres, quels rôles jouent les acteurs y compris institutionnels en faveur de la revégétalisation des éléments de l’urbanisme parisien au sens large. RENATU, qui répond à l’appel d’offre du programme ITTECOP, a pour ambition de comprendre en quoi les ILTe, Infrastructures linéaires de transport et leurs emprises, peuvent jouer un rôle favorable à la renaturation dans le cadre de la MGP. Si des études écologiques sur les effets de la renaturation sont nécessaires dans la logique de ces projets (Clévenot et al., 2017), il est tout aussi intéressant de s’interroger sur la manière dont ces questions de renaturation peuvent, en sens inverse, avoir un rôle dans la construction de la gouvernance de la MGP. La MGP est un établissement de coopération intercommunal créé depuis janvier 2016 et qui assume notamment la stratégie d’aménagement urbain, en y intégrant les questions environnementales. Il s’agit ici de questionner les formes d’engagement en faveur de la biodiversité de la part des élus (Douglas, 2014). Pour répondre à cette question, après avoir pris la mesure des composantes un peu spécifiques de cette métropole, nous présentons les résultats de l’analyse de 21 entretiens élaborés auprès d’acteurs de la MGP, dans un contexte de mise en place de cette nouvelle entité, entre les mois d’avril et de juin au cours de l’année 2016.

5L’analyse du discours est une pratique scientifique, notamment développée en anthropologie, en sociologie ou en géographie, visant à ne pas négliger d’autres dimensions que les structures économiques et sociales, celles habituellement envisagées dans les analyses comme déterminants, les productions, les prix, les salaires, les niveaux de vie, les niveaux de formation, etc. En effet, des choix d’orientations d’aménagements ou certains blocages peuvent relever de déterminants autres que les structures économiques et sociales habituelles et facilement objectivables. L’analyse du discours permet d’identifier les relations entre acteurs, leurs réticences ou leurs capacités d’engagements vis-à-vis d’enjeux. Le discours des élus est un exercice de communication oscillant souvent entre savoir et pouvoir, entre posture personnelle et posture impliquée dans un réseau politique. Intervient aussi la question de l’échelle du territoire concerné. De nombreux auteurs ont appliqué des méthodes d’analyse des discours à propos des politiques publiques environnementales (Hajer, 1997; Sharp et Richardson, 2001). Par conséquent, il nous a paru intéressant d’identifier, à travers les discours d’élus de la MGP, quels sont les processus potentiels de gouvernance en relation avec la biodiversité. Si de nombreux travaux s’appuient sur des discours ou des textes d’articles de presse émanant ou résultant de la réflexion d’acteurs politiques, notre intention a été de prendre contact avec des acteurs, récemment installés dans leur fonction d’élus de la MGP en 2016. Notre objectif a consisté à savoir si les élus de la MGP mobilisent des discours relatifs aux représentations de la ville et ses problématiques environnementales, notamment la biodiversité. Il s’agit de voir comment les acteurs politiques s’approprient ces problématiques pour fonder leur pensée propre, ou comment ils s’associent à d’autres acteurs, pour élaborer leurs stratégies dans une éventuelle volonté d’intégration ou de confédération entre les échelles de gouvernance d’un bien écologique commun qui dépasse la diversité des situations locales.

6La grille des entretiens a été élaborée à partir d’une analyse des enjeux et de la littérature (Brédif et Pupin, 2012; Brédif et al., 2016; Pech et al., 2016) (Tableau 1). Ces entretiens, de 1 à 2 heures, ont été conduits auprès d’un panel d’acteurs. Nous avons cherché à connaître les perceptions du personnel politique de cette nouvelle échelle d’action que constitue la MGP et de ses missions relatives aux enjeux territoriaux de la biodiversité. La sélection d’un panel de 21 élus a ainsi obéi à deux priorités : l’appartenance au système d’acteurs politiques de la MGP et l’exercice d’une délégation en lien avec les questions environnementales.

7Chaque entretien était fondé sur une trame unique divisée en trois axes successifs adaptés des registres de la grille élaborée par Ollagnon (1999) : un état des lieux du territoire du Grand Paris, de ses acteurs et l’état de qualité de ses espaces de nature, suivi d’un diagnostic des actions engagées à travers les plans d’aménagement à plusieurs échelles sur le territoire et enfin la formulation de prospectives d’actions et de grandes propositions stratégiques pour la MGP. La forme de ces entretiens avait également comme constante de disposer d’une carte du territoire institutionnel de la MGP afin de favoriser les références territoriales dans le discours des élus et de leur donner la possibilité d’avoir une vue d’ensemble du découpage administratif. Ces entretiens avec les élus ont été précédés de rencontres avec huit acteurs techniques et experts d’établissements concernés, à la Mairie de Paris, au Département de Seine-Saint-Denis, à l’EPCI, Établissement public de coopération intercommunale de Plaine Commune et Natureparif. Ces échanges préliminaires ont permis de comprendre les problématiques locales. Ils ont aussi confirmé le rôle central des élus dans la mise en place d’actions environnementales. Ceux-ci ont potentiellement un rôle de relai des propositions des techniciens et experts des services concernés tout comme un pouvoir initiateur dans l’orientation du travail de ces techniciens.

