Introduction

1L’érosion de la biodiversité à l’échelle planétaire n’épargne pas les milieux marins. Les auteurs du rapport de l’IPBES (2019) estiment que la moitié de la couverture des récifs coralliens aurait disparu depuis 1870, ou que les herbiers marins, habitats importants du point de vue écologique et halieutique, perdent désormais plus de 10 % de leur surface par décennie. Quant à la production primaire nette des océans, elle diminuerait de 10 % d’ici la fin du siècle, avec une diminution de 3 à 25 % de la biomasse des poissons (Lavorel et al., 2017). La dégradation des écosystèmes marins comme des ressources halieutiques est alarmante. Les politiques publiques tentent de l’enrayer notamment par la mise en place d’aires protégées en mer, définies comme « un espace géographique clairement défini, reconnu, consacré et géré, par tout moyen efficace, juridique ou autre, afin d’assurer à long terme la conservation de la nature, ainsi que les services écosystémiques et les valeurs culturelles qui lui sont associés » (IUCN, 2008). Si la première aire marine protégée (AMP) a probablement été désignée aux États-Unis dès 1935 (the Fort Jefferson National Monument selon Gubbay, 1995), les AMP se développent à partir des années 60, calquées sur un modèle éprouvé à terre, en réponse aux recommandations de la première conférence mondiale des parcs tenue en 1962 puis à celles des Nations Unies, en 1972, sur la protection des mers et des océans (Gouery, 2014). Mais la création d’AMP s’accélère à partir de 2010, sur la base des engagements internationaux pris par les pays signataires de la Convention sur la diversité biologique : alors que 0,7 % des océans étaient officiellement protégés en 2000, 7,6 % l’étaient début 2020 (UNEP-WCM, 2020). Pour autant, l’efficacité des AMP interroge nombre d’auteurs, tels Zupan et al. (2018) qui, étudiant 15 AMP méditerranéennes, montrent que seules 3 d’entre elles parviennent à limiter les menaces sur la biodiversité. De nombreux travaux illustrent ces difficultés (Araújo et Bernard, 2016 ; Dehens et Fanning, 2018 ; Muallil et al., 2019 ; Kurdoğlu et Çokçalişkan, 2011 ; Day et Dobbs, 2013 ; D’Anna et al., 2016 ; Ramirez, 2016 ; Stafford, 2018 ; Cadoret et Beuret, 2016).

2Le réseau Natura 2000 en mer n’échappe pas à ces interrogations. Fondé sur deux directives européennes, « Oiseaux » (1979) puis « Habitats, faune, flore » (1992), le réseau d’espaces protégés Natura 2000 est établi à terre à partir de la fin des années 1990, avant d’être étendu en mer à compter de 2006 dans les pays de l’Union européenne. Son objectif est la conservation de la biodiversité, sans exclusion des activités humaines, à partir d’un réseau de sites de petite superficie. La France choisit de le mettre en place en privilégiant une approche volontaire et concertée, avec une gouvernance favorisant l’échelle locale comme instance principale de gestion des sites (Pinton et al., 2007). La gouvernance est au cœur du dispositif : ici mise en œuvre autour d’enjeux territorialisés, elle est définie comme un processus dynamique de coordination entre des acteurs publics et privés aux identités multiples et aux ressources asymétriques, visant la construction collective d’objectifs et d’actions (Rey-Valette et al., 2014). Associer une diversité d’acteurs à la gestion des sites répond à la volonté de l’État français d’intégrer les aspects socio-économiques locaux dans l’atteinte des objectifs de conservation, et d’encourager l’appropriation du dispositif par les acteurs locaux (Barthod et al., 2015). Le défi est de parvenir à engager ces acteurs dans la durée et à associer des acteurs tant publics que privés dans des processus concertatifs et décisionnels, au service de la conservation. Dès lors, poser la question de l’efficacité d’une AMP telle qu’un site Natura 2000 en mer suppose d’interroger l’efficacité d’un élément central de son dispositif : sa gouvernance. Celle-ci est-elle mise en œuvre de façon effective et sert-elle la conservation ?

3Si une procédure encadre la gouvernance mise en œuvre dans chaque site, avec notamment l’installation d’un comité de pilotage dont la composition est définie par l’État, la diversité des situations de gouvernance est extrême, ne serait-ce que du fait des spécificités géographiques des sites (de taille variable, exclusivement marins ou mixtes terre-mer, côtiers ou plus récemment au large) et du choix des opérateurs et animateurs, parmi lesquels figurent des collectivités publiques, acteurs économiques, associations, etc. Dès lors, il est essentiel de déchiffrer la diversité des formes de gouvernance mobilisées. Cette lecture permet ensuite d’aborder la question de l’efficacité de la gouvernance, définie au regard des objectifs du dispositif Natura 2000 en mer, en l’occurrence la conservation. La gouvernance de ces sites est-elle effective au regard de ce qui définit la gouvernance (implication d’acteurs hétérogènes, notamment publics et privés, processus dynamique, co-construction par les parties prenantes, etc.) ? Qu’est-ce qui fait son efficacité au vu des objectifs de conservation ? Existe-t-il de « bons modèles » de gouvernance, pour la conservation ? Ou, à défaut de modèles, pouvons-nous identifier des facteurs qui favorisent une gouvernance au service de la conservation, ou qui l’affectent ? Ces questions ont été posées par l’Office français pour la biodiversité (OFB), préoccupé par le fait que, malgré le déploiement du réseau Natura 2000 en mer, la dernière évaluation de l’état de conservation des habitats naturels marins d’intérêt communautaire révèle une situation critique. Dans le cadre du projet LIFE intégré Marha (2018-2025), un volet de recherche relatif à la gouvernance des sites Natura 2000 en mer a été mis en œuvre pour caractériser les formes de gouvernance et identifier des pistes d’amélioration.

4Après être revenu sur la gouvernance des AMP et la construction du réseau Natura 2000 avec ses déclinaisons en mer, nous présenterons la méthodologie d’analyse comparative utilisée à l’échelle de 20 sites de France métropolitaine. Nous proposerons ensuite une lecture de la diversité des situations de gouvernance et des facteurs discriminants qui génèrent plusieurs idéal-types. Nous nous intéresserons à ce qui fait l’effectivité, l’efficacité et la qualité de la gouvernance au regard des objectifs de conservation, aux facteurs qui déterminent cette qualité, aux avantages et risques correspondant à chaque situation de gouvernance. Nous tenterons enfin d’en tirer des enseignements quant aux critères qui doivent guider l’évaluation de la gouvernance des AMP au regard de leurs objectifs, puis quant à l’opérationnalisation de cette gouvernance.

