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Dossier : Les grands fleuves : entre conflits et concertation

La gestion par bassin versant : du principe écologique à la contrainte politique – le cas du Mékong

Bastien Affeltranger et Frédéric Lasserre

Résumés

Le recours au bassin versant, comme cadre d'intégration des projets hydrauliques et comme unité de gestion territoriale, est un principe du développement soutenable. Sur le bassin du Mékong, gouvernements, agences d'aide et associations non gouvernementales mobilisent cet argument pour justifier leurs revendications. Pourtant, la plupart des acteurs perçoivent comme une contrainte le développement institutionnel qu'implique l'approche par bassin, et sont réticents à soutenir cette démarche. Cet article analyse le décalage entre ces principes, et leur mise en œuvre.

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Texte intégral

Introduction

1Le partage de la ressource en eau est un facteur essentiel de la géopolitique du bassin du Mékong (Bakker, 1999). Entre compétition économique et influence politique, la gestion de l'eau (prélèvements ; infrastructures hydrauliques) cristallise la tension permanente existant  entre les États riverains - et plus généralement entre les différents acteurs du bassin. L'enjeu est ici, pour les différents groupes d'usagers de la ressource, de garantir qu'un volume suffisant d'eau demeure disponible pour leurs activités.

2Récemment le Gouvernement du Vietnam - pays le plus en aval du fleuve - exprimait à nouveau son inquiétude quant au risque de voir les projets hydroélectriques, développés ou prévus en amont, réduire le débit au point de menacer l'irrigation du riz dans le delta. Le Vietnam mobilisait comme argument la nécessité de gérer la ressource en tenant compte de l'ensemble des usagers du bassin. Le Cambodge, quant à lui, maintient depuis de nombreuses années un discours de défense des écosystèmes et des communautés locales : le lac Tonle Sap est régénéré par le cycle des crues et décrues du Mékong. La Thaïlande, pour sa part, n'a cessé de revendiquer un droit à prélever de l'eau du Mékong, afin notamment d'irriguer le plateau du Korat, pauvre et aride, mais potentiel important en termes de développement agricole. Sans doute le pays le plus pauvre du bassin, le Laos a misé une part importante de son développement économique sur l'exploitation de ses ressources naturelles : eau et forêts. Malgré l'impact écologique et social des grands barrages, la ligne des autorités laotiennes demeure la même : le développement des infrastructures hydroélectriques. Enfin, la Province du Yunnan (Chine) poursuit la construction d'une série de barrages ("cascade") sur le cours principal du Mékong. Pour le sud-ouest de la Chine, le Mékong constitue un double enjeu.  D'une part, il s'agit de garantir au Yunnan un approvisionnementen eau nécessaire au développement de l'économie. D'autre part, il s'agit  de fournir aux provinces limitrophes - notamment côtières - l'énergie nécessaire à l'essor de leur activités industrielles et des zones urbaines. Au Yunnan, la partie médiane du fleuve souffre déjà d'une dégradation environnementale importante (Hopkins Leisher, 2000). Pour les autorités provinciales et locales, l’objectif premier est de recevoir les taxes générées par la production d’hydroélectricité (Liu, 2001).

3Plus récemment, les gouvernements du sous-bassin du Bas-Mékong (Cambodge, Laos, Thaïlande et Vietnam) ont indiqué leur intention de déplacer au Laos, en juin 2004, le Secrétariat de la Mekong River Commission (MRC, 2003). Cette instance technique, qui a pris plusieurs dénominations depuis la création du Mekong Committee en 1957, s'est d'abord établie à Bangkok (Thaïlande), puis à Phnom Penh (Cambodge) à partir de 1995. La décision de déplacer le Secrétariat est présentée comme un moyen, pour chaque pays, de s'approprier la problématique de gestion durable du bassin, et de bénéficier de la dynamique institutionnelle générée par les activités de la Mekong River Commission.

4Ces différents intervenants de l'hydropolitique régionale - et l'on s'intéressera plus loin aux acteurs non-étatiques - développent des discours de justification de leur prélèvement ou valorisation de la ressource. Le principe de "droit" à l'eau est au cœur de leur argumentation. L'inscription des territoires nationaux dans l'aire du bassin versant constitue une ressource légitimant l'accès à la ressource en eau. Pour autant, les différents gouvernements ne cessent de remettre en cause la légitimité de leurs interlocuteurs à bénéficier du partage de la ressource. L'intégration des différents usages dans le partage du bassin ne se traduit donc pas par une gestion concertée entre les différents usagers. Ainsi, c'est cette contradiction, et l'usage variable qu'il est fait du concept de gestion par bassin, qu'il est intéressant d'étudier ici.

5Le recours au bassin versant comme unité de gestion territoriale est un principe du développement durable. En intégrant les activités humaines (prélèvements; aménagements hydrauliques) aux rythmes hydrologiques, il s'agit de préserver durablement les milieux. Cet article propose d'expliciter l'écart entre ce principe, les discours qu'il alimente, et la réalité observée sur le terrain.

6Le bassin du Mékong est un terrain d'étude de la mise en œuvre de ce principe. Gouvernements et organismes internationaux font de la gestion à l'échelle du bassin un principe de leur politique d'aide, ce qu'illustre le cas de la Mekong River Commission (MRC). Les pays situés en aval, confrontés à des prélèvements en amont, mobilisent cet argument pour revendiquer un accès équitable à la ressource en eau. Les associations environnementales ou de développement proposent l'approche par bassin pour défendre écosystèmes et communautés locales. Enfin, certains investisseurs institutionnels, comme la Banque Asiatique de Développement, inscrivent l'intégrité du bassin comme « caution environnementale » de leurs discours promotionnels.

7Définie comme échelle de gestion spatiale, l'approche par bassin est toutefois perçue comme un modèle de développement imposé. La Chine paraît ainsi défendre sa souveraineté à travers un libre choix d'aménagement. Proposée comme principe de coordination, cette approche implique un développement institutionnel (agence de bassin) qui bride la prise de décision. La Thaïlande refuse ainsi en 1995 que les pays de la MRC disposent d'un droit de veto, pourtant demandé par le Vietnam. Enfin, les mécanismes de coordination des aménagements exposent les investisseurs à des exigences de transparence et à un contrôle social accru de leurs actions, soulevant ainsi des réticences supplémentaires.

8L'intérêt de l'article réside principalement dans deux points. D'une part, on analyse la façon dont le concept de bassin versant a été importé, perçu, approprié et instrumentalisé par les acteurs du bassin du Mékong. D'autre part, on étudie la dialectique entre la mise en place de la collaboration, principe intrinsèque de la gestion par bassin, et la poursuite des intérêts nationaux. Confrontée à ce décalage entre principe et réalité, et à ces tendances contradictoires, la MRC est-elle une institution appropriée pour concilier les représentations divergentes et les ambitions régionales des acteurs ? Afin d'apporter ici des éléments de réponse, le texte accorde une place importance à l'étude détaillée de la situation sur le bassin du Mékong.

Le bassin versant : entre échelle de gestion et « impérialisme écologique »

9Au niveau international, la gestion des ressources en eau à l'échelle du bassin versant a progressivement acquis le statut de principe du développement durable. Pourtant, ce paradigme ne fait pas l'unanimité dans la communauté scientifique.

La gestion par bassin : un principe du développement durable

  • 1  Lire la déclaration finale sur http://www.wmo.ch/web/homs/documents/english/icwedece.html

10En janvier 1992, Dublin (Irlande) accueillait la Conférence Internationale sur l'Eau et l'Environnement1; en juin de la même année, c'est à Rio de Janeiro (Brésil) que se déroulait la Conférence des Nations Unies pour l'Environnement et le Développement. Ces évènements constituent deux étapes majeures de l'évolution de la gestion des ressources en eau, dans la mesure où les déclarations finales de ces rassemblements confirment le lien entre le développement durable et la gestion de l'eau.

  • 2  L'Agenda 21, établi dans le cadre de la Conférence de Rio, propose un inventaire des objectifs all (...)

