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Un objet diplomatique : l’occupation industrielle des fonds marins à travers l’analyse des décisions politiques

Natália Frozel Barros

Résumés

Cet article fait un retour sur les premières controverses et décisions politiques (1982-1989) ayant déclenché l’institutionnalisation du partage des zones d’exploration minière des fonds marins internationaux. Il part du constat selon lequel le dispositif juridique de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer et la création de l’Autorité internationale des fonds marins sont des choix controversés. Malgré les critiques des pays plus puissants, dont celles de l’administration américaine de Reagan, ce cadre juridique onusien s’institutionnalise graduellement : une série de négociations diplomatiques et industrielles, notamment dans les coulisses des Nations unies, verrouille le cadre onusien comme cadre principal de traitement des affaires des fonds marins. L’article est fondé sur une enquête inédite portant sur le travail diplomatique de négociation et d’élaboration du droit international de la mer aux Nations unies. Il s’appuie principalement sur les archives onusiennes.

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Texte intégral

Introduction

Figure 1. Zones sous contrat d’exploration dans la fracture Clarion-Clipperton au Pacifique / Pacific Clarion-Clipperton Fracture Zone Exploration Areas.

Figure 1. Zones sous contrat d’exploration dans la fracture Clarion-Clipperton au Pacifique / Pacific Clarion-Clipperton Fracture Zone Exploration Areas.

2018

Source : International Seabed Authority, [en ligne] URL : https://www.isa.org.jm/​fr/​node/​3929.

1L’océan bleu, fluide, et ouvert à tous, qui persiste dans l’imaginaire commun, peut en réalité davantage ressembler à la mosaïque géométrique ci-dessus (Figure 1). Il suffit de le regarder par la focale des politiques minières pour y voir un océan partagé entre consortiums nationaux détenteurs de carrés d’exploration et d’exploitation des fonds marins. Depuis 1984, des investisseurs industriels, agissant sous le patronage d’une délégation diplomatique nationale, posent leurs demandes d’exploration des fonds marins auprès des Nations unies qui leur octroie, ensuite, l’usage exclusif d’un carré et les autorise à poursuivre leurs activités. Il se consolide ainsi un type de «  propriétarisation imparfaite  » (Frozel Barros, 2018) des fonds marins internationaux au travers de ce partage rationalisé par une autorité internationale. Actuellement, ce mécanisme est fermement institutionnalisé dans le cadre de l’Autorité internationale des fonds marins, une organisation multilatérale indépendante des Nations unies. Cet article fait un retour sur ce qui semble effacé par une telle institutionnalisation : les premières controverses et décisions politiques (1982-1989) qui ont participé au déclenchement de ce mécanisme de partage. Malgré les critiques de pays puissants comme les États-Unis, une série de négociations diplomatiques à l’intérieur et en dehors des Nations unies ont verrouillé (Arthur, 1994 ; Palier et Bonoli, 1999) le cadre juridique onusien comme étant le cadre légitime pour la gestion des affaires des fonds marins. Il est ainsi question de comprendre le processus qui a rendu possible la «  propriétarisation imparfaite  » des fonds marins internationaux, telle qu’on la connaît aujourd’hui.

  • 1 Dans la figure 1, sont dépeintes exclusivement les zones au Pacifique, mais il est aussi question d (...)
  • 2 Officiellement, la Conférence intergouvernementale sur un instrument international juridiquement co (...)
  • 3 Entretien avec un diplomate d’un pays latino-américain, premier secrétaire basé en capitale et char (...)
  • 4 Présentation «  Deep sea-bed mining  » du juge du Tribunal international du droit de la mer, Vladim (...)
  • 5 «  Seabed mining firms holding initial intellectual property capitalise on their investment not onl (...)

2Cette question est d’autant plus pertinente, à l’heure où la course pour ces fonds s’intensifie sous des controverses écologiques, mais aussi sous des règles multilatérales devenues routinières et évidentes. En effet, les mosaïques des zones d’exploration minière1 se sont particulièrement étendues entre 2011 et 2018. Vingt nouveaux projets d’exploration ont été déposés dans cette période auprès de l’Autorité internationale des fonds marins, alors qu’entre 1984 et 2010, ils étaient à peine de huit. En réaction, certaines ONG protestent et demandent la fin des projets miniers en raison de potentiels dégâts environnementaux (Greenpeace, 2019). La recrudescence des demandes auprès de cette organisation indépendante des Nations unies est cependant défendue dans les milieux diplomatiques par des raisonnements stratégiques, économiques et géopolitiques. C’est une des controverses alimentant la conférence intergouvernementale en cours aux Nations unies portant sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones internationales2. Face aux arguments écologiques alternent des justifications renvoyant à l’intérêt présenté par la sauvegarde des zones d’exploration situées près de la côte nationale pour des raisons stratégico-sécuritaires3, et des explications entièrement axées sur l’économie internationale. À titre d’illustration, l’offre mondiale des métaux stratégiques est inégalement distribuée, avec 47 % des réserves globales de cobalt appartenant à la République Démocratique du Congo, 30 % de celles de cuivre au Chili, et 95 % du marché des terres rares concentré en Chine4. À cet égard, les fonds marins constitueraient une source alternative, même si elle ne peut pas se substituer entièrement aux réserves terrestres (Hein et al., 2013). Plus rares que les analyses géopolitiques, d’autres études mettent au premier plan les acteurs privés et les dynamiques de financiarisation mondiale. Les investissements actuels, de l’ordre de 441 à 658 millions de dollars/an dans l’activité d’exploration minière, toujours en développement, sont d’ores et déjà remarquables du point de vue du marché financier. Il suffit que l’industrie prouve l’existence de ressources minières, indépendamment de la date à laquelle leur extraction a effectivement lieu5, pour obtenir et conserver des investissements dans les secteurs financiers et technologiques (Zalik, 2018).

3Ces dernières explications remplissent l’office de calculs clairs et finissent par rendre comme évident et incontournable l’outil politico-juridique de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM, 1982). Celle-ci permet un partage organisé et rationalisé des fonds marins, grâce au rôle joué par l’Autorité internationale des Fonds marins, qui gère et contrôle ce partage. Toutefois, cet article part du constat selon lequel cet outil conventionnel et l’institutionnalisation de l’Autorité sont tout sauf évidents, tant sur le plan pragmatique que sur celui historique.

4En effet, sur le plan pragmatique, le régime d’exploration et d’exploitation des fonds marins est complexe, rempli de lourdes obligations qui sont potentiellement dissuasives pour les investisseurs industriels. Par exemple, la Partie XI de la Convention prévoit que l’investisseur mène des études d’impact environnemental (CNUDM, 1982, art. 194(3)d ; ISBA/17/LTC/7) sur toute la zone demandée, pour qu’ensuite celle-ci soit divisée en deux parties de «  valeur commerciale estimative égale  » (CNUDM, 1982, art. 8, annexe III ; Accord complémentaire à la CNUDM, 1994, annexe, sect. 3, §11(b) ; ISBA, Règlement relatif à la prospection et à l’exploration des nodules polymétalliques dans la Zone, art. 15-17, 2000), dont l’une d’elles est destinée à être attribuée au demandeur et l’autre à l’Entreprise de l’Autorité. Autrement dit, à chaque nouvelle demande, l’investisseur s’engage à mener des études, à réserver une partie de la zone demandée à la «  communauté internationale  » et, enfin, à se conformer aux multiples régulations imposées par celle-ci. Sur le plan de l’efficacité économique, pourquoi les industriels consentent-ils à partager une partie de cette zone et de leur travail en faveur d’un organisme international  ? Pourquoi leurs représentants nationaux, venus des pays les plus puissants économiquement, n’obtiennent pas des règles plus favorables  ?

  • 6 Les accords de réciprocité sont des accords pour que la législation domestique d’un pays soit recon (...)

