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Expériences d'agricultures urbaines et aménagement

Des documents de planification et d’urbanisme aux politiques publiques dédiées : la prise en compte des jardins collectifs dans sept agglomérations françaises

Jean Noël Consalès, France Cordier, Anne Blanchart, Christophe Schwartz, Geoffroy Séré e Perrine Vandenbroucke

Resumos

L’objectif du présent article est de comprendre comment les jardins collectifs sont pris en compte dans la planification et l’urbanisme français. Pour ce faire, il propose, tout d’abord, une revue du droit afférent aux potagers urbains. Il constate, à cet égard, son manque d’efficience. Restant uniquement centré sur les jardins familiaux, celui-ci se révèle, en effet, incapable de traduire des réalités de terrain en constante évolution. En se fondant sur l’étude des documents de planification et d’urbanisme de 7 agglomérations (Lille, Grand Lyon, Marseille, Grand Nancy, Nantes, Paris-Ile-de-France, Grand Toulouse), cet article démontre, ensuite, qu’en la matière les Plans locaux d’urbanisme (PLU) sont certes de plus en plus intégrateurs, mais aussi très fluctuants d’un contexte territorial à l’autre. La commune reste, néanmoins, l’échelle d’appréhension la plus pertinente quant aux jardins collectifs. Enfin, en s’appuyant une analyse fine des politiques publiques dédiées aux potagers urbains dans trois agglomérations représentatives (Marseille, Grand Nancy, Nantes), cet article montre que les dispositifs ad hoc créés par les municipalités engendrent des inégalités de conception et de traitement en fonction des agglomérations et suivant les formes de jardins collectifs. À ce titre, jardins familiaux et jardins partagés sont souvent opposés.

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Introduction

1Les jardins collectifs sont des potagers mis en valeur et gérés par une communauté de jardiniers à plus ou moins grande distance de leur lieu d’habitation. En France, ils demeurent la forme d’agriculture urbaine la plus répandue et, par voie de conséquence, la mieux étudiée (Morel, 2017). Ils font l’objet de nombreuses approches scientifiques pluri, inter ou transdisciplinaires évaluant, dans ce contexte national, le caractère multifonctionnel que souligne, par ailleurs, une abondante littérature internationale (Duchemin et al.,2010). À travers la grille de lecture et de compréhension que propose le concept de services écosystémiques (Millennium Ecosystem Assessment, 2005), de nombreuses disciplines interrogent plus précisément leurs dimensions sociales et culturelles, économiques et productives ou encore environnementales et paysagères. À cet égard, leurs dimensions sociales et culturelles restent les mieux renseignées (Guyon, 2008). Plusieurs travaux démontrent, en effet, l’immense étendue des considérations et des appropriations que génèrent ces potagers dans des contextes urbains très différents : Paris (Dubost, 2000 ; Weber, 2000 ; Baudry et al, 2014 ; Demailly, 2014), Marseille (Consalès, 2000), Montpellier (Schéromm, 2015), Bordeaux (D’Andréa et Tozzi, 2014), Strasbourg (Muramatsu, 2016), Pau (Douence et Laplace-Treyture, 2016), etc. Faisant désormais l’objet d’approches quantifiées (Pourias et al., 2015 (A)), leurs dimensions économiques, productives et alimentaires tendent à mieux être évaluées (Pourias et al., 2015 (B) ; Martin et al. 2017). Il en va de même pour leurs dimensions environnementales qui suscitent de plus en plus de recherches (Chenot et al. 2012) interrogeant notamment leurs effets sur la biodiversité (Joimel et al., 2016). En revanche, force est de constater que les jardins collectifs demeurent peu étudiés par les disciplines de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire. Seuls quelques rares travaux considèrent leur portée réglementaire (Monédiaire, 1999) et leur inclusion dans le fonctionnement des métropoles (Terrin, 2013), des communes (Consalès, 2004 ; Scheromm, 2017 ; Scheromm, P. et G. Mousselin, 2015), ou des éco-quartiers (Tozzi et d’Andréa, 2014).

2Partant de ce constat, le présent article se fixe pour objectif d’esquisser un état des lieux général de la prise en compte des jardins collectifs dans la planification et l’urbanisme français. En se fondant sur une analyse comparée de plusieurs agglomérations, il se propose d’étudier leur intégration dans les politiques publiques locales et, plus particulièrement, dans les documents afférents à ces domaines. Il s’interroge, à ce titre, sur les considérations, les discours, les attentes et les représentations que formulent les communes et les intercommunalités à l’égard de ces potagers urbains. Il se questionne encore sur les dispositifs législatifs et réglementaires qui sont utilisés, dans l’action publique, pour les gérer, les maintenir ou les développer. En adoptant un point de vue volontairement synoptique à l’échelle nationale, il se demande enfin quelle est la variabilité des traitements qui leurs sont réservés à l’échelle locale. Face à cette ligne problématique, le présent article formule l’hypothèse que les jardins collectifs sont aujourd’hui bien moins régis par des dispositifs législatifs généraux que par des politiques publiques éminemment locales progressivement retranscrites dans les documents de planification et d’urbanisme communaux et intercommunaux. Ce faisant, il suppose l’existence d’écarts voire d’inégalités de traitement s’exerçant non seulement en fonction de la diversité des situations locales, mais encore en fonction de la différence de formes de jardins collectifs (jardins familiaux et jardins partagés). Pour tester ces hypothèses, le présent article s’appuie sur les résultats saillants d’une recherche en urbanisme et en aménagement du territoire (Cordier, 2015) réalisée dans le cadre du programme ANR JASSUR (ANR-12-VBDU-0011, Jardins Associatifs Urbains et villes durables : pratiques, fonctions et risques) et établie sur la base :

  • d’un examen du cadre législatif français relatif aux jardins collectifs ;

  • d’une étude des principaux documents de planification et d’urbanisme dans les sept agglomérations partenaires de JASSUR (Lille, Grand Lyon, Marseille, Grand Nancy, Nantes, Paris-Ile-de-France, Grand Toulouse) ;

  • d’une analyse fine des politiques publiques dédiées aux potagers urbains dans trois agglomérations représentatives (Marseille, Grand Nancy, Nantes).

3Le propos ainsi développé s’organise en quatre parties. Dans une première partie, il expose et justifie le choix des terrains investigués et des méthodes déployées. Dans une seconde partie, il s’attache à évaluer la capacité du droit français à retranscrire et à encadrer le processus de diversification qui affecte les jardins collectifs. Dans une troisième partie, il tente de dégager des logiques et des tendances générales de l’étude des principaux documents de planification et d’urbanisme mobilisés en faisant ressortir l’importance de l’échelon communal dans la prise en compte des potagers urbains. Dans une quatrième partie, il tâche d’évaluer la variabilité des politiques publiques locales selon les agglomérations et selon les formes de jardins collectifs (jardins familiaux et jardins partagés).

Terrains, matériel et méthodes : une recherche en urbanisme et en aménagement du territoire au sein d’un programme interdisciplinaire sur les jardins collectifs (programme ANR JASSUR)

Contexte d’étude : le programme ANR JASSUR (Jardins Associatifs Urbains et villes durables : pratiques, fonctions et risques)

4Financé durant trois ans (2013-2016) par l’ANR Villes et Bâtiments Durables (VDB), le programme JASSUR s’est proposé d’étudier de façon interdisciplinaire les jardins collectifs français, en articulant les échelles d’analyse locale et nationale. Il a ainsi cherché à identifier les modes d’action nécessaires au maintien, au développement, à l’évolution voire à la restauration de ces formes de potagers dans divers contextes urbains globalement confrontés aux mêmes défis de durabilité.

5Pour ce faire, il s’est appuyé sur un consortium de 12 partenaires scientifiques et associatifs issus de sept importantes agglomérations françaises volontairement choisies dans des environnements pédoclimatiques contrastés (Lille, Grand Lyon, Marseille, Grand Nancy, Nantes, Paris-Ile-de-France, Grand Toulouse). Le cadre spatial de l’étude a été, en outre, déterminé en fonction de la répartition objective des jardins collectifs sur chacun des territoires investis et d’une estimation, à dire d’experts, du niveau supposé d’implication des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) correspondants. En effet, selon les cas, c’est à l’échelle communale (Lille, Marseille, Nantes), intercommunale (Grand Lyon, Grand Nancy, Grand Toulouse) ou régionale (Paris-Ile de France) que tous les types de potagers urbains ont été identifiés et que leur gouvernance a semblé être la plus efficiente.

