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Pour des villes écoresponsables : contribution potentielle des élus municipaux et enjeux de formation associés.

Marc-André Guertin

Résumés

La volonté politique des décideurs est identifiée comme un facteur déterminant pour induire des changements écoresponsables dans les villes. Cet article s’intéresse aux décideurs publics que sont les élus municipaux au Québec, de manière à analyser leur contribution potentielle à la transformation des villes en des milieux de vie écoresponsables. Dans un premier temps, nous soulignons le rôle des élus en tant qu’acteurs éco-politiques au Québec, en mettant en évidence leur pouvoir d’action par rapport aux questions socio-écologiques, mais également les compétences à mobiliser et les défis de formation associés. Dans un second temps et de manière plus approfondie, les résultats d’une analyse des représentations et pratiques des formateurs d’élus municipaux permettent de jeter un regard critique sur l’offre de formation en environnement pour les élus. Ces résultats sont issus d’une recherche qualitative basée sur des observations non participantes et des entretiens semi-dirigés. On observe ainsi que les formateurs des élus municipaux intègrent peu entre elles, les dimensions écologiques et sociales des questions environnementales. L’adaptation aux changements climatiques est la principale question socio-écologique qui est abordée par la formation. Les formateurs font peu état du développement des compétences que devrait viser la formation et abordent celle-ci dans un paradigme propre à la transmission de connaissances plutôt que d’en stimuler la co-construction. Enfin, cette exploration critique des représentations des formateurs d’élus municipaux au Québec montre l’importance de poursuivre la recherche en éducation relative à l’environnement auprès des adultes qui ont la fonction d’élus, ainsi que de parfaire leur formation professionnelle, notamment en ce qui a trait au développement de compétences écocitoyennes.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services (IPBES)/ Plateform (...)

1L’IPBES1 mentionnait dans son plus récent rapport sur l’état de la biodiversité mondiale que l’« éducation a un rôle important à jouer, à savoir donner aux décideurs les moyens d’agir en les renseignant sur l’ampleur, l’emplacement, la gravité et les tendances de la dégradation des terres pour leur permettre de choisir et de mettre en œuvre des interventions adéquates, et éviter de dépasser les seuils critiques au-delà desquels la restauration devient difficile et coûteuse » (Scholes et al. 2018, p. 28). Ce même rapport mettait en évidence l’impact considérable de l’expansion des villes sur les écosystèmes et le bien-être humain. On pourrait croire, à la lecture de ces affirmations, que la transmission de savoir peut contribuer à la volonté politique des décideurs et à la transformation des villes en des milieux de vie plus écoresponsables. Or, de nombreux exemples récents démontrent que les décideurs font fi de certaines connaissances scientifiques et que la mise en œuvre de solutions écoresponsables nécessite une exploration critique de la formation des décideurs et de la contribution possible de la science à la modification des politiques publiques (Hickey et al., 2013 ; Jasanoff, 1995 ; Rangarajan et Joshi, 2019).

  • 2 Le terme d’élu municipal est utilisé de manière inclusive et considère autant les conseillères et c (...)

2Cet article s’intéresse aux décideurs publics que sont les élus municipaux au Québec2, en ce qui concerne plus spécifiquement leur contribution potentielle à la transformation des villes en des milieux de vie écoresponsables, et au regard des savoirs à mobiliser pour induire de telles transformations. Nous décrirons d’abord le cadre politique municipal québécois afin de mettre en évidence le potentiel d’action des élus ainsi que les enjeux de formation associés au rôle des élus municipaux au Québec. Par la suite, la démarche et les résultats d’une analyse des représentations des formateurs qui œuvrent auprès d’élus sont présentés. Enfin, nous mettrons au jour, toujours selon la perspective des formateurs, les questions socio-écologiques jugées d’intérêt pour les élus, les éléments de compétences qui paraissent nécessaires pour en traiter ainsi que les stratégies de formation à privilégier.

3L’analyse que nous présentons dans cet article fait partie d’un plus vaste projet de recherche doctorale en cours visant le développement de propositions théoriques et pratiques concernant la formation relative à l’environnement des élus municipaux (Guertin, 2017). Les objectifs généraux de cette recherche sont les suivants: 1) Mettre au jour les besoins de formation des élus municipaux au Québec en matière d’environnement de même que les enjeux associés à une telle formation. 2) Proposer les principales caractéristiques d’un processus approprié de formation relative à l’environnement auprès d’élus municipaux. Cette première phase du projet de recherche sera complétée par des entrevues auprès d’élus municipaux ainsi que par des groupes de discussion avec ceux-ci pour valider l’interprétation qui est faite de leurs représentations et pratiques.

Rôle et besoins de formation des élus municipaux au regard de l’environnement au Québec

  • 3 Au Québec, on compte deux principales associations de municipalités, l’Union des municipalités du Q (...)

