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Préservation, conservation et exploitation : enjeux et perspectives pour un Océan mondial en santé

Effort de conservation et Aires marines protégées : quatre illusions et un changement de perspective

Jean-Eudes Beuret et Anne Cadoret

Résumés

Dans les argumentaires politiques et parfois scientifiques, l’effort consenti pour la conservation des milieux marins via les aires marines protégées (AMP) est évalué sur la base des surfaces classées, ce qui sous-entend que leur statut offre une protection à l’échelle de leur périmètre. Plus généralement, les AMP reposeraient sur quatre piliers : un statut, un périmètre, des règles, un gestionnaire. Une analyse comparative internationale interdisciplinaire (géographie et économie), fondée sur 13 cas étudiés dans des contextes géographiques et sociétaux très différenciés, nous conduit à revenir sur quatre illusions fondatrices selon lesquelles : a) le statut marque l’institutionnalisation de l’AMP et offre une protection ; b) au périmètre de l’AMP correspond l’espace géré et protégé ; c) des règles spécifiques sont nécessaires à l’action de conservation et sont conçues de façon à les faire respecter via des sanctions ; et d) la mise en œuvre de la politique territoriale de conservation suppose une centralité, avec un gestionnaire disposant ou non d’une autorité. À ces quatre illusions, qualifiées respectivement de statutaires, surfacique, normative et centralisatrice correspondent des réalités plus complexes illustrées par les cas d’étude. Leur analyse nous conduit à préciser ce que sont les AMP, à en tirer des enseignements pour l’accompagnement des processus d’institutionnalisation des AMP, puis à proposer de nouvelles modalités et indicateurs d’évaluation de l’effort consenti en faveur de la conservation.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Évaluation basée sur le suivi de 3 132 populations de 910 espèces de mammifères, oiseaux, reptiles (...)

1Les Aires marines protégées (AMP) sont devenues un outil majeur des politiques publiques pour répondre aux problématiques environnementales des zones côtières et lutter contre l’érosion de la biodiversité marine. Celle-ci est alarmante, avec une régression estimée à 39 % des espèces vertébrées marines entre 1970 et 2010, à l’échelle mondiale (WWF, 2014)1. Les pressions anthropiques sont multiples, avec par exemple un tiers des stocks de poissons marins exploités de façon non durable en 2015, une pollution par les plastiques multipliée par dix depuis 1980, des pollutions et une artificialisation des sols en zones côtières qui ne cessent de croître (IPBES, 2019). Face à cela, la surface classée en AMP augmente très rapidement dans le monde : de 0,7 % en 2000, elle est passée à 7,6 % en janvier 2020 (UNEP-WCMC, 2020). Mais cette augmentation s’accompagne de nombreuses interrogations quant à leur efficacité pour la protection de la biodiversité, jugée très variable (Pasquaud et Lobry, 2010 ; Maxwell et al., 2020). En Équateur (Stafford et al., 2016), Colombie (Ramirez, 2016), Italie (D’Anna et al., 2016), Brésil (Araujo et Bernard, 2016), Philippines (Muallil et al., 2019), ou dans le monde et sur la base d’une revue des travaux réalisés sur ce sujet (Stafford, 2018), nombre d’études récentes interrogent l’effectivité de la mise en œuvre des AMP et leurs effets sur la conservation. En France, la société s’empare de ces questions : la presse professionnelle maritime s’en fait le relais (« Les Aires marines sont-elles vraiment protégées ? », Le Marin, 2019), mais aussi la presse généraliste (« Des aires marines classées, mais pas assez protégées », Le Monde, 22 octobre 2019) ou satirique (« Seul le pourcentage était bien protégé », Le Canard Enchaîné, 23 octobre 2019). Interroger l’efficacité des AMP – et surtout les conditions de leur efficacité – est essentiel à l’heure où elles se multiplient.

  • 2 Sans les adapter aux spécificités du milieu marin, notamment le fait que le périmètre est encore pl (...)

2La création d’AMP débute au cours du XXe siècle sur la base d’un modèle éprouvé à terre dont elle reprend les fondements2. Une AMP, c’est d’abord un statut légal supposé lui offrir une visibilité, des prérogatives, une intégration stable dans le paysage institutionnel local. Ce statut s’exerce sur un périmètre défini par des limites précises, au sein duquel un zonage est souvent proposé. À ce zonage sont souvent associées des règles spécifiques, moyens légaux considérés par certains comme une condition sine qua non de l’effectivité de l’AMP (Zupan et al., 2018). Au statut de l’AMP correspond enfin une autorité de gestion dotée de moyens de surveillance et d’action : même lorsque ceux-ci sont très limités comme dans le cas des sites français du réseau Natura 2000 en mer (un animateur à temps partiel et sans autorité), il existe une centralité, le gestionnaire faisant le lien entre des parties prenantes appelées à construire des objectifs et des actions. Le modèle institutionnel d’une AMP repose donc sur quatre piliers : un statut, un périmètre, des règles, un gestionnaire. Nous les retrouvons dans la définition des Aires protégées donnée par l’IUCN, définies comme « un espace géographique clairement défini, reconnu, consacré et géré, par tout moyen efficace, juridique ou autre, afin d’assurer à long terme la conservation de la nature, ainsi que les services écosystémiques et les valeurs culturelles qui lui sont associées » (Dudley, 2008, p. 8).

  • 3 Qui ne s’appuie pas seulement sur des pratiques légales (Bellegarde, 2003)
  • 4 Nous reprenons à dessein le fil conducteur de l’article de Raphaël Billé paru dans VertigO – la rev (...)

3Mais au-delà de l’affichage, quelle est la réalité d’usage du statut, du périmètre, des règles, de la centralité que représente le gestionnaire ? L’analyse comparative internationale de treize AMP nous a conduit à déconstruire ces principes établis. Elle portait notamment sur le processus d’institutionnalisation de chaque AMP, compris comme le processus qui lui permet de prendre sa place dans le paysage institutionnel grâce à la construction d’articulations cohérentes entre les parties prenantes sans lesquelles elle ne peut exister, à l’établissement de ses rôles, instances décisionnelles, moyens d’action, etc. et à leur reconnaissance par la société3. Selon Bellegarde (2003), ce processus illustre le passage de la conviction (qu’il faut agir) à la responsabilité (de l’action) .Notre article vise à revenir successivement sur quatre illusions fondatrices des AMP4. Pour chacune d’entre elles, après avoir explicité la façon dont son objet (le statut, le périmètre, la règle, l’autorité de gestion) est considéré dans les politiques publiques ou les discours scientifiques, seront présentés les résultats issus de l’analyse des cas d’étude, puis des déductions opérationnelles. Nous aborderons ces illusions après être revenus sur la démarche scientifique (problématique, cadrage théorique et méthodologie) qui nous a permis de développer notre propos. Les quatre illusions masquent des réalités nuancées et leur analyse offre des pistes de réflexion sur la qualification et l’amélioration de l’efficacité des AMP. De façon transversale, ceci nous conduira à interroger la logique actuelle d’évaluation de leur contribution à l’effort de conservation des mers et océans, pour proposer un changement de perspective et de méthode.

Problématique, cadrage théorique et méthodologie

Au-delà de la diversité des AMP, un modèle générique à interroger

4Dans le monde entier, des AMP sont mises en œuvre afin de conserver les espèces et les habitats, maintenir le fonctionnement des écosystèmes et assurer un usage durable des ressources marines (Dehens et Fanning, 2018). La grande diversité des statuts (parcs nationaux, réserves, parcs naturels, etc.) et des modes de protection (règlementaire, foncière, contractuelle, etc.) masque au moins deux facteurs discriminants. C’est d’abord le niveau de protection, avec un gradient entre des statuts de protection intégrale (la nature sans l’homme), héritage d’une pensée occidentale qui oppose l’humain à la nature sauvage (Aubertin et Rodary, 2009), et des zones d’« utilisation durable des écosystèmes naturels » (Day et al., 2012), ouvertes à de multiples usages comme le sont par exemple les Aires marines et côtières protégées multi-usages au Chili ou l’immense majorité des AMP françaises. Ce sont ensuite des entrées différentes, soit directement par la conservation, soit par la gestion des pêches, avec par exemple des Aires marines de gestion des pêches au Cambodge ou des Réserves extractives au Brésil, également porteuses d’objectifs de conservation. Il s’agit alors souvent d’exclure des pêcheries industrielles, allochtones ou illégales, par des règles ou une surveillance accrue, au profit de formes de pêches jugées plus durables, de moindre ampleur en termes de captures et/ou plus légitimes.