6JASSUR s’est alors structuré autour d’une question centrale : quels services assurent les jardins collectifs dans le développement durable de ces agglomérations ? Face à cette interrogation, il a établi des traits d’union entre (i) des caractérisations bio-physico‐chimiques des sols et des produits de jardins, évaluant le service d’approvisionnement alimentaire au regard des risques potentiels liés aux pollutions urbaines (sols, atmosphère) ; (ii) des caractérisations socio-techniques des pratiques des jardiniers, considérant leurs choix de cultures, leurs modes de conduite technique et leurs utilisations de la production dans l’alimentation familiale ; (iii) une caractérisation socio-politique de la gouvernance des espaces jardinés selon leurs localisations, leurs réseaux d’acteurs, leurs modes de fonctionnement et leurs risques environnementaux ou sanitaires éventuels. Le programme scientifique s’est, de fait, organisé suivant :

  • une tâche de coordination et de synthèse nationale,

  • une tâche centrée sur la gouvernance des jardins collectifs,

  • une tâche dédiée au service d’approvisionnement alimentaire,

  • une tâche consacrée aux services éco-systémiques de régulation et de soutien (biodiversité et régulation hydrique) ainsi qu’à la métrologie des deux sources majeures de pollution potentielle (sol et atmosphère),

  • une tâche affectée aux modes de gestion des pollutions (dont bioremédiation et phytoremédiation).

Étudier la prise en compte des jardins collectifs dans les politiques publiques ainsi que dans les documents de planification et d’urbanisme

7Parmi les nombreuses approches thématiques qu’a produit JASSUR, l’étude intitulée « Quelles prise en compte des jardins collectifs dans les politiques publiques et dans les documents d’urbanisme ? » (Cordier, 2015) s’est placée à la charnière entre la tâche centrée sur la gouvernance et la tâche de coordination destinée à produire une synthèse nationale. Elle a eu pour objectif d’identifier et d’apprécier l’ensemble des dispositifs législatifs et réglementaires afférents aux potagers urbains ainsi que de déterminer la manière dont les communes et les intercommunalités s’en saisissent.

8Pour ce faire, elle s’est fondée, dans un premier temps, sur un examen exhaustif des lois et des différents codes qui régissent le droit des jardins collectifs. À cet égard, la lecture attentive des travaux du juriste Gérard Monédiaire (Monédiaire, 1999) sur le sujet a été de la plus grande utilité. Cette étape de compréhension préalable a encore été enrichie par les entretiens réalisés auprès de deux anciens présidents de la Fédération Nationale des Jardins Familiaux et Collectifs (FNJFC). Ceux-ci ont pu préciser les tenants et les aboutissants de l’évolution du cadre législatif français relatif aux différentes formes de potagers urbains.

9Cette phase préliminaire réalisée, l’étude s’est focalisée, dans un second temps, sur le l’objet central de sa démarche : les documents locaux de planification et d’urbanisme. Ces derniers ont été considérés non seulement comme le reflet direct de la vision que portent les communes ou les intercommunalités sur leur territoire, mais encore comme le mode privilégie d’affirmation des moyens qu’elles entendent mobiliser pour agir. Grâce à leur caractère obligatoire et normé, ils ont permis d’établir une méthode d’analyse itérative et comparative sur l’ensemble des terrains d’étude définis à partir de l’échantillonnage des équipes de JASSUR effectuant des relevés de sols. Il s’agissait, de cette manière, de pouvoir croiser, à terme, les données pédologiques et les données urbanistiques. Ont ainsi été examinés :

  • Le Schéma directeur de la Région Ile de France (SDRIF) et 6 Schémas de cohérence territoriale (SCoT). Le SCoT est le document principal à l’échelle d’un ou plusieurs EPCI. Il assure la cohérence entre les politiques publiques et sert de cadre de référence aux documents de planification et d’urbanisme communaux ou intercommunaux. Selon le Code de l’Urbanisme, chaque SCoT se décompose en trois pièces obligatoires : (i) un rapport de présentation qui fait office de diagnostic intercommunal, (ii) un plan d’aménagement et de développement durable (PADD) qui explicite le projet politique de l’EPCI et (iii) le document d’orientations et d’objectifs (DOO) qui fixe des prescriptions opposables aux autres documents d’urbanisme communaux et intercommunaux.

  • Des documents intercommunaux de programmation sectorielle inféodés aux SCoT : 7 Plans locaux d’habitat (PLH), 7 Plans de déplacements urbains (PDU) et 7 Plans climat-énergie territoriaux (PCET).

  • 18 Plan locaux d’urbanisme (PLU) sur les 21 terrains d’étude (les PLU de Trappes, Maxéville et Jarville-la-Malgrange sont restés indisponibles). Le PLU est le document de planification communale de référence. Il doit être compatible avec les prescriptions du SCoT. Il définit à la fois le projet d’aménagement global du territoire concerné et les dispositions réglementaires associées. Selon le Code de l’Urbanisme, le PLU doit comprendre (i) un rapport de présentation qui fait office de diagnostic territorial, (ii) un PADD qui définit le projet politique du territoire, (iii) un règlement accompagné d’un plan de zonage qui exposent les règles de constructibilité. De manière facultative, le PLU peut contenir des Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP) qui précisent des intentions de projet sur un secteur ou selon une thématique donnée.

  • 1 Tropes est un logiciel développé par Pierre Molette et Agnès Landré sur la base des travaux de Rodo (...)

10Ces documents de planification et d’urbanisme ont donc constitué un volumineux corpus de textes et d’illustrations disponibles sous format numérique. Celui-ci a été soumis à un traitement de lexicométrie simple réalisé via le logiciel TROPES1, afin de dénombrer les occurrences des termes « jardin », « jardin collectif », « jardin familial » et « jardin partagé » et de dégager des tendances. Cette opération a, tout d’abord, guidé les premières observations quant à la prise en compte des différentes formes de jardins collectifs dans tout ou partie des documents de planification et d’urbanisme mobilisés. Elle a, ensuite, permis de rentrer plus aisément et plus finement au sein du corpus pour analyser de manière qualitative le sens donné à chacun des termes étudiés. Une attention particulière a alors été portée aux protections juridiques évoquées dans les règlements et les plans de zonage des PLU ainsi qu’aux variations de traitements constatées.

11Par-delà les discours calibrés (dans les PADD des SCoT et des PLU) et les dispositifs normés (dans les règlements et les plans de zonage des PLU) qui transparaissent dans les documents de planification et d’urbanisme, l’étude a cherché à comprendre comment se forgent des politiques publiques locales destinées aux jardins collectifs. Dans un troisième temps, elle a ainsi entrepris une enquête de terrain dans trois agglomérations représentatives de la diversité des cas mobilisés dans JASSUR, tant sur le plan pédoclimatique qu’urbanistique (Joimel, 2015). :

  • Marseille qui compte, notamment grâce à une charte dédiée, 12 sites de jardins familiaux et 52 sites de jardins partagés sis dans un contexte foncier tendu ;

  • Nantes qui affiche sa volonté de produire une politique exemplaire en matière de nature en ville et qui possède 40 sites de jardins collectifs dont 25 jardins familiaux et 15 jardins partagés.

  • Le Grand Nancy dont la ville-centre (Nancy) recense 68 jardins partagés, mais dont la totalité des jardins familiaux se trouvent dans les communes périurbaines voire rurales de sa périphérie.

12Dans ces trois agglomérations, 11 entretiens semi-directifs ont donc été menés auprès de quatre types d’acteurs : des élus (dans les domaines de l’urbanisme ou de l’environnement), des urbanistes (responsables et chargés d’études des services urbanisme ou espaces verts de collectivités ou d’agences d’urbanisme), des responsables associatifs (représentants d’associations de jardins familiaux ou de jardins partagés), des experts scientifiques (responsables de JASSUR dans chacune des agglomérations). Cette enquête a permis d’identifier les tenants et les aboutissants des politiques de création et de protection des jardins collectifs, les dispositifs de mise en œuvre de ces politiques et leurs applications effectives sur le terrain. Elle a, par ailleurs, mis en exergue des conceptions très différentes à l’égard des jardins collectifs en fonction des agglomérations et un certain décalage entre les discours énoncés dans les documents de planification et d’urbanisme et ceux avancés lors des entretiens.

13La combinaison des différentes méthodes déployées durant cette étude a permis de dégager plusieurs résultats qu’il convient maintenant de présenter.

Un cadre législatif dépassé par la diversité des formes de jardins collectifs

La diversité des formes de jardins collectifs

14Le premier résultat de cette étude met en évidence le profond décalage qui existe entre les dispositions législatives touchant de près ou de loin aux jardins collectifs dans le droit français et la grande variété de configurations que ces potagers urbains prennent sur le terrain. De fait, derrière le terme générique de jardins collectifs se range, à l’échelle locale, une diversité de réalités territoriales (Pashchenko et Consalès, 2010) que ne suffisent plus à qualifier les seules définitions données par la proposition de loi du 14 octobre 2003. Bien que constituant une tentative de clarification avortée, car jamais votée à l’Assemblée nationale, cette dernière n’en demeure pas moins le dernier texte de référence qui, selon son article L561-1, range sous le terme générique de jardins collectifs :

  • les jardins familiaux, présentés comme « les terrains divisés en parcelles, affectés par les collectivités territoriales ou par les associations de jardins familiaux à des particuliers y pratiquant le jardinage pour leurs propres besoins et ceux de leur famille, à l’exclusion de tout usage commercial […] » ;

  • les jardins d’insertion, présentés comme « les jardins créés ou utilisés en vue de favoriser la réintégration des personnes en situation d’exclusion ou en difficulté sociale ou professionnelle [...] » ;

  • les jardins partagés, présentés comme « les jardins créés ou animés collectivement, ayant pour objet de développer des liens sociaux de proximité par le biais d’activités sociales, culturelles ou éducatives et étant accessibles au public ».