821 élus ont accepté de participer à l’enquête. Leurs paroles enregistrées et intégralement retranscrites ont ensuite fait l’objet d’une étude lexicologique, avec le logiciel TROPES, par un ensemble d’analyses thématiques ciblées et une production statistique de récurrences des principaux concepts et de leurs liens de proximité. Les thématiques concernant les priorités données par les élus ont été identifiées et classées à l’aide d’un tableur Excel qui a permis de donner une valeur entre 1 et -1 pour les hiérarchies accordées dans les discours afin d’être traitées statistiquement selon des axes préférentiels.

Tableau 1. Grille d’entretien auprès des élus de la Métropole du Grand Paris.

Introduction, présentation de l'acteur

1. Pouvez-vous brièvement expliquer ce qui vous a conduit à vous engager sur les questions d'environnement dans votre circonscription? (Présentation de la carte du découpage territorial de la Métropole du Grand Paris, support conducteur de l'entretien)

Identification de la situation ou du problème : le territoire du Grand Paris, ses acteurs et l'état de la nature en ville

2. Comment définiriez-vous le projet de la métropole du Grand Paris? Quelles sont ses grandes qualités et qu’attendez-vous de cette nouvelle institution?

- en tant que territoire?

- en tant qu’EPCI?


3. Quels sont les éléments du patrimoine naturel (bois, parcs…) dans ce tissu urbain? Existe-t-il aussi une homogénéité qui structure les espaces naturels de ce territoire ou une fragmentation de ces espaces?


4. Quelle est la fonction des espaces verts pour l’espace urbain parisien et ses usagers? Peuvent-ils abriter une importante biodiversité d’après vous? Quels services écosystémiques peut-on imaginer?


5. Qu’évoque pour vous les termes de « biodiversité ordinaire » en ville?

Quels sont les espaces les plus propices à accueillir des formes de nature en ville selon vous?


6. Percevez-vous une demande d’accès à la nature à l’échelle des territoires de la métropole? Quels acteurs expriment cette demande? Par quels moyens en avez-vous eu connaissance?


7. Aujourd’hui, la biodiversité vous paraît-elle menacée à l’échelle du Grand Paris?

Diagnostic des actions engagées : les formes de nature à l’échelle du Grand Paris dans les plans d’aménagement :

8. Quels seraient les compétences environnementales de la MGP?

Dans le but de gérer ou de développer la biodiversité, la structure même du Grand Paris ne permettrait-elle pas de dépasser les limites administratives et les stratégies de chaque groupe d’acteurs (municipalités, intercommunalités, Mairie de Paris, Région Ile-de-France)?


9. À votre avis, quels peuvent être les outils institutionnels permettant des opérations de renaturation des territoires du Grand Paris?


10. En milieu métropolitain, la conservation de la biodiversité s’apparente-t-elle, selon vous, à un laissez-faire ou à un interventionnisme plus important ou plus efficace?


11. À votre avis les infrastructures de transport jouent-elles un rôle positif ou négatif sur la biodiversité?


12. La métropole sera-t-elle dotée de compétences qui permettraient de concilier les différents plans en faveur des continuités écologiques comme celles inscrites dans le Schéma Régional de Cohérence Ecologique de l'Île-de-France?


13. La structure institutionnelle du Grand Paris pourrait-elle uniformiser des règles d’urbanisme déjà existantes qui intègrent des normes en termes de biodiversité (ex : coefficient de biotope)?


14. Concernant les plans de protection de la biodiversité comme le Plan Biodiversité de Paris : les moyens institutionnels sont-ils en adéquation avec leurs objectifs?


15. Pour vous, quel(s) interlocuteur(s) représente(nt) un élément de blocage?

-Au sein de votre institution

-A l’extérieur

À l’inverse, quels sont, à votre avis les interlocuteurs partenaires de votre démarche?

-Au sein de votre institution

-A l’extérieur

Prospectives d’action et propositions stratégiques

16. À quelles échelles spatiales et temporelles prévoir la renaturation des territoires du Grand Paris? Peut-on imaginer un plan Biodiversité à l’échelle de la métropole?

Et un observatoire de la biodiversité?


17. Les acteurs privés sont cités dans le SRCE ou dans le plan biodiversité de Paris? Comment coordonner leurs actions avec celles des acteurs publics?


18. D’après la mission de Préfiguration, l’EPCI doit établir un plan métropolitain de l’environnement, de l’énergie, du climat (ou plan climat-énergie territorial (PCET) à compter de janvier 2016), quelle place pourrait y occuper la biodiversité? La renaturation du tissu urbain parisien peut-elle être valorisée seulement par le truchement d'une politique de lutte contre le réchauffement climatique?


19. Quelles actions favorables à la biodiversité pourrait-on envisager autour des infrastructures du Grand Paris Express et du prolongement des lignes de métro/RER?


20. À votre niveau, pensez-vous pouvoir influencer des orientations stratégiques sur cette question?


21. Avez-vous connaissance de ce qui est fait ailleurs en France et à l’étranger en matière de renaturation en milieu urbain?


22. Pouvez-vous donner des « futurs plausibles » contrastés pour l’avenir de la biodiversité du Grand Paris? Un futur tendanciel, réalisable et un futur qui vous semble idéal.