4Plusieurs chercheurs intéressés par les questions socio-écologiques suggèrent que les acteurs municipaux et les élus en particulier peuvent jouer un rôle dans la transition des milieux urbains vers des milieux plus écoresponsables (Larson et al., 2017 ; Smedby et Quitzau, 2016). Au Canada, les questions relatives à l’aménagement du territoire et plus spécifiquement à l’administration des affaires municipales sont de compétence provinciale (Mayrand et Josiane, 2017 ; Rioux et Rousseau, 2019 ; Simmins, 2011). Au Québec, diverses jurisprudences viennent également réitérer le rôle de fiduciaire de l’environnement des municipalités, comme l’illustrent les jugements des affaires Spraytech c. Ville de Hudson, Frelighsburg c. Sibeca et 9034-8822 Québec inc. c. Sutton (Ville de) qui rappellent le pouvoir d’action des municipalités en matière d’environnement tout en respectant le partage des compétences avec les paliers de gouvernement provincial et fédéral (Couture-Ménard et Rioux-Collin, 2019 ; Rioux et Rousseau, 2019). De nombreuses réformes législatives appuyées par une demande croissante de la part de la population et des décisions marquantes des tribunaux ont permis de clarifier le rôle des municipalités en matière d’environnement, notamment en ce qui a trait à la gestion de l’eau, des milieux hydriques et humides ainsi que de nombreuses questions environnementales plus traditionnellement associées aux villes, comme l’assainissement de l’eau et la gestion des matières résiduelles (Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et favorisant une meilleure gouvernance de l’eau et des milieux associés, 2009 ; Loi concernant la conservation des milieux humides et hydriques, 2017 ; Loi sur la qualité de l’environnement, 1972 ; Loi sur le développement durable, 2006 ; Loi sur les compétences municipales, 2005). Plusieurs ministères québécois interpellent les municipalités, responsables de l’aménagement du territoire, en abordant des thématiques socio-écologiques dans une perspective de développement durable (MAMH, 2020 ; MELCC, 2020). De nombreux autres épithètes sont également utilisés pour décrire les actions des municipalités en matière d’environnement comme ceux de ville en transition, de ville verte, d’écoquartier ou encore de ville intelligente (Bibri et Krogstie, 2017 ; CBD, 2019 ; Faburel, 2015 ; Ruhlandt, 2018 ; Smedby et Quitzau, 2016 ; Tam et al., 2018 ; Yigitcanlar et al., 2019). Les décideurs locaux sont interpellés par diverses instances internationales, nationales et provinciales pour agir sur les questions socio-écologiques en fonction de leurs pouvoirs en aménagement du territoire (par exemple des associations de municipalités, ICLEI, FCM, UMQ, FQM3). Ces appels faits aux acteurs municipaux ne distinguent souvent pas les rôles spécifiques des élus municipaux par rapport à celui des fonctionnaires ou dirigeants municipaux non élus. Pourtant, au Québec, il revient aux élus municipaux de représenter les citoyens, de prendre les décisions relatives aux orientations, de résoudre des problèmes locaux ainsi que d’exercer un contrôle sur l’administration des affaires publiques à l’échelle locale (Beaudet, 2019 ; MAMOT, 2017 ; Rioux et Rousseau, 2019).

5Au-delà des déclarations de sympathie et de prise de conscience à l’égard de l’importance des questions socio-écologiques par les élus, les citoyens des municipalités du Québec expriment des attentes grandissantes face à certaines de ces questions, comme le démontrent les manifestations récentes pour le climat tenues dans plusieurs villes québécoises (Baillargeon et Shields, 2019a, 2019b) et les manchettes locales rapportant des tensions entre l’aménagement du territoire et la protection des milieux naturels (Corriveau, 2012 ; Gobeille, 2013). Pour naviguer dans les méandres politico-administratifs associés aux questions socio-écologiques, les fonctionnaires municipaux et les élus doivent travailler avec la complexité inhérente à ces questions, tout en composant avec un cadre administratif et légal compliqué. Ils doivent ainsi faire appel à des compétences de haut niveau pour agir avec diligence et pertinence.

6L’ampleur de ces questions et les attentes exprimées par les citoyens contribuent à alimenter une tension entre la légitimité démocratique des élus acquise au terme d’un processus électoral et leur besoin de professionnalisation pour assumer pleinement leur fonction (Grenier et Mévellec, 2016). Or, la légitimité démocratique n’est pas toujours garante de compétence en affaires municipales et plus spécifiquement à l’égard de l’environnement (Baya-Laffite, 2008 ; Guertin, 2000 ; Larson et al., 2017).

7Un récent inventaire des ressources disponibles pour les municipalités à l’égard de l’adaptation aux changements climatiques illustre, à mon avis, des attentes élevées envers les décideurs locaux. Bleau et al. (2018) ont recensé des guides et ressources provenant d’associations municipales, d’agences et ministères des paliers supérieurs de gouvernement ainsi que d’organisations non gouvernementales destinés aux acteurs municipaux. Dans ces guides, il demeure difficile de rendre compte du rôle spécifique des élus municipaux par rapport aux autres décideurs locaux (par exemple, les hauts fonctionnaires, professionnels de l’environnement et les leaders communautaires qui ont aussi des besoins spécifiques de formation). Les attentes élevées des citoyens et des acteurs en environnement s’ajoutent à la difficulté de cerner le rôle des élus dans le contexte légal municipal québécois. Ces tensions se greffent également à la complexité inhérente aux questions socio-écologiques dont les échelles spatiotemporelles dépassent souvent les territoires des municipalités et nécessitent un engagement qui excède souvent la durée des mandats des élus.

8Les élus municipaux font ainsi face à des défis d’apprentissage et de formation spécifiques en tant qu’acteurs politiques (Greenwood et Wilson, 1995 ; Jacobson et Warner, 2008 ; Petaux, 1994 ; Thomson, 2010 ; Vogelsang-Coombs, 1997 ; Vogelsang-Coombs et Miller, 1999). Dans leurs travaux, Grenier et Mévellec (2016) ont mis en évidence la tension entre la professionnalisation des élus municipaux et la légitimité démocratique dans l’exercice de leur fonction. Ces chercheurs reconnaissent que la formation peut contribuer à légitimer une conception professionnelle du rôle des élus locaux en codifiant les compétences formelles qui paraissent nécessaires pour exercer leur mandat politique. Cela peut aussi faciliter le développement des compétences des élus municipaux, leur permettant ainsi d’exercer leur mandat plus efficacement, ainsi que de faire évoluer le débat entourant la professionnalisation des élus, un sujet toujours contesté dans la sphère politique municipale au Québec et ailleurs dans le monde (Demazière, 2016 ; Grenier et Mévellec, 2016 ; Petaux, 1994).

9Bien que les défis soient nombreux pour induire des changements écoresponsables dans les villes, notre réflexion s’inscrit dans un projet qui vise plus spécifiquement la formation des élus municipaux en matière d’environnement. Nous présentons ici les résultats d’une analyse des représentations et pratiques des formateurs d’élus municipaux de manière à porter un regard critique sur l’offre de formation en environnement pour les élus ainsi que les défis de formation associés.