Problématique

Dans les AMP : la gouvernance au service de la conservation

La gouvernance au cœur des approches conservationnistes

5Héritage d’une pensée occidentale qui oppose l’Homme à la nature sauvage, les premières aires protégées sont mises en place sur la base d’une approche préservationniste visant à exclure les activités humaines avant que ne s’impose une approche conservationniste (Depraz, 2013) : elle consiste à accepter, mais encadrer les usages anthropiques sur la base de plans de protection incluant l’intervention humaine. Au milieu du XX^e siècle, il est admis que les populations locales doivent être intégrées à l’élaboration et la mise en œuvre des projets de conservation (Aubertin et Rodary, 2009), ce qui se traduira dans des conventions internationales qui posent des principes de gestion participative des aires protégées (par exemple en 1995 la convention de Barcelone pour les Réserves de Biosphères). L’association d’acteurs publics et privés dans des organes de gouvernance devient la règle là où elle restait marginale. La participation recherchée revêt des dimensions politique (via la décentralisation), économique (redistribution des revenus tirés des ressources, emploi local) et s’impose comme un « pilier rhétorique » de la conservation (Aubertin et Rodary, 2009). En 1992, le Sommet de la terre de Rio de Janeiro pose le concept de développement durable comme une référence incontournable ; de même, pour les espaces littoraux, le concept de Gestion intégrée des zones côtières (GIZC) est au cœur d’un chapitre de l’Agenda 21. Les AMP, essentiellement côtières encore aujourd’hui, sont théoriquement l’un des dispositifs de mise en œuvre d’une GIZC définie comme « un processus dynamique pour la gestion et l’utilisation durables des zones côtières, prenant en compte à la fois la fragilité des écosystèmes et des paysages côtiers, la diversité des activités et des usages, leurs interactions, l’orientation maritime de certaines activités et de certains usages et leur impact sur les parties marines et terrestres » (Cicin-Sain et Knecht, 1998). Les notions d’intégration (spatiale, administrative, sectorielle, environnementale, temporelle et entre science et société) et de gouvernance y sont centrales.

6En France, les premiers parcs nationaux étaient d’abord le fait d’un État central décisionnaire, intervenant dans des territoires au nom d’un intérêt général supposé s’imposer à l’intérêt local. L’approche évolue avec la loi du 14 avril 2006, qui dote les parcs nationaux d’une aire d’adhésion. Les communes sont invitées à adhérer volontairement. Cette loi ouvre également plus fortement leurs conseils d’administration aux collectivités locales concernées, ainsi qu’aux représentants des habitants, propriétaires, exploitants, professionnels, usagers, associations de protection de la nature. En mer, elle crée un statut de Parc naturel marin (PNM), doté de conseils de gestion dans lesquels les acteurs locaux (publics et privés) sont majoritaires et dont l’action passe par un projet à construire collectivement, le plan de gestion. Quant au réseau Natura 2000, ses objectifs mis en avant par l’Union européenne sont de « maintenir le bon état de conservation des habitats et des espèces », mais aussi de « contribuer au développement durable des territoires » par le fait de « favoriser une prise de conscience collective sur les enjeux écologiques » et d’« initier un nouveau mode de gouvernance des territoires ». La gouvernance est au cœur du sujet : les démarches ascendantes sont privilégiées et donnent lieu à des transferts de compétences vers les communautés locales (Thomassin, 2011).

7Ces expériences présentent cependant des lacunes relatives au suivi des ressources et à la surveillance des usages, au manque de flexibilité de certains accords, à l’impossible participation égalitaire, à la multiplicité des gestionnaires… (Billé, 2006 ; Aubertin et Rodary, 2009 ; Thomassin, 2011). Certaines posent la question de l’efficacité de la gouvernance au regard des objectifs de conservation. Des acteurs peuvent utiliser une position dominante au sein de la gouvernance pour s’accaparer l’espace, la ressource (Dahou, 2010 ; Boncoeur et al., 2007) ou le pouvoir décisionnel (Cadoret et Beuret, 2016) au détriment de communautés moins structurées ou non reconnues par le gestionnaire, ou de certains objectifs de conservation. Ceci peut reléguer certains objectifs clés ou certaines catégories de population, par exemple des femmes tenues à l’écart des arènes de discussions (Rohe et al., 2018) qui voient leur espace de pêche désigné zone de restriction sans leur avis. Kossmann et al. (2016) évoquent des situations où le manque de confiance, de leadership, la mauvaise gestion des conflits, le manque de définition des rôles et de règles claires, de fréquence des délibérations, ainsi que l’absence de « petites victoires » qui permettent de maintenir l’engagement des acteurs font que la gouvernance participative peut générer de l’inertie plutôt que des actions collaboratives. Plus généralement, le fait que les AMP soient désormais conçues comme des arènes de gouvernance permettant d’expérimenter le développement durable, tout en gardant des objectifs précis en matière de conservation, interroge certains auteurs (Rodary, 2008 ; Humphreys et Herbert, 2018).

La gouvernance des AMP : spécificités, freins et enjeux

9La gouvernance des AMP pose des questions singulières. Même si le périmètre sur lequel s’exerce la gouvernance est délimité, une AMP s’inscrit dans un réseau organisationnel qui dépasse largement ses frontières, d’autant plus que les flux sortants et entrants sont difficilement contrôlables. Étudier la gouvernance d’une AMP consiste à s’intéresser à la fois à son pilotage, au réseau organisationnel dans lequel l’AMP s’insère, mais aussi au système d’interactions que forment l’AMP et le réseau organisationnel qui l’entoure (Jentoft et al., 2007). Une spécificité des AMP littorales tient au fait que ce système d’interactions est profondément fracturé par une interface terre-mer de part et d’autre de laquelle les gestionnaires, les régimes juridiques, les politiques, souvent même les références culturelles diffèrent. Cet espace est, en outre, convoité par de nouveaux usages, récréatifs, résidentiels, mais aussi industriels (énergies marines renouvelables, activités extractives…), parfois fortement stimulés par des incitations publiques et/ou par le marché. Jones (2014) rappelle du reste qu’il convient de ne pas négliger le rôle des marchés néolibéraux au sein des AMP, ces derniers défendant généralement avec ferveur leurs intérêts économiques à court terme. L’acceptabilité sociale est alors au cœur de la gouvernance des AMP (David, 2011), l’enjeu principal consiste donc à réussir à articuler entre eux ces différents systèmes afin de provoquer des changements de comportements (Mangos, 2015). Pour y parvenir, Jones (2014) distingue différents moyens généralement mobilisés : 1) les incitations économiques ; 2) les incitations pédagogiques permettant de faire comprendre l’intérêt des AMP ; 3) la prise en compte des différents savoirs, notamment les savoirs locaux ; 4) les incitations légales et réglementaires pour promouvoir le respect des décisions ; et 5) les incitations participatives visant à inviter les acteurs à s’engager dans le processus. Mais l’activation de ces leviers dépend tant d’une gouvernance effective que des moyens qui font parfois défaut. L’étude de Gill et al. (2017) tend à montrer que les AMP bien dotées en ressources humaines auraient des effets sur les populations de poissons 2,9 fois supérieurs à celles ayant des équipes restreintes.