5Sur le plan historique, il s’agit là d’une série de contraintes héritées des négociations diplomatiques de la IIIe Conférence des Nations unies sur le droit de la mer (1973-1982), lorsqu’un Sud dépourvu de moyens pour bénéficier des fonds, alors uni et organisé, a réussi à s’imposer face à un Nord fragmenté, pourtant détenteur de technologies. Les récits sur les négociations diplomatiques (Miles, 1998) et ceux des juristes internationalistes (Brunnée, 2008 ; Shackelford, 2009 ; Irina, 2015) soulignent rétrospectivement un échec des aspirations du Sud, après la renégociation de la Partie XI entre 1990 et 1994. Cependant, le fort consensus autour de ce récit fait que plusieurs auteurs subliment une réussite antérieure et déterminante pour l’institutionnalisation du mécanisme multilatéral actuel de partage des fonds marins. À la fin de la IIIe Conférence, les pays du Nord s’accordent entre eux pour se partager les zones maritimes internationales les plus convoitées dans l’océan Pacifique, en contournant ainsi la future Convention, c’est-à-dire le cadre multilatéral et les pays du Sud. Cette voie fut ouverte par les États-Unis en août 1981, lorsque le pays se sert de sa législation nationale pour commencer à «  négocier en tête-à-tête des accords de réciprocité  »6 avec le Royaume-Uni et la République fédérale de l’Allemagne, les deux autres pays ayant également adopté des législations nationales sur l’exploitation des fonds marins. Il inaugure un système d’accords bilatéraux de reconnaissance réciproque d’investissements des consortiums des pays du Nord. Plusieurs individus, parmi des journalistes, universitaires, juristes et politiques, prévoient dès 1982 que ce système deviendra un «  mini-traité alternatif  » à la Partie XI de la Convention (Ratiner, 1983 ; Hoagland et Broadus, 1984), étant donné que les grandes puissances industrialisées se refusent de signer la Convention. Selon toute vraisemblance, cette voie fut au contraire abandonnée par l’ensemble des pays et la Convention devint en définitive le cadre juridique officiel de partage des fonds marins. Dans ce contexte, pourquoi les délégations et industriels du Nord viennent-ils à se conformer au cadre plus lourd de la Convention  ?

6Pour répondre à ces interrogations, cet article questionne les origines de l’institutionnalisation du partage organisé et multilatéral des fonds marins, qui semble à première vue improbable. Il soutient que le cadre juridique onusien s’institutionnalise graduellement, tout au long des années 1980, au travers d’un processus de «  verrouillage  » (lock-in effect), dans le sens où «  les décisions prises au début d’une politique canalisent les développements ultérieurs dans une certaine direction  » (Palier et Bonoli, 1999, p. 399). Il démontre alors comment, indépendamment de leur volonté, l’ensemble des acteurs diplomatiques et industriels se retrouvent liés, dans les années 1980, par les choix qu’ils ont opérés dans la décennie précédente. Ce travail s’intéresse ainsi au processus d’irréversibilisation (Barthe, 2006) de certains choix politiques des années 1970, à tel point qu’ils influent jusqu’à aujourd’hui sur l’organisation de l’appropriation des ressources des fonds marins.

7Après une présentation méthodologique, le contexte historique des années 1980 est expliqué. Les décisions multilatérales des diplomates et unilatérales de certains gouvernements, portant sur les fonds marins, semblent alors mettre en question l’intégrité du cadre juridique onusien. En contraste avec ces décisions publiques et publicisées, la deuxième partie explore tout le processus de coordination diplomatique qui a lieu dans les coulisses des Nations unies. Dans l’objectif de protéger leurs investissements économiques, diplomates et industriels de pays alliés et rivaux sont entraînés dans ce processus. La dernière partie revient sur ce travail afin d’expliciter le processus s’irréversibilisation qui s’y installe et consacre le dispositif onusien de la Convention comme un cadre juridique valable pour gouverner les fonds marins.

Méthodologie et matériaux de l’enquête

8L’analyse est fondée sur une enquête que l’auteure a menée entre 2011 et 2018 sur les négociations sur le droit de la mer au siège des Nations unies à New York depuis les années 1960 jusqu’à aujourd’hui. L’article se concentre spécifiquement sur la période de 1982, dernière année de la IIIe Conférence des Nations unies sur le droit de la mer durant laquelle la Convention est entièrement rédigée, et 1989, lorsque les négociations Nord-Sud bloquent au sein de la Commission préparatoire, responsable d’organiser l’entrée en vigueur de la Convention. Cette période couvre notamment l’enregistrement officiel, auprès des Nations unies, du premier groupe de pays dit «  investisseurs pionniers  » dans l’activité d’extraction minière des fonds marins (France, Inde, Japon, URSS, 1987).

9De plus, l’article s’appuie sur les archives onusiennes de la série «  follow-up  » de la Troisième Conférence des Nations unies sur le droit de la mer (1982-1987) [S-1028– …] et celles du Bureau pour les Affaires océaniques et le droit de la mer (1988-1991) [S-1048– …], déposées dans la section des archives et des registres des Nations unies (Archives and Records Management Section - ARMS) et consultées entre novembre et décembre 2015. Elles contiennent les échanges et, notamment les comptes rendus des réunions officielles multilatérales et des démarches officieuses des fonctionnaires internationaux. La majorité des documents cités se présentent en forme de «  mémorandum inter-bureaux  » rédigés par les personnes en charge des affaires du droit de la mer et envoyés à leurs supérieurs du «  secrétariat général  ». On y retrouve de nombreux éléments, comme ceux qui nous permettent de restituer des consultations en coulisses : les comptes rendus vers les supérieurs des consultations informelles de couloir ; des réunions tenues entre certaines délégations et le représentant chargé des affaires océaniques du Secrétaire général dans les missions diplomatiques ; ou encore des négociations bilatérales, en dehors du cadre onusien, entre les pays industrialisés qui revendiquaient des zones d’exploration au Pacifique. D’ailleurs, la littérature juridique et journalistique produite à l’époque, les archives françaises du ministère de la Recherche et de la technologie en échange avec le ministère des Affaires étrangères (ANF), et les télégrammes diplomatiques (Wikileaks) permettent de contextualiser ces documents onusiens.

10Enfin, les archives découpent l’analyse à travers un angle d’observation privilégié, car il est situé à la frontière de l’officiel et de l’officieux : les échanges diplomatiques de l’Assemblée générale sont restitués depuis les coulisses du secrétariat. Un tel point de vue requiert une certaine attention dans le traitement des données (Burawoy, 2003) et dans l’analyse de l’écriture bureaucratique (Gayon, 2016). Il a été question de faire la part des choses entre les faits rapportés par le représentant du secrétariat des Nations unies à ses supérieurs, et ses appréciations personnelles, particulièrement révélatrices du fait que le secrétariat est un acteur en jeu, pour qui est primordial de ne pas laisser échouer la Convention. Les premières données ont permis d’apprendre ce qui se passe en coulisse et de les mettre en relation avec les grands discours politiques de l’époque. Les secondes données ont informé sur les oscillations dans les attentes des membres du secrétariat en rapport aux autres acteurs en jeu, c’est-à-dire sur leurs évaluations pessimistes et optimismes au fur et à mesure que de nouveaux faits se consolidaient. Ainsi, l’écriture bureaucratique des mémorandums du secrétariat général est prise comme un point de vue singulier sur les négociations et, également, comme «  un point de vue sur et dans un espace  » de relations (Gayon, 2016, p. 87).