11Le Chapitre 18 d'Agenda 212explicite les principes de Gestion Intégrée des Ressources en Eau (Integrated Water Ressources Management, IWRM) (AIT, 2003) :

  • L'eau est une ressource limitée et vulnérable : Une approche holistique (systémique) et institutionnelle est nécessaire, qui prend en compte la dynamique amont-aval des bassins versants.

  • Une approche participative est nécessaire : Sur la base d'un principe de subsidiarité, la participation des usagers à la prise de décision doit être effective, dans le but d'atteindre un consensus.

  • Les femmes doivent jouer un rôle-clef dans la gestion de l'eau

  • L'eau est un bien économique : En cas de compétition pour la ressource, le prix détermine les conditions d'accès à l'eau. L'approvisionnement en eau doit être rentabilisé.

12A l'heure actuelle, ces principes demeurent la principale référence des gestionnaires et des décideurs en matière de gestion de l'eau (Larsen et al., 2001). Toutefois, on conserve ici une lecture critique de ces propos dans la mesure où demeure souvent grande la distance entre le discours, les principes et la mise en œuvre de ceux-ci.

13La gestion de la ressource en eau s'inscrit dans ces considérations environnementales à travers le développement d'un corpus de principes, de méthodes et d'outils visant à la durabilité ou soutenabilité (sustainability) des hydrosystèmes. L'enjeu est le suivant : "the right to development must be fulfilled so as to equitably meet developmental and environmental needs of present and future generations" (Rio, 1992, Principe no. 3). En ce sens, la gestion de la ressource dépasse les aspects techniques, pour intégrer d'autres dimensions : économique, écologique et environnementale, institutionnelle et sociale, gestion des risques et de l'incertitude, équité sociale et transfert de technologies (Loucks et Gladwell, 1999). Parce que la ressource établit un lien, parfois concurrentiel ou conflictuel, entre des usages divers et différents usagers, le concept d'arbitrage est donc au cœur de la gestion durable de la ressource en eau. L’approche par bassin versant constitue une interface entre les principes scientifiques de la « soutenabilité » (Schmandt, 2003) et le processus politique de prise de décision dans le partage des ressources (Loucks, 2000). L’enjeu est ici une reconstruction des espaces de gouvernance, afin d’accorder l’échelle spatiale de gestion des ressources avec l’échelle politique des niveaux de gouvernement (Bridge and Jonas, 2002). Cette redistribution des relations sociales de pouvoir constitue l’essence même d’une approche de gestion intégrée par bassin.

  • 3  Voir notamment Ostrom, E. 1990. Governing the commons: the evolution of institutions for collectiv (...)

14A ce titre, le monde de la recherche et de la politique connaissent un intérêt croissant pour les aspects institutionnels de la gestion de l'eau. On note ainsi, principalement dans les pays industrialisés, la montée en puissance de nouveaux paradigmes. Ainsi la gestion technique de l'offre en eau, longtemps prioritaire, développe progressivement une compétence d'administration socio-politique de la demande (Gleick, 2000).  Par exemple, cette approche permet de mieux comprendre les situations de pénurie d'eau (Ohlsson et Turton, 2000). Ainsi, la ressource naturelle manque-t-elle de manière absolue, ou bien est-ce le capital social qui fait défaut, ne permettant pas le partage efficace ou efficient de l'eau ? Plus généralement, l'approche institutionnelle recherche des solutions concertées de partage et de gestion de la ressource, dans le sens d'une optimisation de l'efficacité économique de ses usages et de l'équité de sa répartition3.

15Les prises de position de Dublin et de Rio ont un double impact, politique et opérationnel. Sur le plan politique, les principes de Dublin et de Rio contribuent à l'évolution des paradigmes en gestion de l'eau et fournissent des ressources théoriques permettant aux acteurs (et aux activistes) de l'écologie politique de renforcer l'argumentation de leurs discours. Sur le plan opérationnel, ces principes viennent compléter (et complexifier) la grille de lecture des décideurs et des opérateurs en matière de gestion de l'eau. La nature multidimensionnelle de la décision s'en trouve renforcée, tout comme le besoin de faire appel à plusieurs disciplines ou savoir-faire (hydraulique et géologie, biologie et écologie, aménagement et géographie, sociologie et sciences politiques).

  • 4  "Convention on access to information, public participation in decision-making and access to justic (...)

16Enfin, la prise de décision sur les bassins internationaux est également rendue plus difficile par une demande sociale croissante de transparence sur l'impact environnemental des projets publics et privés. Cette exigence renouvelée s'appuie aussi sur les termes de la Convention d'Aarhus, sur l'accès à l'information et à la justice dans les dossiers environnementaux4.

Le bassin comme échelle de gestion : pour ou contre ?

17Le bassin versant est « une entité topographique et hydrographique dans laquelle se produisent des entrées d'eau sous forme de précipitations (…) accommodées par un système de pentes et de drains naturels en direction d'un exutoire unique » (Bravard et Petit, 2000). La définition même du bassin versant pose une question fondamentale. S'intéresse-t-on exclusivement à l'écoulement de surface (superficiel), auquel cas on ne considère que le réseau hydrographique apparent ; ou bien, intègre-t-on l'écoulement interstitiel, qui s'opère dans les sols, auquel cas on étend l'aire contributive à l'ensemble des versants concernés. A cette question, différentes réponses continuent d'être apportées. Cette précision est fondamentale, dans la mesure où le mode de détermination du bassin constituera in fine une justification scientifique permettant à des acteurs politiques d'argumenter leurs revendications territoriales d'accès à l'eau ou de partage de la ressource.

18Le choix du bassin versant comme unité de gestion de la ressource en eau pose immédiatement un problème de taille, dans la mesure où la prise de décision quitte le cadre exclusif de l'hydrologie ou de l'hydraulique, pour concerner l'ensemble des disciplines mobilisées dans les problématiques d'aménagement. En effet, toute décision relative à l'eau comporte une dimension spatiale : écologique (quantité et qualité de la ressource allouée aux écosystèmes), aménagement (construction d'infrastructures), sociale et politique (nature et localisation des différentes catégories d'usagers). A de rares exceptions près (bassin versant inhabité), la gestion de l'eau implique donc systématiquement des choix en termes de gestion du territoire, celui-ci étant considéré ici comme un espace approprié à travers des activités humaines.

19D'inspiration holiste, la gestion intégrée par bassin versant vise à la prise en compte des différents usages de la ressource, afin de parvenir à la satisfaction de tous les usagers. Cette approche cherche également à prendre en compte les quantités d'eau nécessaires au maintien des écosystèmes. L'objectif est de veiller à ce que les activités ayant un impact sur la ressource (prélèvements, effluents, pollution) n'altèrent pas de manière irréversible les équilibres écologiques existants. L'approche par bassin n'est pas nouvelle, et comporte également une dimension politique. Le concept repose ainsi sur la participation des citoyens et des autres intervenants du milieu pour qu'ils décident ensemble de ce qu'il doit être fait en matière de gestion de l'eau sur leur territoire (RESEAU, 2002). Pour l'Organisation de Coopération et de Développement Économique (OCDE), l'approche par bassin contribue à une gestion efficace de la ressource en eau, à travers une amélioration de la cohérence de la prise de décision (OCDE, 2003).

20Toutefois, cette approche participative apparaît d'emblée comme problématique, pour au moins trois raisons :

  • D'abord, le contexte socio-politique peut la rendre irréalisable. Dans un domaine particulier de la gestion de l'eau (risque inondation et systèmes d'alerte), il apparaît ainsi que les systèmes politiques des pays du bassin du Mékong sont peu disposés à réorganiser l'action publique en y intégrant des mécanisme de décision participative (Affeltranger, 2002). Également, c'est la culture politique même des acteurs locaux (communautés, agents économiques) qui n'est pas adaptée à la participation à la prise de décision. De plus, certaines analyses relativisent ou réfutent le recours au bassin versant comme échelle de gestion de la ressource en eau.