Natura 2000 en mer en France métropolitaine : les enjeux de la gouvernance

12En l’absence d’outils contraignants et de moyens d’action réellement adaptés aux milieux marins, Natura 2000 est d’abord un espace de gouvernance de l’environnement marin dont les résultats attendus sont des actions et évolutions des pratiques (des parties prenantes à la gouvernance via leur participation, d’autres usagers via la communication, la sensibilisation, des chartes, incitations, etc.). Dès lors, l’enjeu majeur est la mobilisation d’acteurs locaux au service d’une gouvernance locale qui doit répondre à des objectifs globaux de conservation de l’environnement. Et comme l’affirment Pinton et al. (2007), parvenir à coordonner l’ensemble des parties impliquées en articulant légitimité écologique globale et légitimité socio-économique territoriale, rend la gouvernance des sites Natura 2000 complexe et constitue l’un des enjeux majeurs de la mise en œuvre de cette politique.

Une démarche méthodologique pluridisciplinaire

Des études de cas : justification et démarche méthodologique

14En 2019, dans le cadre de cette recherche, 158 sites Natura 2000 en mer et en lagunes côtières relevant de la directive « Habitats » ont été répertoriés, dont 5 sites au large en cours de désignation, en France continentale et Corse. Pour décrypter leur diversité, une équipe de chercheurs relevant de quatre disciplines en sciences humaines et sociales (économie, géographie, sociologie, anthropologie) ont construit une démarche méthodologique reposant sur des études de cas. Cette approche a été retenue de manière à pouvoir analyser précisément le fonctionnement de la gouvernance, l’implication des parties prenantes, ses effets. L’examen d’un ensemble de cas sélectionnés de façon non aléatoire vise à en tirer une description précise et une interprétation qui dépasse ses bornes (Roy, 2009). Face aux critiques d’auteurs qui n’y voient que du « storytelling » (Miles, 1979), Yin (1981) affirme que la rigueur scientifique de l’étude de cas ne tient pas à l’usage d’un seul type de jeu de données, mais à l’exploitation de données qualitatives et quantitatives ainsi qu’à la combinaison des sources (travaux de terrains, analyse d’archives, entretiens, observations, etc.). L’étude de cas possède l’avantage d’étudier un phénomène sans le dissocier de son contexte (Yin, 1981, Roy, 2009), en ambitionnant une compréhension fine à travers une plongée dans ses éléments constitutifs (Mucchielli, 2007), sans restreindre la possibilité d’observer des phénomènes inattendus (Roy, 2009), autant d’atouts majeurs pour l’analyse fine d’AMP ancrées dans des contextes différenciés. Face à la diversité et à la complexité des situations, c’est une analyse comparative de cas enchâssés qui a été mobilisée : l’analyse comparative se fonde sur les enseignements tirés de chaque étude de cas, dont peuvent émerger des modèles explicatifs communs (Yin, 2003). Chaque cas est enchâssé (Yin, 2003), c’est-à-dire qu’il comporte plusieurs sous-unités d’analyse, des investigations étant menées à la fois au niveau du cas d’ensemble (l’AMP) et de sous-unités telles que des arènes de dialogue ou des catégories d’acteurs.

15En amont des études de cas, 18 entretiens supra-territoriaux ont été réalisés, auprès d’agents du ministère en charge de l’environnement, d’administrations déconcentrées, de l’Office français de la Biodiversité, etc. Ils visent à saisir l’évolution du dispositif d’action, le sens et les orientations donnés à cette politique, l’articulation entre une dynamique top-down (venue de l’UE, avec des directives transposées par l’État puis un pilotage national) et des dynamiques territoriales à créer sur site. Cette étape, complétée par une première synthèse bibliographique, a permis de construire une grille d’entretiens commune à tous les sites Natura 2000 en mer de notre échantillon.

16L’échantillon a été sélectionné de façon à approcher au mieux la diversité des situations. Pour cela, une base de données a été renseignée pour 158 sites côtiers, à partir de critères choisis comme pouvant influer les formes de gouvernance mises en œuvre : la surface du site, son taux de surface marine (avec des sites exclusivement, majoritairement ou minoritairement marins), la contiguïté avec un espace terrestre urbain ou rural, la contiguïté ou non avec d’autres sites Natura 2000, les recouvrements avec des AMP sous autres statuts, la nature des opérateurs ou animateurs. Ces données ont été soumises à une Analyse à composantes multiples (ACM), permettant d’identifier les critères de sélection les plus discriminants, puis à une Classification ascendante hiérarchique (CAH) afin d’identifier d’éventuels profils types (Cornillon et al., 2012). Le résultat fut surprenant et riche d’enseignements. Il en ressort que les critères de façade maritime et de taux de surface marine polarisent les classes réalisées. Mais les classes construites autour de ces critères présentent une telle diversité interne qu’il n’est pas possible, statistiquement, de stabiliser des catégories homogènes. Ceci souligne la grande diversité des situations tout en suggérant qu’un même dispositif national n’est pas mis en place de la même façon sur les différentes façades maritimes.

De l’étude de chaque site à l’analyse transversale

18Pour l’étude de chaque site, plusieurs sources de données ont été combinées, avec l’analyse documentaire (compte rendu des comités de pilotage, documents d’objectifs, presse quotidienne régionale), des observations in situ, des entretiens semi-directifs auprès des parties prenantes (10 à 15 par sites, soit 238 entretiens au total), l’observation de temps de concertation dans certains cas. Lors de chaque entretien d’une durée moyenne de 1 h 30, ont été abordés : a) le contexte du site, de façon à identifier les facteurs contextuels historiques ou liés aux enjeux qui influencent la gouvernance ; b) la structuration de la gouvernance (organes décisionnels, arènes formelles et informelles de concertation, outils pour l’action et le pilotage du projet) ; c) le fonctionnement de la gouvernance (participation effective, animation, mobilisation et considération des expertises, traitement de la conflictualité, rapports de domination, réactivité face à des changements…) ; d) les engagements dans la gouvernance (pourquoi les gens s’engagent (ou non), les proximités qui se créent (ou non), les rôles ; et e) les résultats, effets et défauts de la gouvernance. La répartition des personnes rencontrées (figure 2), par catégories, montre leur diversité et une répartition assez équilibrée entre acteurs publics et privés.