La décision multilatérale mise à l’épreuve : un contexte de multiplication des choix possibles

11Entre 1973 et 1982, la IIIe Conférence des Nations unies sur le droit de la mer codifie dans un seul et riche traité international plusieurs domaines et activités maritimes (navigation, activités militaires, pêche, recherche scientifique, règlements de différends, etc.), dont celui de la prospective exploitation minière des fonds marins. Ces négociations sont structurées par le clivage Nord-Sud : les pays en développement revendiquent la patrimonialisation des fonds marins à travers l’application du statut alors inédit de «  patrimoine commun de l’humanité  ». Leur but est d’assurer un partage équitable entre États des bénéfices issus de l’exploitation de ressources localisées dans ce qui est un territoire international dénué de toute souveraineté ou – dans ce moment antérieur à la création de la convention – n’appartenant a priori à aucun pays (terra ou res nullius). Le 30 avril 1982, lors du dernier jour de plénière de la Conférence, 130 pays sur un total de 153 présents votent en faveur des premières règles écrites (A/CONF.62/SR.182) qui composeront la Convention, dont celles du régime de patrimoine commun de l’humanité (Partie XI de la Convention portant sur les fonds marins). Celles-ci prévoient, parmi les points les plus importants, la création d’une Entreprise des Nations unies (CNUDM, 1982, art. 170) qui se lancera dans l’activité d’exploitation des fonds marins, aux côtés d’entreprises privées ; le transfert obligatoire de technologie des pays du Nord vers les pays du Sud par l’intermédiaire de l’Autorité internationale des Fonds marins (CNUDM, 1982, annexe 3, art. 5(8)) ; le partage équitable des bénéfices financiers et économiques issus de l’exploitation des fonds (CNUDM, 1982, art. 140(2)), avec une attention particulière donnée aux pays récemment décolonisés et avec une faible autonomie économique (CNUDM, 1982, art. 160(2)(f)) ; l’intervention politique sur le marché international des minerais à travers notamment des mécanismes de compensation pour les pays exportateurs en voie de développement (CNUDM, 1982, art. 151(10)) et des «  plafonds de production  » pour les entreprises exploitantes, etc. En décembre 1982, au premier jour de l’ouverture de la Convention à la signature, 119 délégations la signent, corroborant ces décisions. Cette première étape dans l’adoption officielle de la convention est censée clore les négociations et écarter d’autres possibles. Elle échoue pourtant.

12Malgré la majorité de pays signataires, une controverse lancée par le président Ronald Reagan dans l’avant-dernière année de la Conférence rouvre les possibilités et multiplie en fait les choix possibles. Avec l’élection du républicain conservateur, les États-Unis se sont retirés des négociations onusiennes en mars 1981, remettant en question tout le travail accompli au fil des huit dernières années de négociation. Ils refusent d’observer les obligations contenues dans la Convention (ARMS, S-1028-007-04, 1983), en même temps qu’ils intensifient la conclusion d’accords bilatéraux avec d’autres pays industrialisés, ayant investi dans le développement de l’activité d’extraction minière des fonds marins. En septembre 1982 sont officialisés des accords préliminaires bilatéraux de reconnaissance réciproque entre les États-Unis et la France, la RFA et la Grande-Bretagne. Ceci permet de déclencher un système juridique parallèle de reconnaissance réciproque des zones réclamées par chaque pays. Deux alternatives se posent alors aux pays industrialisés : s’enregistrer auprès des Nations unies, ce qui consoliderait la Convention et sa future ratification, et/ou souscrire au système d’accords bilatéraux au détriment de la Convention.

  • 7 Au sein du groupe plus large des pays occidentaux, seule l’Islande l’avait alors ratifié, le 21 jui (...)
  • 8 La liste des pays ayant signé et ratifié est disponible, [en ligne] URL : https://treaties.un.org/P (...)

13En dépit de la décision finale de la IIIe Conférence, le jeu politico-diplomatique demeure ouvert. Au lieu de choisir l’un des deux dispositifs juridiques au détriment de l’autre, les représentants diplomatiques et entrepreneurs privés des pays industrialisés – États-Unis exclus – se positionnent sur les deux tableaux. Les États-Unis, la Grande-Bretagne et la RFA s’inscrivent principalement dans le cadre du système d’accords bilatéraux et entraînent leurs partenaires commerciaux (Belgique, Italie, Japon, Pays-Bas). Dans le cadre des Nations unies, la France, le Canada, le Pays-Bas et l’URSS signent la Convention dès décembre 1982, le Japon en février 1983, et la Belgique et l’Italie en décembre 1984. Ces pays avec l’Inde – seul pays en développement investisseur – composent le cercle restreint des acteurs nationaux ayant investi dans le développement de l’activité d’extraction minière avant la fin de la IIIe Conférence. On ne compte aucun pays industrialisé investisseur7 parmi les quarante pays ayant ratifié la Convention avant juillet 19898. Dès lors, on comprend que le mécanisme juridique de la Convention est davantage investi par le Sud, ce qui rend d’autant plus intriguant le fait que ce cadre perdure à la place des accords bilatéraux américains.

  • 9 Par exemple, ils sont plus de 350 délégués, représentant 99 États membres de la Commission (des 125 (...)

14Dans ce contexte, entre 1982 et 1994, les diplomates se concentrent exclusivement sur la question de l’activité minière dans les fonds marins, notamment au sein de la Commission préparatoire pour l’entrée en vigueur de la Convention. Cette commission onusienne, composée des représentants des pays signataires de la Convention – donc sans les États-Unis d’Amérique, la Grande-Bretagne et la RFA –, a pour objectif officiel de préparer la mise en place des institutions prévues par la Convention. À partir de 1983, ses membres se rencontrent deux fois par an, en moyenne pour trois semaines, une fois à Kingston en Jamaïque, siège de la future Autorité internationale des fonds marins, et une fois dans les bureaux traditionnels des Nations unies à New York ou à Genève. Au sein de la Commission, tant les délégations des pays industrialisés qu’en développement9, négocient l’application des clauses touchant aux fonds marins.

15L’un des enjeux principaux est celui de l’inscription auprès des Nations-Unies des consortiums privés et publics voulant exploiter les fonds marins. En pratique, cela se traduit par une série d’étapes : les futurs exploitants industriels représentés par leurs pays «  investisseurs pionniers  » – le pays qui sponsorise l’entité commerciale auprès des Nations unies, ou la «  patronne  » dans le langage local – doivent enregistrer auprès de l’organisation les zones des océans qu’ils veulent. Il arrive qu’ils soient plusieurs à vouloir enregistrer des zones chevauchantes dans l’océan Pacifique à ce moment, ils doivent alors se mettre d’accord au préalable sur les délimitations de ces zones pour éviter des conflits ; les Nations unies étudient ensuite les demandes dans le but de diviser chaque zone demandée entre celle exploitée par le consortium et celle qui le sera par l’Entreprise de l’Autorité internationale des fonds marins. Les Nations unies octroient enfin une autorisation d’exploration aux investisseurs pionniers. Ceux-là se scindent en deux groupes. D’un côté l’Inde, la France, l’URSS et le Japon agissent chacun avec des consortiums publics ou mixtes à capital national. De l’autre, la RFA, les Pays-Bas, l’Italie, la Belgique, le Royaume-Uni, le Canada et les États-Unis investissent avec des consortiums privés et mixtes à capital multinational (Tableau 1). Pour ces pays et leurs entreprises, enregistrer signifie obtenir une assurance juridique, nécessaire pour protéger leurs investissements dans le développement de l’activité d’extraction minière des fonds marins. Dès lors, il se pose la question de savoir vers quelle direction les décideurs de ces pays se dirigent pour obtenir une telle assurance. Autrement dit, optent-ils pour le système américain ou le système onusien, alors que le contexte offre de multiples choix.

Tableau 1. Principaux consortiums miniers de l’Ouest pour l’exploitation des fonds marins (1986) / Main Western Mining Consortia for Seabed Exploitation (1986).