  • Ensuite, l'approche par bassin repose souvent sur le principe implicite d'une unité de l'espace considéré. Cette considération aboutit à une double impasse. D'une part, l'espace physique est par définition varié (topographie, ruissellement). D'autre part, l'unité de la communauté humaine du bassin est une utopie : l'espace en question est aussi et surtout un espace de vie approprié par différents groupes.  Cette diversité se traduit notamment par les multiples limites physiques et symboliques qui structurent l'espace physique : frontières nationales, juridictions administratives, terres communautaires. Ces limites, officielles ou perçues, structurent l'espace vécu et peuvent différer d'un acteur à l'autre (Pruvost Giron, 2000). La nature territoriale du bassin versant condamne à l'échec toute approche trop uniforme ou trop rigide sur le plan institutionnel.

    • 5  Sur la géopolitique des ressources en eau, voir Lasserre, F. et Descroix, L., 2002, "Eaux et terri (...)

    Enfin, la nature géopolitique de la ressource en eau permet d'apprécier comment cette diversité complexifie une gestion de l'eau à l'échelle du bassin. Les agents économiques inscrivent les facteurs naturels (données de l'espace géophysique et humain) dans leurs projets de profit. Ces facteurs deviennent des ressources. Ensuite, l'appropriation ou le contrôle de ces ressources déclenche ou intègre des logiques de compétition ou de concurrence. Les ressources deviennent alors des enjeux, eux-mêmes objets de relations de pouvoir, de rivalités et de discours. Ce processus d'appropriation établit le passage de la géographie physique à la géopolitique en matière de gestion du bassin versant. En d'autres termes, les agents économiques politisent le territoire à travers la spatialisation de leurs projets, participant de ce fait à la construction de la dimension sociale et politique des facteurs naturels5. Cela étant, c'est bien la compréhension de ces multiples enjeux, par les médiateurs et négociateurs, qui peut permettre une gestion concerté de la ressource (Elhance, 2000).

21La gestion par bassin illustre ainsi la difficulté d'une adéquation entre deux types de réalités : l'espace physique et l'espace social et politique. Bien souvent, la recherche d'une solution à l'échelle du bassin n'apparaît ni réaliste à court terme, ni économiquement pertinente, et ce plus particulièrement dans le cas des bassins internationaux (Waterbury, 1997). L'approche par sous-bassins est alors préférable (Fischhendler, 2003). En tout état de cause, la mise en place d'une solution institutionnelle à la gestion des bassins internationaux, lorsqu'elle aboutit, est le fruit d'un effort de longue haleine - souvent plusieurs décennies (Larsen, 2001). La question de l'échelle (niveau territorial, subsidiarité) est au cœur de la prise de décision (Kux, 1994).  Enfin, il s'agit d'un processus souvent conflictuel et non linéaire, comme dans le cas de l'accord ayant donné naissance à la Mekong River Commission (Browder, 2000).

La gestion par bassin et l'aide au développement

22La gestion de l'eau à l'échelle du bassin a été progressivement prise en compte par les acteurs de l'aide au développement. Ceux-ci tendent à faire de ce principe une condition de leur soutien, mais des exceptions notables demeurent.

La dimension politique de l'aide au développement

23Après la fin de la Guerre Froide, et à la lumière d'échecs visibles de programmes de développement (par exemple, soutien de la Banque Mondiale à la politique brésilienne des fronts pionniers dans le bassin de l'Amazone), de nouveaux paradigmes ont été développés pour déterminer les stratégies d'aide aux pays les plus pauvres.

24A l'heure actuelle, les politiques d'aide au développement semblent plus conditionnelles que jamais. Un principe majeur mobilisé par les organismes d'aide dans leurs discours est la « bonne gouvernance » (good governance). Les termes en sont plus que politiques : au-delà de la demande d'un processus électoral démocratique et ouvert, ce principe s'attache à la transparence des institutions (degré de corruption) et - dans une certaine mesure - aux Droits de l'Homme. Surtout, c'est la question de la place de l'Etat dans la conduite de la société qui est posée. Le partage du pouvoir décisionnel penche ici dans le sens d'une plus grande dévolution de fonctions publiques vers le secteur privé et le marché. Ces attentes des institutions financières internationales sont perceptibles notamment dans l'usage accru que ces instances font des notations (ratings) de risque-pays. Longtemps limitées à des calculs financiers et macroéconomique (solvabilité, en-cours bancaires, taux couverture en fonds propres, réserves de change), ces notations intègrent un nombre croissant de facteurs socio-politiques et institutionnels (Linder and Santiso, 2002).

  • 6  "Human Rights, GlobalBusiness and Development Policy", Bruxelles, Belgique, 21 novembre 2000

25Une conférence internationale organisée en 20006 précisait les termes de cette approche : "The effects of globalisation have created a new paradigm for doing business in developing countries; this paradigm is largely defined by corporate social responsibility, ethical investment, fair trade, environmental considerations, cultural differences and human rights".

26Le soutien économique (financier, accords commerciaux) et technique (soutien matériel, appui scientifique) apporté aux pays en développement comporte également une dimension culturelle (diffusion de représentations relatives à un modèle de société) et politique (représentations relatives à un modèle de gouvernement). L'aide au développement peut donc dans une certaine mesure être considéré comme le vecteur d'une homogénéisation du système-monde.

  • 7  Lire notamment, à propos du Mékong ou la Salouen, le magazine Watershed, édité par l'association t (...)

27L'aide internationale introduit dans le fonctionnement social de nouveaux acteurs et de nouvelles valeurs. En cela, l'aide décloisonne les groupes sociaux traditionnels, dont elle favorise l'interaction, le cas échéant. En ce sens, le soutien au développement contribue à une réorganisation des systèmes sociaux, à travers notamment une modification des valeurs, des principes et des pratiques de gestion des ressources naturelles et des territoires. La diffusion des concepts du développement durable participe à cette dynamique. Il existe toutefois des exceptions notables. Ainsi, la Banque Asiatique de Développement et la Banque Mondiale soutiennent - ou ont soutenu - en Asie des projets hydrauliques et hydroélectriques qui font peu de cas des impacts négatifs à l'échelle du bassin versant7.

Exporter le développement durable : un « impérialisme écologique » ?

28La notion d'impérialisme « écologiste » décrit la diffusion normative des principes environnementaux de développement durable à travers l'aide au développement socio-économique - le cas échéant comme condition de cette même aide. Ce concept doit être distingué de l'impérialisme « écologique », qui consiste en l'introduction non contrôlée d'espèces vivantes étrangères dans les écosystèmes des pays colonisées, à l'époque de l'expansion des activités économiques des puissances coloniales (Curtin, 1997).

29Des économistes et des écologistes de pays en développement soutiennent que les négociations sur l’environnement sont presque exclusivement impulsées par les Etats du Nord, et que le monde industrialisé exercerait ainsi un nouveau genre de suprématie : l’» impérialisme vert » (Sidhva, 2001). Sans pour autant remettre en cause le bien-fondé scientifique de certaines démarches (réduction des émissions de chlorofluorocarbones, CFC, ou de gaz à effet de serre), la particularité de cette approche est d'analyser la portée instrumentale des discours écologiques, ou écologistes, développés par nombre de pays occidentaux et d'organisations internationales. Ainsi, le renforcement des exigences « environnementales » sur la production (produits industriels et agricoles) et les services (transports, tourisme) des pays en développement, constituent autant de barrières non-tarifaires et de freins à l'exportation vers les marchés des pays développés. Le discours occidental pro-environnement procède donc, dans une certaine mesure, d'une attitude protectionniste.

Le développement durable : un paradigme adapté aux pays du Mékong ?

30A ce jour, le concept de développement durable ne s'est encore laissé épuiser par aucune définition, et de vives controverses subsistent à ce sujet. On peut cependant identifier au moins trois dimensions qui recueillent un certain consensus, lorsqu'il s'agit de cerner les termes du développement durable. D'abord, un principe philosophique de partage trans-générationnel des ressources naturelles et de préservation des écosystèmes et des espèces vivantes. Ensuite, un principe éthique d'équité sociale dans l'accès à ces ressources et aux bénéfices issus de celles-ci. Enfin, un principe politique de participation des acteurs à la prise de décision et à la conduite de la société. A travers le principe de partage qui l'anime, et du fait des mécanismes institutionnels qu'elle développe, l'approche par bassin implique une prise en compte de ces différentes dimensions. Dans quelle mesure ces principes constituent-ils un paradigme adapté à la situation actuelle des pays du Mékong ? La Chine (Yunnan) et la Thaïlande offrent deux illustrations intéressantes.