5Aussi différentes soient-elles, toutes ces AMP reposent sur un statut, un périmètre, des règles, un gestionnaire, vues comme quatre composantes fondamentales, et s’inscrivent dans une même trajectoire historique. D’abord pensées comme une « mise en réserve » d’espaces maritimes, les AMP étaient initialement définies par l’IUCN comme des aires « que la loi ou d’autres moyens efficaces ont mis en réserve pour protéger tout ou partie du milieu ainsi délimité » (Kelleher, 1999). La loi, via des règles associées à un zonage, est le premier moyen d’action envisagé. Mais dès 2008, l’IUCN ne parle plus de mise en réserve et de protection mais de conservation, celle-ci portant sur la nature mais aussi sur des services écosystémiques et valeurs culturelles. Ceci permet de considérer des niveaux de protection hétérogènes et des entrées différentes, mais toujours autour d’un socle commun (objectifs de conservation et composantes fondamentales) qui restera très stable malgré des différenciations temporelles et territoriales notoires. Ce socle constitue un modèle générique porté par des dispositifs de mise en œuvre des AMP, pour la plupart très « descendants » c’est-à-dire qu’ils émanent d’une autorité supérieure au local, supra-territoriale, l’État jouant un rôle souvent central dans leur labélisation. Ce cadre générique s’inscrit dans un modèle de conservation de la biodiversité associé à une conception de la nature qui a progressivement évolué, d’une conception esthétisante à une vision plus naturaliste (voire une radicalisation de la protection de la nature excluant toute activité humaine), à une approche plus sociale. À partir des années 1990, la population locale occupe une place croissante dans la gestion des AMP (Thomassin, 2011) : une relation dialectique devient le fondement de l’établissement des AMP, entre les acteurs locaux d’une part, l’État d’autre part, porteur et garant du modèle générique.

6En terme territorial, la stabilité de ce modèle générique de la conservation et son indifférence à la diversité culturelle est frappante. Par exemple en Polynésie, là où la culture est celle d’une appropriation d’un espace terre-mer continu, avec un système foncier qui s’étend bien au-delà de la terre (Gaspard et Bambridge, 2008), d’une protection temporaire de périmètres restreints visant la reconstitution des stocks halieutiques, de la mise en œuvre de mesures là où le poisson est rare et non là où il est abondant, un même modèle d’AMP a très généralement été appliqué. Ainsi, le Plan de gestion de l’espace maritime de Moorea, avec ses zones de non-pêche, vient briser un rapport intime entretenu par des communautés côtières avec leur espace maritime proche. Quant à la gestion, elle est marquée tant par le modèle du « projet » comme format d’action dominant, avec les normes, langages, références temporelles et culturelles qui le sous-tendent (Boutinet, 2015), que par celui de l’échange marchand, même là où les rapports de dons occupent une place centrale et où des acteurs excluent toute marchandisation de la nature. De façon générale, les zones protégées, même de taille, de superficie, de statuts juridiques et de fonctionnement très différents, sont conçues selon une représentation du développement, de la nature et de l’action publique assez uniforme, qui est d’abord celle des sociétés modernes et des pays industrialisés. En terme temporel, ce modèle reste stable malgré l’évolution des paradigmes, avec le passage de la préservation, où protection de l’environnement et développement économique sont jugés incompatibles, à la conservation où tout est jugé conciliable dans des aires protégées vues comme des « territoires de vie » (Depraz, 2008), puis à un environnementalisme libéral (Bernstein, 2001), où sont mises en avant des synergies entre croissance économique et conservation de l’environnement, à créer via le marché.

  • 5 « Legally designated but do little for conservation » (Dehens et Faning, 2018).

7Si ce modèle reste peu mis en cause, son efficacité est questionnée. Dès 1995, une évaluation globale des AMP révèle que seuls 29 % d’entre elles atteindraient leurs objectifs (Kelleher et al., 1995). Selon Jameson et al. (2002), ceci tiendrait au fait que les AMP sont soumises à un grand nombre d’influences externes incontrôlables (atmosphériques, terrestres, océaniques), à une gestion marquée par de faibles capacités institutionnelles et communautaires, à une taille inappropriée au regard des enjeux. Le périmètre et sa perméabilité, comme les capacités de gestion sont mises en cause. Mais le statut l’est aussi, car il ne garantirait pas l’effectivité de l’AMP, des AMP étant qualifiées de « paper park », c’est-à-dire qu’elles sont légalement désignées comme telles mais peu actives pour la conservation5 (Dehens et Fanning, 2018). Une AMP, c’est un statut associé à un périmètre, géré dans le but d’atteindre un niveau de protection plus important que sur ses espaces limitrophes (Humphreys et Herbert, 2018) : mais comment les AMP composent-elles, dans la réalité, avec les statuts, périmètres, règles et autorités de gestion qui semblent les définir ?

Référentiel théorique : géographie sociale, political ecology et institutionnalisme critique

8Deux regards disciplinaires, géographique et économique, ont été croisés pour répondre à cette problématique. Le premier est celui d’une géographie sociale qui, considérant que les faits sociaux jouent un rôle essentiel dans la détermination des espaces géographiques (Frémont et al., 1984), renvoie à l’étude des rapports entre sociétés et milieux. Elle s’intéresse particulièrement aux dynamiques des territoires, en considérant les interactions entre les acteurs, avec l’espace qu’ils pratiquent, gèrent, habitent ou duquel ils s’inspirent, en considérant les processus et leurs effets, tout en tenant compte des contextes culturels et historiques (Moine, 2006). Notre référentiel théorique s’appuie sur la géographie de l’action publique et la géographie de la conservation (Depraz, 2008 ; Laslaz et al., 2014). Observant les jeux d’acteurs complexes au cœur de l’institutionnalisation et de la construction des modes de gouvernance des AMP, questionnant les enjeux politiques, économiques, sociaux, écologiques et culturels associés, notre analyse s’inscrit aussi dans le cadre plus large de la « political ecology ». Celle-ci introduit une analyse politique des enjeux d’environnement (Chartier et Rodary, 2016), du pouvoir et des luttes pour le pouvoir en matière d’environnement (Benjaminsen et Svarstad, 2009), dans l’analyse géographique. Notre analyse cible par exemple les enjeux de prérogatives et de pouvoirs associés à la mise en place de mesures de conservation, les processus socio-spatiaux qui influent ou découlent de ces mesures, les conflits associés aux processus d’institutionnalisation des AMP. Ce faisant, la political ecology vise autant l’explicitation et la critique des mécanismes observés que l’énoncé de déductions utiles à l’action (Robbins, 2004).

9L’économie des institutions s’intéresse quant à elle à toutes les formes de coordinations entre les agents, marchandes ou hors marché. Sont mobilisés le Common Pool Resources Management (Ostrom, 1990) et un courant qui le critique pour le compléter, l’institutionnalisme critique (Cleaver et De Koning, 2015). Là où Ostrom (1990) propose des références pour la mise en place d’instances de gestion de ressources communes, l’institutionnalisme critique appelle à mieux tenir compte des trajectoires socio-historiques des interactions, de l’hétérogénéité des acteurs y compris au sein des communautés locales, des relations de pouvoir (Cleaver et De Koning, 2015), des contradictions et rivalités entre instances de pouvoir (Lavigne-Delville, 2009). En lieu et place d’une « fausse dichotomie » entre des institutions traditionnelles, informelles, emboîtées dans la culture et les sociabilités locales d’une part, des structures formelles issues d’une rationalité moderne d’autre part, il révèle des assemblages complexes, fruit d’un bricolage institutionnel (Cleaver, 2001). Celui-ci met en jeu la figure du « bricoleur », qui puise dans un répertoire de fournitures hétéroclites à sa disposition pour effectuer des transformations parfois brillantes et imprévues (Douglas, 1987 ; Levi-Strauss, 1962). Les institutions qui en résultent recombinent différentes logiques institutionnelles en faisant évoluer leur sens (Sehring, 2009). Ce concept nous aidera à analyser tant l’échec de l’institutionnalisation de certaines AMP, que la renaissance de certaines d’entre elles via un bricolage institutionnel.

La démarche méthodologique : 13 études de cas

  • 6 Selon lequel, dans le cadre d’analyses comparatives, la règle de sélection des cas d’étude doit êtr (...)

10La démarche de recherche repose sur l’observation d’AMP, de leurs trajectoires d’adaptation aux spécificités locales et d’institutionnalisation, dans des contextes locaux très diversifiés du point de vue économique, social, culturel, voire politique. Ont été retenus treize cas d’étude sur les cinq continents, au Brésil, Cambodge, Chili, Colombie, Corée du Sud, France métropolitaine, Grèce, Inde, Liban, Nouvelle-Zélande, Polynésie française, Sénégal. La sélection a été opérée en fonction de trois principaux critères : i) l’existence de pressions anthropiques fortes ou faibles mais jamais nulles, avec des objectifs d’utilisation durable des écosystèmes ; ii) une position d’interface terre-mer marquée avec une surface significative en mer, supérieure à 50 km2 ; iii) un processus d’institutionnalisation engagé depuis au moins cinq années. La sélection a également privilégié des AMP de statut différent, relevant de catégories UICN variées. Ce choix offre un panel d’études de cas contrastés : il vise à maximiser la diversité des contextes, comme le recommande Dougherty (2002)6, de façon à faciliter la révélation soit de mécanismes récurrents alors même que les parties prenantes, les enjeux, les sociétés diffèrent radicalement, soit de réactions contrastées à des situations comparables.

Figure 1. Localisation des études de cas.