Démarche méthodologique

10Les observations présentées sont issues d’une recherche qualitative menée dans le cadre d’une recherche doctorale et basées sur des observations non participantes, des entretiens semi-dirigés ainsi qu’une recension critique d’écrits portant plus spécifiquement sur la recherche auprès des élites (Mikecz, 2012). L’observation a été réalisée lors de colloques destinés aux élus, de formations spécialisées qui leur sont offertes, et s’appuie sur une pratique professionnelle auprès d’élus municipaux, qui s’échelonne sur deux décennies. Bien que plusieurs auteurs constatent la constante mouvance entourant les pratiques ethnographiques et l’absence de définitions consensuelles, l’observation directe peut être sommairement décrite comme une approche d’analyse du social et de la culture qui se caractérise par un rapport prolongé au terrain ou à l’observation des participants dans leur milieu de vie (Van Zanten, 2013, p. 33). En ce qui a trait aux entretiens semi-dirigés, ils ont été réalisés auprès de douze formateurs spécialisés provenant principalement d’associations de municipalités, d’organismes gouvernementaux et non gouvernementaux qui œuvrent auprès des élus municipaux au Québec.

11La recension d’écrits, pour sa part, a permis de dresser un portrait du rôle des élus municipaux au Canada ainsi qu’au Québec et de caractériser les formations offertes aux élus, afin de mener une recherche critique avec des élites comme les élus municipaux (Harvey, 2011 ; Mikecz, 2012 ; Rice, 2010). La recension visait à explorer les écrits relatifs à la formation relative à l’environnement (FRE) et plus spécifiquement la formation ainsi que la recherche auprès des élites comme élus municipaux. La recension a été menée à l’aide des bases de données ERIC et SCOPUS qui regroupent des articles portant sur l’éducation et l’environnement. Les mots clés « formation » et « élu » ont été déclinés pour identifier un large spectre d’écrits : éducation, formation, éducation relative à l’environnement (ERE) et FRE, formation continue, formation professionnelle et formation tout au long de la vie; adultes, décideurs, élite, élu, maire et conseillers. Des synonymes en anglais ont aussi été utilisés ainsi que les formes au féminin et au pluriel.

12La sélection des articles a reposé sur les critères suivants : la concordance du contenu au regard des thèmes associés au projet de recherche; la couverture des plus récents textes et ouvrages : de 1990 à 2018, la fiabilité de la source en privilégiant les périodiques scientifiques revus par des pairs, ensuite les livres et chapitres de livres, puis les thèses et mémoires. 119 écrits ont été repérés, 90 résumés ont été lus et 30 écrits ont fait l’objet d’une analyse plus systématique pour identifier les objets d’intérêt de la formation dont l’environnement, les buts, les relations entre le formateur et les apprenants, les approches ainsi que les tensions et enjeux associés à ces processus de formation. L’analyse des données est inspirée de la démarche d’analyse par questionnement analytique (Paillé et Mucchielli, 2016, pp. 211-234) qui trouve ses fondements méthodologiques et épistémologiques dans la théorie ancrée (Glaser et Strauss, 2012). Cela a permis d’interpréter les représentations et connaissances qu’ont les participants à l’égard de leur environnement physique et social. Bien qu’inspirés aussi par la théorie des représentations sociales (Jodelet, 2003 ; Moscovici et Duveen, 2000), nous en avons fait une interprétation souple. Comme le suggèrent Garnier et Sauvé (1999), nous considérons une représentation comme « un phénomène mental qui correspond à un ensemble plus ou moins conscient, organisé et cohérent, d’éléments cognitifs, affectifs et du domaine des valeurs concernant un objet particulier appréhendé par un sujet […]. C’est un univers symbolique, culturellement déterminé, où se forgent des théories spontanées, des opinions, des préjugés, les décisions d’action, etc.». Cette démarche (Figure 1) s’insère dans un processus de recherche et développement en éducation devant mener à une proposition de formation relative à l’environnement pour les élus municipaux au Québec (Loiselle et Harvey, 2007).

Figure 1. Démarche d’analyse des représentations des formateurs qui œuvrent auprès d’élus municipaux

Figure 1. Démarche d’analyse des représentations des formateurs qui œuvrent auprès d’élus municipaux

13Dans la première phase de cette recherche, des formateurs d’élus municipaux ont été interviewés afin d’explorer leur propre représentation du rapport qu’entretiennent les élus à l’égard de l’environnement et d’identifier les éléments de compétences visés par leurs interventions de formation. En considérant le niveau d’expertise associé à la formation des élus et leur faible nombre au Québec, douze professionnels ont été interviewés. De plus, ces entrevues ont permis d’examiner les représentations des formateurs au regard de l’apprentissage ainsi que de retracer les parcours professionnels les ayant menés à la formation des élus municipaux. Ces représentations seront ultérieurement comparées dans une seconde phase du projet de recherche à celles d’élus municipaux eux-mêmes.

Figure 2. Thèmes abordés avec les formateurs d’élus municipaux

Figure 2. Thèmes abordés avec les formateurs d’élus municipaux

14Les professionnels de la formation interviewés œuvraient principalement au sein de ministères provinciaux et d’associations de municipalités provinciales ou fédérales. Ils ont été choisis de manière non probabiliste de façon à favoriser les contrastes et la diversité. Nous avons tenté de considérer les associations municipales actives au Québec en examinant les clivages historiques entre petites et grandes municipalités (Bérubé, 2019, p. 158). De plus, certains participants provenaient d’ONG provinciales ou internationales elles aussi activement engagées dans la formation des élus locaux à l’égard de l’environnement. Les formateurs interviewés œuvraient principalement dans un cadre non formel, c’est-à-dire hors des institutions d’enseignement (centres de formation professionnelle, collèges et universités) puisque la plupart des élus au Québec ne fréquentent pas ces établissements pour parfaire leurs compétences professionnelles d’élus.

15La majorité des participants avaient un parcours professionnel jalonné d’expériences associées à l’aménagement du territoire, l’urbanisme, les sciences politiques et les sciences de l’environnement. Une minorité avait une formation universitaire en lien avec la formation des adultes, la formation continue ou l’éducation relative à l’environnement. La majorité des participants pouvait être considérée comme des experts de contenu relatif à la gestion des affaires municipales ou en aménagement du territoire, qui en sont venus à partager leurs savoirs et expériences professionnelles par l’entremise d’activités de formation.