19Pour chaque site ont été élaborées des fiches répondant à des critères identiques permettant une mise en comparaison. Les ateliers de travail de l’équipe de chercheurs ont permis d’identifier plusieurs idéal-types, des spécificités liées à la gouvernance, des freins et des plus-values pour la conservation de la biodiversité.

Résultats : la gouvernance des sites Natura 2000 en mer, des principes à la réalité

D’abord un cadre standard, décliné différemment par façade, région, site

21Pour autant, à l’échelle locale, la procédure imposée aux acteurs semble très normée et standardisée. Pourtant, à partir de ce même fonctionnement, la gouvernance va prendre des formes très diverses (indépendamment de la façade ou de la région). Quatre facteurs discriminants principaux (indépendants les uns des autres) ont été identifiés et vont être présentés.

Une gouvernance au pluriel : quatre facteurs discriminants

L’enchevêtrement dans d’autres unités de gestion territoriale

22Le dispositif Natura 2000 s’intègre dans un paysage institutionnel déjà fourni et évolutif. Dans certains cas, le site Natura 2000 et sa gouvernance sont absorbés au sein d’une structure qui en est gestionnaire. Par exemple, le Parc Naturel Marin de l’Estuaire de la Gironde et de la Mer des Pertuis, couvert à 99,47 % par des sites Natura 2000 en mer, est gestionnaire de 7 sites situés majoritairement dans son périmètre. Dans ce cas, il existe une convergence entre les objectifs de conservation de Natura 2000 et ceux de la structure englobante : nous parlons alors d’une « gouvernance intégrée convergente ». Dans d’autres cas, la structure gestionnaire possède des objectifs beaucoup plus étendus de gestion d’un périmètre en mer, de développement durable et/ou de préservation d’un patrimoine naturel, culturel et bâti, tel le Conservatoire du Littoral sur l’archipel de Chausey ou le Parc Naturel Régional du Golfe du Morbihan, couplé à un Schéma de Mise en Valeur de la Mer (SMVM). Les objectifs de conservation pouvant être mis au second plan, il s’agit alors d’une « gouvernance intégrée reléguée ». La gouvernance intégrée est toujours caractérisée par une invisibilisation du dispositif Natura 2000 et de sa gouvernance. Elle ne nuit pas systématiquement aux actions de conservation, mais peut rendre difficile la création d’une dynamique d’acteurs, lesquels ne trouvent pas toujours d’espaces où s’engager dans Natura 2000, à moins que le gestionnaire ne propose un « groupe ad hoc », comme dans le cas du Parc national de Port Cros (Barcelo et al., 2010). Les standards de gestion et objectifs de la structure englobante s’imposent, parfois au détriment d’une mobilisation des acteurs de la biodiversité telle que souhaitée dans le dispositif Natura 2000. Dans la gouvernance intégrée reléguée, le risque de perdre de vue les objectifs de conservation de la biodiversité est élevé.

23Lorsque Natura 2000 n’est pas enchevêtré dans d’autres dispositifs englobants qui prennent en charge sa gestion, existe alors une gouvernance visible, spécifique à Natura 2000, avec des arènes et une animation dédiées. Un inconvénient de cette configuration tient au manque de moyens d’animation (humains et financiers). En revanche, un avantage réside dans l’existence d’arènes propres permettant la mobilisation d’acteurs qui s’organisent pour être représentés. Cette gouvernance spécifique a elle-même deux déclinaisons. Une « gouvernance articulée complexe » caractérise des cas où le gestionnaire est un Établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de taille importante (Communauté d’Agglomération, Syndicat mixte de gestion d’un bassin versant…). L’articulation entre des politiques territoriales de gestion de l’eau, de planification spatiale et d’aménagement, au-delà de l’interface terre-mer, qui existe via l’EPCI gestionnaire est un avantage important de cette configuration. Se créent ainsi des proximités nouvelles entre des acteurs de la terre et de la mer, autour d’une volonté de traitement coordonné d’une multiplicité d’enjeux. Par exemple, pour l’étang de Thau en Méditerranée, le syndicat mixte gestionnaire porte un contrat de gestion intégrée incluant Natura 2000, mais aussi des documents de planification (Schéma de COhérence Territoriale (SCOT), Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE), ce qui permet une articulation avec le bassin versant. Ce type de gouvernance existe plutôt en Méditerranée où les collectivités se sont fortement investies. Elle se distingue de la « gouvernance propre ciblée » où l’action porte sur un faible nombre d’enjeux correspondant aux préoccupations du gestionnaire. Dans les cas étudiés, celui-ci représente un usage économique (pêche professionnelle, port maritime), co-gestionnaire avec l’OFB. Il tente de construire ou renforcer sa légitimité à agir dans le champ de la conservation de la biodiversité marine, apporte des compétences et un réseau d’acteurs particuliers, ce qui ouvre des possibilités d’innovation et engendre un ciblage spécifique de l’action, avec des avantages et inconvénients distinctifs en matière de gouvernance. La figure ci-dessous synthétise les 4 idéal-types de gouvernance identifiés dans le cadre de notre recherche (figure 3).

Les temporalités

24Deux types de temporalités se révèlent ensuite déterminantes, cette fois quant au dynamisme de la gouvernance et à l’implication des parties prenantes. La première se réfère au processus de mise en œuvre de Natura 2000, avec des phases identifiées dans la figure 4.

25Le processus débute avec une phase de co-construction du document d’objectifs. Au-delà du comité de pilotage, la procédure prévoit la mise en place de groupes de travail qui favorisent des apprentissages de la part des parties prenantes, puis une co-construction. Les acteurs s’y engagent souvent avec enthousiasme et s’en souviennent comme une phase intense de concertation. Mais l’intensité retombe : la validation du document d’objectifs par les autorités prend du temps, les groupes de travail tendent à disparaître, les réunions de comité de pilotage sont parfois très épisodiques. Elles sont en outre très souvent critiquées pour l’image qu’elles donnent à voir de « grands messes » qui ne servent qu’à échanger des informations et valider des décisions construites dans des arènes plus informelles ou à d’autres niveaux institutionnels. De nombreuses personnes interrogées parlent de désillusions et l’achèvement du document d’objectifs est souvent évoqué comme marqueur de la fin de la concertation et de leur implication. S’ensuit une phase de faible intensité en matière d’engagement, finalement évoquée comme « mieux que rien » au vu des actions mises en œuvre. Elle est génératrice de frustrations au regard de la dynamique initiale.