Figure 1. Localisation des études de cas.

n° 

 Nom

Classement

Surface (km2)

Priorités / conservation

Nombre

entretiens

1

Parc national de Zakynthos

cœur + zones adjacentes

1999

134 +

142

Tortues Caretta Caretta

6

2

Parc national de Port-Cros

cœur de Parc + aire d’adhésion

1963

46 +

1 342

Faune marine, herbiers de posidonie, fonds rocheux ou sableux, forêt, avifaune

23

3

Aire marine et côtière protégée multi-Usages de Isla Grande de Atacama

2004

130

Biodiversité marine, zones humides, fossiles, géologie

13

4

Réserve naturelle côtière de Tyr

1998

113

Oiseaux, tortues, sites archéologiques sous-marins

11

5

Réserve de biosphère du Golfe de Mannar

Parc national marin du Golfe de Mannar

2001

1986

10 500

560

Biodiversité marine : coraux, herbiers, mangrove

9

6

Aire marine de gestion des pêches de l’archipel de Koh Rong

2016

405

Coraux, poissons, mangrove, herbiers

11

7

Parc national de Taean Haean

1978

326

Plages, dunes de sables, paysage, 17 espèces menacées

8

8

Parc marin du Golfe de Hauraki

2000

13 900

Biodiversité marine, ressources halieutiques

19

9

Plan de gestion de l'espace maritime de Moorea

2002

50

Écosystèmes coralliens

28

10

Aire marine et côtière protégée multi-usages Rapa Nui / Parc marin Motu Motiro Hiva

2018

/2010

150 000 

580 000

Récifs coralliens, ressources halieutiques

14

11

Parc national Corrales del Rosario y San Bernardo

1974

1 235

Récifs coralliens, biodiversité marine

28

12

Réserve de développement durable Barra Do Una / Parc marin Littoral Centro / Mosaïque d’unités de conservation Jureia Itatins

2013

/2008

/2006

14,8

4530

844

Forêt Atlantique, biodiversité marine

11

13

Réserve de biosphère Delta du Saloum /

Parc national du Delta du Saloum

1981

1976

1800

760

Mangrove, avifaune marine

20

11Nous nous appuyons sur le courant systémique visant à mettre l’accent sur l’intelligibilité des dynamiques de territoires (temporelles, spatiales, organisationnelles) (Moine, 2006), sur une démarche analytique visant la description plus fine de certains phénomènes (conflits, trajectoires d’acteurs, etc.), sur une démarche comparative visant la mise en évidence de récurrences et différences d’un cas à l’autre. L’étude de cas consiste à enquêter sur un phénomène, un événement, un groupe ou un ensemble d’individus, sélectionnés de façon raisonnée, afin d’en tirer une description précise et une interprétation qui dépasse ses bornes (Roy, 2009). Ce qui fait ici son intérêt est le fait d’étudier un phénomène (la mise en œuvre d’une AMP) sans le dissocier de son contexte (Yin, 1981) et de se plonger dans ses éléments constitutifs pour le comprendre (Mucchielli, 2007) et identifier des mécanismes éventuellement inattendus (Roy, 2009). L’analyse comparative permet d’identifier des dynamiques très similaires, avec des expériences à la fois singulières et pourtant proches d’autres cas situés de l’autre côté de la planète ; elle permet d’approfondir l’analyse des mécanismes qui rapprochent ces dynamiques alors que les contextes diffèrent parfois radicalement.

12Dans chaque cas d’étude, le croisement de plusieurs matériaux permet de limiter les biais inhérents à chacun et fonde la rigueur scientifique de l’étude de cas (Yin, 1981 ; Alexandre, 2013). Ainsi, pour chaque site ont été réalisés : a) une analyse de documents très divers (plans de gestion, cartes, documents-cadres des politiques nationales de conservation, littérature scientifique, articles de presse relatant des conflits) ; b) des relevés d’observations in situ, avec parfois des écrits (affiches, graffitis) ou marqueurs d’une activité actuelle ou passée (bâtiments à l’abandon) très informatifs ;c) des entretiens semi-directifs (201 au total) ; et d) parfois la participation à des temps forts de concertation (dans quatre cas). Le nombre d’entretiens réalisés varie fortement selon les cas d’étude, de 6 à 28 (Figure 1) : si des difficultés d’accès aux parties prenantes ont parfois limité la portée de l’étude, la variabilité tient avant tout à la diversité des instances supra-territoriales jouant un rôle déterminant, ainsi qu’à l’hétérogénéité des parties prenantes et des points de vue au sein de chaque catégorie d’acteurs, variable d’un cas à l’autre. L’échantillon global de personnes rencontrées compte 32 % de gestionnaires d’AMP (agents ou élus), 22 % de représentants communautaires et associatifs, 20 % d’acteurs économiques, 10 % de scientifiques, 9 % d’agents d’administrations sectorielles et 7 % d’agents ou élus de collectivités locales. Les données collectées ont été utilisées pour construire des analyses comparées, chronologiques et thématiques.

Résultats : qu’est-ce qu’une AMP ? Quatre illusions fondatrices

L’illusion statutaire : le classement vaut institutionnalisation et protection

Dans les argumentaires politiques : le statut comme gage de protection

  • 7 Selon les « objectifs d’Aïchi », qui figurent parmi les 17 Objectifs de développement durable de l’ (...)
  • 8 Lors du Forum Mondial des AMP en 2017, les engagements internationaux actuels ont été qualifiés de (...)

13Le statut est implicitement considéré comme un gage de protection dès lors que les surfaces sous statut sont l’indicateur-clé utilisé par les décideurs pour mettre en avant leurs efforts de conservation. Lorsque les 168 pays membres de la Conférence des Parties de la Convention sur la diversité biologique se sont engagés en 2010 à atteindre un ratio de 10 % des zones marines et côtières classées en aires protégées d’ici 20207, ce sont les surfaces sous statut qu’ils considéraient. Et lorsque les États, ONG ou fondations font le décompte de leurs actions ou révisent les objectifs à la hausse8, c’est toujours le statut qui sert de référence, comme s’il était l’aboutissement de l’institutionnalisation d’une AMP, qui devient ainsi effective. Il en va de même dans des travaux scientifiques où ce sont les surfaces sous statut qui sont considérées dans la mesure de l’effort de protection (par exemple Fouqueray et Papyrakis, 2019 ; Failler et al., 2020).

L’illusion statutaire : un statut vaut institutionnalisation… alors qu’il n’en est qu’une étape

14Dans trois des cas étudiés (AMCP-MU Isla Grande de Atacama, Parc marin Motu Motiro Hiva, Réserve de biosphère du golfe de Mannar), l’aire est statutairement une aire marine protégée mais ne bénéficie d’aucune protection spécifique liée à ce statut. L’AMP n’a ni autorité de gestion, ni moyens d’action, ni plan de gestion, pour des raisons diverses : a) les études réalisées après le classement et qui devaient préfigurer l’organe de gouvernance et le plan de gestion n’ont pas abouti ; b) les acteurs locaux ont rejeté la création top down d’une AMP exogène, qui ne peut exister sans leurs contributions ; et c) l’AMP a eu une existence mais le financement par projet est interrompu et les mesures de protection n’ont plus d’existence. Dans tous ces cas, le classement reste malgré l’ineffectivité de l’AMP. Dans trois autres cas (Parc marin du Golfe de Hauraki, Réserve naturelle côtière de Tyr, Réserve de biosphère du Delta du Saloum), il n’existe d’actions de protections et de règles spécifiques de gestion que sous réserve de la mobilisation et de l’accord d’entités tierces, sur lesquelles l’AMP n’a pas de pouvoir hiérarchiques. Cela peut être souhaité, comme dans le cas du Parc marin du Golfe de Hauraki en Nouvelle-Zélande : au-delà de cinq réserves marines qui couvrent seulement 0,3 % de son périmètre, son principe d’action est de tenter d’influencer les actes d’administrations sectorielles ou territoriales via un forum, considérant que ce qu’elles décident a un impact majeur sur le milieu. Mais elles se mobilisent peu. Cela n’est pas toujours souhaité, dans des AMP dont l’autorité de gestion est si faible qu’elle s’en remet de facto largement à des initiatives satellisées sur lesquelles elle a peu de prise, comme dans le cas de la Réserve naturelle côtière de Tyr, au Liban. Ceci illustre le fait que le statut n’est qu’une étape d’un long processus d’institutionnalisation et de construction de l’acceptation sociale d’AMP qui sont classées comme telles mais offrent peu de garanties de protection tant que ces processus ne sont pas consolidés.