16Les thématiques abordées avec les formateurs et les résultats présentés ci-dessous visent plus spécifiquement leurs représentations de l’environnement et des questions socio-écologiques vives à l’échelle municipale, ainsi que l’importance relative de ces questions par rapport à l’ensemble de dossiers municipaux. Ils ont ensuite été questionnés sur les éléments de compétences associés au rôle d’élu par rapport à l’environnement ainsi que sur certains éléments du référentiel de compétences écocitoyennes suggéré par Sauvé (2013). Des questions plus spécifiques ont porté sur leur conception de l’apprentissage, les caractéristiques des interventions de formations, les stratégies d’enseignement et d’évaluation de ces formations afin d’alimenter une éventuelle proposition de formation des élus municipaux en matière d’environnement (Guertin, 2017).

Questions socio-écologiques jugées d’intérêt

17Les questions socio-écologiques sont difficiles à aborder auprès des élus, selon les formateurs. L’environnement semble être une question secondaire pour les élus. Une formatrice l’exprime ainsi : « J’ai deux types de formations qui sont moins en demande par les élus.  L’environnement, puis les communications. Étonnamment, c’est comme si les élus considèrent qu’ils connaissent assez leur monde et leur milieu pour expliquer les questions environnementales.  Étonnamment, c’est ça. » (F3, Gestionnaire de programme de formation, Montréal, 2018)

18Cela rejoint la tension qui a été exprimée entre la légitimité démocratique des élus et le besoin de professionnalisation pour rendre compte de la complexité des questions socio-écologiques et du cadre légal inhérent à la fonction d’élus.

19Par contre, plusieurs formateurs ont exprimé l’importance de la formation pour aider les élus à mieux comprendre leur rôle dans les organisations municipales, les processus de prise de décision et la fiscalité. Le discours des formateurs met en évidence un rapport dualiste à l’environnement qui rend compte implicitement de la dimension sociale des questions écologiques. L’environnement est toujours opposé par exemple, à l’économie, à une dépense, à la capacité d’agir. Plusieurs formateurs se représentent l’environnement comme étant une thématique secondaire et en périphérie du champ de compétence attendu des élus municipaux. Les questions environnementales sont souvent associées à des problèmes techniques d’intérêt pour les professionnels municipaux (fonctionnaires), mais n’ayant pas une incidence stratégique ou politique pour les élus. Comme l’expose un formateur :

« Je pense que ce qui motive les élus c’est l’économie en premier, ensuite les questions sociales et puis l’environnement; quand tu es rendu là, c’est que tu as fait du chemin. Je caricature, mais à peine. Je crois que les élus et les professionnels municipaux ont beaucoup de préoccupations en tête, il faut qu’ils attachent tout cela ensemble et l’environnement est perçu comme une contrainte. » (M6, Professionnel de la formation, Québec, 2018)

20Par ailleurs, les changements climatiques et les bouleversements météorologiques vécus à l’échelle locale (par exemple, inondations, tornades, froids extrêmes et précipitations intenses), depuis les cinq dernières années au Québec, font de cette question une thématique de choix pour la formation des élus. En fait, c’est la seule thématique environnementale qui a fait l’objet d’initiatives de formation s’apparentant à une programmation de formation relative à l’environnement. On aborde toutefois cette question surtout sous l’angle de l’adaptation aux changements climatiques plutôt que dans une perspective de réduction des GES ou de transition écologique.

21D’autres questions, comme la conservation de la biodiversité, la pollution urbaine, la qualité de l’eau ou l’exploitation des ressources naturelles ont été très peu abordées, malgré des questions de relance à cet effet. Bien que des préoccupations économiques et fiscales soient centrales dans la représentation dualiste de l’environnement des formateurs, la contribution potentielle de l’économie environnementale ou de l’économie écologique ne figure pas dans les savoirs mobilisés pour la formation relative à l’environnement des élus. Les nombreux liens entre les questions socio-écologiques et l’aménagement du territoire sont rapportés de manière diffuse et dépendent largement des expériences antérieures des professionnels interviewés.

22Pour rendre compte de la complexité des rapports des personnes et des organisations à l’environnement, plusieurs typologies de représentation de l’environnement ont été suggérées ou utilisées dans des études de cas au Québec (Garnier et Sauvé, 1999 ; Gendron et al., 2013 ; Graziani-Taugeron et Audet, 2019 ; Guertin, 2000 ; Marquis, 2001 ; Sauvé, 1997, 2017a). Sauvé (2017b) suggère 16 représentations types qui permettent d’explorer la diversité des rapports à l’environnement. En se référant à cette typologie des représentations de l’environnement, le discours des formateurs fait référence à l’environnement surtout comme une ressource foncière, à des problèmes à résoudre et, dans une moindre mesure, à un milieu de vie. Aucune formation recensée ne permet de réfléchir aux représentations dualistes, maintes fois rapportées, qui opposent notamment l’environnement à l’économie. L’environnement demeure une réalité subordonnée à la représentation plus générale du rôle traditionnel des municipalités. D’ailleurs, Gendron et al. (2013) ainsi que Egoroff (2014) ont remarqué la même subordination de l’environnement dans leur étude des représentations des dirigeants et élus municipaux au Québec. Aux États-Unis, Zeemering (2009) observe aussi une diversité de représentations des acteurs municipaux ainsi qu’une subordination du concept de développement durable à des considérations économiques, des impératifs de planification et de participation citoyenne. Fait à noter, le concept de développement durable a été peu abordé durant les entretiens, ou seulement pour exprimer le caractère abstrait de la durabilité en gestion municipale - voire comme une controverse à éviter. Cela explique peut-être en partie les résultats d’une récente enquête réalisée en 2018, qui montre que les initiatives relatives au développement durable dans les municipalités du Québec ont régressé (MAMH, 2019a). L’enquête suggère notamment que le développement durable n’est pas mobilisé par les municipalités notamment, car ce n’est pas une priorité pour les élus municipaux. Pour les formateurs, l’environnement est une question complexe qui s’ajoute à bien d’autres défis, qui nécessitent de la formation de manière à accroître la compétence des élus.