La mise en place de la Métropole du Grand Paris

9La concrétisation de la MGP révèle les défis à relever en matière d’aménagement urbain, mais aussi d’environnement pour rivaliser avec les autres métropoles de rang mondial comme Londres, Berlin, New York ou Tokyo. En France, depuis les lois de décentralisation des années 1980 les collectivités territoriales ont assisté à un renforcement de leur autonomie, récemment accrue avec les lois MAPTAM, Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles, et NOTRe, Nouvelle Organisation Territoriale de la République. En effet, le terme de métropole ne désigne plus seulement un ensemble urbain exerçant des fonctions de commandement, d’organisation et d’impulsion sur une région; il a maintenant une signification institutionnelle puisqu’il fait référence à un nouveau genre d’intercommunalité aux compétences théoriquement augmentées, concernant des agglomérations qui dépassent 400 000 habitants. Le 1er janvier 2016, la structure de gouvernance du territoire du Grand Paris a pris ses fonctions avec l’objectif de réduire la fragmentation politique de l’agglomération parisienne dans le cadre d’une échelle d’action élargie, regroupant 131 communes rassemblées en douze entités intercommunales nommées Établissement Publics Territoriaux, les EPT qui ceinturent la commune de Paris, constituant l’un de ces EPT, et comprennent au moins 300 000 habitants (Figure 1).

Figure 1. Carte de la Métropole du Grand Paris : les espaces d’action des politiques écologiques.

Figure 1. Carte de la Métropole du Grand Paris : les espaces d’action des politiques écologiques.

10La composition politique du conseil métropolitain comme la répartition des compétences montrent que l’échelon communal reste le niveau d’action de référence.

  • 1 Le territoire de la Métropole du Grand Paris représente 814,24 km2, soit 7 % de la superficie du te (...)

11La Métropole du Grand Paris (MGP) concentre 58 % de la population francilienne soit 6 968 051 habitants (Insee, 2016a). La densité de l’ensemble des 131 communes atteint près de 8 600 habitants par km² (APUR, 2016) sur un territoire de plus de 800 km2 et représente neuf fois la densité de l’Ile-de-France. Celle-ci décroit globalement selon un gradient centre-périphérie dont la commune de Paris constitue l’espace le plus densément peuplé (21 153,9 habitants par km² : Insee, 2016b). Des écarts de densité sont aussi notables entre territoires extra-parisiens comme entre le Territoire d’Est Ensemble (T8) qui compte 10 305,5 habitants au kilomètre carré et Plaine Centrale (T11) qui en dénombre 7 000. De plus, l’hyperdensité concerne aussi les infrastructures linéaires de transport puisque en additionnant les longueurs cumulées des réseaux routiers et autoroutiers (SETRA et DGCL, 2007), ferroviaires (SNCF, 2007), et des réseaux urbains de surface de Paris (RATP, 2011) et des trois départements auxquels sont rattachés les communes du territoire métropolitain (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne), on obtient un total de 13 500 kilomètres, soit près de 30 % de l’étendue de ces infrastructures à l’échelle de la Région Île-de-France1. Cette densité forte, mais inégale constitue aussi un nouvel enjeu d’organisation des dynamiques économiques pour les pouvoirs publics qui axent leurs investissements sur un projet d’extension des transports publics, le Grand Paris Express. Cette forte densité n’est pas non plus sans conséquence sur la qualité de l’environnement du territoire. La densité de population et l’artificialisation des sols comme la densité des infrastructures de transport fragmentent les habitats naturels. Cependant, de récents travaux ont mis en lumière que les infrastructures linéaires de transports comprennent des espaces de nature ayant un fort potentiel écologique (Labarraque, 2016; Clevenot et al., 2017).

12La promotion des modèles urbains fondés sur l’exemplarité environnementale témoigne du jeu d’influences métropolitaines à l’échelle internationale (Krueger et Savage, 2007 ; Girault, 2016). Aujourd’hui, la quasi-totalité des indicateurs de la qualité de vie en ville inclue des critères de présence d’espaces de nature, espaces végétalisés conquis par une faune diversifiée. L'Organisation mondiale de la santé, tout comme le Schéma d'aménagement de la Région Ile de France (SDRIF) préconisent ainsi un niveau minimum de 10 m2 d’espaces verts de proximité par habitant. Des études internationales soulignent les lacunes de la capitale française sur son niveau de qualité environnementale. En 2011, Paris figure au 3e rang (après Tokyo et Londres) du classement réalisé par l'Institut des stratégies urbaines de la Mori Memorial Foundation (Tokyo), lequel se fonde sur un indice composite qui regroupe six critères (l’économie, la recherche et le développement, la qualité de la vie, l’écologie et l’environnement naturel, la culture et l’accessibilité). Bien que ce classement paraisse honorable pour la capitale française, en ne prenant en compte que la variable environnementale de ce classement, Paris n’arrive qu’en 15e position, derrière, entre autres, Madrid, Berlin, Sidney ou Sao Paulo. De même, un autre classement, celui de l’enquête Mercer, confirme le faible niveau de qualité de vie de Paris : l’enquête classe en 2015 l’agglomération parisienne 27e devant Londres (40e) et Tokyo (44e), mais derrière Munich (4e), Vancouver (5e) et Sydney (10e).