15L’analyse de ces processus, dans chacun des cas étudiés, nous permet de revenir sur les obstacles majeurs identifiés. Le financement par projet peut engendrer une activation soit inaboutie, soit temporaire. Elle est inaboutie par exemple au Chili, dans l’Aire marine côtière protégée multi-usages d’Isla Grande de Atacama où, malgré un classement en 2004 et à l’issue d’une phase de financement de plusieurs années n’ont été stabilisé ni plan de gestion, ni organe de gouvernance, ni mécanisme de financement. Elle est temporaire en Inde où la Réserve de biosphère du golfe de Mannar a été active durant dix ans avant de voir son financement divisé par dix, lui laissant seulement de quoi entretenir un bureau hors du périmètre. Selon les cas, les périodes d’activation et d’éclipse sont plus ou moins longues. La non-acceptation sociale est un deuxième obstacle majeur. Au Brésil, la trajectoire de la mosaïque d’unités de conservation de Jureia Itatins en offre une triste illustration. Dès 1986, un périmètre littoral, à terre et en mer, menacé par des projets immobiliers et nucléaires, est classé en aire de protection intégrale. Mais la présence d’une population caïçara qui défendra ses territoires, modes de vie et activités traditionnelles (dont la pêche) a été « oubliée ». Une régulation du conflit s’esquisse au début des années 2000 grâce à une « mosaïque d’unités de conservation » qui permet l’existence coordonnée et contigüe d’aires de protection intégrale et de réserves de développement durable (RDS) où la population caïçara serait soutenue pour adapter ses activités aux enjeux environnementaux. Mais si la réserve intégrale est inacceptable pour les caïçaras, la réserve de développement durable est inacceptable pour certains naturalistes. Créée en 2006, annulée par la justice en 2009, recréée en 2013, paralysée par une nouvelle attaque en justice finalement rejetée, la mosaïque n’a pas de plan de gestion à ce jour et le processus d’institutionnalisation patine. La non acceptation peut aussi être institutionnelle. En Nouvelle-Zélande, le Parc marin du Golfe de Hauraki se heurte à des administrations publiques dont il doit influencer les politiques mais qui lui dénient toute légitimité : c’est le cas du ministère des Pêches dont le représentant affirme « c’est une petite ville qui voudrait influencer une province ». Au Cambodge, l’Aire marine de gestion des pêches créée en 2016, portée par l’administration des pêches et Flora and Fauna International, est menacée de dilution dans un parc marin créé en 2018 sur la même zone par le ministère de l’Environnement, avec des objectifs différents et sans concertation. Quant à la taxe de séjour qu’elle voulait créer pour financer les activités de surveillance, elle a été mise en échec par le ministère du Tourisme qui l’a pris de vitesse pour en créer une autre : des oppositions interinstitutionnelles valent non acceptation.

16Lorsque le processus d’institutionnalisation d’une AMP est contrarié, le statut reste, sans rapport avec l’action. Par contre, un rebond est possible, dans ou hors de l’AMP. Par exemple à Rapa Nui (Ile de Pâques), au Chili, même si le Parc marin Motu Motiro Hiva est une AMP dotée d’un statut depuis 2010, il n’a rien d’effectif : rejeté par la communauté Rapa Nui qui n’a pas été consultée alors qu’elle estime que cet espace marin est le sien, il n’a ni action ni plan de gestion. Mais le conflit qu’il a engendré marque le « boom social de la conservation à Rapa Nui » selon un leader communautaire : la communauté s’est emparée de cette question et a obtenu, en 2018, la création d’une Aire marine et côtière protégée multi-usages Rapa Nui dont elle sera le gestionnaire principal, cette fois autour de l’île alors que le parc marin était situé autour d’ilots inhabités. Un autre exemple est celui d’une initiative de planification spatiale maritime engagée par le Parc marin du Golfe de Hauraki (PMGH), mise en échec par des oppositions interinstitutionnelles et des tensions entre des représentants du Tangata Whenua (peuple maori) qui veulent une représentation paritaire et des élus qui n’en veulent pas. Ce projet et ses premiers acquis ont été repris par le processus « Sea Change » porté par une instance ad-hoc, hors du PMGH, offrant une représentation paritaire au Tangata Whenua. Quant aux « États de l’Environnement du Golfe », périodiquement produits par le PMGH et supposés alimenter son action, ils ont engendré la mise en place d’une offre de financement d’initiatives environnementales locales par une fondation environnementale.

Déductions : considérer le statut comme une ressource activable

  • 9 “The ability of a political action, in this case an MPA, to be perceived as right and just by the v (...)

17Le statut n’est donc qu’une étape d’un processus d’institutionnalisation souvent très long et tortueux. C’est surtout une ressource territoriale qui peut – ou non – être activée, voire réactivée comme le montrent les effets rebonds observés. Nous l’assimilons à une ressource territoriale spécifique (Pecqueur et Zimmermann, 2004) : le statut transforme une ressource générique (c’est-à-dire un potentiel non exploité, donné) en une ressource spécifique, c’est-à-dire un avantage révélé résultant de la combinaison dynamique de stratégies d’acteurs (Pecqueur, 2005), attaché à ce territoire et qui permet à celui-ci de se différencier. Mais sa création n’offre aucune garantie quant à son activation. Celle-ci dépend notamment de la capacité de l’AMP à construire sa légitimité, tant auprès des communautés locales que des autres institutions. Cette légitimité est définie par Dehens et Fanning (2018, p. 46) comme « la capacité d’une politique publique, en l’occurrence une AMP, à être perçue comme juste et équitable par les différentes personnes impliquées, intéressées et/ou affectées »9. Nombre de travaux montrent le caractère déterminant de cette légitimité, à Mayotte (Cadoret et Beuret, 2016), en Malaisie (Islam et al., 2017) ou encore au Canada (Dehens et Fanning, 2018). En terme opérationnel, cette analyse invite à investir des compétences adaptées à la construction de cette légitimité, en amont puis en aval du classement, puis, en cas de blocage, à accompagner et stimuler d’éventuels « effets rebonds ».

L’illusion surfacique : le périmètre classé vaut surface gérée

Implicitement dans les discours : tout le périmètre est protégé

  • 10 Évaluation des « Zones de Protection Fortes » réalisée par l’Agence des AMP en 2015.

18Dans les objectifs ou résultats quantitatifs affichés à l’échelle internationale, l’intégralité de chaque périmètre classé en AMP est considérée comme protégée, ou tout au moins gérée. Loin de le mettre en évidence, les États, organisations multilatérales ou Organisations non gouvernementales (ONG) se livrent à une véritable surenchère surfacique. C’est le cas de la France qui annonce en mai 2019 vouloir porter la part du territoire en aires marines ou terrestres protégées de 20 % à 30 %, dont un tiers protégé « en pleine naturalité », alors même que ce pourcentage était évalué en 2015, en mer, à 0,2 %10. Mais que vaut cette surenchère quand Féral (2011) constate que l’augmentation des surfaces des AMP se fait au détriment de leur normativité ? Et les périmètres concernés sont-ils intégralement gérés ? Interviewée dans le cadre de l’étude de cas d’Isla Grande de Atacama, au Chili, une universitaire évoque des langages différents : « le langage des politiques qui ajoutent les km2 aux km2 ; le langage des scientifiques qui apportent des éléments pour montrer qu’il faut créer des AMP mais s’impliquent peu dans leur mise en œuvre ; puis le langage du local, des gens qui s’impliquent, y croient, mais sont souvent déçus ». Si des objectifs quantitatifs servent à créer une dynamique internationale, il est important d’interroger tant la qualité de l’action que son emprise surfacique réelle : qu’est-ce qui est effectivement l’objet d’une gestion et d’une protection ?

Premier périmètre à considérer : le périmètre sous protection active

  • 11 Archipel et ilots n’en sont pas nécessairement au sens de la géographie physique. Ces termes répond (...)

19Même là où le processus d’institutionnalisation est abouti, une grande partie du périmètre ne fait l’objet d’aucune mesure spécifique. Les études de cas nous amènent à considérer un périmètre sous protection active au sein duquel il existe des mesures spécifiques portant sur les enjeux et les pressions, dépassant la seule acquisition de connaissances. Ce périmètre n’est souvent qu’une fraction de l’espace classé en AMP, avec des configurations géographiques variées, souvent discontinues, linéaires (suivant généralement le trait de côte) ou décrivant un archipel d’« ilots »11 bénéficiant d’une protection active (figure 2). Elle est linéaire en Corée du Sud dans le Parc marin de Taean Haean où, malgré le classement d’un périmètre de 326 km2 à 89 % marins, au parc ne sont attachés aucun zonage et règle spécifique en mer. Si une marée noire l’a conduit à suivre la qualité de l’eau en mer, sa zone d’action est un étroit ruban côtier où il offre des services aux visiteurs (stationnement, camping, visites), mène des actions d’aménagement de sentiers et de restauration dunaire, protège des boisements littoraux, contrôle l’urbanisation, suit la récupération post-marée noire. C’est le fruit de l’histoire, les parcs nationaux ayant été créés comme des espaces de ressourcement pour les urbains, face aux conflits environnementaux liés aux conditions de vie autour des complexes industriels : de là vient l’accent mis sur l’accès organisé et aménagé à la contemplation d’une scène de nature, tant naturelle que culturelle, depuis des points de vue situés sur le trait de côte, où le parc est actif. Paysage avant d’être un milieu à conserver, la mer n’est pas au centre de l’action et le parc ne travaille pas avec la pêche.

Figure 2. Les périmètres sous protection active au sein des AMP.

Figure 2. Les périmètres sous protection active au sein des AMP.

20Une autre configuration (en archipel) est celle d’« ilots » de protection active, au sein du périmètre de l’AMP, comme à Moorea (huit zones de no-take, deux zones de pêche règlementée et des zones de mouillage, nourrissage d’espèces, aire de repos des cétacés..), la plus grande partie du périmètre restant sous les lois du pays, sans protection spécifique. Ces zones sont parfois de très petite taille, comme dans le Golfe d’Hauraki où cinq réserves marines sont gérées avec des objectifs scientifiques, récréatifs et éducatifs, alors qu’une zone de no-take temporaire est gérée par les Maoris, plus de 99,5 % du périmètre n’étant l’objet d’aucune action et règle spécifique liée au statut d’AMP. Soit ces zones sont dessinées par des initiatives (coordonnées ou non), soit il s’agit de « ce qu’il reste » à l’issue d’un grignotage que l’AMP peine à contenir. Ainsi, au Liban, la Réserve naturelle côtière de Tyr développe peu d’action dans son périmètre maritime et, à terre, compte une zone touristique investie par des restaurants temporaires chaque été, un camp de réfugiés palestiniens (Rachidieh) qui divise la zone du nord au sud alors que sa route d’accès la divise en partie d’est en ouest, une bordure menacée par un projet d’autoroute, des zones investies par des agriculteurs depuis la guerre, puis une zone naturelle. Le périmètre sous protection active correspond essentiellement à une zone de conservation (Figure 3) limitée et convoitée.