26À cette temporalité procédurale s’ajoutent des ruptures temporelles plus aléatoires, de suspension de tout dialogue entre les parties prenantes locales. Souvent mal informés, les acteurs locaux constatent une paralysie de la gouvernance, inexpliquée à leurs yeux. Nous qualifions ces phases de tunnels décisionnels ou conflictuels. Durant plusieurs mois ou années, l’animation est suspendue à une (in)décision administrative qui laisse les acteurs dans l’obscurité, sans qu’ils ne connaissent la longueur du tunnel… Ces délais sont liés soit à des procédures de validation complexes, soit à un décideur qui dispose d’un pouvoir de blocage qu’il exploite politiquement, soit à des désaccords entre administrations qui, faute d’arbitrage, paralysent l’action. C’est le cas sur un site où deux administrations publiques se renvoient depuis de longs mois la responsabilité de statuer pour donner une base légale à un zonage proposé d’un commun accord par les parties prenantes. Sur un autre site, la durée du tunnel décisionnel a été telle que l’une des parties d’un accord a changé de position au vu de l’évolution du contexte. Ces phases de tunnel brisent la dynamique existante et favorisent le désengagement des parties. Pour les gestionnaires de sites, c’est un aléa sur lequel ils n’ont pas de prise.

Les proximités, existantes ou construites

27Indépendamment des deux critères discriminants précédents, la gouvernance peut être marquée par de fortes ou faibles proximités organisées entre les parties prenantes. Les proximités organisées sont définies par Rallet et Torre (2004) comme la capacité qu’offre une organisation de faire interagir ses membres, l’organisation désignant tout ensemble structuré de relations, formelles ou informelles (ici construites par et pour la gouvernance du site). L’organisation rend les interactions en son sein plus faciles qu’avec des entités situées hors de l’organisation, du fait de mécanismes, règles, routines de comportement (logique d’appartenance à l’organisation), mais aussi de représentations, croyances et savoirs partagés par ses membres (logique de similitude entre les membres). Ces proximités sont un capital mobilisable par des acteurs qui pourront, ou non, les activer pour mieux coordonner leurs actions. L’existence de proximités organisées est un atout directement pour la conservation de la biodiversité (avec des acteurs parties prenantes en capacité de mieux coordonner leurs actions autour de cet enjeu) d’une part, pour l’effectivité de la gouvernance du site Natura 2000 d’autre part (avec des acteurs capables de se comprendre et de co-construire).

28De telles proximités peuvent préexister et faciliter la coordination. Mais dans certains cas, une proximité géographique subie (Torre et Beuret, 2010) est la source d’une conflictualité qui met en échec les rapprochements. Nous l’avons observé, par exemple, sur le site de la Rance, où les conflits portant sur les effets de l’usine marémotrice, la gestion des niveaux d’eau, voire un autre projet d’aire protégée cristallisent des interactions qui mettent en échec la construction de proximités autour de Natura 2000 en mer. En résulte une « gouvernance fracturée ». Hors de telles situations bloquées, l’enjeu est toujours de construire de nouvelles proximités organisées. Une gouvernance effective associant des acteurs aux identités multiples et aux ressources asymétriques (Rey-Valette et al., 2014) est à ce prix. Or, là où certains gestionnaires se donnent les moyens de relever ce défi en investissant du temps dans la construction et l’accompagnement d’arènes de dialogue et d’interconnaissance informelles et ad hoc (Barcelo et al., 2010), d’autres n’en ont pas la volonté ou pas les moyens. Ils s’en tiennent alors à ce que prévoit la procédure, c’est-à-dire au comité de pilotage : bien que celui-ci soit très souvent présenté comme incontournable par les acteurs publics garants de la procédure, à l’échelle des régions, façades ou de l’État, ceux-ci sont dénoncés par les gestionnaires de sites comme inadaptés pour créer du dialogue et des proximités. Associant des membres désignés par le préfet pour représenter des usagers du site (habitants, pêcheurs…), son format favorise un jeu de postures prédéfinies, où le déclaratif l’emporte sur l’écoute. Finalement, la façon dont la gouvernance fonctionne est fortement déterminée par l’existence ou non d’arènes informelles, favorisant la convivialité et l’interconnaissance, ainsi que par les capacités, légitimité et volonté du gestionnaire de favoriser la construction de proximités entre les parties prenantes. En résultent trois idéal-types de gouvernance mentionnés dans le tableau suivant :

Tableau 1. Trois idéal-types de la gouvernance des sites Natura 2000 en mer au regard de l’existence de proximités entre les parties prenantes.

La situation géographique du site : côtier ou au large

29La gouvernance des sites au large, au moment de la réalisation des études de cas, était en cours d’élaboration. Cependant, nous savons d’ores et déjà qu’elle diffèrera de celle des sites côtiers étudiés, car il s’agit de : a) une gouvernance à distance du périmètre géré, sans visibilité directe ; b) dans laquelle l’échelle d’action des acteurs qui souhaitent s’impliquer va du local à l’international, avec une diversité des langages et identités des acteurs encore plus marquée que dans une gouvernance côtière ; c) où (plus qu’ailleurs) les arènes de dialogue sont doublées d’interactions moins transparentes, relevant d’un lobbying en hauts lieux ou d’interventions autour d’enjeux jugés non discutables (secret-défense) ; et d) d’essence top-down avec un leadership national, mais qu’il faudra articuler avec des dynamiques bottom-up. Ce dernier point représente un défi majeur en matière de gouvernance. Par exemple, le Parc Naturel Marin du Golfe du Lion, pressenti pour gérer un site au large, s’emploie à familiariser, intéresser les membres de son conseil de gestion à des espaces qui interagissent avec ceux qu’ils gèrent. Parvenir à articuler ce type de dynamique d’appropriation bottom-up avec une dynamique top-down représentera un enjeu majeur pour la gouvernance de ces sites. La construction de nouvelles proximités et territorialités est à l’ordre du jour.

Ce que produit la gouvernance : plusieurs types de plus-values… sous conditions

Plus-values : effets directs et effets rebonds, ressources, actions et coordinations 