15Mais, par-delà ces définitions usuelles, il existe désormais une multitude de formes hybrides de potagers urbains dérivées des propositions traditionnelles. Elles donnent lieu à de nombreuses appropriations citadines et à de tout aussi nombreuses dénominations. Dans les 7 agglomérations partenaires de JASSUR ont, par exemple, été recensés des jardins municipaux, des jardins en pied d’immeuble, des jardins familiaux de développement social, des jardins de rue, des jardins pédagogiques, des jardins thérapeutiques…

16La diversité de cas ainsi constatée traduit des épaisseurs historiques extrêmement variables d’un type de jardins collectifs à l’autre. Si les jardins familiaux (encore souvent nommés jardins ouvriers) sont hérités de la fin du XIXe siècle (Cabedoce et Pierson, 1996), les jardins d’insertion et les jardins partagés ne datent, en effet, que des années 1990 (Baudelet et Le Roy, 2008). Leurs formes dérivées, voire hybrides, sont, quant à elles, encore plus récentes et ne se développent que depuis la fin des années 2000. Ce décalage d’origines induit des différences fondamentales en termes d’agencement, de fonctionnement, de gouvernance et de législation. L’ensemble de ces éléments contribue à marquer une nette distinction entre les jardins familiaux et les autres formes de jardins collectifs. Ainsi, en termes d’agencement et de fonctionnement, les jardins familiaux se caractérisent généralement par l’occupation de grandes surfaces de terrain (de plusieurs dizaines d’ares à quelques hectares) strictement individualisées et parcellisées par des associations de jardiniers à des fins d’autoproduction. Ils reposent sur un mode de gestion exclusivement bénévole. À l’exception des jardins d’insertion qui se présentent souvent comme des petites exploitations maraîchères, les autres formes de jardins collectifs se déploient, quant à elles, sur de plus petites étendues (quelques ares) et utilisent le support de l’activité potagère pour affirmer de larges desseins sociaux et culturels. De fait, elles mettent l’accent sur l’aspect collectif du jardinage, même lorsque les sites de culture sont parcellisés. Elles peuvent relever d’une animation professionnelle. En termes de gouvernance, les jardins familiaux restent encore fortement inscrits dans des logiques verticales organisées depuis des fédérations nationales jusqu’à des associations locales affiliées, tandis que les autres formes de jardins collectifs sont régies par des logiques horizontales et réticulaires, profondément contextuelles et territorialisées. En termes de législation, les jardins familiaux bénéficient d’un droit spécifique alors que les autres formes de jardins collectifs ne dépendent seulement que d’un droit générique et notamment du droit associatif. Dès lors, l’examen des textes de loi qui leur sont consacrés ainsi que l’étude des travaux du juriste Gérard Monédiaire (Monédiaire, 1999) permettent de dresser les contours du droit spécifique des jardins familiaux.

Le droit spécifique des jardins familiaux

17Anciennement nommés jardins ouvriers, les jardins familiaux se définissent essentiellement en France par divers actes juridiques forts complexes et souvent obsolètes, car hérités d’un cadre législatif qui n’a quasiment pas évolué depuis 1976. Ces potagers urbains sont, en effet, régis par cinq codes différents :

  • du Code Rural et du Code de l’Expropriation pour ce qui concerne leur parcellaire et le droit de leurs institutions de gestion ;

  • du Code de l’Urbanisme ainsi que le Code de la Construction et de l’Habitation pour leurs abris de jardins ;

  • du Code Général des Impôts pour leur fiscalité.

18Actuellement, c’est une définition datant de 1952 qui détermine ce que sont les jardins familiaux. Issue du Code Rural, celle-ci s’attache bien plus à réglementer le statut légal de leurs associations de gestion qu’à préciser leur nature réelle. Depuis la loi du 26 juillet 1952, se distinguent ainsi deux types d’institutions : les organismes d’amont, destinés à constituer des groupes de potagers, et les organismes d’aval, chargés de leur gestion. De fait, cette distinction n’a aujourd’hui plus lieu d’être. En effet, les associations de jardins familiaux remplissent simultanément ces deux tâches. Par ailleurs, outre l’emploi du terme désuet de jardins ouvriers, le Code Rural détermine davantage le statut du jardinier que celui des potagers eux-mêmes. En réalité, seules la destination de la parcelle et la finalité de la production se posent en conditions concrètes au sein de cette définition floue. Dans le Code Rural, il est stipulé que les associations doivent mettre leurs lots à « la disposition d’un chef de famille, comme tel, en dehors de toute autre considération » (article L.561-1 du Code Rural). Cette formule implique, bien entendu, une vision large et contemporaine des notions de chef de famille et de famille (Monédiaire, 1999). Celle-ci exclut toute distinction de genre (hommes et femmes peuvent être chef de famille) et de nature (familles ordinaires ou familles monoparentales jouissent des mêmes droits). La parcelle, quant à elle, doit être cultivée « personnellement » par le chef de famille, « en vue de subvenir aux besoins du foyer, à l’exclusion de tout autre usage commercial » (article L.561-1 du Code Rural). Cette précision démontre que le droit français cantonne, d’une part, le jardin familial à sa dimension nourricière et bannit, d’autre part, les logiques mercantiles.

  • 2 Depuis 1960, les SAFER sont des organismes qui ont pour but d’agir en faveur du maintien, de la ges (...)

19Les jardins familiaux sont donc gérés par des associations à but non lucratif (de type loi 1901) qui font office, au regard de la loi, de seules références juridiques. Ces organismes jouissent de droits particuliers. Ils peuvent, sous conditions, faire appel au droit de préemption des Sociétés d’Aménagement foncier et d’Établissement rural (SAFER)2 ou des collectivités locales (L. 562-1, L.562-2 du Code Rural), dans leur quête de nouveaux terrains à cultiver. Outre ce droit, la loi française protège quelque peu les ensembles de potagers d’un certain type de pression foncière. En effet, depuis 1976, le Code Rural (L. 563-1) instaure un régime de rétablissement des jardins familiaux ayant fait l’objet d’une opération d’expropriation ou de cession à l’amiable, dans le cadre d’une déclaration d’utilité publique. Autrement dit, si les terrains qu’occupe un site sont mobilisés pour l’aménagement d’un projet d’intérêt général, l’expropriant doit mettre à disposition des associations ou des jardiniers évincés des terrains équivalents en surfaces et en équipements, sans préjudice des indemnités dues pour les frais de réaménagement. Dans le Code de l’Urbanisme, les jardins familiaux tiennent, par ailleurs, une place restreinte. À l’échelle des sites, la législation française reste généralement évasive, laissant la prééminence aux règlements associatifs. Seuls quelques-uns de leurs éléments constitutifs, dont leurs abris, sont codifiés. Toutefois, ils peuvent bénéficier dans les PLU d’un classement spécial, intitulé : « terrains cultivés à protéger » (Article L123-1-5 article). Adaptée à d’autres types d’espaces jardinés (jardins privés, petits vignobles, pépinières, et.), cette disposition s’applique quasi exclusivement en zones urbaines et garantit l’inconstructibilité des parcelles qu’elle concerne. Dans le Code Général des Impôts, les jardins familiaux jouissent encore de quelques lois secondaires en leur faveur : exonération d’impôts sur les sociétés, des droits d’enregistrement, de timbre fiscal, de la taxe foncière sur les propriétés non-bâties et de la taxe professionnelle.

La proposition de loi relative aux jardins collectifs de 2003

20En matière de jardins collectifs, le droit français s’avère donc souvent obsolète, lacunaire, voire discutable. C’est d’ailleurs en partant de cette constatation que se fonde, à la fin des années 1990, un mouvement national en faveur de la rénovation de la législation. Celui-ci est principalement destiné à donner un statut réglementaire aux jardins d’insertion et aux jardins partagés. En effet, ces deux formes de potagers urbains ne rentrent pas dans le cadre juridique déterminé pour les jardins familiaux. C’est pourquoi les législateurs commencent à travailler pour faire évoluer la loi. L’essentiel de la démarche se fait alors au Sénat, sous l’impulsion d’une section de la Commission économique. La proposition de loi du 14 octobre 2003 qui en résulte consiste à regrouper les jardins familiaux, les jardins d’insertion et les jardins partagés sous le terme générique de jardins collectifs. Il s’agit, par ailleurs, d’étendre aux deux autres formes de potagers urbains les droits habituellement octroyés aux jardins familiaux. Ceci ne va pas sans provoquer l’inquiétude des fédérations traditionnelles qui redoutent de perdre leurs avantages et leurs prérogatives. Par-dessus tout, elles craignent que cette évolution aboutisse à la remise en cause progressive de la loi de reclassement de 1976. De lents retours argumentaires avec les législateurs en atermoiements des partisans du projet, le portage politique de cette proposition de loi finit par s’essouffler et le texte n’est jamais soumis au vote à l’Assemblée nationale où il attend toujours d’être adopté. En l’absence de travaux plus récents, il fait néanmoins office de référence pour les définitions qu’il décline, même si celles-ci n’ont aucun caractère réglementaire et semblent largement dépassées par les réalités de terrain. À l’échelle nationale, le cadrage juridique des potagers urbains reste donc cantonné aux seuls jardins familiaux. La prise en compte des jardins collectifs est de ce fait renvoyée à l’échelle locale notamment dans le cadre de leur intégration aux documents de planification et d’urbanisme.