Figure 3. Carte de la Réserve naturelle côtière de Tyr : un périmètre sous protection active très contraint.

Figure 3. Carte de la Réserve naturelle côtière de Tyr : un périmètre sous protection active très contraint.

Réalisation : P. Pentsch, 2020.

Considérer un second périmètre : le périmètre sous protection passive

21Le périmètre sous protection active est donc une fraction du périmètre classé. Ailleurs, même en l’absence d’actions et règles spécifiques, on observe cependant des mécanismes de protection passive, partout présents, illustrés ici à partir de plusieurs cas. Ainsi à Tyr, le classement du périmètre en réserve naturelle côtière, associé au classement de Tyr au patrimoine mondial de l’Unesco, a été utilisé à maintes reprises par des tiers pour s’opposer à des projets d’artificialisation, par exemple par l’Association internationale pour la sauvegarde de Tyr pour contester le tracé de l’autoroute du Sud Liban (en 2002, 2005 puis 2010) et repousser cette menace. C’est une protection passive : des acteurs exploitent l’existence du périmètre pour s’opposer à une atteinte à l’environnement affectant ce périmètre, sans que l’AMP n’intervienne. Le périmètre sous protection passive dépasse en réalité les frontières du périmètre classé, sans pouvoir être évalué précisément comme nous l’avons constaté en Inde, en Colombie ou en Corée. Par exemple en Colombie, l’existence du Parc naturel national Corrales del Rosario y San Bernardo a été exploitée par des mouvements naturalistes pour s’opposer au creusement d’un bras du canal del Dique : celui-ci traverse le pays en charriant des éléments polluants et cet ouvrage aurait menacé le récif de Varadero, situé en bordure nord du Parc. Dans le cas indien, la protection passive rentre dans un jeu d’oppositions qui dépasse les aspects environnementaux (elles sont religieuses, politiques, socio-économiques, etc.), mais elle les soutient. Né lors de la période coloniale, le Sethusamudram Project vise à creuser un canal en mer pour ouvrir une route maritime au commerce de marchandises le long de la côte sud-est de l’Inde. Mais le chantier inauguré en 2005 est à l’arrêt à la suite de multiples controverses et oppositions. Or, on constate que la présence d’un Parc national et de la Réserve de biosphère du golfe de Mannar est systématiquement mise en avant dans les argumentaires, que le tracé envisagé les traverse ou passe à proximité. Même si elle est aujourd’hui quasi-inactive, le statut de la réserve de biosphère est mobilisé par des acteurs divers pour protéger cette zone : c’est une protection passive.

Déductions : pour une autre méthode de mesure de l’effort de conservation

22Il ressort de notre analyse la nécessité de distinguer deux périmètres, relevant respectivement d’une protection active et d’une protection passive. Les zones de protection active sont des zones où sont mises en œuvre des actions de gestion. Il peut s’agir de zones qui bénéficient des mêmes règles que le reste de l’AMP (comme au sein de la Réserve côtière de Tyr ou le Parc national de Taean-Haean) ou de zones qui sont des espaces où la règlementation diffère, comme pour les Réserves marines du Parc marin du Golfe de Hauraki ou encore le Plan de gestion de l’espace maritime de Moorea. L’évaluation quantitative de l’effort de conservation consenti par chaque pays devrait considérer avant tout les surfaces sous protection active, lesquelles sont quantifiables, secondairement les surfaces sous protection passive. Sans être strictement mesurables, celles-ci sont assimilables à minima au périmètre classé et à une aire marine adjacente.

L’illusion normative : des règlementations spécifiques, gages d’une meilleure protection

Dans les discours politiques et scientifiques récents : un appel au règlementaire

  • 12 Ce terme a été préféré à celui de normativité, qui renvoie à toutes les normes (juridiques, morales (...)

23En juillet 2020, en France, la stratégie nationale des aires marines protégées valide l’objectif à atteindre de 30 % d’AMP pour 2030, dont 10 % en zones de protection forte. Elle définit une zone de protection forte comme un espace de biodiversité remarquable situé au sein d’une AMP existante, disposant d’une règlementation particulière des activités, s’appuyant sur un document de gestion et bénéficiant d’un dispositif de contrôle opérationnel des activités : la France entend revenir à une approche plus contraignante et règlementaire. Ceci est en phase avec des discours scientifiques où l’effectivité des AMP est considérée à partir de l’arsenal règlementaire dont elles disposent. Edgar et al. (2014) montrent à partir d’une étude portant sur 87 Aires marines protégées (AMP) que leur efficacité dépendrait de cinq grands facteurs : les volumes de pêches autorisés ; le respect de la loi ; l’ancienneté des efforts de protection ; la superficie et le degré d’isolement. Si le respect des lois (spécifiques ou non à l’AMP) joue un rôle, Horta e Costa et al. (2016), Zupan et al. (2018), Claudet et al. (2020) vont beaucoup plus loin en classant les AMP en fonction du niveau de leur protection règlementaire et en qualifiant d’aires non protégées des zones déclarées comme AMP alors qu’aucune différence de règlementations sur les activités pouvant avoir un impact n’existe entre l’intérieur et l’extérieur de ces zones. Le niveau de protection est assimilé au degré de juridicité12, fondé sur l’existence de règlementations spécifiques, lequel serait un indicateur permettant de « discriminer sans ambiguïté les impacts des usages » (Horta e Costa et al., 2016). Si elle a l’avantage de la simplicité, cette approche inquiète des gestionnaires confrontés à des processus de construction de l’acceptation sociale qu’elle ignore, qui peuvent être mis en échec par un retour tant à une approche plus autoritaire que sur des engagements pris avec les parties prenantes. C’est alors l’institutionnalisation de l’AMP, post-classement, qui est mise en péril (cf. l’illusion statutaire). Autre problème, elle postule que les règlementations sont appliquées de façon quasi mécanique : or, des recherches montrent que les sanctions sont rares (Cadoret, 2019). Plus encore, dans notre échantillon de cas d’études, les AMP les plus normatives (en Inde et Colombie) sont aussi celles où se développe une culture du prélèvement illégal, le plus souvent faute d’alternatives pour des populations très vulnérables. Elle postule enfin que les règlementations sont construites pour être respectées : or, nos travaux de terrain révèlent une réalité bien plus complexe.

Dans les faits : pas de protection sans règlementations spécifiques ? Une idée fausse

24L’analyse nous conduit d’abord à mettre en cause l’idée selon laquelle, lorsqu’aucune différence de règlementations sur les activités pouvant avoir un impact n’existe entre l’intérieur et l’extérieur du périmètre, l’AMP n’est pas protégée (Horta e Costa et al., 2016). Sur les terrains étudiés, on observe que si une AMP est un espace plus règlementé qu’ailleurs, c’est soit parce qu’elle a des règlementations spécifiques (cœur de parcs nationaux en France par exemple), soit parce qu’elle active des règlementations qui sont en vigueur ici comme ailleurs, mais restaient inconnues ou non sanctionnées. Par exemple à Moorea, le gestionnaire du Plan de gestion de l’espace maritime fait appliquer, hors des zones de no-take, des règles de taille des mailles des filets qui restent ignorées ailleurs mais s’appliquent en théorie à l’échelle du pays. De même à Tyr, le gestionnaire tente de faire respecter dans la réserve l’interdiction de la pêche au filet à moins de 500 mètres du rivage, règlementation qui s’applique théoriquement partout. Des règles génériques sont révélées et activées, indépendamment de différences de règlementations entre l’intérieur et l’extérieur du périmètre.

25Nos études de cas révèlent ensuite, à l’instar des travaux d’Ostrom (1990), de nombreux mécanismes d’autodiscipline collective basés sur des conventions tacites ou sur l’autorèglementation, indépendamment de toute règle légale. Par exemple en Inde, dans la Réserve de biosphère du golfe de Mannar, les collecteuses d’algues ont construit leurs propres règles (interdiction de dégrader les coraux, de faire du feu dans la mangrove, mise en place d’une période sans collecte de 12 jours par mois, etc.), dont le respect est fondé sur la pression sociale et, dans certains villages, la mise en place d’une veille communautaire. Appropriés par les parties prenantes, stimulés et parfois accompagnés par l’AMP, ces mécanismes sont souvent plus efficaces que la loi car mieux respectés, mais sont invisibles aux yeux de ceux qui ne considèrent que les règles légales.

26La règle est définie comme une prescription à laquelle il est possible de se conformer et qui indique quel comportement est requis, préféré ou prohibé dans des contextes déterminés (Shimanoff, 1980) : or, Favereau (1989) distingue des règles contraintes, exogènes, de règles-contrats, endogènes, adoptées par consentement mutuel au sein d’un groupe. Les règles-contrats sont d’autant moins visibles qu’elles sont souvent tacites (l’économie parle alors de conventions), mais les ignorer revient à ne considérer qu’une petite partie de ce qui détermine les pressions.