Éléments de compétences à développer en matière d’environnement

23Contrairement à bien d’autres fonctions professionnelles dans l’administration publique, la fonction d’élu municipal au Québec n’est pas assujettie à un profil de compétence spécifique. Est éligible à la fonction d’élu municipal, toute personne inscrite à la liste électorale municipale et résidant de façon permanente sur ce territoire depuis 12 mois. Il faut donc être âgé d’au moins 18 ans, être citoyen canadien, ne pas être sous le régime d’une curatelle ou avoir été reconnu coupable d’une fraude électorale. Ne peut être candidat, toute personne qui exerce les fonctions de ministre provincial ou fédéral, un élu d’une autre municipalité, les fonctionnaires de la municipalité ou d’organismes mandataires de la municipalité, un fonctionnaire du ministère des Affaires municipales et de l’habitation du Québec ou de la Commission municipale ainsi que le personnel associé aux élections municipales (MAMH, 2019b).

  • 4 Il faut retourner à une version de la Loi sur les cités et villes datant de 1923 pour identifier de (...)

24Dans la pratique, le Gouvernement du Québec exige des élus municipaux certaines connaissances déontologiques comme le prescrit la Loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale (RLRQ, E-15.1.0.1). Or, aucune connaissance préalable des lois et des processus décisionnels n’est exigée des élus4. Il revient aux administrations municipales de s’assurer du respect du cadre légal tout en veillant, dans la mesure des activités courantes d’une municipalité, à informer les élus à l’égard de celui-ci (Divay, 2018). En considérant cette situation, les formateurs participant au projet de recherche ont donc été interrogés sur les compétences nécessaires pour assumer le rôle d’élu. Ils ont par la suite été questionnés plus spécifiquement sur les compétences qu’ils jugent pertinentes pour un élu au regard de l’environnement. Ces questions ont notamment mobilisé le référentiel de compétences en éducation relatives à l’environnement et à l’écocitoyenneté proposé par Sauvé (2013) qui suggère le développement d’éléments de compétences éthique, critique politique et heuristique.

25De manière générale, les formateurs interviewés ont évoqué la tension entre la compétence et la légitimité démocratique. Plusieurs reconnaissent la pertinence de la formation pour améliorer la performance des élus dans le respect de leur légitimité démocratique en spécifiant que ce ne sont pas tous les élus qui sont ouverts à la formation ou même intéressés. Par ailleurs, dans les propos des formateurs, on observe peu de distinctions entre les connaissances, les habiletés, et les savoir-être qui composent les compétences (Le Boterf, 2011). Cela peut s’expliquer entre autres par le cadre non formel dans lequel se déploient les activités de formation. Également, bien que la plupart des formations offertes figurent dans des programmations annuelles d’associations de municipalités ou offertes par des ONG, elles ne constituent pas un programme comme il serait possible de le concevoir en formation professionnelle dans un cadre formel (Prégent et al., 2009). Certains formateurs croient même que cela est trop difficile à concevoir, considérant le cadre non formel de la formation et la diversité des expériences professionnelles des élus, de même que la diversité des organisations municipales qui varient beaucoup en fonction de la taille et du caractère géographique urbain ou rural des municipalités. Comme l’exprime spontanément un participant : « C’est plus embêtant d’aller vers un profil de compétences des élus, parce qu’il y a de trop de contextes sociopolitiques différents. » (F3, Gestionnaire de programme de formation, Montréal, 2018)

26Pourtant, les principales associations de municipalités interrogées offrent des certifications qui s’apparentent à des programmes. Toutefois, ces programmes ne sont pas associés à des cadres de référence ou des référentiels de compétences qu’il a été possible de consulter. Voici ce qu’avait à préciser l’une des formatrices interrogées :

« Quand j’ai commencé à participer aux formations, j’ai posé quelques questions : "  est-ce que vous avez un référentiel de compétences pour les élus? Comment faites-vous pour décider ce qu’il y a dans les formations, comment c’est structuré ? " Ce que je comprends, c’est que c’est divisé par rôles qui couvrent les grands domaines d’activités des élus. Ceci étant dit, l’organisation n’avait pas de référentiels de compétences pour les élus, il y a des domaines dans lesquels les élus doivent connaitre des choses et être capables de faire des choses, mais ce n’est pas tellement formalisé. Ce n’est pas si clair que cela, même pour mes collègues. Je pense que c’est en évolution et maintenant quand une formation est révisée, ils y pensent plus. » (F4, Conseillère pédagogique, Trois-Rivières, 2018)

27De plus, un formateur a notamment évoqué le secret corporatif associé à leur référentiel de compétences et à leur matériel de formation, puisque plusieurs associations municipales utilisent les formations comme une source de revenus pour financer les activités de formation et les autres volets de leur mission.

« Le profil de compétences a été montré aux élus responsables de la formation puis au conseil d’administration […], mais n’a jamais été rendu public. Un profil de compétences, c’est un peu comme des plans et devis de construction d’une maison, on part avec ça pour construire des formations. C’est une question de nature corporative, il n’a jamais été rendu public. » (M3, Gestionnaire de programme de formation, Québec, 2018)

28Cela semble être le cas pour la formation en général ainsi que pour celles qui visent spécifiquement l’environnement. Les formateurs issus des ministères semblent tenir pour acquis le rôle prédominant des associations de municipalités dans la formation. Le Québec, contrairement à la France par exemple, n’a pas de lois qui encadrent la formation offerte aux élus, le financement des formations ainsi qu’un processus d’accréditation des formateurs (Acar et al., 2020 ; SGG, 1996).