Consortiums

(pays à participation)

Composition

[*en 1986]

OMCO (i)

(E-U)

Ocean Minerals Co. (Ocean Mining Co.) [50%];

Lockheed Missiles & Space Co. Inc. (Lockheed Corp.) [37,528%];

Lockheed Systems, Co., Inc. (Lockheed Corp.) [12,472 %]

OMI

(E-U, Can, Jp, RFA)

Schlumberger Technology Corp. [24,94%];

Inco, Ltd. [25,02%];

Deep Ocean Mining Co., Ltd. (DOMCO – 19 compagnies japonaises) [25,02 %] ;

AMR 25,02 % (Preussag A.G., Salzgitter A.G., Metallgesellschaft A.G.) [25,02 %]

OMA

(E-U, Belg, It)

Essex Minerals Co. (U.S. Steel) [25%];

Sun Ocean Ventures Inc. (Sun Co.) [25%];

Union Seas Inc. (Union minière) [25%];

Samim Ocean Inc. (ENI/Italy) [25 %]

KCON

(E-U, Can, Jp, R-U)

Kennecott Corp. (corporation américaine propriété de Sohio/BP) [40 %] ;

Noranda Exploration Inc., corporation américaine (Noranda Mines Ltd.) [12%];

Mitsubishi Corp. [12%];

R.T.Z. Deep-Sea Mining Enterprises, Ltd. (Rio Tinto-Zinc) [12%];

Consolidated Gold Fields, PLC [12%];

BP Petroleum Dev., Ltd. (British Petroleum) [12%]

IFREMER/ AFERNOD/ GEMONOD (ii)

(Fr)

G.E.M.O.N.O.D. (Groupement d’intérêt public pour la mise au point des moyens nécessaires à l’exploitation des nodules polymétalliques) :

Centre national pour l’exploitation des océans (C.N.E.X.O. - Ifremer) [50 %] ;

Commissariat à l’énergie atomique (C.E.A.) [35 %] ;

Société technique pour l’énergie atomique S.A. filiale du C.E.A. (TECHNICATOME) [15 %]

MITI/ DOMA/ DORD (iii)

(Jp)

Deep Ocean Resources Development Co. (DORD) :

48 compagnies japonaises sous la coordination du ministère du Commerce international et de l’industrie (MITI)

i) Sources pour OMCO, OMI, OMA et KCON : US Department of Commerce – NOAA, Deep Seabed Mining – Report to Congress, December 1987 ; ii) Source : ANF (20050314), consultées entre le 9 et 18 novembre 2018 ; iii) Les plus grandes compagnies sont : Metal Mining Agency of Japan (MMJ), Sumitomo Metal Mining et 4 subsidiaires de Sumitomo, Mitsui Mining et 4 subsidiaires de Mitsui, Mitsubishi Metal Corp. et 4 subsidiaires de Mitsubishi, Dowa Mining, Nippon Mining, Furukawa, Pacific Metals, Ebara Corporation, Kawasaki Heavy Industries et 2 subsidiaires de Kawasaki, Nippon Steel Corporation, Nippon Kokan K.K., Hitashi Zosen Corporation. Sources: Yuwen Li, Transfer of technology for deep sea-bed mining: the 1982 Law of the Sea convention and beyond, Publications on ocean development, v. 25, Boston, M. Nijhoff, 1994. ANF, 20000404/4 «  sans titre  » liasse 3, dossier «  Ifremer nodules 1988-1991  », consultées entre le 9 et 18 novembre 2018.

Les effets de coordination dans les coulisses

16Avant les années 1980, tous les investisseurs – à l’exception de l’Inde – avaient entamé des démarches de prospection des fonds marins sur la zone Clarion-Clipperton du Pacifique. Ils risquaient alors de réclamer des zones d’exploration chevauchantes dans cette région si bien qu’ils ont cherché à se coordonner afin d’assurer leurs investissements initiaux et d’éviter des conflits coûteux.

17Ce travail diplomatique reflète avant tout des «  effets de coordination  », tel qu’identifiés par les économistes du changement technique : «  ceux-ci ont lieu quand les bénéfices qu’un individu reçoit d’une activité particulière augmentent dans la mesure où d’autres adoptent la même option  » (Pierson, 2004, p. 24 ; Arthur, 1994). En d’autres termes, dans notre étude de cas, la protection des investissements américains augmente à mesure que les autres investisseurs optent pour définir les limites officielles des zones d’exploration dans un même cadre juridique, éliminant toute possibilité de conflit. Ce constat, somme toute assez simple, pointe vers un facteur qui bouleverse la stratégie américaine de contourner le cadre onusien et les diplomaties du Sud. En effet, obtenir le bénéfice maximal est d’autant plus difficile que les diplomates rivaux et partenaires des Américains choisissent l’une des deux options – le cadre onusien ou celui bilatéral américain – en fonction de jeux sociaux différents.

18À la stratégie américaine de contourner le Sud, qui donne l’illusion d’un jeu binaire Nord-Sud, deux autres concurrences politiques s’imbriquent : celle de la Guerre froide et celle de la course technologique entre les pays industrialisés. Sous les effets de coordination et de ces concurrences multiples, il devient trop coûteux pour les délégations du Nord d’abandonner le cadre onusien, malgré les critiques des pays plus puissants, comme les États-Unis. Il en découle une «  fusion  » graduelle des deux cadres juridiques – onusien et bilatéral américain – au travers du travail de coordination des diplomates et des industriels qu’ils représentent. Ce travail a lieu principalement dans les coulisses des politiques officielles des pays industrialisés : il est tantôt volontairement cherché par les diplomates, tantôt subi par ceux-ci.

Jouer dans les deux cadres juridiques : le cas de l’URSS, du Japon et de la France

19Plusieurs dynamiques de coordination se déclenchent dans les coulisses de la Commission préparatoire, en raison des incertitudes que les deux cadres juridiques apportent aux investissements et au travail diplomatique. Une séquence de négociations entre les années 1984 et 1985 démontre comment la multiplication de choix provoquée par l’administration Reagan est retraduite en opportunités dans, au moins, deux espaces de concurrences politiques différents.

La Guerre froide

20D’abord, les deux cadres sont réappropriés dans les rivalités propres à la Guerre froide. À l’heure où les pays industrialisés occidentaux investissent le système américain d’accords bilatéraux, les délégations des États-Unis, de la RFA et du Royaume-Uni reposent sur ces tractations «  en clubs  » pour décrédibiliser l’espace onusien et écartent publiquement toute possibilité de signer la Convention du droit de la mer. L’URSS est exclue de la coordination en raison de la recrudescence des antagonismes de la Guerre froide. Cherchant à sauvegarder ses investissements dans le Pacifique, l’Union soviétique privilégie, en retour, l’espace onusien. En avril 1984, leurs diplomates «  communiquent officieusement  » au secrétariat des Nations unies qu’ils sont «  peu disposés  » à négocier avec les autres pays investisseurs et qu’ils ne le feront qu’à condition que «  ces derniers aient signé la Convention  » du droit de la mer (ARMS, S-1028-0010-06, 17 avril 1984). Ils mobilisent ainsi la Convention pour établir un rapport de force avec les pays occidentaux et renforcent d’un même coup le poids du Groupe des 77, la coalition des pays en développement, au sein de la Commission préparatoire contre ces mêmes pays industrialisés de l’Ouest.

21L’impasse est «  exacerbée  », selon les mots du secrétariat, après que les États-Unis et sept autres pays occidentaux officialisent le 3 août 1984 leur «  accord provisoire  », au travers duquel «  leurs revendications [pour des zones] chevauchantes [au Pacifique] ont été résolues  » (ARMS, S-1028-0010-06, 5 septembre 1984). Selon les mots du responsable onusien pour les affaires océaniques en septembre de la même année, l’Union soviétique se trouve alors isolée, car elle est, à ce moment, le seul pays avec des revendications dans la région Clarion-Clipperton du Pacifique à ne pas participer à l’accord provisoire. La lecture du secrétariat apparaît finalement erronée dans la mesure où les diplomates des pays industrialisés occidentaux se servent eux aussi des deux cadres juridiques, mais pour se positionner dans un autre jeu que celui des hostilités Est-Ouest.