Les règles légales, utilisées comme support de dialogue

  • 13 Rapports d’activités du PNPC (2010, p. 15 ; 2011, p. 17 ; 2012, p. 22 ; 2015, p. 16 ; 2016, p. 14).

27L’analyse nous conduit ensuite à revenir sur l’idée d’une corrélation simple entre le degré de juridicité et la réduction des pressions liées aux usages (Horta e Costa et al., 2016). C’est supposer que les règlementations sont respectées et conçues pour être respectées. Or, l’analyse comparative révèle des récurrences dans les fonctions attribuées aux règlementations, utilisées avant tout pour sensibiliser, dialoguer, négocier la réduction des pressions les plus graves. Les AMP étudiées en Grèce, en Colombie et en France sont consolidées et disposent d’un arsenal règlementaire propre et de moyens de contrôle en mer. Mais partout, les sanctions sont rares et la règlementation est d’abord un support de dialogue. En France, dans l’une des zones cœur du Parc national de Port-Cros, si 9800 infractions ont été relevées de 2010 à 2018 (en mer dans 45 % des cas), 97,3 % de ces infractions n’ont donné lieu qu’à des avertissements oraux et une sanction n’a été appliquée que dans 2,1 % des cas (Cadoret, 2021) : la règlementation est d’abord un support d’information et de sensibilisation, ce qui est réaffirmé dans chaque rapport annuel d’activité de 2010 à 201613. En Grèce, dans le cas du Parc national de Zakynthos (PNZ), nombre de règlementations de mouillages, distance d’observation des tortues, limitation de la vitesse en mer ne sont pas respectées, alors que le PNZ fait respecter d’autres règles, portant notamment sur une no-go zone. Confronté à la massification d’un tourisme de type 3S (Sea, Sand, Sun) à l’endroit même où se situent les enjeux de conservation, le PNZ choisit les règlementations sur lesquelles il concentre ses moyens de contrôle, tout en utilisant l’ensemble des règles, respectées ou non, comme support de négociation pour empêcher les atteintes les plus graves : chaque règlementation entre dans un jeu transactionnel. Certaines transactions sont quasi-explicites, comme avec la pêche professionnelle où durant dix ans a été respecté un statu quo stipulant le respect des règles liées au zonage, en contrepartie de l’absence de nouvelles contraintes. Un dialogue a récemment été engagé pour le faire évoluer : les règles sont au service du dialogue. Il en va de même dans le cas colombien, où le parc national sélectionne tacitement des règlementations qu’il fait strictement respecter tout en renonçant à d’autres règlementations qui, elles, servent de support de négociation. Du point de vue des habitants autochtones, ceci est en partie le résultat de règlementations qui, les laissant sans alternatives, érigent l’illégalité en norme : « comme il est interdit de pêcher là-bas comme ici, je n’ai qu’une solution, pêcher où je veux ». Faute d’être applicable, la règlementation est un support d’une négociation ici très conflictuelle.

28Les règles sont ici l’objet de conventions (Thévenot et al., 2005) fixant tacitement quelles règles sont à respecter, quelles tolérances existent et ce qui est négociable, avec une hiérarchisation de fait. En position de négociatrice, l’AMP s’attache à préserver une zone d’accord possible avec les auteurs des pressions les plus fortes. C’est un choix pragmatique face à des usages parfois incontrôlables, car foisonnants et évolutifs et/ou antérieurs à la création de l’AMP et jouissant d’une forte légitimité. Dès lors, l’AMP dicte des règles non pas dans la perspective de les faire (toutes) respecter, mais afin de disposer de supports pour dialoguer et négocier les usages. De ce fait, les pressions exercées par les usages dépendent autant de l’ingénierie du dialogue déployée par l’AMP, que des règlementations.

Parmi les usages de la règlementation : usages courants, usages déviants

  • 14 Ce que l’on retrouve dans les travaux de Rajagopalan (2008), qui constatait alors que lorsque les g (...)
  • 15 C’est un mécanisme stabilisé : ICSF (International Collective in Support of Fishworkers), ONG engag (...)

29On notera cependant que la finalité de la règlementation peut être la sanction, avec un dévoiement de la règle au détriment tant des populations les plus vulnérables que de la conservation. Le jeu de la négociation est alors utilisé pour légitimer des prélèvements réguliers de la part des autorités chargées du contrôle, à des fins privées et/ou pour financer ce contrôle. Par exemple en Inde, dans le golfe de Mannar, ce qui devrait être une « no-go zone » est qualifié d’« open-access zone » par un scientifique, ce qui cache une négociation permanente entre les collecteuses d’algues et les rangers du parc national en mer. L’autorité chargée du contrôle en mer évoque un « gentleman agreement » avec, en cas d’abus, des amendes informelles négociées, adaptées aux capacités de paiement restreintes de groupes que l’on ne peut empêcher de travailler au vu de leur vulnérabilité14. Si la règlementation est un support de négociation, un risque est que l’autorité publique crée des règlementations avant tout pour ouvrir la possibilité de prélèvements négociés et/ou illégaux, tant de la part des usagers sur les ressources que des autorités sur les usagers. Ceci peut devenir une finalité à part entière de la génération de règles légales, comme l’a montré Sundaresan (2017) en Inde dans le cas de la planification urbaine : il montre comment la planification organise sa propre violation, laquelle apporte des bénéfices à ceux qui la conçoivent. Dès lors, il invite à considérer les violations des plans et règlementations non plus comme des écarts vis-à-vis de ces plans, mais comme les résultats attendus de pratiques vernaculaires de planification et de gouvernance (Sundaresan, 2017). Dans le golfe de Mannar, la règlementation permet des prélèvements illégaux, tant sur les ressources que sur ceux qui les collectent : c’est, de facto, l’une de ses finalités15.

Déductions : reconnaître les fonctions réelles des règles, comme les risques associés

30Dans nos cas d’étude, partout où l’AMP dispose d’un arsenal règlementaire, la hiérarchisation des règles et leurs usages différenciés (pour sensibiliser, dialoguer, négocier ou sanctionner) font partie du fonctionnement normal d’une AMP qui vise une efficacité inatteignable si le dialogue est rompu avec certaines parties prenantes. Il est essentiel de reconnaître la fonction réelle de la règle (être un support de dialogue), comme les risques qu’elle engendre. Les risques sont un possible usage illégal de la règle, mais aussi des inégalités de traitement aux dépens des publics dont le capital social est le plus faible. Par exemple dans le cas d’étude colombien, les insulaires ont l’interdiction d’ériger des protections artificielles sur l’estran pour se protéger de l’érosion côtière. Mais l’observation in-situ permet de constater que si l’interdiction est appliquée aux communautés locales afrodescendantes, elle l’est beaucoup moins pour les résidents secondaires et entreprises touristiques. Celles-ci se déplacent à Carthagène pour dialoguer avec une administration dont ils connaissent les langages et les logiques. C’est la source d’un sentiment d’injustice qui s’exprime parfois avec violence, comme dans le cas du saccage des locaux du parc sur l’ile de San Bernardo en 2018. L’application différenciée de la règle est d’abord le fruit d’un différentiel de capital social d’un public à l’autre. Il est donc nécessaire de reconnaître la réalité de l’usage qui est fait des règles légales, tant pour contrer l’« illusion normative » que pour maîtriser les possibles effets négatifs de ces usages.

L’illusion centralisatrice : une autorité de gestion à placer au centre du jeu

Dans les discours : autorité de gestion, gouvernance et paper park

31Une AMP est définie comme un espace géré. Selon le statut de l’AMP, son gestionnaire dispose d’une autorité ou est seulement l’animateur d’une gouvernance définie comme un processus participatif, concertatif et décisionnel devant permettre d’impliquer tant des acteurs publics que privés dans la construction collective d’objectifs et d’actions (Leloup et al., 2005 ; Rey-Valette et al., 2014). Avec ou sans autorité, il est placé au centre d’un réseau d’acteurs qu’il construit et consolide. En l’absence de cette centralité, le terme de paper park est souvent employé. Ceux-ci sont définis soit par la faiblesse de leurs performances en termes de conservation (Dudley et Stolton, 1999 ; Greve et Svenning, 2011), soit par une insuffisance ou une absence de gestion (Blackman et al., 2015 ; Bonham et al., 2008). Dans ce dernier cas, ils sont définis par ce qui leur manque : un gestionnaire effectif. Mais nos études de cas révèlent l’absence d’une corrélation systématique entre l’existence d’une centralité (un gestionnaire au centre du jeu d’acteurs) et l’effectivité de l’action de conservation.

Des actions publiques de conservation dénuées de centralité : la figure du holdall park

  • 16 United States Agency for International Development.
  • 17 L’Unesco a renouvelé son label en 2015 alors même que le périmètre reste flou (180 000, 224 653 ou (...)