13En réponse à ce diagnostic défavorable à son image internationale, mais aussi aux yeux des habitants, le pilier de la politique environnementale de la MGP repose notamment sur l’élaboration du Plan Climat-Air-Énergie et du schéma directeur des réseaux de distribution d'énergie métropolitains. Les autres compétences environnementales seront assurées par les EPT mais selon une démarche volontaire. Il y a une indéniable volonté de mise en commun des compétences environnementales d’un grand nombre de communes comme celles, entre autres, des EPT d’Est Ensemble, Plaine Commune, Grand Paris Seine Ouest ou Val de Bièvre. Une gestion territoriale mutualisée de la nature urbaine s’est donc déjà mise en place, mais de manière inégale sur le territoire de la MGP parce qu’un nombre non négligeable de communes, comme dans le T11, Grand Paris Sud-Est Avenir, ont une faible culture de l’intercommunalité. On remarque d’ailleurs que la définition de l’identité territoriale de chaque EPT s’appuie sur des références aux conditions d’habitats écologiques (plaine, vallée, etc.).

Une prise de conscience environnementale progressive, mais lente

14Les entretiens, enregistrés intégralement ont fait l’objet d’une retranscription systématique sur Word pour être traités à l’aide du logiciel TROPES qui permet d’effectuer des analyses des occurrences de termes et les proximités des termes. Nous avons relevé des dires d’acteurs pour identifier des postures. De plus nous avons construit une base de données afin d’effectuer des tris statistiques des champs lexicaux et de construire des indices permettant d’analyser la répartition des postures des acteurs définis à partir de leurs dires. Ces indices permettent de définir quatre axes regroupés deux à deux en fonction des réponses des acteurs. Les termes les plus fréquemment utilisés en faveur de la MGP correspondent à des acteurs qui évoquent secondairement les collectivités locales comme les communes et ceux qui ont défini la biodiversité et la nature en tant que priorité ont évoqué en second plan les questions socio-politiques et inversement pour les autres acteurs.

L’analyse du champ lexical atteste d’une priorité accordée au champ sociopolitique au détriment de l’environnement

15Le traitement par le logiciel TROPES de la totalité des discours des acteurs interrogés démontre que les principales occurrences concernent d’abord des termes du registre du champ sociopolitique (3561), comme « ville » (706). En revanche les termes du registre environnemental incluant ceux de la nature ne concernent que 1070 occurrences arrivant même après ceux du champ de l’aménagement et de l’urbanisme (1727). Cela confirme les conclusions établies par Fabre et al. (2016). Pourtant, l’ensemble des élus interrogés reconnait la transversalité des enjeux de biodiversité. Pour 37 % des personnes interrogées, la biodiversité est aussi un thème potentiellement porteur de collaborations politiques. Selon les acteurs, même après une phase de militantisme que certains soulignent, les enjeux environnementaux dépassent aujourd’hui les frontières des partis politiques. Le jeu politique partisan ne semble pas influencer les choix stratégiques en faveur de la biodiversité même si les élus écologistes (4 sur 21) se considèrent précurseurs sur les questions d’écologie urbaine. D’après un élu, la diversité politique est même un atout pour mener des réflexions sur des projets qui fédèrent les intérêts des acteurs. Comme l’exprime un élu du T7, Paris Terres d’Envol : « Je suis convaincu que sur ces questions écologiques, d’aménagement urbain, de préservation de la biodiversité, on n’est pas sur des dogmes politiques inscrits par des partis, mais sur des pratiques d’élus locaux sur leurs propres territoires ».

Les dires d’acteurs démontrent qu’ils sont conscients de l’importance des enjeux de la biodiversité en ville

16Tous les entretiens avec les élus du grand Paris intégraient une question sur la manière dont ils considèrent la biodiversité. Si les définitions sont diverses, elles correspondent à différentes logiques spatiales (Simon, 2006). La logique de la biodiversité se rattache soit à des échelles locales soit à des échelles spatiales plus vastes, la France, la Région Île-de-France voire le Bassin parisien, mais peu à l’échelle de la MGP. Si 13 élus sur 21 font référence à des territoires extérieurs à ceux dont ils sont en charge, la commune ou les intercommunalités, peu ont une vision des enjeux environnementaux à l’échelle de la MGP. C’est un référentiel local, d’espaces situés à proximité où les acteurs sont engagés politiquement, qui l’emporte.

17Pourtant, les élus interrogés éprouvent chacun un certain degré de considération, même s’il n’est souvent pas prioritaire par rapport aux autres enjeux publics, pour les questions de biodiversité urbaine. On voit pourtant que si l’ensemble du panel des élus est sensible à la nécessité de valoriser la biodiversité en ville, ils ne l’expriment pas avec la même intensité. En effet, le contenu donné au terme même de biodiversité connait des variations selon chaque acteur. Pour une majorité, il est immédiatement associé aux questions climatiques : le substantif « climat » est cité en moyenne à 9 reprises par chaque élu. La référence évoquée unanimement est celle de la COP 21 qui s’est tenue à Paris au mois de décembre 2015. Ce leitmotiv dans le discours des élus illustre l’impact territorial de cet événement dans la construction d’un discours public sur l’environnement qui accorde une grande place à l’atténuation du changement climatique. Cette insistance sur les enjeux climatiques peut être interprétée comme une utilisation de la médiatisation du changement climatique, mais dissimule aussi sans doute certaines lacunes concernant la connaissance des enjeux spécifiques à la biodiversité en ville.