31D'une part, la protection de l'environnement ne constitue pas un objectif des politiques publiques, et laisse la place à un pragmatisme de mise en valeur immédiate des ressources naturelles (Boxer, 1999). Sur ce plan, les réformes économiques introduites en Chine à la fin des années 1970 par l'équipe de Deng Xiaoping s'inscrivent dans la suite de la vision maoïste de maîtrise de la nature au profit d'un projet de société. La demande de la société chinoise en biens de consommation, associée au déclin progressif de l'idéologie comme une source de légitimité des décideurs politiques, a établi la croissance et l'élévation du niveau de vie comme critère d'évaluation (et de sanction) du gouvernement chinois. Un accord tacite s'est progressivement établi, qui voit le gouvernement central accroître la marge de manœuvre économique (fiscalité ; (non)application de la législation) des niveaux subalternes de gouvernement - en échange du contrôle de la paix et des revendications sociales. La capacité coercitive de l'Etat semble diminuer (Tanner, 2001), notamment en matière de gestion de l'eau (Economy, 1997 ; Schwartz, 2001), au profit des autorités locales (Beach, 2001 ; Skinner, 2003). Cette évolution peut toutefois traduire une phase de réorganisation de la puissance publique. En tout état de cause, l'heure n'est pas au renforcement des contraintes environnementales, perçues comme pouvant déclencher ou aggraver le mécontentement social.

  • 8  Sur l'internationalisation de l'approvisionnement en eau pour des raisons de politique nationale, (...)

32D'autre part, l'existence d'une ressource naturelle internationale constitue pour les gouvernements nationaux un avantage politique qu'il s'agit de ne pas négliger. Le recours à un fleuve international pour l'approvisionnement en eau permet en effet d'éviter de recourir à des ressources nationales. La Thaïlande connaît une pénurie d'eau chronique, qui perturbe ses activités productives (hydroélectricité, agriculture, industrie, tourisme) et urbaines (coupures d'eau, subsidence). Considérant comme un risque politique toute réduction de la demande, les autorités thaïlandaises cherchent à développer l'offre. Les options sont limitées (Affeltranger, 2004) : la construction de nouveaux barrages n'est plus rentable, ni acceptable politiquement (mouvements environnementaux) ; la tarification de la ressource en eau se heurte à une vive résistance en milieu rural ; la gestion participative de l'eau n'est pas développée par les autorités. Prélever l'eau du Mékong permet donc au pouvoir thaïlandais de déterritorialiser son approvisionnement8, et ainsi d'évacuer une partie de la pression politique qu'impliquerait une solution nationale.

33Ces deux exemples montrent comment les pays riverains d'un même fleuve ont intérêt à limiter la portée d'accords internationaux de gestion de la ressource à l'échelle du bassin. Cette stratégie peut se traduire par une attitude de retrait (non-engagement chinois dans les processus institutionnels) ou de blocage de toute disposition contraignante (refus thaïlandais à la demande vietnamienne d'un droit de veto des travaux conduits sur le cours principal du Mékong ou sur ses affluents majeurs).

34Le Mékong offre une illustration intéressante des multiples logiques à l'oeuvre pour la gestion et la mise en valeur des ressources en eau. Ce bassin versant permet notamment d'apprécier le décalage entre les principes de gestion par bassin, et leur mise en oeuvre.

Le bassin du Mékong

35Une prise de décision collective est-elle possible sur le Mékong, qui permette effectivement de gérer la ressource en eau à l'échelle du bassin et de répondre aux attentes des différentes catégories d'usagers ? L'analyse des développement institutionnels et des discours des acteurs sur ce bassin (voir Carte 1) apportent ici un éclairage.

Description du bassin

Tableau 1. Partage géographique du basssin du Mékong (d’après Wolf et al., 1999)

  • 9  Wolf et al. précisaient en 1999 que les différends frontaliers entre certains pays (Cambodge et Th (...)

Pays

Surface de bassin9 (km²)

Part de bassin (%)

RDP Laos

198 400

25,42

Thaïlande

194 100

24,87

Chine (Province du Yunnan)

168 400

21,58

Cambodge

157 000

20,11

Vietnam

35 000

4,49

Birmanie (Myanmar)

27 500

3,53

36Tel que décrit dans le tableau 1, le bassin est partagé entre six pays. Le débit du Mékong connaît de fortes variations saisonnières et inter-annuelles. Le débit de crue peut atteindre un maximum de 60 000 m³/s., et l'étiage est d'environ 1 000 - 1 500 m³/s. ; le ratio max/min est de 50:1 (Bogardi, 1997). Avec une moyenne annuelle de 2 600 mm, les précipitation affichent également des disparités importantes : de 1 000-1 200 mm/an (plateau du Korat, Nord-Est de la Thaïlande) à 4 000 mm/an, en fonction du relief et de l'exposition. L'évapotranspiration confère au bassin un caractère sub-humide à humide.

37Les inondations constituent un phénomène récurrent dans plusieurs pays (Cambodge, Vietnam), avec des caractéristiques torrentielles sur certains affluents du Mékong. Sur le cours principal, des rapides et des chutes rendent difficile la navigation.

10

38Deuxièmement, les régimes politiques des pays riverains ont en commun d'être des gouvernements de nature autoritaire (Chine, Vietnam) ou quasi-militaire (Laos, Birmanie). Le cas échéant, la démocratie et le multipartisme se développent dans un contexte encore difficile (Thaïlande) ou à la régularité électorale douteuse (Cambodge). Cette remarque est importante, dans la mesure où ces caractéristiques constituent le cadre social et politique à travers lequel doit être analysée toute tentative de développement institutionnelle à l'échelle de bassin, ou de gestion participative de la ressource en eau.

39Troisièmement, le bassin du Mékong constitue un territoire où coexistent une multitude d'activités et d'enjeux, directement ou indirectement reliés à la gestion de la ressource en eau (Affeltranger, 2003) : pêche, irrigation, industrie minière, tourisme, besoins industriels et domestiques.

40Cette diversité des activités sociales et économiques développées sur le territoire du bassin implique la cohabitation d'une grande variété d'acteurs publics et privés. La question de la gestion de l'eau à l'échelle du bassin croise donc la gouvernance des sociétés qui y cohabitent, et l'articulation de différents objectifs et niveaux de gouvernement pour la prise de décision. Cette question d'une gouvernance environnementale se pose à l'échelle du bassin (Dore, 2001), ou de parties de celui-ci, comme par exemple dans le delta (Le, 2002).

Historique de la coopération sur le bassin

41L'histoire de la coopération entre les pays du bassin du Mékong n'est pas un long fleuve tranquille. La genèse des différents accords établissant les conditions de partage de la ressource en eau, reflète les temps forts et les équilibres des relations internationales de la région et du monde (Hirsch et Cheong, 1996). On rappelle ici brièvement les différentes étapes de la coopération régionale ayant le fleuve pour objet - et surtout pour enjeu.

42La fin de la Deuxième Guerre Mondiale voit jeter les bases d'une nouvelle société des nations, qui prend la forme de l'Organisation des Nations Unies (ONU). En Asie et dans le Pacifique, une Commission Economique et Sociale  (UN-ESCAP) est chargée de l'aide aux pays pour la reconstruction et le développement. La présence américaine est forte. Inspirée notamment par l'initiative rooseveltienne de la Tennessee Valley Authority (TVA) dans l'entre-deux guerres, l'ESCAP voit dans les grands bassins internationaux l'avenir du développement économique des nations. Le potentiel hydraulique est perçu comme la clef du développement agricole (irrigation) et industriel (hydroélectricité). Après être parvenu à convaincre les gouvernements concernés, les Nations-Unies établissent le Comité du Mékong (Mekong Committee). Le mandat du Comité est de piloter les études techniques de mise en valeur du bassin. Les pays membres sont la Thaïlande, qui héberge le Secrétariat du Comité, le Laos, le Cambodge et le Vietnam. La Chine est tenue écartée du processus.