29Par contre, lorsque les formateurs ont été interrogés sur des situations particulières auxquelles sont confrontés les élus et qui font appel à des éléments de compétence, comme ceux suggérés dans le référentiel de compétences écocitoyennes (Sauvé, 2013), tous ont reconnu l’importance d’avoir un sens critique, de mener une réflexion éthique et de connaître les processus politiques. Certes, la formation obligatoire en déontologie et éthique municipales suggère le développement d’une compétence éthique. Cependant, nos observations tendent à démontrer que la formation aborde des aspects déontologiques et managériaux plutôt que la dimension réflexive de l’éthique. Grenier et Mévellec (2016) ont fait des observations similaires. Plusieurs formateurs ont exprimé des réserves en ce qui a trait à cette formation, suggérant qu’il est scabreux d’aborder des éléments de compétence de haut niveau, comme l’éthique, lorsque des élus ont une compréhension politique très rudimentaire en ce qui a trait à leur rôle, à la prise de décision, ainsi qu’au cadre légal municipal. La confusion entre la déontologie (règles de conduite) et l’éthique (réflexion sur les valeurs qui orientent et motivent la conduite) est importante chez les formateurs. Le Boterf (2017) et Boudreau (2017) reconnaissent la complexité de la formation professionnelle en éthique. Le Boterf (2017) suggère les modalités d’une formation à l’éthique dite professionnelle comme un processus de prise de décision qui repose sur des critères pratiques et une dimension réflexive. Boudreau (2017) insiste également sur le caractère réflexif de la compétence éthique tout en soulignant l’importance d’une réflexion interdisciplinaire sur la décision éthique. Enfin, Sauvé et Girault (2014) rappellent « qu’au-delà d’une information déontologique relative aux règles de gestion des affaires publiques et répondant essentiellement à des préoccupations d’imputabilité professionnelle, une formation à l’éthique destinée aux élus et autres décideurs des “choses publiques” devrait impérativement inclure des éléments concernant le rapport social à l’environnement ».

30Quant au développement d’une compétence heuristique (relative à la créativité et à l’innovation selon Pruneau et al., 2017 et Sauvé, 2013), les formateurs interrogés ont exprimé une diversité de points de vue. Ceux-ci ne croient pas qu’il soit nécessaire pour une municipalité d’innover, mais plutôt de mettre en œuvre des solutions éprouvées à l’égard des questions socio-écologiques. Le développement d’habiletés propres à la résolution de problèmes a peu été évoqué, bien qu’ils reconnaissent implicitement le fait que les municipalités sont de plus en plus exposées à des perturbations inédites et d’une intensité sans précédent, notamment à cause des changements climatiques. Même si les formateurs interviewés n’ont pas mobilisé de référentiel de compétence explicite pour rendre compte des besoins de formation des élus, plusieurs d’entre eux ont mis l’accent sur une diversité d’éléments de compétence jugés essentiels sur le plan interpersonnel ainsi qu’en communication.

31Il semble tout de même que l’usage d’un référentiel de compétence pourrait accroître la portée de la formation et faciliter la transition des villes vers l’écoresponsabilité. Les élus font face à des enjeux de fiabilité des sources d’information pour la prise de décision ; au cynisme populaire, concernant la crédibilité des décideurs publics ; à la diversité des besoins exprimés par les citoyens et les conflits de valeur qui découlent des questions sociopolitiques vives ; d’un cadre légal qui se complexifie et du besoin d’innover par rapport à l’urgence climatique. Pour tous ces enjeux, l’usage d’un cadre de référence pourrait s’avérer utile. Cela permettrait d’aller au-delà de compétences managériales municipales de base afin d’aborder la dimension politique des questions socio-écologiques, pourvu qu’il soit construit avec les élus et centré sur leur contexte professionnel, de manière à favoriser l’apprentissage (Le Boterf, 2010). Les référentiels de compétences proposés par Sauvé (2013) et Pruneau et al. (2017) offrent des balises possibles pour une telle démarche au regard du réseau de relations personne-société-environnement. De plus, l’Union des municipalités du Québec a mené une démarche de co-construction d’un référentiel de compétence avec des élus en 2020 (UMQ, 2020). Le référentiel des élus s’articule autour de trois compétences générales : (1) des agents de changement au service du bien commun; (2) qui utilise un leadership coopératif et son pouvoir décisionnel; (3) pour cocréer des communautés vivantes, résilientes et durables.

Attention croissante portée à l’apprentissage

32Les formateurs ont également été questionnés sur leur conception de l’apprentissage, les particularités des élus comme apprenants adultes, les stratégies à privilégier auprès de ces apprenants, ainsi que sur l’évaluation des apprentissages.

33Tous les formateurs ont exprimé une attention manifeste à l’apprentissage chez les élus, bien que leurs propos se rattachent surtout au paradigme de l’enseignement plutôt qu’à celui de la co-construction des savoirs (Tardif, 1998). Les formateurs interviewés qui avaient des compétences en formation continue pouvaient plus manifestement expliciter certaines considérations propres à l’apprentissage chez les adultes. Tous ont reconnu que les élus sont des adultes dont les multiples rôles professionnels, civiques et familiaux étaient chronophages et teintaient leur rapport au savoir (Bélanger, 2015). Cette situation a aussi été mise en relation avec la durée des mandats des élus qui est souvent de courte échéance (quatre ans par mandat). Comme l’exprime l’un des formateurs :

« Je suis favorable à des formations qui sont centrées sur l’apprentissage et non l’enseignement. […] Ce n’est pas spécifique à l’élu municipal, c’est plutôt la réalité d’un adulte en apprentissage : Comment peut-on d’adopter des méthodes andragogiques efficaces? Est-ce que le but, c’est que les élus aient beaucoup de connaissances […] ou que les élus soient capables d’appliquer correctement ce qu’ils ont vu en formation ? On doit donc adapter ce que l’on fait lors des formations pour qu’ils puissent appliquer quasi immédiatement dans leur municipalité, ce qu’ils ont appris. » (M5, Professionnel de la formation, Québec, 2018)

34Plusieurs formateurs ont également exprimé des considérations sur le rôle public des élus. Ils remarquent l’intérêt des élus à partager leurs contraintes plus ouvertement entre élus, considérant que leur responsabilité publique les expose à des situations dont ils ne peuvent pas ouvertement discuter ailleurs qu’entre eux.