18L’étude des références temporelles dans les discours des élus permet de connaitre la capacité à projeter une action et à donner une échéance aux politiques environnementales. Peu d’élus ont la capacité à penser la situation environnementale du territoire métropolitain dans l’avenir. Une majorité des élus ont un discours proche de celui du présentisme (Hartog, 2003) en évoquant principalement des problèmes de gestion quotidienne des milieux naturels en ville. Comme le dit une élue du T4 : « … on sait qu’il faut qu’on produise du logement ». Ou bien on constate la nécessité d’adapter les initiatives environnementales aux moyens : « Il n’y a plus d’argent dans les caisses donc il faut ménager les idées, c’est ce que je m’efforce de faire dans ma délégation parce que je n’ai quasiment pas de budget. »

19S’ils valorisent l’intercommunalité, les élus adoptent un discours davantage ancré sur le territoire d’action hérité de leur mandature que celui de la MGP. L’importance des références spatiales locales dans les discours pose la question d’un certain localisme qui fait abstraction des autres territoires de la Métropole parisienne. Par exemple, un élu affirme : « Pour moi, la métropole doit être une administration de mission. Je n’ai pas besoin de faire une grosse administration, qu’on ait les compétences stratégiques et pas l’opérationnalité, l’opérationnalité doit être dans les territoires locaux. La métropole doit faire faire plutôt que faire directement. ».

20La question de la fonction des espaces verts et de l’intégration des services écosystémiques rendus par ceux-ci permet de préciser les rationalités des discours des élus. Cette approche des éléments naturels en ville n’est pas sans rappeler celle des théories de l’urbanisme hygiéniste de l’espace vert en ville (Carré et Deutsch, 2015). La végétalisation est alors un instrument technique pour répondre aux problèmes générés par la congestion urbaine. Il répond dans le même temps à un projet social qui vise à réguler les tensions urbaines et proposer des espaces de détente par un système hiérarchisé d’espaces verts allant, à Paris, du square de quartier aux bois urbains. Le végétal, principal élément naturel mis en avant, se double bien souvent d’une fonction esthétique en ville, pour 9 élus sur 21. Ceux-ci privilégient les termes de « bien-être » ou de « cadre de vie » pour caractériser la fonction des espaces verts. Quant aux questions visant à identifier les grandes qualités du patrimoine naturel du territoire du Grand Paris, la métaphore du « poumon vert » est employée par la moitié des acteurs. Réminiscence d’anciennes conceptions urbanistiques, elle renvoie à la fonction sanitaire dévolue aux espaces de nature en ville et plus implicitement pour leur capacité d’interception des polluants atmosphériques. La nature est perçue dans ce système comme un élément positif du milieu urbain et les remarques sur ses aspects négatifs ne sont que marginales. Lorsque l’on aborde la multifonctionnalité des espaces verts en ville et des services rendus aux habitats et usagers, les discours associent de façon univoque le niveau de biodiversité à la plus grande inscription des espaces verts dans les projets urbains et à l’importance de leur fréquentation.

21Cette « stratégie végétale » est bien présente dans le discours des élus même si elle se mêle à celle d’une augmentation des surfaces d’espaces verts dans un but principal de prévention des risques liés aux îlots de chaleur urbains. Certains EPT ont élaboré des politiques novatrices sur la question de nature en ville et de préservation de la biodiversité pour de nombreux services écosystémiques qu’elle rend : Plaine Commune, Est Ensemble (territoires de Seine-Saint-Denis) pionniers en matière d’écologie urbaine et Grand Paris Seine Ouest (GPSO), première communauté d’agglomération de France labellisée par le ministère de l’Écologie pour sa stratégie globale de préservation de la nature et de la biodiversité. Cependant, les acteurs ne mettent en avant que certains services rendus. Ce sont les services culturels, tels qu’ils ont été définis par le Millenium Ecosystem Assessment (MEA, 2003) comme les bénéfices éducationnels, l’agrément, ou la valeur d’héritage que constituent les écosystèmes urbains qui occupent une place prépondérante dans les discours des élus. Les services de régulation sont également récurrents et l’accent est mis sur les régulations des cycles climatiques et hydriques. À l’inverse donc, les services d’autorégulation sont moins évoqués par les acteurs. 12 d’entre eux évoquent cependant l’importance des sols en milieu urbain. Enfin, les services de prélèvement sont évoqués plus marginalement lorsque les personnes interrogées mettent en avant l’engouement pour l’agriculture urbaine. De par cette confusion entre bien-être humain et renaturation des espaces urbains, le terme de trames vertes se confond régulièrement avec celui de « coulée verte ». Le système de coulée verte renvoie à des usages spécifiques de ces corridors et notamment de mobilités douces avec la construction de pistes cyclables. On peut y voir aussi une conception intégratrice des deux approches. Comme le dit un élu : « C’est plutôt le concept “coulée verte” qu’on pourrait inciter à faire. Moi qu’il y ait du bâti, un peu de macadam entre les espaces verts, ne me pose pas en soi un problème. […] Alors dans certains cas je veux bien qu’il y ait des endroits où on fasse la démonstration, montrer que le crapaud calamite il faut qu’il puisse passer d’un endroit à un autre. Mais c’est quand même pas général, sinon on s’en va tous et on laisse les animaux ». Et pour un autre du T4, Grand Paris Ouest la Défense : « Nous sur notre coulée verte et notre Parc Naturel Urbain : on a un secteur très riche en biodiversité et que l’on cultive de façon à garder cette biodiversité et à l’entretenir. On a redécouvert en mettant en friche des orchidées sauvages, des animaux. On a fait des itinéraires de promenade en laissant des endroits complètement inaccessibles à la population exprès parce que ce sont des endroits où on a vu notre richesse de biodiversité ».