Tableau 2.  Disparités démographique et économique dans les pays partageant le bassin versant du Mékong.

Pays

Population, en millions d'hab.

(Année ; taux de croissance)

Produit National Brut

Par habitant (en US$)

Vietnam

81,1 (2002 ; +1,43%)

2 072 (2001 ; +5%)

Thaïlande

62,3 (2002 ; +0,88%)

6 581 (2001 ; +1%)

Yunnan (Rep. Pop. Chine)

42,4 (2000 ; +1,2%)

554 (2001 ; +2%)

Birmanie

42,2 (2002 ; +0,56%)

1 492 (2001 ; +2%)

Cambodge

12,8 (2002 ; +2,24%)

1 460 (2001 ; +5%)

Laos

5,8 (2002 ; +2,47%)

1 586 (2001 ; 5%)

43A travers le choix des modalités de son cadre institutionnel, la gestion technique des ressources hydrauliques du bassin rejoint ici les objectifs politiques de la doctrine du containment anti-communiste (Radosevich and Olson, 1999). Cette approche instrumentale demeure d’actualité pour la MRC : « US involvement in the Mekong River Commission activities is an opportunity for proactive diplomacy and larger foreign policy goals » (Jacobs, 1998).

44Malgré la réalisation d'études techniques, le Comité du Mékong ne pilote la construction d'aucune infrastructure hydraulique majeure sur le bassin. La dégradation de l'environnement politique régional, reflet de la dynamique internationale bipolaire, sera un frein aux activités du Comité.

451975 constitue une année-clef : le Vietnam est réunifié ; le Laos devient République Populaire ; les Khmers Rouges prennent le pouvoir à Phnom Penh (Cambodge). Le Comité du Mékong fonctionnera à Bangkok sous forme de Comité Interim, d'abord avec le Laos et le Vietnam, puis pendant quelques temps sans activité réelle. Également, le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) retire son soutien financier au Comité, qui est contraint à une adaptation institutionnelle. Celle-ci sera un long et conflictuel cheminement, qui durera près de dix ans (1978-1987).

46Au cours de la période suivante (1988-1994), plusieurs facteurs vont être déterminants pour l'évolution institutionnelle de la gestion des ressources en eau sur le Bas-Mékong. Trois défis constituent autant d'enjeux de réforme pour le Comité (intérim) du Mékong.

47D'abord, la montée en puissance des problématiques environnementales. Les gouvernements donateurs - pressés le cas échéant par leurs opinions publiques nationales - intègrent l'étude de l'impact sur les systèmes écologiques et sociaux aux principes d'évaluation des projets qu'ils soutiennent. Cela se traduira par une évolution des activités du Comité du Mékong, vers une approche plus systémique de la gestion du sous-bassin.

48Ensuite, la réintégration du Cambodge à la communauté régionale constitue une opportunité d'engagement opérationnel et de visibilité pour le Comité du Mékong. Le Comité appuie les pays membres dans le cadre du rapatriement au Cambodge d'environ 370 000 réfugiés. Le pays participe à quelques activités du Comité, et sa réintégration est progressivement envisagée.

49Enfin, c'est le « défi chinois » d'ouverture à l'économie de marché qui constitue un troisième facteur déterminant de la réforme institutionnelle du Comité du Mékong. Cette ouverture a deux conséquences majeures. D'une part, le partage d'intérêts économiques (allégés de certaines pesanteurs idéologiques) conduit les pays du Mékong à se rapprocher. Le Yunnan constitue à ce titre un espace-frontière, un pont territorial entre la Chine et les pays de l'ancienne Indochine. En 1992, cette dynamique d'intégration économique régionale est confirmée par le lancement, par l'ADB, de l'initiative de Greater Mekong Subregion. Ce projet est révélateur de l'entrée en jeu de nouveaux acteurs sur le territoire du Mékong : banques privées et institutions financières internationales. D'autre part, le Yunnan est également appelé à devenir une plate-forme commerciale stratégique dans les relations entre la Chine et l'ASEAN (Lam, 2002). Les ressources du Mékong sont cruciales pour le développement socio-économique de la province (Hirsch et Cheong, 1996).

50Cette période s'achève par la signature, en avril 1995, de l'accord donnant naissance à la Mekong River Commission (MRC). Les pays membres sont la Thaïlande, le Laos, le Cambodge et le Vietnam. La création de la MRC conduit les observateurs extérieurs à reconnaître la volonté des pays à coopérer malgré leurs divergences historiques (Jacobs, 1995), certains parlant même avec candeur d'un "Mekong spirit" (Nakayama, 2000) et souhaitant que celui-ci fasse école sur d'autres bassins internationaux.

51La Birmanie et la Chine (Yunnan) disposeront plus tard d'un statut d'observateur auprès de la MRC.  La participation du Yunnan à d’éventuels débats est compliquée par le fait que la province dispose en tout temps de la possibilité de se retirer de la discussion en arguant de sa subordination aux décisions du gouvernement central (Makkonen, 2002). L'organe de fonctionnement de la Commission, le Secrétariat, est établi à Phnom Penh (Cambodge). Les objectifs de la MRC demeurent inchangés par rapport à ceux du Comité du Mékong, mais un accent particulier est mis sur le développement durable du bassin versant. On verra plus loin que la mise en place de la MRC aura donné lieu à de vives tensions entre les futurs pays membres.

Le Mékong comme ressource : autant de significations que d'acteurs ?

  • 11  Lasserre, F., Gonon, E., 2001, "Espaces et enjeux : méthodes d'une géopolitique critique", collect (...)

52Opérant une analyse spatiale des phénomènes politiques, la géopolitique « rend compte des enjeux de pouvoir sur des territoires, et sur les images que les hommes s'en construisent »11. Ces rivalités sont analysées à différentes échelles : planétaire, continentale, nationale, régionale ou locale. Trois raisons conduisent à considérer le bassin du Mékong comme une ressource géopolitique plurielle.

53D'abord, la ressource en eau est un enjeu du développement agricole (irrigation), industriel (hydroélectricité) ou urbain (approvisionnement). L'hydroélectricité est également déterminante si l'on analyse le potentiel du fleuve sous l'angle du marché régional de l'énergie.

54Ensuite, c'est l'espace physique même du bassin qui constitue un enjeu géopolitique, et ce pour deux raisons. D'une part, le territoire est une ressource en termes de terres arables, de ressources forestières et de développement urbain. Les dynamiques d'érosion et de sécurisation foncière cristallisent les rapports de force entre acteurs forestiers et agricoles, et entre urbains et ruraux. D'autre part, l'espace physique constitue le cadre de l'intégration économique régionale croissante. Le développement d'infrastructures de communication et de transport est donc essentiel pour la maîtrise des flux logistiques et d'information.

55Enfin, le bassin du Mékong constitue un enjeu géopolitique en termes de zone d'influence. Le développement d'activités sur le bassin permet aux acteurs publics et privés de s'inscrire dans un territoire où se côtoient des acteurs majeurs des relations internationales et de l'économie en Asie de l'Est et du Sud-Est. C'est un espace dynamique en termes de ressources naturelles (matières premières, énergie) et humaines (main d'œuvre), de conditions d'activité économique (législations sociales et environnementales limitées) et de débouchés (marchés potentiels, connexion aux flux logistiques internationaux).

56Qu'il s'agisse d'activité économique ou d'aide au développement (qui constitue également un secteur d'activité en soi), le territoire du Mékong est également une scène et une ressource en termes de visibilité des acteurs régionaux ou internationaux, sur la scène régionale et internationale.

Le recours au bassin comme justification et instrument du discours

57Le principe de gestion à l'échelle du bassin est devenu un instrument que les acteurs mobilisent pour justifier leurs revendications d'accès à la ressource, ou de défense de certains usages et usagers. L'analyse des modalités de cette argumentation montre une relation dialectique entre contrainte et collaboration, d'une part, et intérêt national, d'autre part. On effectue cette analyse à partir des discours de trois groupes d'acteurs : les organismes d'aide au développement, souvent occidentaux ; trois exemples choisis par les pays du bassin (Chine, Thaïlande, Vietnam) ; les associations environnementales ou de défense des communautés locales.