La course technologique

22Les deux options juridiques sont aussi retraduites au sein de la course technologique entre les pays industrialisés pour le développement technologique de l’activité d’extraction minière. Parmi les huit pays occidentaux ayant passé l’accord provisoire de reconnaissance bilatérale avec les États-Unis, deux d’entre eux, la France et le Japon, le font au nom de leurs entreprises à capital national, tandis que le restant le déclare au nom des consortiums multinationaux à capital majoritairement privé. Il en découle que les investissements financiers dans le développement de l’extraction minière suivent des priorités fort différentes dès que l’on parle des compagnies nationales. À une logique de rentabilité commerciale s’ajoute, par exemple dans le cas japonais, le fait que les îles ont une dépendance pratiquement totale aux importations de métaux (taux d’importation entre 90 et 100 % de cobalt, cuivre, nickel et manganèse) (Hayashi, 1986, p. 356). Le gouvernement japonais finance donc massivement les activités de développement technologique d’extraction minière maritime dans l’objectif de rechercher l’autonomie nationale vis-à-vis du marché international de minerais. À titre d’exemple, le consortium public japonais MITI était à ce moment financé à 52 % par l’agence gouvernementale Metal Mining, qui mettait à disposition des 48 compagnies privées japonaises des vaisseaux de recherche, soit l’infrastructure coûteuse et indispensable pour le développement technologique de l’extraction minière maritime (Hayashi, 1986, p. 361). Dans le cas français, la branche technologique du consortium public français AFENORD, lié à l’Ifremer et donc peuplée par des chercheurs océanographes et ingénieurs, garde aussi un intérêt pour des raisons scientifiques. Les chercheurs trouvent leurs attentes corroborées par des diplomates du Quai d’Orsay qui voient dans l’éventuel développement technologique une façon de concurrencer et rivaliser l’avance technologique américaine en la matière (Wikileaks, 17 novembre 1977, 1977GENEVA10571_c ; ANF/20000404/4, 8 décembre 1989). Dans le cadre des consortiums à capital national, on ne considère donc pas exclusivement du point de vue des obligations économiques, propre à une logique de rentabilité commerciale, la voie de la régulation multilatérale.

23Au contraire, on voit dans la Convention onusienne un instrument pour faire concurrence aux compagnies privées, notamment américaines, dans la course technologique. Au lieu d’une course libre pour les océans à l’image de la course coloniale quelques siècles auparavant, la Convention prévoit des limites aux zones réclamées et une distribution organisée, selon un processus décisionnel multilatéral diplomatique. Dans ce contexte de concurrence économique, certes, les diplomates de la France et du Japon, soit les deux pays industrialisés avec des consortiums à capital exclusivement national, assurent leurs investissements dans le cadre de l’accord provisoire du système bilatéral américain. Toutefois, ils jouent aussi le jeu onusien et signent, respectivement en 1982 et 1983, la Convention, contrairement aux pays industrialisés plus radicaux et critiques de la Convention (États-Unis, RFA, Royaume-Uni). Trois semaines après la publication de l’accord provisoire entre les gouvernements de l’Ouest, les deux pays soumettent leur demande d’enregistrement dans le cadre du système onusien. Ce faisant, ils révèlent l’espace des Nations unies comme un espace légitime pour décider du futur de l’activité d’exploration des fonds marins et cessent tout isolement de l’URSS. Le 30 août 1984, les délégations de la France, du Japon, de l’URSS et de l’Inde – seul investisseur à ne pas réclamer une zone dans le Pacifique – s’accordent sur un calendrier et une procédure pour discuter des chevauchements entre les zones réclamées (ARMS, S-1028-0010-06, 5 septembre 1984). Du point de vue des attentes du secrétariat, le but est surtout que «  le premier groupe de requérants [soit] enregistré en tant que [investisseurs] pionniers à la prochaine session de travail de la Commission  » préparatoire. C’est ainsi au tour des États-Unis, de la RFA et du Royaume-Uni d’être exclus des efforts de coordination, qui se passent cette fois-ci dans le cadre des Nations unies. Dans cette conjoncture, le cadre juridique américain n’assure plus le maximum de bénéfices.

24Dans le croisement de ces deux jeux concurrentiels (Est-Ouest, course technologique au Nord), les délégations diplomatiques les plus réticentes et certaines compagnies privées se trouveront désormais contraintes de rentrer dans le cadre onusien et de jouer selon les règles de la Convention du droit de la mer, malgré leurs plus vives critiques concernant ces mêmes règles.

Participer sous contrainte : le cas des États-Unis, de ses partenaires et industriels

25Les délégués des pays industrialisés restent actifs dans les coulisses de la Commission préparatoire pour accommoder leurs revendications territoriales au Pacifique avec celles des Russes. Ni les partenaires diplomatiques des consortiums basés aux États-Unis ni toutes les industries du pays ne s’extraient du cadre onusien, ce qui permet à la coalition des pays en développement de faire pression sur leurs collègues du Nord. Subissant les contraintes de ces deux groupes diplomatiques, la délégation américaine et l’administration Reagan se trouvent obligées de jouer le jeu onusien et cherchent à le faire discrètement, alors qu’aux yeux du public, ils restent les plus grands contradicteurs et critiques de la Convention.

Les contraintes diplomatiques

26Dès août 1985, les représentants de la Belgique, du Canada, de l’Italie et des Pays-Bas – délégations avec des compagnies partenaires dans les consortiums à participation majoritaire américaine – montrent «  un certain intérêt confidentiellement  » (ARMS, S-1028-0014-08, 23 septembre 1985) pour aider le secrétariat onusien à trouver un compromis entre leurs consortiums et la compagnie nationale russe. Le représentant du Secrétaire général assume dès lors le rôle d’un intermédiaire-négociateur. Il anticipe les attentes des délégués, cherche à «  donner un peu de satisfaction  » aux quatre délégations partenaires des Américains et à «  minimiser le chevauchement total avec les consortiums basés aux États-Unis  » (ARMS, S-1028-0014-08, 23 septembre 1985) dans les tractations avec les Russes. Le but est celui de sauvegarder la validité du cadre onusien et le futur rôle de l’Autorité internationale des fonds marins. La coordination est discrète et prend place dans les coulisses onusiennes. Elle aboutit à ce que «  la délégation de l’URSS [tienne] certaines réunions bilatérales avec la Belgique, le Canada, l’Italie et le Pays-Bas, respectivement  » (ARMS, S-1028-0014-08, 23 septembre 1985). Ces échanges et ceux qui suivront tendent à synchroniser les accords entre pays industrialisés occidentaux, actés en dehors des Nations unies, avec les attentes des acteurs russes et onusiens. Ils poussent également des pays comme la Belgique et le Pays-Bas à signer la Convention en décembre 1984 dans le but de formaliser leur place au sein de la Commission et de garder ainsi une certaine influence dans le cadre officiel des Nations unies. L’espace multilatéral, auparavant affaibli par la tentative du club des pays industrialisés de l’Ouest de le contourner, commence à être ainsi réhabilité.