31Des plus-values tiennent aux actions conçues et/ou validées dans les organes de gouvernance, puis mises en œuvre. Ce sont, par exemple, des actions d’éducation à l’environnement, des chartes de bonnes pratiques, parfois des contrats Natura 2000 (plutôt à terre, par exemple pour le débroussaillage d’îlots à Chausey, pour favoriser la nidification du Goéland brun), ou encore des aménagements (mouillages écologiques ou au moins organisés). Attendues, elles relèvent de résultats directs de la gouvernance de Natura 2000. Viennent ensuite deux catégories de plus-values plus discrètes, indirectes, mais non moins importantes (figure 5). Ce sont d’abord des ressources nouvelles pour la conservation de la biodiversité. Outre le fait de canaliser des ressources publiques ou privées, financières et humaines vers le site, Natura 2000 contribue à en créer de nouvelles. C’est un capital de connaissances, avec un travail très conséquent d’acquisition de données pour l’élaboration du document d’objectifs puis des suivis scientifiques plus réguliers qu’ailleurs. Ce capital peut être mobilisé hors de Natura 2000. Par exemple, les inventaires et diagnostics réalisés sur le site de l’archipel du Frioul ont été largement exploités pour la préfiguration du Parc national des Calanques. C’est un capital humain avec des opérations d’enrôlement (Callon, 1986) et de capacitation. Des acteurs se forment et s’engagent dans Natura 2000 en y prenant un rôle, soit à partir de conflits (cas des chasseurs dans les lagunes de l’Occitanie, opposants devenus des acteurs clés du dispositif), soit à partir de projets (cas des pêcheurs qui travaillent sur le maërl dans le cadre d’un projet d’acquisition de connaissances partagées entre scientifiques et professionnels, en rade de Brest et sur l’Aulne maritime). C’est aussi un capital en termes de proximités nouvelles. Par exemple à Ajaccio, Natura 2000 fournit un espace de discussion unique sur les questions d’habitats marins, alors que dans les étangs palavasiens, le site Natura 2000 a permis de fédérer l’ensemble des parties prenantes (communes, services de l’État, gestionnaires de site, usagers), créant un réseau organisé d’acteurs utiles à Natura 2000 comme à d’autres politiques. Certains rapprochements ne vont pas de soi, ce qui est le cas entre le Grand port maritime de Dunkerque et des associations naturalistes ou encore entre l’OFB et les Comités des pêches normands et bretons. Construits autour d’actions concrètes, ils ouvrent des perspectives nouvelles. Enfin, certaines catégories d’usagers s’organisent pour être représentées et actives, telles que les pêcheurs à pied sur les estuaires et le littoral picard ou la pêche de plaisance en Baie de Seine. Toutes ces ressources, scientifiques (connaissances), humaines (compétences, engagements) ou en termes de proximités organisées sont disponibles et mobilisables au sein ou hors de Natura 2000 en mer.

32D’autres plus-values observées relèvent de l’amélioration de l’action publique en matière de conservation de la biodiversité, qu’elle relève de Natura 2000 ou non, d’acteurs publics ou non. Celle-ci est plus cohérente là où Natura 2000 centralise des efforts jusqu’alors assez diffus. C’est par exemple le cas dans les étangs palavasiens, où Natura 2000 crée des articulations entre des politiques qui devraient être connectées, mais le sont peu, au-delà de l’interface terre-mer (politiques de la biodiversité, de l’eau, de l’aménagement). C’est aussi le cas dans le Golfe du Morbihan, où Natura 2000 et son gestionnaire (le PNR) stimulent une meilleure prise en compte de la biodiversité dans des politiques et outils dont ce n’est pas la cible, tel que le SMVM. Le choix de la structure opératrice et animatrice permet parfois à cette dernière d’étendre ses prérogatives au-delà de son champ d’action habituel et pour lequel elle est déjà reconnue légitime (avec par exemple des collectivités publiques légitimées à agir en mer), d’augmenter l’emprise en mer d’une action de conservation déjà effective (cas du Parc marin de la Côte Bleue), ou encore d’étendre les exigences de conservation au-delà du périmètre du site Natura 2000 (cas du Parc Naturel Marin du Bassin d’Arcachon). Enfin, Natura 2000, en tant que réseau national et européen, favorise une plus grande ouverture des acteurs locaux de la conservation vers une nécessaire gouvernance multiniveaux.

Tous les types de gouvernances ne produisent pas les mêmes plus-values

33Plusieurs des plus-values inventoriées ne sont produites que sous certaines conditions et par certains types de gouvernance. Par exemple, la mobilisation de ressources humaines par la capacitation et l’enrôlement de professionnels et d’usagers, comme la construction de proximités nouvelles suppose une gouvernance de proximité, de type communautaire, portée par une animation capable de répondre à cet enjeu. Quant à la mise en cohérence des politiques publiques pour une gestion coordonnée de la terre et de la mer (articulation entre les politiques de l’eau, de la biodiversité, de l’aménagement, de planification spatiale), elle est préférentiellement le fait d’une gouvernance spécifique dite « articulée ». Il n’existe pas pour autant une bonne ou une mauvaise gouvernance. Cependant à chaque type de gouvernance correspondent des avantages pour la conservation de la biodiversité, et des risques. Il en est ainsi pour chaque catégorie de la typologie présentée dans la figure 3, fondée sur l’enchevêtrement de Natura 2000 en mer dans d’autres unités de gestion territoriale.

34La gouvernance intégrée convergente, en grande partie invisibilisée dans un autre outil de gestion, crée peu de nouvelles proximités et ne favorise pas la mobilisation et l’engagement des acteurs (sauf exception, lorsqu’une instance ad hoc est créée). Encapsulée dans une autre AMP, cette gouvernance ne favorise pas non plus une gestion terre-mer plus cohérente. Par contre, elle permet de concentrer des moyens financiers et humains pour développer des actions conséquentes, de mettre en avant la conservation de la biodiversité dans les outils relevant plutôt du développement durable d’un espace maritime (Parc Naturel Marin par exemple), de mettre en cohérence des politiques de conservation mises en œuvre à différentes échelles.

35La gouvernance intégrée reléguée porte souvent un dispositif piloté sans être réellement animé, sans espace spécifique où les acteurs peuvent s’engager et prendre un rôle particulier. Son potentiel est donc faible en termes de mobilisation de ressources humaines pour la conservation. À contrario, elle canalise des moyens financiers et humains. Son gestionnaire peut alors mettre la biodiversité à l’agenda d’autres politiques dont il a la charge, tout en se légitimant pour agir dans ce domaine. En termes d’action de conservation, le risque de relégation des objectifs de conservation est élevé comme le souligne un acteur interviewé sur site en ces termes : « la problématique Natura 2000, à mon sens, n’est pas toujours bien mise en œuvre, car X (autre projet porté par le gestionnaire) prend toujours le dessus et focalise toutes les attentions ».

37La gouvernance spécifique ciblée permet la mobilisation et l’enrôlement d’acteurs dotés de compétences très spécifiques. Dans les cas étudiés où les comités des pêches sont co-gestionnaires, les apports en termes de connaissances sont soulignés par les protagonistes : « les pêcheurs sont les premiers observateurs du milieu, dont ils ont appris à connaître le fonctionnement, la nature des fonds, les zones de frayères ou de nourricerie, etc. Ces connaissances (…) sont une source d’informations précieuses pour la gestion ». Créant des arènes dédiées, proches des acteurs, elle possède une forte capacité de mobilisation et de création de nouvelles proximités. À contrario, elle peine à canaliser des ressources ce qui nuit à l’action, celle-ci étant souvent très ciblée sur les préoccupations propres au gestionnaire. La légitimité de ce dernier à agir dans ce domaine est souvent fragile. Elle se renforce certes, mais peut être mise en cause et fragilise la gouvernance en cas de crise. Nous l’avons observé à Dunkerque où le projet de parc éolien en mer affaiblit la gouvernance en déstabilisant le gestionnaire qui n’est autre que le Grand Port maritime.