Des jardins collectifs inégalement inscrits dans les documents de planification et d’urbanisme locaux : l’importance du PLU

Les jardins collectifs : un sujet montant inégalement traité dans les documents de planification et d’urbanisme

21De prime abord, l’étude approfondie du SDRIF et des SCoT, des PLH, des PDU, des PCET et des PLU dans les 7 agglomérations partenaires de JASSUR peut laisser penser que les jardins collectifs sont très peu pris en compte par les documents de planification et d’urbanisme locaux. En effet, le taleau 1 démontre que, dans un grand nombre de cas, ces derniers ne les mentionnent pas (0 occurrence). Elle indique également que, lorsqu’ils sont cités, leurs occurrences sont très faibles (de 1 à 32) parmi les milliers de mots qui composent les énoncés textuels de chacune des pièces analysées. Il convient, cependant, de relativiser ce résultat en indiquant que les documents consultés ont un caractère soit trop généraliste (SDRIF, SCoT et PLU) soit trop spécifique (PLH, PDU, PCET) pour pouvoir développer de manière poussée une thématique aussi précise que celle des jardins collectifs dans des textes assez contraints. En ce sens, le simple fait de relever la présence ou l’absence de ce sujet dans tout ou partie des documents est assez significatif pour dégager des tendances.

Tableau 1. Occurrences des termes « jardin familial », « jardin partagé » et « jardin collectif » dans les documents de planification et d’urbanisme consultés / Occurreences of the terms "allotment garden", " community garden" and "collective garden" in the urban planning documents.

Tableau 1. Occurrences des termes « jardin familial », « jardin partagé » et « jardin collectif » dans les documents de planification et d’urbanisme consultés / Occurreences of the terms "allotment garden", " community garden" and "collective garden" in the urban planning documents.

22Il s’agit, par ailleurs, de constater que la prise en compte des potagers urbains est étroitement corrélée à l’ancienneté du document. La tableau 2 montre que, mis à part dans le cas du PLU de Lille, les SCoT et les PLU les plus récemment approuvés sont aussi ceux qui mobilisent le plus grand nombre de fois les termes liés aux jardins collectifs. Cela témoigne donc de la montée en puissance de cette thématique dans l’aménagement du territoire et l’urbanisme français, notamment à partir des lois Grenelle (2009-2010) qui ont introduit de nouvelles conceptions en matière d’écologie. Progressivement, les jardins collectifs tendent donc à devenir des outils environnementaux reconnus qu’utilisent et intègrent de plus en plus les documents de planification et d’urbanisme locaux.

Tableau 2. Une prise en compte plus importante dans les documents de planification et d’urbanisme récents : occurrences des termes liés aux jardins familiaux, partagés et collectifs dans les SCoT et PLU selon leur année d’approbation / Greater consideration in recent urban planning documents : occurrences of allotment, community and collective gardens terms in SCoT and PLU by year of approval.

Tableau 2. Une prise en compte plus importante dans les documents de planification et d’urbanisme récents : occurrences des termes liés aux jardins familiaux, partagés et collectifs dans les SCoT et PLU selon leur année d’approbation / Greater consideration in recent urban planning documents : occurrences of allotment, community and collective gardens terms in SCoT and PLU by year of approval.

23Néanmoins, tous ces documents ne considèrent pas les potagers urbains avec la même intensité. Si les SCoT, les PLH, les PDU et les PCET semblent ne les envisager que de manière très partielle, les PLU apparaissent comme beaucoup plus intégrateurs.

Le SCoT : l’échelle intercommunale inadaptée à la prise en compte des jardins collectifs

24De manière générale, les SCoT étudiés dénotent de considérations assez faibles à l’égard des jardins collectifs. Leur large échelle de réflexion et d’intervention semble, en effet, inadaptée à la prise en compte de ces potagers urbains aux dimensions, somme toute, restreintes. Toutefois, comme le montre le tableau 3, 5 documents parmi les 6 SCoT et le SDRIF analysés abordent les jardins collectifs dans au moins une de leurs parties constitutives. Pour 2 intercommunalités, les potagers urbains sont ainsi évoqués dans le constat sur le territoire qu’exprime le rapport de présentation (SDRIF de Paris Ile-de-France et SCoT de l’agglomération de Nancy). Pour 3 intercommunalités, ils intègrent la vision politique formulée dans le PADD (SCoT Lille Métropole, SCoT Marseille Provence Métropole et le SDRIF Ile-de-France). Pour 3 intercommunalités, ils apparaissent dans les prescriptions imposées par le DOO aux documents d’échelons inférieurs (SDRIF Paris Ile-de-France, SCoT Marseille Provence Métropole, SCoT grande agglomération toulousaine).

Tableau 3. La prise en compte des jardins collectifs dans les documents du SCoT / Consideration of collective gardens in SCoT documents.

Tableau 3. La prise en compte des jardins collectifs dans les documents du SCoT / Consideration of collective gardens in SCoT documents.

25Le SDRIF est, à ce titre, le seul document de planification qui prenne en compte les potagers urbains dans l’ensemble des pièces qui le compose. Il est également le seul à leur reconnaître une large gamme de fonctions. En effet, dans ses énoncés textuels, les jardins collectifs sont tout d’abord identifiés comme des espaces de convivialité, supports de rencontres et de sociabilités. Ils sont ensuite envisagés comme des facteurs d’amélioration du cadre de vie, contribuant à une meilleure acceptation de la nécessaire densification urbaine et améliorant la qualité de l’environnement quotidien des habitants. Ils sont enfin reconnus pour leur dimension écologique, se présentant comme des réservoirs de biodiversité et participant du fonctionnement de la trame verte et bleue. Dans les SCoT des autres agglomérations étudiées, les jardins collectifs sont surtout évoqués pour cette dimension écologique. Ils sont alors présentés comme de véritables outils de renaturation du territoire, tel que l’exprime, par exemple, le SCoT de Marseille Provence Métropole : « avec l’objectif de constituer une maille végétale régulière et structurante, les principes proposés autour des grands massifs de l’agglomération sont repris en milieu urbain. Il s’agit ainsi d’organiser progressivement de nouveaux espaces naturels : réseau des parcs, jardins ouvriers, partagés ou familiaux, espaces publics fortement végétalisés. » (SCOT de MPM, PADD, p. 53)

26Mais, dans les faits, les considérations à l’égard des potagers urbains se limitent bien souvent à l’évocation des services qu’ils peuvent fournir dans l’espace urbain. Les documents étudiés n’intègrent jamais de mesures concrètes pour assurer leur maintien ou leur déploiement. Ainsi, dans les 3 DOO où ils sont présents, les jardins collectifs ne sont pas associés à des objectifs précis et chiffrés ou à des mesures qui imposeraient aux communes de les préserver et de les développer. De fait, dans les SCoT, la prise en compte de ces potagers semble volontairement laissée à la discrétion des communes.

PLH, PDU et PCET : des documents de programmation sectoriels inadaptés à la prise en compte des jardins collectifs

27Trop sectoriels pour pouvoir aborder et décliner toutes les dimensions du jardinage urbain, les PDU, les PLH et les PCET restent des documents de programmation qui intègrent très peu, voire pas du tout, ce sujet (tableau 4). Ainsi, dans les 7 intercommunalités étudiées, aucun Plan de déplacement urbain ne mentionne les jardins collectifs dans la politique de transport et de déplacement exposée. Par ailleurs, seuls 3 Plans locaux de l’habitat sur 7 (PLH de Paris, de l’agglomération nancéienne et de Marseille Provence Métropole) y font référence de façon très restreinte et exclusivement sous l’angle de la promotion des espaces publics de proximité. Il est d’ailleurs assez paradoxal de constater ce réel manque de considérations dans les PLH au moment où de plus en plus de bailleurs sociaux multiplient les projets de jardins collectifs dans les quartiers d’habitat social (Consalès et Dacheux Auzière, 2018).

Tableau 4. La prise en compte des jardins collectifs urbains dans le PLH, le PDU et le PCET / Consideration of urban collective gardens in PLH, PDU and PCET.

Tableau 4. La prise en compte des jardins collectifs urbains dans le PLH, le PDU et le PCET / Consideration of urban collective gardens in PLH, PDU and PCET.