27Cette réhabilitation offre plus de marge d’influence aux représentants des pays en développement, de facto exclus de la possibilité de revendiquer des zones d’exploration et marginalisés par les accords bilatéraux américains provisoires. Ces diplomates, coalisés dans le Groupe des 77, suivent les rumeurs de couloirs et certaines mises à jour informelles venant du Secrétariat des Nations unies sur les concertations entre les partenaires des Américains et en particulier, celles entre la France, l’URSS, le Japon et l’Inde. Jugeant celles-ci non seulement discrètes, mais surtout lentes, ils utilisent le cadre officiel de la Commission préparatoire aux Nations unies pour faire pression sur le travail de coordination des pays du Nord. Ainsi, en septembre 1985, le président de la Commission annonce que si aucun compromis sur les zones chevauchantes n’est trouvé avant la fin de la première semaine de sa session du printemps de 1986, il procéderait à l’adoption des règles d’enregistrement (ARMS, S-1028-0014-08, 23 septembre 1985), permettant ainsi aux premiers arrivés (France, Japon, URSS et Inde) de se réclamer de la zone désirée. L’ultimatum accélère les travaux en coulisses et, dès février 1986, à Arusha (Tanzanie), les représentants diplomatiques des trois pays pionniers (France, Japon et URSS) trouvent un accord sur leurs zones chevauchantes dans le Pacifique (ARMS, S-1028-0017-03, 15 avril 1986). L’accord conclu concurrence ainsi celui provisoire entre les pays industrialisés de l’Ouest, déclenchant des réactions, dont notamment de nouveaux effets de coordination. Par exemple, lors de la présentation officielle de l’accord aux Nations unies, «  le Canada, la Belgique et l’Italie, qui ont des entreprises dans les consortiums basés aux États-Unis, ont informé le Président par intérim [de la Commission préparatoire] que leurs entreprises avaient besoin davantage de temps pour finir d’examiner l’accord d’Arusha avant qu’ils puissent se prononcer à son propos  » (ARMS, S-1028-0017-03, 15 avril 1986). Dans la mesure où l’accord d’Arusha institutionnalise la réhabilitation de l’espace onusien comme guichet d’enregistrement des zones d’exploration, les compagnies privées des consortiums de l’Ouest se positionnent elles aussi dans le cadre multilatéral, malgré la politique unilatérale des États-Unis.

28Si jusqu’en 1986, c’est-à-dire avant l’Accord d’Arusha, les diplomates américains réussissent à s’abstenir de participer de la Commission préparatoire et des consultations en coulisses, ils se trouvent par la suite entraînés dans des consultations officieuses. En plus de leurs partenaires, les industriels américains les incitent à se tourner vers le cadre onusien.

Les contraintes des industriels

29Plutôt qu’un bloc homogène, les industriels des consortiums multinationaux à capital privé se divisent et oscillent entre critiquer les obligations lourdes de la Convention et l’objectif d’obtenir une assurance juridique pour protéger les investissements qui atteignent des sommes allant de 70 et 170 millions de dollars par consortium multinational en 1984 (Earney, 1990, pp. 66-67). Que ce soit par le système alternatif américain de reconnaissance bilatérale des zones d’exploitation dans le Pacifique ou par le cadre multilatéral onusien, c’est en poursuivant ce dernier objectif que les compagnies partenaires de celles américaines adhèrent au processus de coordination dans le cadre onusien.

30À l’imminence de l’annonce officielle de l’Accord d’Arusha dans le cadre de la Commission préparatoire, les diplomates britanniques entrent pour la première fois dans la coordination en coulisses et demandent eux aussi au secrétariat à ce que l’annonce soit «  reporté[e] jusqu’à ce qu’aient lieu des échanges directs entre les représentants des consortiums américains et de la compagnie minière de l’URSS  » (ARMS, S-1028-0017-03, 16 août 1986). Par la suite, pendant que Reagan relance publiquement les hostilités de la Guerre froide et rejette les demandes du Sud, accusées d’être idéologisées, les fonctionnaires du Département d’État s’engagent dans une série de rencontres discrètes au cours de 1986 et 1987 pour faciliter le dialogue industriel.

31Les premières rencontres sont confidentielles et exclusivement diplomatiques afin de s’accorder «  sur les procédures pour les réunions futures  » (ARMS, S-1028-0017-03, 12 septembre 1986). Initialement réticents, les diplomates américains essaient de restreindre les négociations de coordination entre les seuls acteurs privés, évitant ainsi l’engagement officiel du gouvernement, ce qui serait plus cohérent avec la posture publique de l’administration Reagan. Cependant, le seul privilège qu’ils parviennent à obtenir de la part des Russes est les protocoles diplomatiques discrets, comme le laisse observer ce compte rendu du représentant pour les affaires océaniques du Secrétaire général :

«  Les États-Unis voulaient des réunions entre les consortiums et la corporation minière soviétique pendant que l’URSS voulait que toutes les conversations aient lieu entre les représentants gouvernementaux, évitant ainsi toute reconnaissance [des accords de l’Ouest] et leurs revendications unilatérales. Finalement, un compromis a été trouvé, lequel a prévu une approche à deux niveaux pour les prochaines réunions c.-à-d. réunions de gouvernement à gouvernement portant sur les questions de procédure, et des réunions à part entre les consortiums et la corporation minière de l’URSS portant sur les questions techniques. […] Il est intéressant de noter que toutes les réunions pour la prise des décisions formelles ont été tenues entre l’URSS et les pays signataires [de la Convention – France, Belgique, Canada, Italie, Pays-Bas], pendant que les négociations et discussions ont eu lieu dans des sessions informelles avec la participation des non-signataires [RFA, R.-U., États-Unis]  » (ARMS, S-1028-0024-12, 10 mars 1987, notre traduction).

32Ces arrangements protocolaires permettent aux États non-signataires de continuer à fabriquer une image publique de contestation, tout en s’engageant, dans les faits, à concilier le contenu de l’accord provisoire américain à celui d’Arusha. Les représentants diplomatiques américains se trouvent ainsi obligés d’adhérer au processus de coordination, malgré le souhait initial du département d’État d’isoler l’espace décisionnel de la Commission préparatoire.

33En février 1987, les industriels se rencontrent pour la première fois directement dans un club du mid-town new-yorkais alors que leurs diplomates tiennent des réunions informelles dans le bâtiment de la mission de l’URSS. Dans la mesure où le processus de coordination en coulisses gagne de l’adhésion, il contraint ainsi la fraction la plus réticente des acteurs du secteur privé, c’est-à-dire le consortium OMCO (Tableau 1) qui est le seul à présenter une participation à capitaux privés à cent pour cent américains. Face au refus des industriels d’OMCO de céder une partie des zones réclamées, les délégués russes posent un dernier ultimatum, selon lequel leur zone dans le Pacifique serait enregistrée auprès de la Commission préparatoire sans l’accord du consortium américain. En réaction, les partenaires industriels poussent les compagnies américaines du consortium OMCO à se coordonner avec les Russes, comme le fait comprendre ce compte rendu du secrétariat onusien :

«  Le troisième consortium (OMCO) a été jusqu’à présent intransigeant et peu disposé à accepter tout type de concession, qui rendrait possible un compromis avec l’Union soviétique. À la réunion de Vienna en mai [1987], entre l’URSS et les représentants de la Belgique, du Canada, de la RFA, de l’Italie, du Pays-Bas et du R.-U., ainsi que les représentants des autres consortiums basés aux États-Unis, notamment l’Ocean Management Inc. (OMI) et l’Ocean Managements Associates (OMA), tous les participants de l’Ouest ont manifesté leur impatience concernant l’attitude d’OMCO et ont indiqué qu’ils seraient capables de poursuivre la signature des accords avec l’Union soviétique sans OMCO. Depuis lors, le 10 juin, tous les trois consortiums basés aux États-Unis ont tenu des réunions avec le Département d’État américain dans le but d’examiner la situation. À cette réunion, OMCO a indiqué qu’il était prêt à considérer quelques ajustements mineurs dans ces revendications afin d’obtenir un accord avec l’Union soviétique et, dans ce but, il a cherché à fixer une nouvelle réunion avec les représentants soviétiques. Il n’est pas clair si ce geste de la part d’OMCO suffira pour instaurer un accord  » (ARMS, S-1028-0024-0011, 22 juin 1987, notre traduction).

34Le geste des partenaires américains du consortium OMCO s’est révélé suffisant. Un accord fut trouvé à temps, le soir du vendredi 31 juillet 1987, pour que le Groupe d’Experts techniques, établi par la Commission préparatoire, amorce le lundi suivant l’analyse des candidatures de la France, de l’Inde, du Japon et de l’URSS. L’accord ne retire en rien le fait que les États-Unis condamnent toujours publiquement la Partie XI de la Convention ni que l’Union soviétique joue un rôle actif au sein de la Commission préparatoire aux Nations unies, y compris condamnant vivement les pays comme les États-Unis, non-signataire de la Convention. Sous des postures apparemment inchangées depuis 1982, ces acteurs furent en réalité contraints à se coordonner. Cette coordination contrainte dans les coulisses porte des conséquences pour la suite.