35Lorsque questionnés sur qui devrait offrir de la formation aux élus, les formateurs ont exprimé une diversité d’opinions qui reflètent, sans surprise, leur propre affiliation professionnelle. Pour certains, les fonctionnaires provinciaux et municipaux sont des acteurs de première ligne à valoriser. Pour d’autres, ainsi que pour des raisons historiques, les associations de municipalités ont un rôle primordial à jouer et une expertise à faire valoir (Bérubé, 2019, p. 158). Les ONG jugent qu’elles peuvent à la fois offrir un contenu spécifique à l’environnement dans un contexte moins politisé que si la formation était offerte par le gouvernement ou des associations de municipalités. La majorité s’entend pour dire que les acteurs municipaux et les élus en particulier ont de sérieuses réserves à l’égard des universitaires qui ne semblent pas intégrer aisément leurs observations scientifiques au contexte municipal. Lorsqu’il faut faire appel à des experts, mieux vaut recourir à des professionnels qui ont une certaine connaissance des pratiques municipales ou offrir la formation conjointement avec des professionnels municipaux. Les compétences professionnelles en formation continue ou en andragogie ont été très peu mentionnées pour justifier les choix des formateurs ou des organisations offrant de la formation.

36Les gouvernements provincial et fédéral semblent trouver des alliés historiques auprès des associations de municipalités pour offrir de la formation aux élus municipaux bien qu’ils financent aussi des initiatives d’ONG spécialisées en environnement et en aménagement du territoire. Les acteurs gouvernementaux interviewés ne semblent pas préoccupés par le vide législatif à l’égard de la formation des élus et l’absence d’obligation ou d’encadrement. Les élus se retrouvent ainsi face à une offre de formation générale qui est abondante, mais qui au regard de l’environnement est beaucoup moins élaborée, et qui vise surtout le thème de l’adaptation aux changements climatiques. Dans une étude qui s’intéresse à l’offre de formation en matière d’environnement et de développement durable dans les écoles d’administration publique, Rangarajan et Joshi (2019) ont observé un portrait similaire. Moins de 10 % des formations offertes concernent directement l’environnement.

37Lorsqu’interrogés sur les stratégies à privilégier pour rendre compte des attentes des élus, les formateurs suggèrent que celles-ci doivent répondre aux contraintes de temps, à leur dispersion sur le territoire québécois et aux coûts de déplacement. Quelques considérations ont été offertes sur les styles d’apprenants ou leurs expériences professionnelles antérieures. Ainsi, les conférences et les webinaires sont de loin les stratégies les plus mentionnées. Certaines conférences seront plus ou moins interactives pour faciliter l’apprentissage, comme le démontrent les entretiens et les activités d’observation que j’ai menées. Certaines associations de municipalités utiliseront des stratégies réflexives comme des « cahiers de traces », des discussions de groupes ou des questionnaires électroniques. Ces pratiques reposent sur des fondements pédagogiques implicites, bien qu’un intérêt manifeste soit exprimé concernant l’amélioration des pratiques à l’intérieur de contraintes associées à la logistique, à la disponibilité de fonds ainsi qu’aux attentes des élus par rapport à certaines thématiques qui ne concernent pas nécessairement l’environnement. Les élus sont qualifiés de « clients » qui choisissent les formations et qui doivent être satisfaits des services offerts. Le caractère très pratique des formations est perçu comme l’élément clé pour répondre aux attentes des élus. Lorsqu’interrogés sur la pertinence d’évaluer les apprentissages des élus, les formateurs considèrent quasi unanimement que cela représenterait une barrière à la participation et très peu d’entre eux ont envisagé l’évaluation formative, notamment, comme une approche pouvant soutenir l’apprentissage (Scallon, 2004).

38Il est difficile de relier les pratiques des formateurs interviewés à des courants d’éducation relative à l’environnement auprès d’adultes (Villemagne, 2017). En reprenant la typologie des traditions philosophiques en éducation relative à l’environnement auprès d’adultes proposée par Walter (2009), on constate certaines similitudes avec le courant behavioriste en fonction d’une logique axée sur les obligations et responsabilités. Certains formateurs expriment des affinités avec la tradition humaniste et progressiste ; cela étant dit, nous sommes loin de postures radicales qui font appel à des philosophies comme l’écologie politique ou la justice environnementale. Le discours des formateurs est hétéroclite, bien que certains font plus directement référence à des théories de l’apprentissage comme celle de l’apprentissage expérientiel de Kolbs (Wallace, 2019) et le modèle de l’andragogie de Knowles (1990). Cette analyse montre que les pratiques des formateurs reposent sur des modèles d’apprentissage implicites et gagneraient à être clarifiées. Comme le soulignent et Clover (2006), Villemagne (2017) et Guertin (2021) l’analyse du discours des formateurs montre la nécessité de développer des compétences théoriques et pratiques en matière d’éducation et de formation relatives à l’environnement auprès des adultes. Cela semble encore plus pertinent pour des formations offertes à des adultes qui ont le rôle d’élu de manière à répondre aux exigences politiques associées aux questions socio-écologiques. Il importe de développer un plus large spectre de stratégies de formation, en fonction de divers contextes d’apprentissage, prenant en compte le champ représentationnel de l’environnement chez les élus, de manière à mieux les accompagner dans le développement de leurs compétences écocitoyennes.

Conclusion

39Il a été démontré que les municipalités au Québec ont un potentiel d’action appréciable en matière d’environnement. La complexité socio-écologique associée à ces défis à l’échelle locale fait appel à la mobilisation des savoirs de haut niveau, quand ce ne serait, pour les nouveaux élus, que d’être en mesure de bien comprendre le cadre légal municipal. À partir d’entrevues auprès de formateurs, cette recherche offre un aperçu des enjeux liés à la diversité des représentations de l’environnement, à la maîtrise des compétences et aux stratégies de formations à privilégier, selon les formateurs d’élus interviewés, pour tenter de rendre le milieu municipal plus écoresponsable.