28Conformément à leurs objectifs de maîtrise des impacts climatiques et de régulation de la consommation énergétique des agglomérations, les Plans climat énergie territoriaux (PCET) semblent un peu plus intégrateurs. 4 PCET sur les 7 étudiés évoquent les jardins collectifs (PCET Lille Métropole, PCET Paris, PCET Nancy, PCET Marseille Provence Métropole). Ceux-ci sont alors envisagés soit comme des outils de végétalisation agissant en faveur de la réduction des ilots de chaleur urbains, soit comme des outils pédagogiques de révélation de bonnes pratiques environnementales (diminution des produits phytosanitaires, compostage, tri des déchets…) participant notamment de la promotion des circuits courts dans le cadre d’une alimentation territorialisée.

Le PLU : un document de planification et d’urbanisme essentiel à la prise en compte des jardins collectifs

29L’étude des documents intercommunaux conduit à penser que l’échelle communale demeure la plus pertinente pour la prise en compte des potagers urbains. Rien d’étonnant alors à ce que Le Plan local d’urbanisme (PLU), document de référence en matière de planification et d’urbanisme des communes, soit le plus intégrateur et le plus apte à aborder ce type d’espace de manière multithématique et multiscalaire. Le tableau 1 montre, en effet, que les occurrences associées au vocabulaire des jardins collectifs dans les PLU mobilisés sont réellement plus élevées qu’ailleurs. Le tableau 5 permet, en outre, de voir qu’à de très rares exceptions tous ces PLU abordent ce sujet dans tout ou partie des pièces qui les composent. Leur analyse synoptique permet encore de dégager des tendances générales quant aux considérations formulées à l’échelle locale à l’égard des jardins collectifs. Dans ces documents d’urbanisme, 15 communes sur les 18 étudiées mettent tout d’abord en avant la dimension environnementale et paysagère des potagers urbains. Conformément aux objectifs des lois Grenelle, ceux-ci sont alors envisagés comme des outils d’aménagement du territoire en faveur de la protection de la biodiversité et de la promotion de la nature en ville. 12 communes sur 18 insistent ensuite sur l’incidence qu’ont les jardins collectifs sur l’amélioration du cadre de vie. Dans la plupart des PLU, ils sont perçus comme des espaces de respiration au sein de tissus urbains denses ou en voie de densification et comme de véritables équipements de nature nécessaires aux habitants de la ville. À travers son discours sur les potagers urbains, le PLU de Nantes se fixe, par exemple, pour objectif de mettre à disposition des citadins des espaces verts et des jardins de proximité en quantité suffisante. Chaque Nantais doit ainsi avoir accès à un espace de nature à moins de 500 mètres de son habitation. Étonnamment, seules 6 communes sur 18 mettent en exergue la dimension sociale des jardins collectifs dans leur PLU. Pour elles, ces potagers urbains s’imposent non seulement comme des espaces de rencontre et de convivialité, mais encore comme des supports d’éducation à la nature. Il convient enfin de noter que les dimensions économiques et alimentaires de ces jardins ne sont évoquées que dans 4 des 18 PLU étudiés.

Tableau 5. Consideration of collective gardens in PLU documents.

Tableau 5. Consideration of collective gardens in PLU documents.

30Force est, par ailleurs, de constater qu’il existe des différences notables de traitement entre les rapports de présentation, les PADD, les règlements et les OAP. De manière générale, les pièces qui exposent le diagnostic (rapport de présentation) et le projet politique de la commune (PADD) détaillent toutes les dimensions des jardins collectifs. En revanche, les pièces qui déclinent des règles juridiques (règlement) ou du projet urbain (OAP) n’en font pas forcément beaucoup de cas. Dans les PLU, les potagers urbains relèvent donc bien plus du registre de la déclaration d’intention, voire de l’incantation politique, que de celui du cadrage de réalisations à venir. Ainsi, mis à part pour Lyon et Dardilly, tous les PLU mobilisées font mention des jardins collectifs soit dans leur rapport de présentation, soit dans leur PADD. De manière générale, les rapports de présentation consultés identifient les besoins exprimés par les habitants en termes de potagers. Le PLU de Marseille précise par exemple : « On assiste aujourd’hui à une demande sociale forte de la part des populations pour des produits locaux de qualité en circuit court, bon marché et une nécessité de préserver la nature en ville […]. Fort de ce constat les jardins familiaux sont une réponse très plébiscitée sur le territoire marseillais. » (Rapport de présentation, PLU de Marseille). Pour autant, les rapports de présentation ne produisent jamais de diagnostics précis sur les jardins collectifs communaux. Pour la plupart, ils se contentent de faire état de leurs vertus urbaines, en constatant le manque de nature en ville et la demande croissante des habitants en matière d’espaces verts. À cet égard, le PLU de Saint-Chamond indique : « Les jardins familiaux constituent un caractère de l’identité communale : en plus de leur fonction sociale, ils représentent des espaces paysagers intéressants à préserver, voire à renforcer dans les nouvelles urbanisations. » (Rapport de présentation, PLU de Saint-Chamond).

31Expressions du projet politique des communes, les PADD traduisent de manière privilégiée les perceptions et les intentions de ces collectivités en termes de jardins collectifs. Ceux-ci semblent alors être envisagés bien plus comme des espaces verts garants d’une certaine biodiversité urbaine que comme des espaces sociaux, culturels, économiques ou ludiques. Lorsqu’ils sont évoqués, le maintien et le développement des potagers urbains se fondent donc surtout sur la volonté de structurer une trame verte et bleue devenue un véritable leitmotiv de l’aménagement du territoire depuis les lois Grenelle. Le PLU de Chassieu ambitionne, par exemple, de : « préserver et renforcer cette ceinture verte, qui participe à l’équilibre paysager de Chassieu : protéger les boisements remarquables des parcs, pérenniser l’îlot de jardins familiaux, renforcer les continuités entre les différentes composantes de la ceinture verte. » (PADD, PLU de Chassieu). Néanmoins, les discours politiques exprimés à travers les PADD restent généralement peu concrets. Bien souvent, les moyens imaginés pour assurer le déploiement des jardins collectifs sont aussi peu précisés que les buts à atteindre. À ce titre, presque aucun PADD étudié ne mentionne d’objectifs de création de potagers clairement chiffrés. Seule la commune de Nantes annonce l’établissement de 200 nouvelles parcelles de jardins familiaux d’ici la fin du prochain mandat municipal afin de « préserver et mettre en valeur l’environnement des Nantais : le développement de jardins familiaux se poursuit, avec la création d’ensembles de tailles diverses articulés aux équipements de proximité. » (PADD, PLU de Nantes).

32Les traductions juridiques des principes édictés par le rapport de présentation et le PADD sont rassemblées dans deux documents majeurs du PLU : le plan de zonage, dans lequel le territoire communal est divisé en secteurs caractérisés (urbanisés, à urbaniser, agricoles et naturels) et le règlement, qui associe à chaque zone identifiée des articles déterminant l’occupation des sols et leur constructibilité. A priori, l’étude de ces pièces dénote d’une assez une bonne traduction réglementaire des discours sur les jardins collectifs. Les potagers urbains apparaissent, en effet, dans la majorité des règlements des PLU étudiés (dans 11 règlements sur 18). La volonté de pérenniser l’activité de jardinage devrait donc passer par la protection des sites, autrement dit par la garantie qu’aucun autre projet d’aménagement ne vienne se substituer aux jardins collectifs. Or, l’analyse fine des énoncés textuels démontre que ces règlements abordent bien moins leur défense effective face à l’urbanisation que leurs normes de constructibilité : types de constructions autorisées, surface au sol des abris, matérialisation des limites, visibilité du jardin depuis la voie, etc. Ce faisant, il s’agit d’harmoniser l’esthétique de potagers urbains qui sont souvent critiqués pour leur aspect disgracieux (utilisation de matériaux de récupération, standardisation des abris). Le règlement du PLU de Nantes précise, par exemple, que : « Les annexes et abri de jardin devront être non visibles des voies. Une attention particulière est apportée dans la conception et la réalisation de ces annexes et abri de jardins en évitant notamment la multiplicité des matériaux. » (Règlement zone Upbo, quartier Bottière-Chênaie, PLU de Nantes). Celui du Grand Lyon indique que : « Pour l’aménagement d’ensemble de jardins familiaux ou collectifs, les constructions des abris de jardin et des locaux collectifs doivent être implantées de façon rationnelle au regard de l’activité de jardinage et tenir compte des caractéristiques du site dans lequel elles sont implantées. » (Règlement PLU du Grand Lyon).