L’irréversibilisation du cadre juridique onusien

35Il a été constaté un décalage entre la diplomatie publique des pays industrialisés, qui refusent de signer la Convention, et leur diplomatie discrète, contrainte par la coordination mutuelle. Saisir ce décalage permet de dédramatiser l’annonce de Reagan en 1982 et de mieux comprendre le processus par lequel le cadre de la Convention sur le droit de la mer devient un choix irréversible pour traiter des politiques des fonds marins, malgré les critiques des pays les plus puissants et en dépit de la stratégie américaine de rendre ce cadre obsolète. Les décisions diplomatiques prises tout au long du processus étudié ci-dessous valident et institutionnalisent le cadre juridique onusien dans un mouvement graduel de rendement croissant : les choix initiaux en faveur de la Convention rendent celle-ci plus rentable vis-à-vis d’un nombre plus grand d’acteurs et ils canalisent les choix futurs de ces derniers vers la même direction. Ce processus aboutit à un verrouillage politique (Palier et Bonoli, 1999) : les pays industrialisés qui critiquent les obligations lourdes de la Convention n’arrivent plus à s’en soustraire, car leurs actions confirment en même temps la validité de ce cadre juridique.

Un processus de rendement croissant

36Les effets de coordination subis par les diplomates de l’Ouest et de l’Est, ainsi que par les industriels des consortiums à capital national public et multinational privé engendrent des rendements croissants en faveur du cadre juridique onusien, initialement mis en défi.

37Le rendement le plus visible – et explicité dans l’analyse ci-dessus – est celui de l’assurance juridique cherchée par les investisseurs en raison des gros investissements initiaux dépensés dans la décennie précédente. La rentabilité maximale serait idéalement obtenue dès que tous les investisseurs opteraient pour un même et seul cadre juridique. Un cadre partagé de tous assurerait que toutes les zones explorées soient reconnues réciproquement et que toute possibilité de conflit et de perte économique soit éliminée (Pierson, 2004, p. 24 ; Arthur 1994). La réalité de la course technologique est pourtant plus complexe sans pour autant écraser toute possibilité de rentabilité. Les tensions et concurrences interétatiques font que deux dispositifs juridiques subsistent comme deux choix apparemment distincts. Cependant, en pratique, les acteurs construisent une reconnaissance réciproque traversant les deux cadres juridiques, au moyen d’un processus graduel de coordination. La Convention peut ainsi être institutionnalisée, sous l’écran de la contestation. Dans la mesure où la coordination diminue l’enjeu de conflits économiques, elle permet au cadre juridique onusien d’entrer en vigueur sans qu’il apporte des risques de conflit aux intérêts américains. La Convention demeure un cadre juridique tout à fait valable, même si officiellement dépourvu de la participation des consortiums américains. Plus, il apparaît comme nécessaire en tant que seul à même d’inclure l’enregistrement officiel des zones de l’URSS et de l’Inde.

38Tout au long de ce processus de coordination, les attentes des industriels investisseurs s’adaptent à une autre caractéristique des processus de rendement croissant (Pierson, 2004, p. 24). Par exemple, les investisseurs et le gouvernement canadiens se montrent méfiants, en 1983, quant à la capacité de la Commission préparatoire à régler la question des chevauchements. Selon eux, «  la Commission préparatoire devrait encore “commencer à fonctionner” pour les objectifs  » de résolution des chevauchements (Hoagland et Broadus, 1984, p. 552, nbp. 60). À ce moment-là, une telle méfiance rend encore plus crédible l’interprétation de politiciens et analystes politiques qui décrivent les accords américains comme une alternative au cadre onusien. À la suite de l’engagement de la France et du Japon, en discussions avec l’Union soviétique au sein des Nations unies pour conclure l’Accord d’Arusha, les Canadiens investissent le cadre onusien, faisant moins preuve d’incrédulité. Un autre exemple revient au consortium américain OMCO : le partenaire Lockheed (50 % de participation) assume «  une position ferme anti-traité  » du droit de la mer en 1982 (Magazine Fortune, 1982, p. 144), mais il signale être prêt à faire des compromis sous la pression des autres compagnies minières américaines en 1987. Ainsi, au fur et à mesure qu’un plus grand nombre d’acteurs se coordonnent par le cadre juridique onusien – officiellement ou officieusement –, l’ensemble des acteurs a tendance à accroître ses attentes vis-à-vis de la Convention ou à s’orienter davantage au travers de celle-ci. En retour, on assiste à une démonétisation progressive de l’interprétation, courante en fin de Conférence en 1982, selon laquelle le cadre juridique américain consoliderait un «  mini-traité alternatif  » (Ratiner, 1983 ; Hoagland et Broadus, 1984) à celui de la Convention des Nations unies du droit de la mer.

Le verrouillage politique

  • 10 Nous rejoignons ici l’approche endogène d’analyse des processus décisionnels, réclamée par Yannick (...)

39Les trois éléments suivants structurent le processus de rendement croissant en faveur du cadre onusien : les décideurs cherchent à protéger leurs investissements initiaux – les coûts de démarrage (set-up costs) du développement de l’activité minière ; ils subissent en ce sens des effets de coordination ; et gardent des attentes adaptables, ce qui les permet de nuancer et/ou abandonner certaines critiques initiales concernant la Convention (Pierson, 2004). Pris dans ce processus, les décideurs diplomatiques institutionnalisent des choix politiques, donnant graduellement un caractère irréversible (Barthe, 2006) au dispositif juridique de la Convention sur le droit de la mer. Le pré-enregistrement des quatre investisseurs pionniers attire les diplomates alliés aux Américains et permet la réalisation de nouveaux accords, comme celui d’Arusha. Ce dernier institutionnalise les premiers choix de la France, du Japon et de l’URSS en faveur du cadre onusien, et attire ainsi le noyau dur des délégations anti-Convention (États-Unis, Royaume-Uni, RFA), en ouvrant la possibilité à de nouveaux accords. L’enregistrement officiel des investisseurs pionniers qui a lieu en 1987 institutionnalise à son tour les décisions prises en coulisses tout au long de ce processus. Dans l’enchaînement10 et le verrouillage de ces choix politiques, on insère le processus décisionnel en question dans une fiction juridique à laquelle il est nécessaire de rester fidèle, au risque de perdre son efficacité ou l’effet attendu : renforcer le respect des règles de la Convention. Dans ce processus, qui s’étale de 1982 à 1989, la solution juridique de la Convention du droit de la mer est de plus en plus investie comme la solution valable.

  • 11 C’est d’ailleurs, un angle d’analyse proposé par R.O. Keohane (1984, p. 101) qui invite à : « View[ (...)

40L’autre face de ce phénomène de verrouillage consiste dans le fait qu’il devient de plus en plus coûteux aux décideurs industriels et politiques de s’écarter du multilatéralisme11, alors même qu’en y adhérant, ces derniers s’exposent davantage aux pressions politiques des diplomaties du Sud. Une situation contradictoire se cristallise alors au sein de la Commission préparatoire. Dans la mesure où les pays investisseurs de l’Ouest se coordonnent en coulisses et consacrent la Convention et la Commission préparatoire comme un espace clé pour la politique des fonds marins, ils affaiblissent leurs chances d’y faire valoir leurs propres protestations contre les obligations lourdes du régime de patrimoine commun de l’humanité, voire d’avancer des solutions alternatives. À chaque fois que les diplomates des pays industrialisés – à l’exception des États-Unis – tentent de faire passer des «  ajustements dans les dispositions [juridiques]  » (ARMS, S- 1028-0024-12, 20 avril 1987) de la Partie XI de la Convention dans le cadre officiel de la Commission préparatoire, ils se heurtent au blocage du Groupe des 77 qui compose la majorité de cette arène décisionnelle. Dans le même temps, en raison des concurrences internes avec les pays industrialisés étudiés, et de la graduelle institutionnalisation des décisions multilatérales, ils n’abandonnent pas non plus l’espace onusien de négociation. Sans qu’il y ait une adhésion volontaire au cadre de la Convention ou que les désaccords interétatiques Nord-Sud soient résolus, les pays industrialisés cristallisent, par ce phénomène de verrouillage, la hiérarchisation des groupes sociaux autorisés à opérer le traitement du conflit (Gilbert et Henry, 2012). Le Groupe des 77 trouve toute sa place dans cette hiérarchie et ne peut pas dès lors être écarté de la prise de décision. En somme, irréversibilisation signifie ici que les protestations des pays plus puissants et les tentatives de modification de la Convention se révèlent alors inefficaces.