32Un exemple très illustratif est celui de la Réserve de biosphère du Delta du Saloum (RBDS), au Sénégal. Créée en 1980 autour d’un parc national constituant sa zone centrale, la RBDS devrait compter une zone tampon et une autorité de gestion. De 1994 au milieu des années 2000, l’IUCN joue le rôle de gestionnaire, élabore des plans de gestion et porte des actions tandis que des organisations locales ou internationales engagent des actions dans le périmètre. Les initiatives se multiplient, les conflits de prérogatives aussi (Riegel, 2015 ; Drame, 2015) et l’IUCN s’efface, laissant la RBDS sans réelle autorité de gestion mais dotée d’un capital de connaissances, d’actions, d’un zonage. Le parc national en est théoriquement le gestionnaire mais n’a ni les ressources, ni la volonté, ni une légitimité établie pour agir à cette échelle. Par contre, une action de conservation composite se développe à partir d’initiatives stimulées par la reconnaissance de la qualité et de la fragilité environnementales du territoire. Ce sont des AMP initiées par des communautés puis reconnues par la Direction des Aires marines communautaires protégées (DAMCP), des Réserves naturelles communautaires, sept Conventions de gestion des ressources naturelles (règles construites par les communautés, souvent avec l’appui d’ONG), des outils sectoriels tels que le plan de gestion de l’ethmalose (élaboré par les Comités locaux des Pêches et l’USAID16), des actions d’appui au développement durable. Issus d’initiatives éparses, ces outils composent une politique de conservation portée de facto par de multiples intervenants complémentaires : des ONG apportent des ressources financières et techniques complémentaires selon leur focus (naturaliste, de développement durable) et leur ancrage (du local au transnational), des organisations publiques ou communautaires assurent une continuité de l’action, mènent des opérations de contrôle, peuvent faire évoluer le cadre règlementaire et politique. Quant aux initiatives communautaires, leur légitimité et leurs ressources (savoirs locaux, capacités de mobilisation) sont d’autant mieux valorisées que des acteurs publics ou privés les accompagnent dans des mondes institutionnels et marchands qu’elles maîtrisent mal. Des articulations opportunistes (on travaille ensemble, car l’autre dispose des ressources qui nous manquent) et des coordinations émergent de fait : par exemple « la propension de certains villages à capter les projets permet finalement, à leur échelle, de produire une continuité et une cohérence entre des dispositifs souvent construits de manière disjointe et sans mémoire » (Riegel, 2017). Dénuée de toute centralité, la RBDS existe encore statutairement17 mais lors des entretiens, des gestionnaires évoquent « une chose indéfinie territorialement », « un concept théorique », « une sorte de puzzle, un montage en millefeuille ».

  • 18 Entretiens réalisés au ministère de l’Environnement puis à l’Université, avril 2019.
  • 19 Parc « fourre-tout ».

33Un universitaire conclut au fait que « ça semble marcher comme ça »18. Et de fait, l’action de conservation, bien que non coordonnée et ne répondant à aucune hiérarchisation des enjeux, est beaucoup plus fournie et effective que dans nombre d’autres études de cas. Nous retrouvons dans une moindre mesure cette configuration à Tyr où, autour d’une centralité très limitée en termes de ressources et de pouvoir, gravitent des fournisseurs de connaissances (projets de recherche, inventaires…), et des porteurs de projets réalisés dans le champ d’action de la réserve, avec ou sans elle. La réserve est confrontée à de multiples preneurs d’initiatives dont les ressources, désirs et temporalités diffèrent : elle mentionne ainsi un décalage radical entre des ONG qui veulent aller vite (temps du projet) et des acteurs qui ont besoin de temps (par exemple pour porter des évolutions règlementaires). En résulte une action polycentrée et polymorphe, dans le périmètre de la réserve, conduite avec ou sans elle. Nous qualifions cette configuration de Holdall Park19, l’AMP étant le réceptacle d’actions disparates et sans rapports apparents les unes avec les autres mais qui, de facto, composent un ensemble. Le déséquilibre des ressources entre une centralité démunie et des initiatives satellites mieux dotées pose problème, avec des fonctions (coordination, règlementation, contrôle) qui font défaut. Pour autant, cette figure nous invite à ne pas disqualifier des dispositifs non coordonnés, à la centralité défaillante : l’agrégation de ressources qui s’imbriquent par complémentarité peut dépasser en efficacité celle de structures aussi ordonnées que figées.

Déduction : ressources activables et bricolage institutionnel

34Ces situations nous invitent à dépasser un modèle institutionnel figé d’aire protégée fondée sur une gestion centralisée, pour considérer des configurations flexibles et multiples. Elles nous invitent à considérer, dans chaque configuration, autant ce qu’il manque à l’AMP vis-à-vis d’un modèle standard, que ce qu’elles ont. Si les paper park sont souvent qualifiés ainsi parce qu’ils manquent de moyens (règlementaires, humains, financiers), voire de gestionnaire, nos cas d’étude montrent qu’ils peuvent aussi être définis par ce dont ils disposent : des dynamiques passées ont souvent créé des ressources (connaissances environnementales, inventaires, plans de gestion…), des envies (désirs de conservation) et velléités d’action (avec des acteurs formés, motivés pour agir), qui restent à l’état de ressources territoriales spécifiques (Pecqueur, 2005) qui ne demandent qu’à être activées. Ceci suppose une démarche spécifique : loin de les disqualifier d’emblée, il s’agit d’identifier ces ressources activables, pour stimuler ou accompagner leur résilience, avec de multiples configurations possibles.

35Dans ces processus de résilience, le fait que des acteurs locaux reprennent à leur compte des dynamiques exogènes défaillantes est essentiel. Or nos études de cas révèlent le rôle clé joué par des « bricoleurs » qui parviennent à composer des assemblages à partir de ressources externes ou locales et à établir des connexions multiples entre des réseaux de sociabilités locales et des intervenants disparates (ONG et acteurs publics de différents niveaux), entre le traditionnel et le communautaire, l’endogène et l’exogène, le local et le national. Dans le Delta du Saloum, c’est par exemple un pêcheur qui fonde une ONG puis une AMP qui puise dans des références et ressources communautaires, publiques et marchandes. Il fondera ensuite le premier parti écologiste sénégalais puis deviendra ministre de l’Environnement puis des Pêches : le statut et la dynamique des Aires marines communautaires protégées sont le fruit d’un bricolage institutionnel qu’il a engagé. Il est important de noter que le bricolage institutionnel est soit stimulé par l’AMP, soit facilité par le tarissement de ses ressources, comme dans le cas du Delta du Saloum : ceci contribue alors à une reconnaissance des ressources locales (par exemple pour la mise en place d’une surveillance communautaire dans l’AMP de Bamboung), des savoirs (d’usage, d’expérience) comme des « avoirs » locaux (sentiment d’appartenance et d’appropriation, droit coutumier). Sans ressources hégémoniques (scientifiques et techniques), le bricolage institutionnel se construit dans les « creux » de l’intervention publique ou non gouvernementale. Il est donc possible de tirer parti d’une centralité défaillante, qui ne doit pas être considérée uniquement comme un handicap.

Conclusion

36L’analyse comparative, fondée sur un échantillon non représentatif mais différencié de 13 AMP réparties sur le globe, fait ressortir des modèles et mécanismes récurrents relatifs : a) au rôle effectif du classement en AMP, étape d’un processus d’institutionnalisation à l’avenir incertain ; b) à la surface effectivement gérée, avec des surfaces sous protection active ou passive ; c) à l’usage qui est fait des règles spécifiques à l’AMP et à leur rôle pour la maîtrise des pressions, couplées à d’autres mécanismes ; et d) à l’existence de politiques territoriales de conservation relevant d’AMP dénuées de centralité, avec des phénomènes de rebonds, résilience, bricolage institutionnel. Ces résultats vont à l’encontre d’idées reçues qui fondent des discours et décisions politiques, comme certains travaux scientifiques.

  • 20 Ce qui caractérise le bricoleur, c’est de faire avec « les moyens du bord » à sa disposition et de (...)

37Ils nous invitent d’abord à revenir sur un modèle institutionnel générique et figé d’Aires protégées qui reposeraient sur un statut synonyme d’une politique mise en œuvre à l’échelle du périmètre classé, fondée sur des règles spécifiques que l’AMP fait respecter, grâce à un gestionnaire placé au centre d’un jeu d’acteurs. Une AMP est un processus avant d’être un état de fait. Son déploiement, à une échelle qui n’est généralement qu’une fraction plus ou moins conséquente de son périmètre, s’accompagne d’un processus de construction de sa légitimité et de son acceptation, qui doit être autant interinstitutionnelle que sociale. Jamais définitivement clos, ce processus peut se heurter à des obstacles majeurs, conduisant à une mise en veille temporaire ou définitive de l’AMP qui reste sans moyens significatifs d’action et de gestion, avec une centralité faible : mais le processus engagé aura créé des ressources territoriales qui peuvent soutenir la résilience de l’AMP sous des configurations atypiques mais néanmoins récurrentes dans notre échantillon. Dans ces processus, le bricolage institutionnel (Cleaver, 2001) joue un rôle majeur, de même que la construction de réseaux formels et informels intégrant les sociabilités locales, via des mécanismes de traduction qui, faisant le lien entre des activités et enjeux hétérogènes (Callon et Latour, 2001), permettent à l’AMP de s’ancrer dans le territoire en adaptant sa configuration. Ils font intervenir des bricoleurs (Levi-Strauss, 1962)20 et traducteurs qui composent avec l’hétérogénéité des ressources à leur disposition, pour transformer un modèle exogène d’AMP et le connecter aux sociabilités traditionnelles, malgré les différences de langages, formes de connaissances, rapports à la nature. Précisons que l’enjeu n’est pas de donner toute latitude aux acteurs locaux dans la réinvention des AMP, mais bien d’articuler des langages, enjeux et exigences locaux et globaux : la relation dialectique entre les acteurs locaux et les acteurs de la conservation supra-territoriaux, porteurs d’objectifs et modèles globaux, doit rester à la base de la création d’AMP, mais doit s’ouvrir à des formes de traduction, bricolage et reconfiguration locale. Les crises et conflits créent certes des blocages mais peuvent aussi favoriser la déconstruction puis la réinvention du modèle institutionnel de base sous des formes bricolées, originales et flexibles, comme nous l’avons observé dans le Delta du Saloum : le conflit mérite une analyse spécifique pour accompagner ces processus (Beuret et al., 2019).