33Lorsqu’ils ne sont pas simplement considérés comme des espaces urbanisés ou à urbaniser (zonages U ou AU), fragiles face à la pression foncière, les jardins collectifs peuvent bénéficier de divers dispositifs règlementaires. Bien qu’essentiellement régis par le Code Rural, les potagers ne sont quasiment jamais classés en zones agricoles (zonage A) dans les PLU, sauf dans le cas très précis des jardins familiaux de Malzéville. De manière générale, ils ne jouissent donc pas de ce régime puissant en matière de maintien des terres cultivées, mais peuvent parfois profiter des règles de défense en vigueur dans les zones naturelles (zonage N). De fait, leur préservation s’appuie principalement sur des servitudes et des zonages de protection. Ainsi, certaines communes mettent en place des servitudes de protection fondées sur l’article L123-1-5 du Code de l’Urbanisme qui stipule que : « le règlement peut, en matière de caractéristiques architecturales, urbaine et écologique […] localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles ». Marseille, par exemple, se fonde sur ce type de dispositif pour protéger quelques-uns de ses jardins collectifs. Pour quelques rares groupes de potagers urbains, les communes de Villeurbanne et d’Issy-les-Moulineaux mobilisent également le classement en Espace boisé classé (EBC) qui interdit tout changement de destination du site, sauf en cas de révision du PLU ou d’autorisation expresse du préfet. En réalité, dans les PLU, les zonages spécifiques restent la manière la plus directe d’identifier et de protéger les jardins collectifs. 8 communes sur les 18 étudiées s’en servent pour caractériser certains de leurs potagers urbains (Lille, Malzéville, Lyon, Dardilly, Chassieu, Saint-Chamond, Issy-les-Moulineaux et Marseille). Deux autres villes, Nantes et Balma, utilisent ce type de zonage, mais uniquement dans des périmètres d’opérations d’aménagement (Zone d’aménagement concerté). Chaque commune fixe ses propres règles de constructibilité au sein de ces zones de jardins collectifs aux statuts fort disparates. À Malzéville, c’est un sous-secteur agricole (Am) qui identifie les jardins familiaux pour leur valeur agronomique et interdit toutes constructions, sauf celles liées aux aménagements d’intérêt collectif ou à l’activité agricole. Il ne permet alors que la construction d’abris (limités à 3 mètres de hauteur et 8 m² de surface au sol) et de serres de moins de 2000 m². Dans le Grand Lyon, c’est un sous-zonage naturel (Nj) qui détermine les limites de constructibilité dans les groupes de potagers urbains : seuls les équipements techniques, les installations nécessaires à l’activité de jardinage (abris de jardins, locaux collectifs notamment) et les éléments de voiries ou de stationnements sont autorisés. À Lille et à Issy-les-Moulineaux, les jardins collectifs sont classés dans un sous-secteur de zones urbanisées (U). À Lille, le zonage JF (Jardins Familiaux) détermine une constructibilité qui reste relativement variable selon les secteurs U, mais qui se limite, le plus souvent, aux abris (généralement réduits à 2,5 mètres de hauteur et à une surface de 10 m² maximum). À Issy-les-Moulineaux, le zonage UL (espaces de loisirs) fixe des logiques de constructibilité moins restrictives et autorise les aménagements liés aux « services publics ou d’intérêt collectif, au sport et loisirs, à la protection de l’environnement, et aux équipements commerciaux d’accompagnement ».

34L’insertion des potagers urbains au sein des grands projets dont font état les OAP reste, quant à elle, mineure. Sur les 18 communes étudiées, seules 5 font figurer des prescriptions sur le sujet dans cette pièce facultative du PLU. Les jardins collectifs semblent alors bien moins considérés comme des projets à part entière (Consalès et Dacheux Auzière, 2018) que comme des outils environnementaux, économiques ou sociaux mobilisés pour servir des initiatives dédiées à l’habitat, principalement dans le cadre d’opérations de renouvellement urbain ou d’opérations de création d’écoquartiers (D’Andréa et Tozzi, 2014). Les espaces jardinés ne sont d’ailleurs que rarement zonés sur les plans et schémas de l’OAP. De cette manière, il s’agit, pour les communes, de ne pas imposer ces éléments de manière trop contraignante aux aménageurs qui doivent traduire les principes des OAP dans la réalité. De fait, seules deux OAP matérialisent des projets de jardins dans leurs schémas : Saint-Chamond qui émet des prescriptions favorables aux potagers urbains dans tous ses secteurs d’OAP et Villeurbanne qui prévoit la création de jardins familiaux dans certains de ses quartiers.

35L’étude des PLU mobilisés prouve donc l’importance de l’échelle communale dans la prise en compte des jardins collectifs. Celle-ci apparaît, néanmoins, comme très fluctuante d’une situation locale à l’autre. Cette variabilité se fonde, en effet, sur des différences notables de considérations et de traitements à l’égard des potagers urbains selon les agglomérations. En la matière, ces dernières tendent à formuler des politiques publiques dédiées bien moins inscrites dans les documents de planification et d’urbanisme que dans des dispositifs ad hoc créés en fonction de la singularité des contextes territoriaux. Grâce aux résultats de l’enquête comparative menée à Marseille, Nantes et dans le Grand Nancy, il est possible de préciser les tenants et les aboutissants de ces politiques publiques locales en faveur des jardins collectifs.

Des différences de considérations et de traitements dans les politiques publiques selon les agglomérations et selon les formes de jardins collectifs

Trois agglomérations, trois politiques publiques contrastées : penser les jardins collectifs à Marseille, Nantes et dans le Grand Nancy

36L’étude fine des trois situations locales mobilisées (Marseille, Nantes et le Grand Nancy) démontre qu’en matière de maintien, de gestion et de développement des jardins collectifs, les communes se fondent essentiellement sur des politiques publiques spécifiques dont la teneur et l’intensité varient fortement d’un contexte territorial à l’autre. À cet égard, Nantes apparaît comme une collectivité très impliqué. En effet, depuis presque 30 ans, elle assure en régie le suivi de l’ensemble des potagers urbains présents sur le territoire communal. Pour ce faire, elle dispose non seulement d’un service entièrement dédié et rattaché à la direction des espaces verts, mais encore d’un conseiller municipal délégué à « l’écotourisme urbain et aux jardins familiaux ». Avec ce dispositif volontariste, la commune de Nantes assume la prospection foncière en amont de la création de jardins collectifs afin d’identifier les terrains susceptibles d’accueillir des parcelles cultivées. Par la suite, elle effectue des analyses de sol pour identifier les pollutions potentielles. Le cas échéant, elle réalise des travaux de mise en conformité, notamment par le décaissement ou l’apport de terre saine. Elle intervient encore directement dans la réalisation des groupes de potagers, en aménageant leurs réseaux, leurs équipements et leurs espaces collectifs (allées, stationnements, locaux associatifs…). Par l’intermédiaire de ses services techniques, elle procède également à l’entretien régulier de ces communs. En outre, elle s’occupe des contrats d’occupation des sites et de la gestion des listes d’attente. Les postulants au jardin s’inscrivent ainsi en mairie et le service dédié traite les demandes et attribue les parcelles. En cas de problème avéré et sur demande expresse des responsables associatifs, le même service peut se charger de radier un jardinier fautif et ainsi protéger les bénévoles d’un éventuel conflit. La collectivité veille enfin au bon respect de sa « Charte nantaise des jardins collectifs ». Par ce document de contractualisation souple, établi avec les associations gestionnaires, elle entend fixer le cadre des usages autorisés et interdits au sein de toutes les formes de potagers urbains. De fait, il s’agit pour elle d’encourager les bonnes pratiques fondées sur une « démarche participative », un « jardinage ouvert sur son environnement immédiat », un « jardinage respectueux de l’environnement » et « des paysages harmonieux pour un cadre de vie préservé » (Charte nantaise des jardins collectifs). Forte de cette politique publique assumée, la ville de Nantes est donc en prise directe avec 40 sites de jardins collectifs, dont 25 jardins familiaux et 15 jardins partagés. Cette implication municipale semble d’ailleurs satisfaire les responsables associatifs rencontrés lors de l’enquête de terrain :

« le partenariat avec le service espace vert marche très bien. […] Voilà, on a un bon partenariat et, dans les équipes techniques, la secrétaire est toujours à notre écoute. Avec la directrice, pareil. Même si on n’est pas toujours d’accord, on échange ! Donc honnêtement ça se passe bien avec eux. » (Président d’association de jardins collectifs, Nantes, juin 2015)

37La ville de Marseille possède également une politique publique dédiée aux jardins collectifs. En comparaison avec Nantes, celle-ci apparaît cependant comme beaucoup plus restrictive, restant essentiellement cantonnée aux jardins partagés. Depuis 2010, la Division Jardins Collectifs (anciennement rattachée au Service des Espaces Verts et de la Nature et aujourd’hui dépendante de la Direction de l’Environnement et du Cadre de Vie-Service Nature en Ville-Écocitoyenneté) est, en effet, porteuse de la « Charte des jardins partagés de Marseille » qui définit les orientations générales et les valeurs sur lesquelles la commune entend appuyer le développement des potagers urbains. Selon ce document, « tous les jardins partagés, quels qu’ils soient, s’inscrivent dans une démarche de développement durable, puisqu’ils assument une fonction sociale, une fonction paysagère et environnementale, et, dans certains cas, une fonction économique » (Charte des jardins partagés de Marseille, 2010). Dans les faits, la Division Jardins Collectifs accompagne les porteurs de projets établis sur des terrains communaux en proposant une aide méthodologique assurée, si nécessaire, par un organisme compétent dans le domaine. Dans ce cas, elle assure une mission courante de maîtrise d’ouvrage en définissant une commande et en assurant son suivi. Par la contractualisation, elle peut encore allouer gratuitement des terrains communaux à des « collectifs d’habitants responsables de la dynamique du jardin et des pratiques de jardinage écoresponsables » (Charte des jardins partagés de Marseille, 2010). Elle peut, en outre, intervenir dans la réalisation des jardins partagés en effectuant ou faisant effectuer certains travaux trop coûteux pour les collectifs d’habitants (apport de terre, pose de clôtures). La Division Jardins Collectifs peut enfin participer à la gestion du site en assurant certains services en nature (ramassage des déchets verts, entretien des parties communes, gros travaux). Or, à ce jour, les dispositifs de la charte ne s’appliquent qu’à une quinzaine de jardins partagés sur les 52 que compte la commune. Bien que mettant à disposition des terrains pour une dizaine d’autres associations de jardins partagés et 4 associations des jardins familiaux, la ville de Marseille demeure donc assez éloignée de la gestion de la plupart des sites de potagers urbains. À ce propos, une technicienne de la Division des Jardins Collectifs déclare :