22Mais les élus ont peu de connaissance sur la richesse du patrimoine naturel à l’échelle de la Métropole, tout comme sur la présence d’espaces protégés, comme les zones Natura 2000 du nord-est de la MGP. Seuls les connaissent les acteurs des territoires de Plaine Commune (T6), Est Ensemble (T8) et Paris Terre d’Envol (T7) qui sont d’ailleurs des intercommunalités constituées antérieurement à la mise en place de la MGP.

23Les services rendus par les écosystèmes urbains sont presque toujours perçus positivement par les élus. Pour une majorité d’entre eux, la densification des espaces bâtis permettrait de freiner l’artificialisation des sols. Un élu estime : « Je pense qu’on peut densifier plus la ville en préservant plus de sols naturels ». Le plan de relance de construction de logements serait également vecteur d’une végétalisation. Notons seulement que les normes d’urbanisme varient d’une commune à l’autre : la mise en place des Plans locaux d’urbanisme pourrait permettre d’imposer un niveau de végétalisation et de pleine terre des nouvelles constructions relatif à chaque configuration territoriale par l’intermédiaire d’un coefficient de biotope différencié (qui existe déjà dans certaines communes comme Paris ou Montreuil). Cette territorialisation des normes d’urbanisme permettrait peut-être de concilier les discours divergents que nous avons relevés.

24Les élus semblent avoir conscience de la question de la densité des infrastructures linéaires de transport. Lorsqu’on les interroge sur l’impact des infrastructures de transport sur l’environnement, ils préfèrent aborder les questions de mobilité. Un mode de transport incarne dans les discours le modèle d’infrastructure porteuse de renaturation en ville : le tramway.

25Afin de valoriser des politiques écologiques, les élus interrogés élaborent des stratégies fondées sur des arguments économiques. D’abord les références aux enjeux économiques de la valorisation de la biodiversité en ville sont très présentes. Les notions de « coût » voire de « surcoût » sont récurrentes. Les élus adoptent deux discours distincts sur cette idée. D’une part, ceux qui mettent en avant que l’écologie est source d’économie pour les collectivités et un nouveau pourvoyeur d’emplois pour mieux légitimer des politiques en faveur de la nature en ville. De l’autre, ceux qui soulignent que ces politiques ont un coût notamment en matière d’aménagement public. Cette dichotomie souligne différents niveaux de légitimation des politiques d’écologie en ville qui sont souvent jugées secondaires par rapport aux questions économiques. Les discours entrent alors en dissonance.

26Le discours des élus privilégie la présence végétale en ville au détriment de celle des animaux. Le nombre de références aux espèces végétales est en moyenne deux fois supérieur à celui des espèces animales. Certaines espèces sont récurrentes dans les discours et semblent emblématiques pour les élus comme l’abeille.

27Même s’ils n’ont pas le même discours de justification, les élus sont tous sensibles à la nécessité de valoriser la nature en ville et pourtant, aucun plan stratégique dédié aux questions de biodiversité en ville n’est inscrit dans les missions de la MGP. Cette absence de programme commun a plusieurs raisons. De nombreux élus métropolitains expliquent que leurs capacités de réalisation des projets sont dépendantes des différents intérêts des acteurs impliqués dans la conduite de projet de renaturation, mais externes au cercle des décideurs politiques. Lorsque ces intérêts sont incompatibles, ils constituent des blocages à l’action politique et inhibent la mise en œuvre de certains projets. Les élus interrogés se disent confrontés dans leur action quotidienne à un système complexe d’acteurs en lien avec les questions d’aménagement et de politique publique (Brullot et al., 2014). L’importance de ces intérêts contradictoires montre que certains conflits de rationalités entre acteurs sont des éléments de contraintes (financières, organisationnelles, temporelles) voire de blocages dans la conduite des politiques en faveur de la nature en ville (Figure 2).

Figure 2. Schéma représentant les rôles décisionnels des différents acteurs identifiés par les élus de la MGP à propos de la renaturation.

Figure 2. Schéma représentant les rôles décisionnels des différents acteurs identifiés par les élus de la MGP à propos de la renaturation.