38Il ressort de cette analyse qu’aucun type de gouvernance n’est meilleur a priori qu’un autre pour la conservation, mais qu’à chacun correspondent des potentialités et des risques spécifiques.

De la qualité de la gouvernance à ses effets sur la conservation

Quels facteurs déterminent la qualité de la gouvernance au regard de la conservation ?

39Plus généralement, nous avons identifié des facteurs qui fondent la qualité de la gouvernance de Natura 2000 en mer au regard de ses objectifs de conservation. Certains sont associés aux catégories de gouvernance précédemment présentées (tableau 1, figures 3 et 4), d’autres sont indépendants. Ils relèvent de quatre catégories : la stabilité du dispositif, les ressources à disposition de la gouvernance, l’appropriation du dispositif et les proximités existantes.

40La stabilité du dispositif est essentielle à la continuité de l’animation et de la gouvernance, elle-même déterminante pour l’engagement des parties prenantes. Il s’agit d’abord de la stabilité de l’animation de la gouvernance (du chargé de mission et des ressources à sa disposition), ensuite de celle du dispositif supra-territorial (État central et déconcentré) : celui-ci doit faire preuve d’une certaine constance, non seulement au niveau des agents investis, mais aussi des orientations et directives qu’il donne. La stabilité est affectée par le turn-over des agents et la façon dont il est géré (avec ou sans anticipation et « tuilage »), ou par des incertitudes ou changements de politiques. Par exemple, pour la mise en place de sites au large, les acteurs de terrain se plaignent de directives encore très floues. Des redistributions de compétences entre collectivités au gré de réformes successives ont également provoqué de fortes discontinuités. Sur une échelle de temps plus long, le fait que l’État ait demandé de présenter le dispositif Natura 2000 comme concertatif et non réglementaire, avant de vouloir y introduire des contraintes réglementaires fait dire à des pêcheurs « on nous a menti », propos confirmés par ceux d’agents d’administrations déconcentrées qui le regrettent amèrement. Une telle situation met en échec la confiance et les proximités en cours de construction, donc, in fine la gouvernance. Enfin, la stabilité peut être affectée par les tunnels décisionnels et conflictuels évoqués précédemment, qui sont essentiellement le fait du dispositif supra-territorial. Les discontinuités rendent la gouvernance ineffective durant une période donnée, mais elles ont surtout pour effet d’affecter, dans la durée, la confiance et les proximités qui participent pourtant de sa qualité.

41Les ressources disponibles sont un deuxième facteur déterminant. En étudiant des sites bien ou mal dotés, on ne constate pas de corrélation évidente entre le montant des ressources et la qualité de la gouvernance. Par contre, en deçà d’un investissement en temps de travail marqué par un volume minimal, mais aussi une disponibilité et une proximité du terrain, la gouvernance est toujours ineffective. À ce temps de travail doivent également être associées des compétences en ingénierie de la concertation, parfois négligées par des décideurs qui ne voient celles-ci que comme une capacité à animer des réunions. Pourtant, les proximités et la qualité de la gouvernance se nourrissent de rapports informels, de temps de convivialité, de méthodes d’intelligence collective qui relèvent de savoirs, savoir-faire et savoir-être spécifiques. L’ingénierie du projet est également importante : faute d’outils de planification opérationnelle, des chargés de mission évoquent une « gestion à l’opportunité », certes intéressante, mais qui ne facilite pas la construction collective de l’action et sa transparence.

42L’appropriation du dispositif Natura 2000 est le troisième facteur influençant la qualité de la gouvernance. Les entretiens montrent que ce dispositif n’est pas toujours compris par des décideurs qui devraient pourtant y jouer un rôle clé, mais ne sont familiarisés ni avec ses enjeux et objectifs, ni avec ses principes (de gouvernance notamment). Les enquêtes révèlent aussi le fait que des parties prenantes qui s’étaient appropriés ce dispositif s’en désengagent fréquemment, soit lorsqu’elles constatent que Natura 2000 reste impuissant à maîtriser des influences externes au périmètre ou des décisions industrielles (pollutions d’origine terrestre, clapage en bordure de site, éolien en mer…), soit lorsqu’elles jugent inéquitable le traitement des différents usages. C’est le cas, par exemple, de pêcheurs professionnels qui se sentent stigmatisés alors qu’ils souhaitaient s’investir. La capacité du dispositif à maîtriser l’ensemble des pressions qui affectent les habitats à conserver, qu’elles soient exercées dans le périmètre ou viennent d’ailleurs, comme sa capacité à ne pas créer de sentiment d’injustice (ou au moins à mettre en discussion les ressentis de chacun à ce niveau) sont des éléments essentiels à l’appropriation de la gouvernance par ceux qui en sont des parties prenantes incontournables.

43Les proximités sont un dernier facteur clé. Marquées par des conflits historiques ou récurrents comme sur l’estuaire de la Rance, elles fracturent et mettent en échec la gouvernance. À l’inverse, des proximités organisées préexistantes ou construites via une ingénierie de la concertation avisée créent une gouvernance de qualité, fondée sur la confiance. Ceci suppose de poursuivre la concertation au-delà de la co-construction du document d’objectifs et de miser sur des arènes informelles qui vont bien au-delà du comité de pilotage prévu par la procédure. Ce sont des groupes de travail ou groupes ad hoc, caractérisés par des mécanismes d’ouverture et de cooptation. Chacun peut participer, mais on s’attache à aller chercher des personnes-ressources capables d’opérer des traductions (Callon, 1986), de faire le lien entre des acteurs hétérogènes. Par exemple à Chausey, l’animateur a sollicité un habitant, ancien acteur économique maritime, auteur d’ouvrages sur la toponymie locale, capable de faire le lien entre réseaux scientifiques, d’habitants, de professionnels de la mer. Ces arènes informelles, ce sont aussi des réseaux de relations que l’on s’attache à faire vivre localement et où s’ancrent des proximités qui fondent la gouvernance.

De la gouvernance à ses effets sur la conservation : considérer une chaine de valeur

44Nous avons identifié des facteurs et des types de gouvernance qui déterminent la qualité de cette dernière au regard de la conservation et les plus-values qu’elle peut engendrer dans ce domaine. Notons cependant qu’il ne suffit pas de produire des plus-values pour qu’elles soient systématiquement exploitées pour la conservation de la biodiversité. Lorsqu’une certaine gouvernance produit des ressources sous la forme de connaissances, capacités, engagements d’acteurs, proximités, celles-ci n’auront de valeur pour la conservation que si elles sont exploitées pour produire des actions efficaces, dans le cadre ou hors du dispositif Natura 2000. Il convient alors de considérer la « chaine de valeur » suivante :

45Poser la question des bénéfices de Natura 2000 pour la conservation des habitats marins suppose donc autant d’analyser la qualité de sa gouvernance (figure 6 : cadre A) que la capacité du territoire et des politiques publiques (cadre C) à se saisir de ce qu’elle a produit (cadre B), en particulier ce qui relève de ressources pour l’action.