« C’est géré par chaque association. Les associations sont autonomes. Elles gèrent chaque attribution et administrent leurs parcelles. Au mieux, nous avons un rôle de propriétaire. […] Nous n’avons aucun droit d’ingérence dans leur gestion de parcelles […] » (Technicienne de la ville de Marseille, juin 2015).

38Par conséquent, les jardins collectifs marseillais restent majoritairement régis par des associations indépendantes qui trouvent parfois des formes de rapprochements ponctuels avec les différents services municipaux par voie de subventions. Ainsi, nombre de jardins partagés, situés dans des quartiers prioritaires de la « politique de la ville », bénéficient du soutien des équipes du « contrat de ville ».

39Dans le Grand Nancy, les jardins collectifs sont un fait éminemment métropolitain : si Nancy, la ville centre, déclare posséder 68 jardins partagés, la totalité des jardins familiaux se dissémine au sein des communes périurbaines, voire rurales, de la périphérie. Malgré cette répartition spatiale particulière, aucune politique publique intercommunale n’est envisagée pour appréhender et gérer les potagers urbains de manière globale. Comme l’explique un responsable du Service des Espaces Verts du Grand Nancy, cette compétence revient aux communes :

« Au Service des Espaces Verts du Grand Nancy, nous gérons les espaces verts d’accompagnement de voirie et le patrimoine arboré. On a 5 parcs en gestion. La politique de proximité et des jardins collectifs est, quant à elle, gérée à l’échelon communal. Les communes gèrent. Le plus souvent, elles ont leurs propres terrains qu’elles donnent à cultiver via des associations pour le jardinage. Du coup, le Grand Nancy n’intervient pas de façon directe sur les jardins familiaux et partagés […] » (Responsable Service Espaces Verts du Grand Nancy, juillet 2015).

40Le fonctionnement des potagers urbains repose donc sur des structures associatives autonomes entretenant avec leur commune de domiciliation des rapports plus ou moins étroits. Bien souvent, ceux-ci se limitent au conventionnement des terrains municipaux mobilisés pour la culture ou au subventionnement des activités collectives. Plus rarement, la commune peut engager et porter des travaux de création ou d’entretien des sites pour assister les associations dans leurs initiatives. C’est par exemple le cas à Nancy où la ville accompagne ponctuellement les porteurs de projets dans la réalisation de jardins partagés.

41La comparaison de ces trois situations locales traduit donc des inégalités de considération et de traitement d’une agglomération à l’autre. Elle tend également à mettre en exergue de profondes disparités dans la manière d’envisager les différentes formes de jardins collectifs. À ce titre, jardins familiaux et jardins partagés peuvent parfois être opposés.

Jardins familiaux versus jardins partagés ?3

  • 3 Ce titre fait directement référence à l’article de Frauenfelder, Arnaud, Delay, Christophe et Scala (...)

42Les enquêtes menées dans le cadre du programme ANR JASSUR démontrent que le développement des jardins collectifs répond aujourd’hui à des dynamiques urbaines contrastées. D’une part, un mouvement centrifuge d’implantation des jardins collectifs suit l’expansion urbaine. Nécessitant des surfaces plus importantes que les autres formes de jardins collectifs, les jardins familiaux tendent notamment à se fixer dans les périphéries qui offrent des possibilités foncières et à devenir des composantes de la ville diffuse. D’autre part, un mouvement centripète d’installation des jardins collectifs participe des dynamiques de densification, de requalification ou de recomposition de quartiers urbains existants. À cet égard, les jardins partagés deviennent des outils privilégiés de l’aménagement des éco-quartiers (D’Andréa et Tozzi, 2014, Tozzi et d’Andréa, 2014) et de la politique de la ville dans le cadre des réhabilitations des quartiers d’habitat social.

43La problématique foncière apparaît ainsi comme un enjeu majeur du déploiement des jardins collectifs. La densification des centres-villes ainsi que l’urbanisation qui s’exerce dans les périphéries conduisent à une raréfaction des espaces disponibles pour l’aménagement d’espaces cultivés sur l’ensemble des territoires analysés. Cet état de fait est d’autant plus fort que, malgré l’intérêt grandissant qu’ils suscitent, les services rendus par les jardins collectifs s’expriment à trop long terme pour pouvoir réellement contrebalancer la rentabilité immédiate due à l’économie de la construction. Dans un contexte de concurrence foncière exacerbée, le développement de ces potagers est donc souvent relégué aux terrains les moins constructibles (délaissés, friches, remblais, bords de routes et de chemin de fer, zones inondables), mais également les moins propices à la culture (risques de pollutions, faible potentiel agronomique des sols).

44Ce développement paraît, par ailleurs, devoir reposer sur des formes de plus en plus souples, éphémères et de petite taille. Dans leurs politiques publiques dédiées, les collectivités semblent, en effet, privilégier les configurations récentes de jardins collectifs, au premier rang desquelles figurent les jardins partagés. Comme le remarquent Frauenfelder, Delay et Scalambrin dans le cas de Genève (Frauenfelder et al., 2014), ceux-ci sont présentés comme initiatives sociales innovantes qui tranchent avec le modèle traditionnel que proposent des jardins familiaux hérités du XIXe siècle. En témoigne, par exemple, une technicienne de la ville de Marseille :

« Donc je dis que les jardins familiaux ce sont des jardins pour la famille. Et puis quand j’ai le temps de rentrer dans les détails, j’explique qu’ils sont nés au XIXe siècle, qu’ils sont partis de bons sentiments de patrons paternalistes qui voulaient mettre les ouvriers venant de la campagne à l’abri du syndicalisme et de l’alcool, etc. etc. Tandis que le jardin partagé, je les définis plus comme des jardins conceptuels qui sont fabriqués et organisés par des riverains dans un quartier donné sur un petit bout de terrain […] » (Technicienne de la ville de Marseille, juin 2015).

45Derrière ces orientations favorables aux jardins partagés se trouvent encore des arguments stratégiques ayant trait au foncier : ces potagers urbains mobilisent de petites surfaces et dépendent de statuts juridiques peu contraignants. Il est, par conséquent, plus facile pour les collectivités de leur consacrer des terrains et, au besoin, de les récupérer. À ce propos, une chargée d’études à l’Agence d’urbanisme de l’agglomération marseillaise (AgAM) précise

« Alors les jardins partagés, par contre, on ne peut pas les prendre en compte dans le PLU parce que souvent ils ont des baux d’occupation précaires. C’est-à-dire qu’en fait ce sont des terrains mis à disposition par la ville, ou par un propriétaire, pour quelques années, un an, deux ans, trois ans… Du coup, on ne peut pas figer ces terrains de façon définitive, sinon ça obligerait à faire une procédure de révision. En fait, c’est par rapport au statut temporaire qu’ont ces jardins partagés […] » (Chargée d’études à l’Agence d’urbanisme de l’agglomération marseillaise, mai 2015).

46Paradoxalement, ce caractère précaire milite en faveur de leur croissance.