Gestion du bassin et soutien institutionnel

58Quelle place la mise en place d'une gestion par bassin tient-elle dans le soutien occidental aux pays riverains du Mékong ? On étudie ici le cas de la Mekong River Commission. Comment le financement de la MRC est-il structuré ? Le budget opérationnel annuel de l'organisation se situe entre 12 et 15 millions de US$ (MRC, 2003), financés par les pays membres, les gouvernements donateurs et les agences d'aide.

59Le choix des paradigmes et des méthodes de travail du Secrétariat influence le montant des fonds reçus de l'aide internationale. Ainsi, depuis 1995, la MRC établit des plans stratégiques annuels, et une restructuration du Secrétariat a eu lieu en 2000. En termes de principes de gestion du fleuve, le passage d'une approche sectorielle et d'inspiration « hydraulicienne » à une gestion participative et intégrée de la ressource, s'est traduit par un presque doublement des contributions entre 1999 et 2000 : de 12,7 à 28 millions de US$ (Sokhem, 2002). C'est dans cette logique que s'inscrit la formulation du Plan de Développement du Bassin, afin de « compléter les politiques nationales pour les questions ayant un impact sur d'autres pays (…) les secteurs sont : l'agriculture, l'hydroélectricité, l'environnement, les ressources humaines, les inondations et la participation du public » (MRC, 2002a).

60Plusieurs agences occidentales d'aide au développement (souvent des organismes parapublics) apportent également un soutien. Au niveau international, le PNUD est redevenu un acteur du développement de la MRC. Au niveau national, plusieurs pays s'appuient sur leurs agences nationales pour appuyer cet effort : Suède (SIDA), Allemagne (GTZ), Canada(ACDI). Il est utile de rappeler que ces différentes organisations ont toutes inscrit le développement durable parmi les principes ou les objectifs de leur mission institutionnelle.

61Ces agences et la MRC ont un intérêt commun à coopérer. Pour les premières, le développement de projets dans des bassins aussi prestigieux que le Mékong justifie leur existence et contribue à la visibilité internationale de leur gouvernement. L'implication de ces organismes d'aide permet également au gouvernement d'accroître sa crédibilité environnementale ou éthique auprès de certaines composantes de sa propre opinion publique. Pour la MRC, le soutien de ces agences va au-delà de l'aspect matériel (contributions financières, envoi ou formation d'experts). En effet, le partenariat avec ces organisations contribue à la crédibilité de la MRC, auprès cette fois des gouvernements du bassin du Mékong. Cette contribution confirme le statut d'interlocuteur et reconnaît les compétences techniques de la MRC, conférant ainsi à son Secrétariat une légitimité renforcée, et une capacité de négociation plus importante dans ses relations avec les gouvernements des pays membres.

62Ce mode de fonctionnement est analogue à l'analyse géopolitique qui peut être faite des prêts internationaux consentis par les banques privées : la décision de prêt confère aux pays en développement une respectabilité internationale accrue (Fryer, 1987).

63Cela étant, dans quelle mesure les institutions financières internationales intègrent-elles des critères environnementaux dans leur décision de soutien aux activités sur le bassin du Mékong ? Le cas de la Banque Asiatique de Développement (ADB) présente une illustration intéressante.

64En théorie, l'ADB prend en compte l'impact environnemental des projets qu'elle est susceptible de soutenir. Cette préoccupation est tout au moins inscrire au nombre des objectifs stratégiques de l'organisation : « ADB continues to carry out activities to promote economic growth, develop human resources, improve the status of women, and protect the environment" (ADB, 2003a). L'initiative économique régionale de Greater Mekong Subregion intègre également des aspects environnementaux : "cooperation could provide a mechanism for supplementing national efforts at curbing or reversing environmental degradation ; (...) cooperation among neighboring countries is critical to resolving negative externalities and protecting shared natural resources » (ADB, 2003b).

65Pourtant, en pratique, on note une certaine contradiction entre ces discours d'intentions et leur mise en oeuvre. C'est le cas par exemple pour le soutien à la navigabilité du Mékong. L'utilisation du Mékong comme voie de communication et d'échange commercial vers l'intérieur du continent, est un projet qui date des premiers temps de l'exploration du fleuve par les européens dans la deuxième moitié du 19ème siècle (Osborne, 2000). Cet objectif reste d'actualité : avec le consentement de certains pays riverains (Chine-Yunnan, Laos) l'ADB soutient financièrement la destruction de rapides afin d'améliorer la navigation. Les conséquences environnementales (écologie du milieu, impact sur les ressources halieutiques, menace sur l'approvisionnement des communautés de pêcheurs) ne sont pas étudiées, ou les rapports existants produits par la MRC sont ignorés (Watershed, 2002). L'amélioration de la navigation constitue l'objet principal de la coopération existant entre la Chine et les autres pays riverains du Mékong (Hirsch et Cheong, 1996).

Intégrité territoriale, intérêt national et discours gouvernementaux

La Chine : réaction à un modèle imposé ou prétexte de politisation du discours ?

66La Chine est réticente à prendre part à une initiative de gestion de l'eau à l'échelle du bassin. Au niveau international, le pays a envoyé un message fort en votant contre la Convention des Nations Unies (1997) sur les usages non-navigables des fleuves internationaux. Sur le Mékong, la Chine dispose d’un statut d'observateur auprès de la MRC, mais son attitude unilatérale (free-rider) n’encourage pas les autres pays à coopérer (Boyd, 2002). L'échange d'informations sur les caractéristiques hydrométéorologiques du haut-bassin est presque inexistant, mais un rapprochement avec la MRC est perceptible sur cet aspect. La Chine souhaite-elle donner un gage de bonne volonté aux pays aval, partenaires économiques potentiels du Yunnan ?

67Cette réticence s'explique par la volonté de la Chine d'éviter tout engagement susceptible de freiner ou de limiter la mise en valeur future des ressources hydrauliques du Mékong et le développement du Yunnan ou des autres provinces. Le gouvernement central chinois a ainsi engagé une campagne de « Développement de l'Ouest » visant à mettre en valeur les ressources naturelles des provinces les plus pauvres et à réduire l'écart de développement entre celles-ci et les provinces les plus riches. Il s'agit autant de limiter le mécontentement social né d'une frustration économique croissante, que de s'assurer d'un contrôle politique des marges du pays, connues historiquement pour leurs velléités centrifuges.

68Au-delà de cette analyse pragmatique, les autorités chinoises inscrivent également leur discours de refus dans une perspective culturelle et symbolique. On a posé plus haut la question de la pertinence des principes de développement durable pour les pays de la région. Il s'agit bien de cela. Pour la Chine, les principes du développement durable ne constituent pas seulement un danger économique en termes de frein à la croissance et un danger politique en termes d'appel à une réforme des modes de gouvernance : il semble que les principes de développement durable soient perçus comme un paradigme de développement imposé par l'Occident. Cette diffusion normative se fait notamment au niveau des critères de financement de la MRC, ce qui provoque de la part de la Chine une méfiance particulière à l'égard de cette institution.

69Cette attitude de la Chine s'inscrit également dans une dynamique de politique interne à la Chine : la crise de l'orthodoxie communiste laisse place à un vide idéologique, que le gouvernement chinois cherche à combler notamment à travers un renouveau du nationalisme comme facteur d'unité nationale. L'attitude à l'égard de Taïwan en est une illustration majeure, mais le bassin du Mékong constitue également sous cet angle une ressource du discours politique. Cela étant, on peut également faire l'hypothèse que Beijing (et le Yunnan) cherchent à déplacer, sur le terrain mouvant du discours politique, un débat essentiellement technique (impact des barrages sur le débit et la charge sédimentaire) qui donnerait in fine tort à la Chine. On note que la Chine n'a transmis, aux consultants en hydroélectricité de l'ADB et à la MRC, aucune information sur l'état d'avancement des barrages sur le Mékong (WWICS, 1998).

La Thaïlande : un discours contradictoire…mais cohérent

70En matière de gestion du fleuve, le gouvernement thaïlandais affiche un double discours.