40En guise de conclusion, quelques pistes de réflexion nous semblent d’intérêt pour la formation des élus ainsi que pour la recherche. L’éducation et la formation professionnelle semblent rester dans un angle mort du domaine de la recherche interdisciplinaire sur les questions socio-écologiques municipales. Il paraît important de clarifier les savoirs devant faire l’objet de formations et les théories de formation des adultes à mobiliser à cet effet. Les théories socioconstructivistes et critiques en éducation offrent des avenues à privilégier pour la co-construction de savoirs pouvant répondre aux attentes des élus, tout en enrichissant leurs représentations de l’environnement et leur capacité d’action (Sauvé, 2017b ; Vienneau, 2017, p. 175, 268). À cet effet, il semble primordial de considérer l’apprentissage comme processus central en démocratie pour faire face au caractère complexe des questions socio-écologiques auxquelles sont confrontées les municipalités. Il importe de s’inspirer des apports théoriques et pratiques du domaine de l’éducation des adultes pour concevoir des initiatives de formation plus appropriées à la professionnalisation du rôle d’élu (Grenier et Mévellec, 2016). Les pratiques et les théories associées à la formation peuvent avoir une forte incidence sur l’intérêt que portent les élus à leur développement professionnel et à l’égard de l’environnement. Plusieurs stratégies de formation continue comme le mentorat, les communautés de pratique, la formation à distance et l’apprentissage actif sont à explorer davantage pour la formation des adultes qui ont le rôle d’élu. Par ailleurs, les acteurs de la formation devraient réexaminer, de manière critique, la complémentarité de leurs interventions auprès des élus, malgré le cadre non formel dans lequel ils travaillent. Les professionnels de la formation œuvrant dans les ministères, les associations de municipalités ainsi que les ONG ont des rôles complémentaires à jouer (Zeemering, 2018), mais distincts, de manière à rendre la formation encore plus significative pour les élus, en matière de développement professionnel, et plus spécifique au regard de l’environnement.

41Les résultats qualitatifs présentés dans cet article seront nécessairement enrichis par le volet de recherche à venir, portant plus spécifiquement sur les représentations et attentes des élus eux-mêmes. De plus, un volet subséquent du projet de recherche vise notamment l’élaboration collaborative – sous forme d’ateliers – d’un processus de formation des élus axé sur une dynamique de coproduction de savoirs de manière à proposer les principales caractéristiques et composantes d’un programme de formation (contenus, approches, stratégies et modalités). Mais déjà cette exploration critique des représentations et pratiques des formateurs d’élus municipaux au Québec montre l’importance de poursuivre la recherche en environnement à l’échelle locale, plus particulièrement en éducation relative à l’environnement, auprès des adultes qui ont la fonction d’élu, de manière à parfaire leur formation professionnelle, notamment en ce qui a trait aux compétences écocitoyennes (Sauvé, 2013). Pour favoriser le développement écoresponsable des villes au Québec pour le 21e siècle, une attention plus soutenue devrait être accordée en effet à la formation relative à l’environnement des élus municipaux.

Je tiens à remercier en premier lieu tous les professionnels qui œuvrent à la formation des élus municipaux et qui ont consacré une part de leur temps à cette recherche en acceptant de participer aux entretiens ou en me permettant d’observer des formations. Je remercie également Lucie Sauvé, Geneviève Poirier-Ghys, Ginette Bédard et Jérôme Dupras pour leurs conseils et la relecture de cet article, mais également, de manière plus générale, pour leur soutien dans le cadre de cette recherche. Celle-ci est financée par le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada (752-2019-1171) ainsi que Fonds de recherche du Québec – Société et Culture (75209). Je tiens également à remercier le Comité d'éthique de la recherche de pour les projets étudiants impliquant des êtres humains (CERPE plurifacultaire) de l’Université du Québec à Montréal (UQAM) qui a examiné le projet de recherche et qui le juge conforme aux pratiques habituelles ainsi qu'aux normes établies par la Politique No 54 sur l’éthique de la recherche avec des êtres humains (No. de certificat: 2542).

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Notes

1 Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services (IPBES)/ Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques, souvent décrit comme le GIEC de la biodiversité.

2 Le terme d’élu municipal est utilisé de manière inclusive et considère autant les conseillères et conseillers municipaux que les mairesses et les maires.

3 Au Québec, on compte deux principales associations de municipalités, l’Union des municipalités du Québec (UMQ) qui regroupe les villes tandis que la Fédération québécoise des municipalités (FQM) rassemble surtout les municipalités rurales et les municipalités régionales de comté (MRC). Ailleurs au pays, on compte des associations de municipalités dans la majeure partie des provinces ainsi que la Fédération canadienne des municipalités (FCM) qui fait office d’association nationale. S’ajoute à cette liste non exhaustive des associations municipales thématiques, on en compte plusieurs à l’échelle internationale, notamment l’ICLEI, avec un intérêt pour le développement durable dans les villes, tandis que d’autres comme C40-CITIES s’intéressent davantage à l’adaptation aux changements climatiques.

4 Il faut retourner à une version de la Loi sur les cités et villes datant de 1923 pour identifier des conditions associées à une connaissance ou habileté pour occuper la fonction d’élu municipal (tel qu’observé par une juriste de l’UMQ). Article 123, paragraphe 11 : « Ne peuvent être mis en nomination pour les charges de maire ou d'échevin, ni être élus à ces charges, ni être nommés aux autres charges municipales ni les occuper : 11° Quiconque ne sait ni lire ni écrire couramment; il n'est pas suffisant de savoir lire l'imprimé et écrire son nom ».

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Démarche d’analyse des représentations des formateurs qui œuvrent auprès d’élus municipaux
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/37272/img-1.png
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Titre Figure 2. Thèmes abordés avec les formateurs d’élus municipaux
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/37272/img-2.png
Fichier image/png, 6,1k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Marc-André Guertin, « Pour des villes écoresponsables : contribution potentielle des élus municipaux et enjeux de formation associés. »VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 36 | Décembre 2022, mis en ligne le 05 septembre 2022, consulté le 02 février 2023. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/37272 ; DOI : https://doi.org/10.4000/vertigo.37272

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Auteur

Marc-André Guertin

Doctorant en sciences de l’environnement à l’Université du Québec à Montréal (UQAM) et enseignant à l’Université de Sherbrooke, Sherbrooke (Québec), Canada, courriel : marc-andre.guertin@usherbrooke.ca

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Droits d’auteur

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