38Une conséquence opérationnelle porte sur la mesure de l’effort de conservation engagé via les AMP. La surenchère quantitative qui marque la création d’AMP, bien que critiquée, reste portée par les pouvoirs publics. Fondée sur des indicateurs trompeurs, elle gagnerait à mieux approcher l’effort réel de conservation. À la suite de notre analyse, nous proposons de considérer d’une part la surface sous protection active, fraction quantifiable du périmètre classé, d’autre part une surface sous protection passive, périmètre à approcher et à considérer très différemment. De façon à mieux cerner les périmètres sous protection passive, une perspective de recherche à l’échelle d’un ensemble d’AMP est d’identifier les projets suspendus ou abandonnés du fait d’oppositions ayant mobilisé le statut d’AMP, alors qu’ils étaient susceptibles de porter atteinte à des espaces littoraux et marins : il s’agira d’évaluer le rôle central ou périphérique de l’AMP dans les argumentaires et de préciser l’emprise spatiale de ces projets, dans et à proximité de l’AMP. Toujours pour une évaluation plus fine, ces deux périmètres ne devraient pas être considérés sans s’intéresser au processus d’institutionnalisation de l’AMP et son degré de consolidation, en mobilisant des indicateurs portant sur la pérennité du financement de l’AMP, son acceptation sociale, le degré d’adhésion et de convergence entre les organisations publiques autour de cette politique territoriale de conservation, sa configuration, centralisée ou atypique.

39Pour ce qui est de l’évaluation, au sein des périmètres considérés, des niveaux de protection, elle ne peut faire l’économie d’une analyse des règlementations mais aussi de la façon dont l’AMP compose avec elles pour dialoguer avec les parties prenantes. Elle ne peut également ignorer les formes de régulation des pressions anthropiques passant par des mécanismes contractuels, coutumiers, conventionnels (Thévenot et al., 2005), d’autodiscipline, associés ou non à l’action de l’AMP. D’abord parce que ces règles, souvent orales ou tacites, malgré l’absence de toute sanction financière ou juridique en cas d’infraction, sont souvent beaucoup mieux respectées que les règles légales (Hazel et al., 2006 ; Cadoret, 2011). Ensuite parce que ces régulations peuvent rendre inutiles le recours à des règles légales qui, faute d’acceptation, mettent parfois en péril l’ensemble d’une politique de conservation. L’identification de ces mécanismes, certes plus difficile que celle des seules règles légales, suppose des indicateurs renseignés sur le terrain, à l’antipode d’analyses globales qui affectent aux règles légales un rôle qu’elles n’ont pas. Ce n’est qu’à ce prix qu’une convergence sera possible entre surenchère quantitative et qualité de l’action.

Remerciements

40Nous remercions tous nos interlocuteurs rencontrés sur le terrain, ainsi qu’Aix Marseille Université, TELEMMe et Agrocampus-Ouest qui ont soutenu ces travaux.

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Notes

1 Évaluation basée sur le suivi de 3 132 populations de 910 espèces de mammifères, oiseaux, reptiles et poissons. Il s’agit d’une estimation portant sur l’abondance de ces espèces, intégrée depuis les années 1970 dans un « Indice Planète Vivante » (IPV) ».

2 Sans les adapter aux spécificités du milieu marin, notamment le fait que le périmètre est encore plus perméable qu’à terre à des influences externes (pollutions, intrusions, etc.), ou le fait que la superposition des usages dans la colonne d’eau et sur des espaces sans appropriation privative crée un contexte d’action particulier.

3 Qui ne s’appuie pas seulement sur des pratiques légales (Bellegarde, 2003)

4 Nous reprenons à dessein le fil conducteur de l’article de Raphaël Billé paru dans VertigO – la revue électronique en sciences de l’environnement en 2006, intitulé « Gestion intégrée des zones côtières : quatre illusions bien ancrées » [En ligne] URL : http://journals.openedition.org/vertigo/1555. Notre objet est différent, mais le propos vise également à déconstruire des principes établis pour proposer des pistes de réflexion et d’action.

5 « Legally designated but do little for conservation » (Dehens et Faning, 2018).

6 Selon lequel, dans le cadre d’analyses comparatives, la règle de sélection des cas d’étude doit être le contraste.

7 Selon les « objectifs d’Aïchi », qui figurent parmi les 17 Objectifs de développement durable de l’Agenda à l’horizon 2030 des Nations unies.

8 Lors du Forum Mondial des AMP en 2017, les engagements internationaux actuels ont été qualifiés de « minimum à atteindre », l’ambition étant de protéger « au moins 30 % des mers du monde » selon l’IUCN, quand le WWF affirmait la nécessité de porter cet objectif à 40 %.

9 “The ability of a political action, in this case an MPA, to be perceived as right and just by the various people who are involved, interested and/or affected by it”.

10 Évaluation des « Zones de Protection Fortes » réalisée par l’Agence des AMP en 2015.

11 Archipel et ilots n’en sont pas nécessairement au sens de la géographie physique. Ces termes répondent ici aux définitions du dictionnaire de la géographie (Brunet, Ferras et Théry, 1992) selon lequel « on désigne parfois comme archipel un ensemble de lieux formant système mais séparés les uns des autres dans l’étendue », l’archipel étant constitué d’ilots.

12 Ce terme a été préféré à celui de normativité, qui renvoie à toutes les normes (juridiques, morales), alors qu’il est ici seulement question de normes juridiques.

13 Rapports d’activités du PNPC (2010, p. 15 ; 2011, p. 17 ; 2012, p. 22 ; 2015, p. 16 ; 2016, p. 14).

14 Ce que l’on retrouve dans les travaux de Rajagopalan (2008), qui constatait alors que lorsque les gardes confisquaient les outils de collecte, les infractants pouvaient les récupérer contre le versement de « cadeaux ».

15 C’est un mécanisme stabilisé : ICSF (International Collective in Support of Fishworkers), ONG engagée auprès des ramasseuses d’algues, les incite à exiger qu’il y ait verbalisation plutôt que paiement d’amendes informelles, ce qui n’a eu lieu qu’une seule fois en dix ans (2008-2018) selon ICSF.

16 United States Agency for International Development.

17 L’Unesco a renouvelé son label en 2015 alors même que le périmètre reste flou (180 000, 224 653 ou 334 000 ha selon les documents, respectivement selon le programme Man and Biosphere de l’UNESCO, le Comité pour le patrimoine mondial de l’Unesco, le Fonds Mondial pour l’Environnement).

18 Entretiens réalisés au ministère de l’Environnement puis à l’Université, avril 2019.

19 Parc « fourre-tout ».

20 Ce qui caractérise le bricoleur, c’est de faire avec « les moyens du bord » à sa disposition et de procéder à des ré-arrangements à partir de résidus d’évènements et d’actions antérieures (Levi-Strauss, 1962), avec parfois des transformations brillantes et imprévues. Il se sert de ressources prêtes à être détournées ou « braconnées » selon les termes de De Certeau (1990).

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Localisation des études de cas.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/30538/img-1.png
Fichier image/png, 2,4M
Titre Figure 2. Les périmètres sous protection active au sein des AMP.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/30538/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 536k
Titre Figure 3. Carte de la Réserve naturelle côtière de Tyr : un périmètre sous protection active très contraint.
Crédits Réalisation : P. Pentsch, 2020.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/30538/img-3.png
Fichier image/png, 1,7M
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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-Eudes Beuret et Anne Cadoret, « Effort de conservation et Aires marines protégées : quatre illusions et un changement de perspective », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Volume 21 numéro 1 | mai 2021, mis en ligne le 17 mai 2021, consulté le 25 septembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/30538 ; DOI : https://doi.org/10.4000/vertigo.30538

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Auteurs

Jean-Eudes Beuret

Économiste, professeur, Institut Agro, CNRS, ESO (Espaces et Sociétés), UMR 6590, 65 rue de Saint Brieuc, CS84215, 35 042 Rennes Cedex, France, courriel : beuret@agrocampus-ouest.fr

Articles du même auteur

Anne Cadoret

Géographe, maître de conférences, Aix Marseille Université, CNRS, TELEMMe UMR 7303, 5 place du Château de l’Horloge, 13094 Aix-en-Provence cedex 02, France, courriel : anne.cadoret@univ-amu.fr

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