  • 12  cf. supra

71D'une part, notamment pour des raisons de politique intérieure12, la Thaïlande revendique un droit d'accès  - et de prélèvement -  à l'eau du Mékong, ainsi que la liberté de développer, sur les principaux affluents du Mékong et en territoire national, les infrastructures hydrauliques dont le pays a besoin. Cela étant, les dispositions institutionnelles du Comité du Mékong jusqu'en 1994 ne permettaient pas une telle marge de manœuvre. Chaque pays du sous-bassin disposait en effet d'un droit de veto sur les travaux susceptibles d'affecter significativement les aspects quantitatifs et qualitatifs du Mékong.

72D'autre part, la Thaïlande refuse que la gestion concertée du bassin se transforme en contrainte pour le pays. Les autorités de Bangkok ont ainsi systématiquement refusé la demande vietnamienne de maintien du droit de veto dans les termes de l'accord qui donnerait naissance à la Mekong River Commission en 1995. Une solution avait finalement été trouvée par les négociateurs et les pays membres en transformant le droit de veto en une « forte obligation d'information préalable ». Cette reformulation présente l'avantage d'avoir rassuré la Thaïlande, et contribué à la signature de l'accord, et le désavantage de donner comme base institutionnelle à la MRC un texte ambigu sujet à interprétation - et donc à malentendu.

73L'exemple de la Thaïlande est révélateur de la portée instrumentale du discours sur le bassin comme unité de gestion. Le recours au bassin et aux droits d'accès à la ressources est mobilisé tant qu'il sert d'argument des discours techniques et politiques. Dès lors que les autres acteurs riverains mobilisent ces mêmes éléments de justification, ceux-ci perdent leur validité. Le paradigme de la gestion par bassin constitue donc pour les pays riverains une ressource discursive à géométrie variable.

Vietnam : l'aval a toujours tort

74S'il est un pays du bassin du Mékong qui a historiquement fait preuve de consistance dans son discours sur la gestion du fleuve, c'est bien le Vietnam. En effet, le pays à tout à gagner d'une stabilisation des termes de partage de la ressource (aspects quantitatifs, qualitatifs, saisonnalité). Le delta du Mékong est souvent présenté comme le « panier de riz » du Vietnam : c'est un territoire essentiel à la production agricole, mais également au maintien d'une activité économique dans cette partie du pays. Le développement d'une solution institutionnelle pérenne pour la gestion de la ressource en eau sur le Mékong, constitue pour le Vietnam une sécurité en termes de défense des intérêts nationaux, et un garde-fou contre toute attitude unilatérale des pays amont.

75L'enjeu est ici double : la garantie de la production agricole est un enjeu en termes d'emploi en milieu rural et d'approvisionnement alimentaire, d'une part, ainsi qu'un moyen de freiner l'exode rural et de prévenir toute dégradation de l'opinion publique d'autre part. Pour les autorités de Hanoi, une instabilité sociale dans le sud du pays, associée à la montée en puissance de revendications économiques et socio-politiques localisées vers Ho-Chi-Minh Ville, constituent vraisemblablement des facteurs rappelant de mauvais souvenirs.

76Il est intéressant ici de noter que dans ces trois pays (Chine, Thaïlande, Vietnam) la ressource en eau du Mékong s'inscrit, de manière certes différenciée mais tout aussi essentielle, dans des problématiques idéologiques (unité nationale), politiques (stabilité du gouvernement) et d'aménagement (contrôle du territoire).

La gestion par bassin : défendre l'équité socio-écologique des populations

77Le bassin du Mékong fait l'objet d'une activité associative importante. Les thématiques en sont multiples : défense de l'intégrité des écosystèmes, faune et flore ; préservation des modes de vie traditionnels ; défense des ressources vivrières des communautés locales ; gestion du risque inondation ; développement de la participation du public aux activités politiques ; etc. Dans la mesure où elles rejoignent les objectifs du développement socio-économique, ces différentes dimensions apparaissent souvent simultanément dans les discours.

78Ces objectifs associatifs interagissent avec les objectifs techniques (mise en valeur du potentiel hydraulique et hydroélectrique) ou économiques (infrastructures de transport ; exploitation des ressources forestières) inscrits à l'agenda des acteurs publics (gouvernements) ou privés (multinationales ; institutions financières). Cette interaction comporte une dimension contradictoire, voire conflictuelle - au moins au niveau de l'argumentation et du discours.

79Les structures associatives sont généralement des divisions d'institutions occidentales (ex. : World Wildlife Fund, WWF), qui ont le cas échéant développé un partenariat avec les gouvernements nationaux (ex. : International Federation of Red Cross, IFRC). Souvent, le siège social de ces organisations est établi dans des pays de la région où les activités d'écologie politique sont tolérées (cas de TERRA, en Thaïlande ; cas de Rivers Watch East & S.E. Asia, aux Philippines), ou défendues par un Etat de droit, le cas échéant dans le cadre d'un centre de recherche universitaire (cas de l'Australian Mekong Research Center, AMRC, Université de Sydney, Australie). Des pays tels que la Birmanie ou le Laos maintiennent une telle pression sur la société civile, que des initiatives associatives de cette nature demeurent impossibles.

80Le principe d'une gestion par bassin versant est souvent mobilisé comme argument des discours associatifs. On en donne ci-dessous trois exemples.

81D'abord, l'approche par bassin contribue à la défense des écosystèmes. Il s'agit notamment de garantir les modes de subsistance et la survie des communautés locales. Un exemple récent est fourni par la mobilisation associative contre la destruction de rochers pour rendre navigables certains rapides du Mékong. Un rapport de la MRC (Division des Pêches) établit que ces rapides constituent un lieu de fraye essentiel à la reproduction de certains poissons. S'appuyant sur ce document, plusieurs organisations se sont opposées à ce qu'elles considèrent comme la disparition d'habitats nécessaires aux activités de pêche des communautés locales.

82Ensuite, la prise en compte du bassin comme unité territoriale est sollicitée comme échelle de gouvernement. L'enjeu est ici de développer une « gouvernance de bassin », à travers notamment la participation des différents porteurs d'enjeux (stakeholders) et la mise en place d'un mode de décision démocratique pour l'administration du territoire et la gestion de ses ressources naturelles.

83Enfin, il est intéressant de constater que ces revendications d'une plus grande équité « technique » (écologique, politique) entre les différents usagers de la ressource, s'accompagnent d'une demande croissante en termes de démocratisation de l'accès à l'information et aux médias. Plus particulièrement, c'est au niveau de la production du discours sur le bassin, et sur ce  que doivent être les principes de sa gestion, que se concentre cette exigence. L'enjeu est ici un partage du pouvoir décisionnel pour la gestion du bassin, à travers une redistribution de la capacité de communiquer (Lang, 2001). Il s'agit de permettre que soient exprimés des points de vue et des paradigmes différents de ceux véhiculés par le monopole du discours dont disposent les gouvernements et les principaux acteurs privés (institutions financières ; multinationales).

84Ce dernier point mérite une attention particulière. A l'heure actuelle, les ONGs - essentiellement internationales - sont les principaux représentants des communautés locales auprès des instances de gestion du bassin. Pour ces communautés, l'enjeu politique est donc de disposer d'un accès au débat afin de faire connaître leurs attentes pour l'avenir du bassin. Les cibles de cet effort de communication sont autant les communautés elles-mêmes, que les opinions publiques de la région et des pays donateurs. Cette lutte pour une démocratisation du discours sur le Mékong repose essentiellement sur un objectif de maîtrise ou de partage des représentations du fleuve. Cet aspect confirme la nature profondément géopolitique de la  dynamique à l'oeuvre sur le Mékong.

Conclusion :  la Mekong River Commission, un positionnement ambivalent ?