47À l’inverse, les jardins familiaux semblent parfois pâtir de leur régime particulier de protection. Réclamant des surfaces plus importantes et bénéficiant des effets de la loi de reclassement de 1976, ils relèvent d'enjeux fonciers trop importants pour des municipalités qui hésitent à mobiliser des terrains pour ces modes d’occupations jugés comme très figés et très contraignants. Pour ces raisons, elles entretiennent souvent avec les jardins familiaux des relations ambigües (Consalès, 2004). L’exemple de Marseille est, à ce titre, particulièrement éloquent. Dans cette ville, en effet, les jardins familiaux semblent pris dans des logiques profondément antithétiques. Car, d’un côté, certains groupes de potagers (parmi les plus anciens de la commune) sont soumis à une grande précarité foncière. Ils suscitent d’importants enjeux d’aménagement et sont directement menacés par l’urbanisation. Leurs associations de gestion doivent alors en permanence trouver des arguments pour légitimer l’existence de jardins privés reposant sur la somme de quelques intérêts particuliers face à la réalisation d’aménagements publics répondant à l’intérêt général (besoin en logements et en équipements, développement du réseau routier). Il en va ainsi pour le site emblématique de Joseph Aiguier localisé dans le 9e arrondissement de Marseille. Menacé d’être amputé de 30 % de ses 4 ha par le projet routier du Boulevard Urbain Sud (BUS), ce jardin familial, datant de 1913, fait l’objet d’un bras de fer entre la communauté de jardiniers et la collectivité (Consalès et al., 2016). Pourtant, d’un autre côté, la Ville de Marseille s’engage, depuis très récemment, dans la création ex nihilo de 3 groupes de jardins familiaux. Venant quelque peu compléter, voire corriger, la politique municipale trop ouvertement favorable aux jardins partagés, cette initiative ne va pas sans susciter l’interrogation de certains acteurs des jardins familiaux. Ceux-ci y voient soit une manière de compenser par anticipation des pertes d’ores et déjà programmées, soit un moyen de rentabiliser des espaces difficilement aménageables. Il faut dire que deux de ces projets s’implantent sur la dalle inconstructible d’un tunnel routier. À ce propos, un responsable associatif témoigne :

« Sur ces terrains ce sera un loyer. Une convention signée avec Bouygues qui va rétrocéder à la mairie. Parce qu’une fois qu’ils ont tout fait, à la mairie ils prennent le loyer, ça oui. Non, la politique de la ville là-dessus… elle n’est pas bonne. […] C’est pas comme pour les jardins partagés qu’elle est en train de créer : la mairie met à disposition le terrain et elle ne fait pas payer le loyer et elle met à disposition l’eau et tout. Donc c’est sûr que ce n’est pas le même contexte ! Nous c’est un autre contexte. » (Responsable associatif de jardins familiaux, juin 2015)

48Les inégalités de conception et traitement à l’égard des différentes formes de jardins collectifs (jardins familiaux/jardins partagés) que révèle, par exemple, le cas marseillais sont, ici encore, variables d’une agglomération à l’autre. À Nantes, la politique publique dédiée aux jardins collectifs apparaît ainsi comme beaucoup plus englobante. Jardins Familiaux et jardins partagés ne semblent pas s’y opposer, mais plutôt s’y compléter. Dans les projets, le choix de la collectivité pour l’une ou l’autre de ces configurations potagères se fait en fonction du contexte territorial.

Conclusion

49Dans la limite des cas étudiés, le présent article contribue à montrer comment les jardins collectifs sont pris en compte dans la planification et l’urbanisme français. Bien qu’en partie restreinte à sa démarche systématisée d’analyse des matériels mobilisés, l’approche synoptique et comparative proposée prouve, en effet, que ces potagers urbains sont désormais bien moins régis par des dispositifs législatifs nationaux que par des mesures politiques et réglementaires locales. De fait, les textes de loi qui abordent ce sujet restent cantonnés aux seuls jardins familiaux et sont donc dépassés par des réalités de terrain en constante évolution. Le cadrage des jardins collectifs est, par conséquent, délégué aux documents de planification et d’urbanisme intercommunaux et communaux. Si les SCoT, les PDU, les PLH et les PCET n’en font peu de cas, les PLU tendent de plus en plus à les intégrer. Force est, cependant, de constater qu’il existe une grande variabilité de considération et de traitement d’une agglomération à l’autre. Celle-ci se traduit également dans les politiques publiques dédiées que formulent les communes à l’égard des potagers urbains en se fondant sur des dispositifs ad hoc adaptés aux contextes. Selon les agglomérations, ces initiatives sont plus ou moins volontaristes et participent souvent de l’opposition entre jardins familiaux et jardins partagés.

50La prise en compte des formes, des organisations et des statuts des jardins collectifs repose donc sur des facteurs sociaux, politiques et fonciers qui se reconfigurent en fonction des territoires. Ainsi, le développement des potagers urbains découle-t-il de logiques désormais générées et inscrites à l’échelle locale. Dans ce contexte, se pose la question de l’avenir de la représentativité des instances fédératives nationales, notamment de celles des jardins familiaux dont la gouvernance verticale héritée semble mal adaptée au fonctionnement horizontal des jardins collectifs au niveau communal. Se pose également la question de l’intégration des potagers urbains au sein de documents de planification et d’urbanisme appelés à être de plus en plus efficients à l’échelle intercommunale (montée en puissance des PLUi). Se pose encore la question du statut paradoxal des jardins familiaux qui, d’un côté, semblent correspondre aux attentes des jardiniers en termes de forme (taille de la parcelle, individualisation des pratiques, etc.) et de fonctionnement (liberté, autonomie, association, etc.), mais qui, de l’autre côté, provoquent les réticences des maîtrises d’ouvrage en termes de réglementation (niveau de protection trop élevé), de mobilisation du foncier et d’appropriation de l’espace (privatisation potentielle d’une partie du territoire). Aux jardins familiaux semblent donc se substituer des formes de potagers souples, éphémères et de petite taille. Dans leur ensemble, les jardins collectifs restent encore souvent considérés comme des réserves foncières en attente d’aménagements ultérieurs. Se pose enfin la question de l’efficacité d’une loi réclamée par les acteurs des jardins collectifs qui tendrait non seulement à classifier et à définir des formes de potagers en perpétuelle évolution, mais encore à étendre à l’ensemble des jardins collectifs la protection affectée aux seuls jardins familiaux, alors que c’est justement ce droit spécifique qui les déstabilise. À cet égard, il convient peut-être d’imaginer un dispositif législatif et réglementaire qui, à l’instar de la Trame Verte et Bleue (Clergeau et Blanc, 2013), conduise les collectivités territoriales à prendre en compte les jardins collectifs dans leurs documents de planification et d’urbanisme tout en leur laissant des marges d’interprétation et d’adaptation aux conditions locales.

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Notas

1 Tropes est un logiciel développé par Pierre Molette et Agnès Landré sur la base des travaux de Rodolphe Ghiglione (http://www.tropes.fr).

2 Depuis 1960, les SAFER sont des organismes qui ont pour but d’agir en faveur du maintien, de la gestion et du développement du foncier agricole.

3 Ce titre fait directement référence à l’article de Frauenfelder, Arnaud, Delay, Christophe et Scalambrin, Laure, 2014, Potagers urbains vs jardins familiaux? Réforme urbaine et controverses autour du beau jardin et son usage légitime, Espaces et Sociétés 3(158), pp. 67-81.

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Índice das ilustrações

Título Tableau 1. Occurrences des termes « jardin familial », « jardin partagé » et « jardin collectif » dans les documents de planification et d’urbanisme consultés / Occurreences of the terms "allotment garden", " community garden" and "collective garden" in the urban planning documents.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/21487/img-1.jpg
Ficheiros image/jpeg, 288k
Título Tableau 2. Une prise en compte plus importante dans les documents de planification et d’urbanisme récents : occurrences des termes liés aux jardins familiaux, partagés et collectifs dans les SCoT et PLU selon leur année d’approbation / Greater consideration in recent urban planning documents : occurrences of allotment, community and collective gardens terms in SCoT and PLU by year of approval.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/21487/img-2.jpg
Ficheiros image/jpeg, 352k
Título Tableau 3. La prise en compte des jardins collectifs dans les documents du SCoT / Consideration of collective gardens in SCoT documents.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/21487/img-3.jpg
Ficheiros image/jpeg, 140k
Título Tableau 4. La prise en compte des jardins collectifs urbains dans le PLH, le PDU et le PCET / Consideration of urban collective gardens in PLH, PDU and PCET.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/21487/img-4.jpg
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Título Tableau 5. Consideration of collective gardens in PLU documents.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/21487/img-5.jpg
Ficheiros image/jpeg, 292k
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Para citar este artigo

Referência eletrónica

Jean Noël Consalès, France Cordier, Anne Blanchart, Christophe Schwartz, Geoffroy Séré e Perrine Vandenbroucke, « Des documents de planification et d’urbanisme aux politiques publiques dédiées : la prise en compte des jardins collectifs dans sept agglomérations françaises  », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [Online], Hors-série 31 | septembre 2018, posto online no dia 05 setembro 2018, consultado o 29 março 2020. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/21487 ; DOI : https://doi.org/10.4000/vertigo.21487

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Autores

Jean Noël Consalès

Aix Marseille Univ, CNRS, TELEMME, MMSH, France, courriel : jean-noel.consales@univ-amu.fr

France Cordier

Astym, France

Anne Blanchart

Laboratoire Sols et Environnement, UMR 1120 Université de Lorraine-INRA. Institut d'Urbanisme et d'Aménagement Régional, France

Christophe Schwartz

Laboratoire Sols et Environnement, UMR 1120 Université de Lorraine-INRA, France

Artigos do mesmo autor

Geoffroy Séré

Laboratoire Sols et Environnement, UMR 1120 Université de Lorraine-INRA, France

Perrine Vandenbroucke

ISARA-Lyon, 23 rue Jean Baldassini, 69363 Lyon Cédex 07, France

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