28On note par exemple que les associations sont un élément de structuration politique et des partenaires pour les élus ayant à la fois légitimité et intérêts dans la construction d’une politique environnementale. Un autre exemple cité par les élus renvoie au coût d’adaptabilité de la main-d’œuvre aussi bien en termes financiers que politiques : il faut former les agents territoriaux à de nouveaux modes de gestion écologique dans un contexte budgétaire de baisse des dotations des collectivités locales. Comme le dit un élu : « Je ne transformerais pas en bonhomme vert un maire très bétonneur, mais peut-être qu’il ira plus loin que ce qu’il aurait de lui-même fait parce que dans une dynamique collective […] en mettant d’ailleurs les citoyens et les associations dans le jeu parce que les élus restent quand même toujours très sensibles... les citoyens sont très demandeurs d’un renforcement de la place de la nature en ville. […] Il n’y a pas une politique publique qui ne soit qu’institutionnelle, c’est impossible ».

L’existence de plusieurs rationalités chez les acteurs

29L’analyse statistique des discours montre également une coexistence de plusieurs rationalités chez les acteurs interrogés qu’on peut classer en deux catégories inspirées des travaux de H. Simon (Simon, 1956) et de R. Boudon (Boudon, 2007) qui contredisent l’idée d’un choix rationnel fondé sur des préférences stables et des critères de choix objectivés. D’une part, on identifie des rationalités dites limitées dont les logiques d’action ne sont pas stables et dont les actions elles-mêmes sont contraintes par les compromis d’une gestion conjoncturelle (Dedeurwaerdere et al., 2016). Celles-ci conduisent à choisir la solution satisfaisante plutôt que la solution optimale. À ce titre, nous avons proposé aux élus une hiérarchisation du répertoire des motivations en faveur de la conservation de la biodiversité urbaine (Dearborn et Kark, 2010). Leurs réponses s’établissent selon une double hiérarchie avec un axe qui oppose des élus qui donnent la priorité au local contre la MGP et un axe qui donne la priorité aux questions socioéconomiques et sociopolitiques contre les questions de naturalité et de biodiversité. La figure 3 présente la répartition des postures à partir de ces deux axes le long desquels il semble qu’il y ait préférence des questions sociopolitiques et socioéconomiques pour des élus qui privilégient le local alors que les élus qui donnent la priorité aux questions de naturalité et à la biodiversité semblent faire plus facilement référence à la MGP.

Figure 3. Répartition des postures des élus de la Métropole du Grand Paris selon deux axes de préférences dans les politiques publiques estimées.

Figure 3. Répartition des postures des élus de la Métropole du Grand Paris selon deux axes de préférences dans les politiques publiques estimées.

30Ces discours donnent un important crédit à certaines formes d’innovations territoriales comme celles de Plaine Commune, de Montreuil ou de la Mairie de Paris. En outre, le fait que les acteurs ne soulignent pas une dégradation de la qualité de l’environnement parisien à l’échelle de la MGP et que le déclin de biodiversité met en péril les services rendus aux habitants expliquerait cette faible maturité stratégique. La prise en compte de cette donnée, qui est du registre du risque (au même titre que le réchauffement climatique), pourrait être à l’origine de la légitimation d’une action forte pour permettre de conserver la biodiversité. En effet, seuls 12 acteurs sur 21 confirment que la biodiversité est « menacée » à l’échelle du Grand Paris. Tous en revanche, soulignent que cette situation est compensée par diverses actions politiques en faveur de la nature en ville comme le Plan Biodiversité de Paris, mais aussi en avançant la mise en place de mesures d’économie d’énergie et d’adaptation au changement climatique. Notons que les élus mettent en avant la place que peuvent jouer les infrastructures linéaires de transport et leurs emprises naturelles comme axes de pénétration de la nature : le terme transport intervient 168 fois et il est souvent évoqué en proximité de termes comme biodiversité ou nature. La valorisation de la biodiversité dans un écosystème urbain relève donc, pour la plupart, d’un domaine d’actions en devenir pour les collectivités territoriales.

Conclusion

31La configuration du système intercommunal des territoires du Grand Paris présente une grande hétérogénéité. La constitution d’une communauté urbaine a tardé à voir le jour par rapport aux autres métropoles françaises et étrangères notamment à cause d’une résistance historique de l’État ajoutée à l’hostilité de la Ville de Paris à voir l’émergence d’un pouvoir intercommunal fort depuis les années 1960 (Subra, 2012). L’exception du système de gouvernance du Grand Paris peut s’expliquer par la complexité du système d’acteurs présent antérieurement à la mise en place de la MGP. Certaines rivalités partisanes anciennes ont surgi au moment de la définition du périmètre de la MGP ou lors de l’élection de certains présidents de territoires comme celui du T11. Par conséquent, certains EPT semblent être des territoires hybrides où la longue mise en place d’une intercommunalité de gestion administrative prend le pas sur la fondation d’une intercommunalité de projet territorial. Ce phénomène est beaucoup moins vrai pour d’autres métropoles comme Nantes-Métropole ou Lyon-Métropole qui présentent d’autres configurations politiques (Galimberti et al., 2014). Dans cette optique, les éléments de blocage sont d’ordre administratif : les intercommunalités constituées avant la mise en place de la MGP sont le plus à même de réfléchir à un projet commun environnemental, quand celles qui viennent de se constituer doivent faire face à des restructurations organisationnelles.