85A la création de la MRC en 1995, l'analyse des observateurs extérieurs était qu’allait se mettre en place sur le sous-bassin un régime institutionnel de gouvernance pour la gestion de l'eau (Browder, 1998). L'enjeu, qui demeure d’actualité, était alors le partage de la ressource entre pays, et dans une certaine mesure entre groupes d'usagers nationaux et locaux. On constate qu’à ce jour, ces deux échelles de décision (gouvernement et communautés) ont été inégalement pris en compte par les mécanismes décisionnels de la MRC : tous ne bénéficient pas également du principe de prise de décision participative. Ainsi par exemple, l’existence de la MRC n’a pas modifié la vision et la gestion centralisatrice du delta du Mékong (Biggs, 2001). Il existe pourtant, sur ce même territoire, un véritable capital social de savoirs et de pratiques en matière de gestion de l’eau et d’aspects environnementaux (Miller, 2001). Cette remarque est également valable en matière de prévention des conflits de partage de la ressource en eau (Wolf, 2000).

86Bien que l’on observe effectivement une différence d’approche et d’activités entre le Comité du Mékong et la MRC, les paradigmes fondamentaux de développement du bassin n’ont pas évolué de manière significative (Friesen, 1999). Le développement d’infrastructure hydrauliques et hydroélectriques reste un objectif majeur. Également, l’échelle géographique du bassin comme hydrosystème n’est pas nécessairement la dimension spatiale adaptée pour aborder la gestion durable du Mékong. Il s’agit ici de replacer le bassin et ses enjeux dans les échelles multiples caractérisant les projets des acteurs (Maggee, 2003). Le milieu associatif militant pour la protection du Mékong et des populations du bassin critique ainsi le silence de la MRC (et des pays riverains) face à certaines décisions chinoises unilatérales, comme le dynamitage de rapides et la construction de barrages sur le cours principal du Mékong au Yunnan (Watershed, 2002). Dans le premier cas, l'action de la MRC s'est limitée à constater l'impact potentiel de la destruction d'habitats de fraye ; dans le deuxième cas, la Commission ne se hasarde à aucune critique directe des projets chinois, se bornant à regretter, de manière ponctuelle, le peu d'informations disponibles.

87L’exemple du Mékong montre aussi que la mise en place de la MRC ne s’est pas accompagné d’une certaine « flexibilité des souverainetés » des pays riverains : “the [state-scale] nature of international cooperation (…) reproduces the norms and practices of sovereignty (…) thereby never truly overcoming the barriers to an ecosystem approach” (Fox, 2000). Cette souplesse politique est pourtant nécessaire à la mise en œuvre des principes de développement durable et de gestion à l’échelle du bassin : “river basin institutions aim to regulate behaviors ; (…) joint management implies a restriction of sovereignty” (Kliot, et al., 2001). Dans le cas de pays qui ont connu une période coloniale, il est encore plus difficile de partager ainsi le pouvoir de décision sur une ressource territorialisée (Dore, 2001).

88Quelle est la signification de ces différents facteurs pour l’avenir institutionnel de la MRC ? On distingue ici la Commission, utile scène de débat régionale, du Secrétariat de la Commission, structure technique collectant les fonds et pilotant les projets. Force est de constater que dans le débat sur la gestion du bassin du Mékong, le Secrétariat joue en permanence sa propre survie en tant qu’organisme de (sous) bassin, comme interlocuteur des gouvernements riverains et comme organisme d’expertise technique et d’appui aux politiques nationales et régionales.

89L’enjeu, pour la MRC et son Secrétariat, est de demeurer crédible pour les gouvernements occidentaux et les agences d’aide, de ne pas aller à l’encontre des décisions gouvernements des pays membres et de ne pas froisser les autorités chinoises (centrales et provinciales) afin de conserver le Yunnan comme interlocuteur sur les questions techniques. Certains observent déjà une marginalisation croissante de la MRC (Bakker, 1999). Il est probable que le projet de Greater Mekong Subregion soit une des causes de cet effacement. La concurrence inter-institutionnelle est une réalité sur le bassin du Mékong (Watershed, 1996).

90Ne disposant pas d’une réelle capacité de décision, et privée statutairement d’un capacité à gérer effectivement l’ensemble du bassin, la MRC dispose en revanche de deux avantages majeurs. D’une part, une capacité de production d’un discours sur la gestion du fleuve (et du bassin) ainsi qu’un accès aux médias. D’autre part, une expertise technique et une capacité de vulgarisation et de diffusion de ces connaissances, notamment vers ceux des groupes d’acteurs ayant le plus à perdre de décisions unilatérales de valorisation du potentiel hydraulique. L’appui à la MRC devrait aller dans le sens d’une utilisation pertinente de ces deux atouts.

Biographies des auteurs :

91Bastien Affeltranger est Doctorant en Géographie à l’Université Laval, à Québec. Il étudie la géopolitique du Fleuve Rouge et l’articulation des niveaux de gouvernement pour la coopération. Il est consultant pour l’UNESCO (Division de l’Hydrologie). Il est spécialisé dans la gestion des risques majeurs et les stratégies participatives. Il a effectué des missions en Europe, Afrique et Asie. Il a publié Community participation in flood mitigation (UNESCO, 2001), des articles et a enseigné en université à Cergy-Pontoise et Versailles.

92Frédéric Lasserre est Professeur adjoint au Département de Géographie de l’Université Laval, à Québec, et dirige le Groupe d’Études et de Recherches sur l’Asie Contemporaine (GERAC) de l’Institut québécois des hautes études internationales. Il est spécialisé en géopolitique : bassins internationaux et gestion des ressources en eau ; analyse des représentations ; Asie de l’Est et du Sud-Est. Il a publié récemment Eaux et territoires : tensions, coopérations et géopolitique de l'eau, aux Presses de l’Université du Québec.

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Notes

1  Lire la déclaration finale sur http://www.wmo.ch/web/homs/documents/english/icwedece.html

2  L'Agenda 21, établi dans le cadre de la Conférence de Rio, propose un inventaire des objectifs allant dans le sens d'un développement socio-économique plus durable

3  Voir notamment Ostrom, E. 1990. Governing the commons: the evolution of institutions for collective action. Cambridge: Cambridge University Press. ; Ostrom, E., L. Schroeder,  and S. Wynne. 1993. Institutional incentives and sustainable development: infrastructure policies in perspective. Boulder: Westview Press.  Ostrom, E., R. Gardner,  and J. Walker. 1994. Rules, games and common-pool Resources. Chicago: University of Michigan Press. On remercie B. Meinier, Doctorant en Géographie, Université Laval, pour ces références.

4  "Convention on access to information, public participation in decision-making and access to justice in environmental matters", Aarhus, Denmark, 25 june 1998, http://www.unece.org/env/pp/

5  Sur la géopolitique des ressources en eau, voir Lasserre, F. et Descroix, L., 2002, "Eaux et territoires. Tensions, coopérations et géopolitique de l'eau", Québec : Presses de l'Université du Québec, 478 p.

6  "Human Rights, GlobalBusiness and Development Policy", Bruxelles, Belgique, 21 novembre 2000

7  Lire notamment, à propos du Mékong ou la Salouen, le magazine Watershed, édité par l'association thaïlandaise TERRA (Bangkok). Ce magazine se veut un "forum populaire et écologique"

8  Sur l'internationalisation de l'approvisionnement en eau pour des raisons de politique nationale, lire notamment Lasserre et Descroix (2002), op. cit., p. 54-56

9  Wolf et al. précisaient en 1999 que les différends frontaliers entre certains pays (Cambodge et Thaïlande ; Laos et Thaïlande) maintenaient une incertitude dans le calcul des parts nationales du territoire du bassin

10  Source : d'après World Factbook, CIA, http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/

11  Lasserre, F., Gonon, E., 2001, "Espaces et enjeux : méthodes d'une géopolitique critique", collection Raoul-Dandurand, éd. L'Harmattan, Paris, p. 10

12  cf. supra

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Pour citer cet article

Référence électronique

Bastien Affeltranger et Frédéric Lasserre, « La gestion par bassin versant : du principe écologique à la contrainte politique – le cas du Mékong », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Volume 4 Numéro 3 | décembre 2003, mis en ligne le 01 décembre 2003, consulté le 16 novembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/3715 ; DOI : 10.4000/vertigo.3715

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Auteurs

Bastien Affeltranger

bastienaffeltranger@wanadoo.fr

Frédéric Lasserre

Département de Géographie, Université Laval, Québec, Frederic.Lasserre@ggr.ulaval.ca

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