Conclusion

46Il aurait été intéressant d’évaluer l’efficacité de la gouvernance des sites Natura 2000 à partir du lien entre l’atteinte des objectifs de conservation définis sur chaque site et les modalités de mise en œuvre de la gouvernance. Mais ce lien ne peut être établi faute de données suffisantes sur l’atteinte des objectifs de conservation, site par site, mais aussi en raison d’influences externes sur la conservation qui sont indépendantes de la gouvernance et, sur de nombreux sites, très déterminantes. C’est une limite de notre étude. Celle-ci tend à montrer qu’il n’existe aucune « bonne gouvernance » des sites Natura 2000 en mer au regard de leurs objectifs de conservation. En revanche, des formes de gouvernance très diverses sont identifiables, avec chacune des effets spécifiques sur les mesures de conservation, de leur conception à leur mise en œuvre : l’enchevêtrement de Natura 2000 et d’autres outils de gestion de périmètres maritimes, la temporalité du processus de mise en œuvre, les proximités, la situation géographique du site sont autant de critères discriminants qui permettent, chacun, de distinguer différents idéal-types. À chacun d’entre eux correspondent des risques et potentialités distincts en matière d’effets de la gouvernance sur la conservation.

47Au final, la qualité de la gouvernance au regard de la conservation est déterminée par le type de gouvernance mise en œuvre et par une série de facteurs clés associés ou non à ces catégories. L’identification de ces facteurs nous permettra de tracer des pistes d’amélioration dans un dispositif en apparence assez standardisé, mais aux multiples appropriations et déclinaisons locales. Parmi elles, figure le fait de ne plus considérer un comité de pilotage standardisé, formel et dont la composition est définie par le représentant de l’État comme étant le cœur de la gouvernance, voire une instance qui se suffirait à elle-même. Notre étude montre que la gouvernance prend vie ailleurs, dans des arènes informelles, caractérisées tant par leur ouverture que par des mécanismes de cooptation, par la diversité des formats d’échange, par les proximités qui s’y construisent et les irriguent. D’autres pistes apparaissent. La première est relative aux compétences en ingénierie de la concertation et en ingénierie de projet qu’il est indispensable de réunir, au-delà d’un seul socle de compétences naturalistes. Une autre tient aux supports à élaborer pour familiariser les parties prenantes pressenties avec les enjeux, objectifs et principes d’action de ce dispositif d’action publique. Une autre encore réside dans le fait de ne pas éluder la nécessité de doter le dispositif de moyens lui permettant de prendre position quant à des choix d’aménagement ou à des influences extérieures très déterminantes (pollutions terrestres, infrastructures en mer, etc.), condition sine qua non de l’engagement durable de parties prenantes incontournables. D’autres pistes sont à explorer, telles que la nécessité d’expliciter et traiter les oppositions inter-institutionnelles ou politiques qui créent des « tunnels » décisionnels ou conflictuels.

48Si l’on prend enfin un peu de recul, notre analyse met en avant des critères de qualité de la gouvernance qui dépassent Natura 2000 et semblent généralisables dans le monde des aires protégées. La gouvernance se doit d’être inclusive en mobilisant des ressources de natures diverses (financements, compétences, idées, initiatives, savoirs scientifiques, savoirs d’expériences), car le fait de déconsidérer certaines de ces ressources locales nuit à l’appropriation du dispositif, élément clé de la qualité de la gouvernance au regard de la conservation. Elle se doit également d’être équitable, car un sentiment de stigmatisation, d’injustice aura exactement le même effet. Une gouvernance équitable est fondée sur une égalité de traitement perçue comme telle par les acteurs du territoire, une équité dans l’accès aux arènes de dialogue pour les acteurs dont l’implication est légitime du fait de leur concernement et/ou de leurs compétences à apporter (ce qui peut supposer d’accompagner ceux qui se dénient un droit d’accès), la prise en compte des contraintes, moyens et impératifs des parties impactées par les mesures de conservation. La gouvernance se doit aussi d’être transparente, à l’inverse d’une « gouvernance d’entre soi », et d’être suffisamment forte pour le rester et garder son libre arbitre face aux pressions et offres de moyens de la part d’acteurs tant privés que publics qui entendent imposer des outils, points de vue, aménagements. Dans une situation où les objectifs sont sans commune mesure avec les moyens déployés, ce critère est très important. La gouvernance doit être ouverte sur l’interconnexion des enjeux et des politiques, présents et futurs, ici et ailleurs. En effet, d’une part la gouvernance de la mer sans prise en compte des influences terrestres n’a que peu de sens, d’autre part une gouvernance à l’échelle de sites de petite taille qui ne tiendrait pas compte des mobilités des espèces, actuelles et futures (notamment liées au changement climatique) resterait limitée. De plus, la gouvernance doit donner au territoire une capacité d’anticipation et de réaction face à l’irruption de nouveaux usages en mer, liés à d’autres enjeux (énergétiques, miniers, touristiques…). Enfin, la gouvernance, plus encore que participative, se doit d’être engageante, c’est-à-dire d’être en mesure d’impliquer des parties prenantes dans la durée. En effet, l’implication durable de certains acteurs est parfois une condition sine qua non du succès de toute action, car leurs actes sont déterminants, car ils exercent un contrôle social plus efficace que tout autre moyen de contrôle, ou parce qu’ils disposent de connaissances que personne d’autre ne possède. Leur implication est également nécessaire lorsque l’on attend d’eux des changements de comportements sans avoir de réels moyens réglementaires ou incitatifs, car elle permet des apprentissages, l’appropriation d’objectifs de conservation, la création d’un concernement commun. Mais ceci suppose de se donner les moyens de dépasser une participation ponctuelle. Les facteurs que nous avons identifiés comme étant les fondements d’une gouvernance de qualité sont les ingrédients indispensables d’une gouvernance qui doit être à la fois engageante, inclusive, équitable, transparente, ouverte sur l’interconnexion des enjeux.

Remerciements

49Les auteurs tiennent à remercier l’OFB qui a financé ces travaux à travers le LIFE Marha (LIFE16 IPE FR001), Lucille Labayle qui a contribué aux études de cas lors de son stage de fin d’études ainsi que l’ensemble des enquêtés qui ont accepté de nous rencontrer dans le cadre des entretiens.