32Ces entretiens avec les personnalités politiques du Grand Paris ont permis de mettre en évidence certaines limites du volontarisme politique qui s’implante au-delà des compétences initiales de la Métropole et entre en lien avec des conflits d’intérêts et des composantes économiques (Fabre et al., 2016). Pourtant, une majorité d’élus interrogés, aux orientations politiques diverses, semblent connaitre les principaux enjeux de la préservation de la biodiversité en ville, notamment en l’exprimant sous les termes de services écosystémiques. On retrouve ici la double logique du front écologique avec développement de la biodiversité au sein du tissu urbain et verdissement de la politique. Ces élus s’accordent à préserver ce qu’ils perçoivent comme une richesse naturelle. Certains siégeant aux conseils métropolitains ou territoriaux seraient amenés à porter des politiques de renaturation favorables à l’écologie du paysage. Seront-ils majoritaires au sein de ce collectif d’acteurs politiques? Il faudrait mener une étude sur un plus large panel d’élus pour le mettre en évidence.

33D’après notre enquête, certes limitée à certains élus de la MGP, la stratégie de valorisation de la biodiversité se structure surtout autour d’opérations de communication profitant de l’effet d’opportunité et d’entrainement suscité par un sujet qui est censé faire consensus et qui a déjà fait l’objet d’opérations à l’échelle de certains territoires de la MGP. À ce titre, ce que Boltanski et Thévenot (1991) annonçaient déjà comme une nouvelle forme de justification de la « cité verte », s’illustre ici par l’intégration des actions environnementales dans les propres stratégies de communication des acteurs publics. Il n’existe pas de schéma propre à la MGP concernant la biodiversité et à toutes les échelles c’est le travail effectué à l’échelle régionale qui sert de référence. Pourtant, la valorisation des mesures vertes pourrait servir d’un des leviers permettant d’affirmer la nouvelle identité de la métropole du Grand Paris, l’environnement deviendrait ainsi un des points d’appui de la naissance de ce nouveau territoire (Elden, 2013). Dans cette hypothèse, qui prolonge celle de S. Elden (2010), il semble que c’est donc en abordant les questions environnementales que l’on peut saisir l’unicité de la configuration territoriale de la MGP. L’ancrage géographique des élus reste celui de leur territoire d’action confié par leur mandature. Peu nombreux sont les élus qui parviennent à penser une action politique qui s’appliquerait à l’ensemble des territoires du Grand Paris. La conception d’une nouvelle entité territoriale peut donc émerger aussi dans la place prééminente que peut prendre la question environnementale (Murphy, 2012) et au sein de celle-ci la biodiversité. On constaterait alors l’apparition d’un double front écologique, celui matérialisé par la pénétration et le développement d’espaces de nature favorisés par les politiques publiques urbaines, mais aussi la contribution à la construction d’un nouveau territoire en partie porté par les questions de biodiversité et les questions environnementales.

Remerciements

34Les auteurs tiennent à remercier les deux programmes de recherche dans lesquels cette étude est intégrée, le programme ECOVILLE, en réponse à un appel à projets de l’Agence Nationale Française de la Recherche et le programme ITTECOP, deux programmes qui soutiennent financièrement cette étude.

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Notes

1 Le territoire de la Métropole du Grand Paris représente 814,24 km2, soit 7 % de la superficie du territoire francilien.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Carte de la Métropole du Grand Paris : les espaces d’action des politiques écologiques.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/19753/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 816k
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/19753/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 216k
Titre Figure 2. Schéma représentant les rôles décisionnels des différents acteurs identifiés par les élus de la MGP à propos de la renaturation.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/19753/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 164k
Titre Figure 3. Répartition des postures des élus de la Métropole du Grand Paris selon deux axes de préférences dans les politiques publiques estimées.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/19753/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 37k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Hugo Rochard, Cédissia About, Nathalie Frascaria-Lacoste, Philippe Jacob, Laurent Simon et Pierre Pech, « Politiques urbaines et biodiversité en ville : un front écologique? Le cas de la MGP, Métropole du Grand Paris », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Volume 18 numéro 1 | mai 2018, mis en ligne le 28 mai 2018, consulté le 17 novembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/19753 ; DOI : 10.4000/vertigo.19753

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Auteurs

Hugo Rochard

Géographe, université Paris 1 Panthéon-Sorbonne F-75005 Paris, France, courriel : hugo.rochard@gmail.com

Cédissia About

Architecte-voyer, Chargée de mission, ville de Paris, Direction constructions publiques et architecture, France, courriel : cedissia.dechastenet@gmail.com

Nathalie Frascaria-Lacoste

Ecologue, Laboratoire Ecologie, Systématique, Evolution, CNRS, AgroParisTech et Université Paris Saclay, 15 rue Georges Clemenceau, F-91400 Orsay, France, courriel : nathalie.frascaria@u-psud.fr

Philippe Jacob

Ecologue, Observatoire parisien de la biodiversité, Square Capitan, F-75005 Paris, France, courriel : Philippe.Jacob@paris.fr

Laurent Simon

Géographe, université Paris 1 Panthéon-Sorbonne F-75005 Paris, France, courriel : laurent.simon@univ-paris1.fr

Pierre Pech

Géographe, université Paris 1 Panthéon-Sorbonne F-75005 Paris, France, courriel : pech@univ-paris1.fr

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