41Dans les années 1980, le phénomène de verrouillage du cadre juridique onusien garde ainsi une double facette : l’institutionnalisation de la Convention est accompagnée de la cristallisation des conflits Nord-Sud. Bien sûr, le processus ne se clôt pas lors de cette décennie, celle qui suit sera ô combien importante pour la Convention sur le droit de la mer. Il n’en demeure pas moins que la compréhension du phénomène de verrouillage identifié ici se présente comme un préalable indispensable pour la suite du processus : il ne sera désormais plus possible de poser l’alternative de se placer en dehors du cadre onusien.

Conclusion

42La stratégie diplomatique américaine consistant à mettre en place un système alternatif d’appropriation des fonds marins se heurte à l’interdépendance du pays vis-à-vis des partenaires diplomatiques et industriels. Diplomates et industriels américains sont contraints de jouer le jeu du «  patrimoine commun de l’humanité  » au fur et à mesure que leurs partenaires consolident le processus de verrouillage analysé ici.

43Situer ces interdépendances processuelles auxquelles les décideurs diplomatiques se heurtent dans leur travail quotidien permet, d’abord, de dédramatiser l’annonce de Reagan, tenue comme le tournant mettant en danger la Convention négociée. Il est ensuite possible de comprendre le processus d’irréversibilisation par lequel les Nations unies et, à partir de 1994, l’Autorité (onusienne) internationale des fonds marins deviennent le nouvel endroit de luttes politiques. Dans le passé, ce fut le cas des concurrences pour les zones chevauchantes dans le Pacifique. Aujourd’hui, il est question de luttes renouvelées comme celles des acteurs environnementaux qui remettent en cause l’activité d’extraction minière et vont protester dans le cadre de l’Autorité, ou encore des entreprises nouvelles qui veulent aussi se placer dans la course pour l’exploitation des fonds marins. À titre d’illustration, Lockheed ou la compagnie anti-Convention dans les années 1980 est aujourd’hui un acteur actif au sein de l’Autorité (Zalik, 2018) à travers ses partenaires européens, alors que les États-Unis n’ont toujours pas signé la Convention et ne siègent donc pas au sein de l’organisation.

44Les enjeux du passé et du présent, ainsi que les comportements des acteurs privés et publics dans l’organisation de l’occupation industrielle des fonds marins sont ainsi redevables du processus de verrouillage étudié ici. Dans la mesure où ce processus est éminemment diplomatique, le partage des océans internationaux ne peut pas être compris en dehors des dynamiques politiques internationales. L’océan est bien, en définitive, un objet hautement politique.

Remerciements

45Je remercie le Laboratoire d’Excellence «  Transformation de l’État, Politisation des Sociétés  » (LabEx Tepsis), dont les financements ont rendu possibles les terrains de recherche à New York ; le Ralph Bunche Institute for international Studies du Graduate Center de la City University of New York pour l’accueil ; et le réseau thématique pluridisciplinaire «  Anthropologie politique & écologie de la mer  » (RTPi APOLIMER) pour le cadre d’échanges intellectuels.

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Bibliographie

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Notes

1 Dans la figure 1, sont dépeintes exclusivement les zones au Pacifique, mais il est aussi question de zones partagées dans les océans Indien et Atlantique.

2 Officiellement, la Conférence intergouvernementale sur un instrument international juridiquement contraignant se rapportant à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale.

3 Entretien avec un diplomate d’un pays latino-américain, premier secrétaire basé en capitale et chargé de l’Autorité internationale des Fonds marins, le 24 avril 2014 (1h03).

4 Présentation «  Deep sea-bed mining  » du juge du Tribunal international du droit de la mer, Vladimir Golitsyn, à Rhodes Academy of Oceans and Policy, 21e édition, 20 juillet 2016.

5 «  Seabed mining firms holding initial intellectual property capitalise on their investment not only through the industrial exploitation of blocks for which they hold contracts, but also by participating in the undertakings of competitor firms that need their data and technology. The ability of firms to secure contracts depends considerably on their ability to access finance capital which in turn requires them to demonstrate project viability by drawing on initial proprietary research and technology  » (Zalik, 2018, p. 4).

6 Les accords de réciprocité sont des accords pour que la législation domestique d’un pays soit reconnue par la législation d’un autre pays. Il s’agit d’un accord d’harmonisation, notamment en cas de chevauchement de zones d’exploration, entre les pays industrialisés ayant passé des législations unilatérales. «  Deep Sea Billions  », The Washington Post, 2 août 1981.

7 Au sein du groupe plus large des pays occidentaux, seule l’Islande l’avait alors ratifié, le 21 juin 1985. Aucun pays du bloc soviétique ne l’avait fait.

8 La liste des pays ayant signé et ratifié est disponible, [en ligne] URL : https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx ?src =TREATY&mtdsg_no =XXI-6&chapter =21&Temp =mtdsg3&clang =_en - 1.

9 Par exemple, ils sont plus de 350 délégués, représentant 99 États membres de la Commission (des 125 ayant signé la Convention) et 17 observateurs lors de la première session qui a eu lieu entre le 15 mars et le 8 avril 1983 (ARMS, S-1028-0007-03, 8 avril 1983).

10 Nous rejoignons ici l’approche endogène d’analyse des processus décisionnels, réclamée par Yannick Barthe (2006, p. 12), en s’appuyant sur Albert O. Hirschman : il est possible d’«  expliquer un changement d’étape exclusivement par l’étape précédente  ».

11 C’est d’ailleurs, un angle d’analyse proposé par R.O. Keohane (1984, p. 101) qui invite à : « View[ing] international regimes as information-providing and transaction cost-reducing entities rather than as quasi-governmental rule-makers ». En ce sens, il est aussi nécessaire de souligner un argument répandu dans la littérature, selon lequel les critiques des pays développés retombent sur la Partie XI de la Convention et non sur l’ensemble de ses réglementations : faire défection, reviendrait à abandonner l’ensemble du paquet, ce qui augmente les coûts d’une renonciation à l’accord. Cet argument est à nuancer par le fait qu’il était tout autant possible de rompre avec le paquet et ne pas reconnaître la Partie XI.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Zones sous contrat d’exploration dans la fracture Clarion-Clipperton au Pacifique / Pacific Clarion-Clipperton Fracture Zone Exploration Areas.
Légende 2018
Crédits Source : International Seabed Authority, [en ligne] URL : https://www.isa.org.jm/​fr/​node/​3929.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/29686/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 218k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Natália Frozel Barros, « Un objet diplomatique : l’occupation industrielle des fonds marins à travers l’analyse des décisions politiques », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 33 | mars 2021, mis en ligne le 25 mars 2021, consulté le 03 juillet 2022. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/29686 ; DOI : https://doi.org/10.4000/vertigo.29686

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Auteur

Natália Frozel Barros

Docteure en science politique, Membre du CESSP (UMR 8209), 19 rue des Boulets, 75011, Paris, France, courriel : nfrozelb@hotmail.com

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