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Résumés

Le principe de solidarité écologique devrait permettre la pensée de nouveaux liens : spatiaux, temporels et entre êtres vivants. Cet article interroge ses apports à son domaine historique d’apparition, le droit de la biodiversité. En droit des aires protégées, et plus largement dans la dimension territoriale du droit de la biodiversité, la solidarité écologique apparaît assez bien établie conceptuellement, même si sa concrétisation reste largement perfectible. Au départ limitée par la loi au droit des parcs nationaux, la logique de solidarité écologique a été implicitement étendue au droit des réserves naturelles par le juge administratif. De plus, les continuités écologiques de la trame verte et bleue devraient permettre de prolonger la solidarité écologique sur le reste du territoire national, en dehors des aires protégées, et d’y ajouter une dynamique d’ordre temporel. En revanche, le droit de la protection des espèces apparaît paradoxalement en retrait dans l’institution de la logique de solidarité écologique. En témoignent notamment les politiques de « régulation » de la faune sauvage, qui négligent souvent les interdépendances entre les êtres vivants tout en transcendant les statuts juridiques (espèces « nuisibles », espèces protégées, etc.). Des pistes sont suggérées pour y remédier, telles que la mise en synergie du principe de solidarité écologique avec d’autres principes du droit de l’environnement, en particulier celui de précaution.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Loi n° 2016-1087, JO du 9 août 2016, texte n° 2.
  • 2 Selon l’article L. 110-1 I 6°du Code de l’environnement, le principe de solidarité écologique est c (...)

1« Avenir du droit de l’environnement » (Michelot, 2018 ; Michelot et al., 2020), la solidarité écologique a heureusement étendu son domaine d’intervention depuis son apparition en droit des aires protégées. Cela ne dispense pas de s’interroger sur son évolution et son devenir dans son domaine historique d’apparition : le droit de la biodiversité plus largement, compris non seulement comme le droit de la protection des espaces naturels, mais aussi des espèces sauvages. C’est précisément ce que cet article a pour objet de faire. Or paradoxalement, le principe de solidarité écologique, tel qu’il est reconnu, en France, par la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages1, n’est pas une avancée immédiate pour le droit de la biodiversité lui-même. Les critiques sur cette consécration inaboutie ont déjà été faites (Lucas, 2018 ; Van Lang, 2021). Pour résumer, on peut rappeler le caractère très restrictif de la formulation retenue du principe de solidarité écologique, laquelle n’est d’ailleurs pas une véritable définition2, et qui est à mettre en regard de l’imprécision de son champ et de ses modalités d’application.

2D’où la nécessité d’inscrire le propos dans la longue durée, sans forcément se concentrer sur la date symbolique du 8 août 2016, pour apprécier en quoi le concept de solidarité écologique est une avancée pour le droit de la biodiversité. Autrement dit, il s’agit de se demander dans quelle mesure il pourrait contribuer au renouvellement du droit de la protection des espaces naturels et des espèces sauvages. Si l’on voit au-delà de l’article L. 110-1 du Code de l’environnement et que l’on s’appuie notamment sur les réflexions de Raphaël Mathevet (Mathevet et al., 2010 ; Mathevet, 2012 ), il est possible d’affirmer que la solidarité écologique permet de penser de nouveaux liens (Makowiak, 2015) dans une logique de pensée complexe : liens spatiaux, liens temporels, liens entre êtres vivants (sur cette typologie, cf infra).

3Il reste à confronter ces potentialités philosophiques à la concrétisation juridique. Au sein du droit de la biodiversité et du droit de l’environnement en général, c’est donc d’abord en droit des aires protégées qu’ont émergé le concept de solidarité écologique et ses avatars, les continuités écologiques notamment. Fort de cette expérience, le droit des aires protégées va clairement plus loin que ce que prescrit le principe de solidarité écologique de l’article L. 110-1 du Code de l’environnement. Toutefois, au-delà de ce terreau fertile, la transplantation est plus délicate notamment en droit de la protection des espèces.

Le terreau fertile du droit des aires protégées

4La chose est entendue : le concept de solidarité écologique vient d’abord du droit des parcs nationaux (Mabile, 2017 ; Rousso, 2019), et c’est d’ailleurs la seule catégorie d’espace protégé où il est explicitement consacré. Cependant, nous essaierons de montrer que la logique de solidarité écologique s’est diffusée en dehors du droit des parcs nationaux, en prenant l’exemple de l’autre catégorie phare du droit des espaces protégés en France : les réserves naturelles. Le Conseil d’État français vient en effet de faire une application implicite de la solidarité écologique en droit des réserves naturelles.

La consécration explicite en droit des parcs nationaux

5Après avoir rappelé l’origine et la signification du concept de solidarité écologique en droit des parcs nationaux, nous évoquerons sa concrétisation dans ce domaine.

Origine et signification

  • 3 Loi n° 2006-436 du 14 avril 2006, JO du 15 avril 2006, p. 5682.
  • 4 Loi n° 60-708 relative à la création des parcs nationaux, JO du 23 juillet 1960, p. 6751.

6Le concept de solidarité écologique a été consacré, en France, par la loi du 14 avril 2006 sur les parcs nationaux, parcs naturels marins et parcs naturels régionaux3, comme un moyen de rénover le régime de l’ancienne zone périphérique issue de la loi fondatrice du 22 juillet 19604, dont le soixantième anniversaire vient d’être célébré (Naim-Gesbert et al., 2020).

7La critique adressée à la zone périphérique portait sur le fait qu’étant formellement extérieure au parc, elle avait progressivement été vécue comme une forme de simple compensation (Mabile, 2017) par l’État des contraintes réglementaires imposées dans la zone centrale (ancêtre du cœur), soit un espace de pur développement économique et touristique.

8En réponse, le concept de solidarité écologique est proposé pour qualifier les nouveaux rapports entre le ou les cœurs et l’aire d’adhésion, qui remplace la zone périphérique et fait désormais partie intégrante du parc. Il intervient à deux niveaux, pour reprendre la distinction que Raphaël Mathevet opérera plus tard (Mathevet, 2012) : celui de la « solidarité écologique de fait », et celui de la « solidarité écologique d’action ».

9Dès l’article 1 de la loi du 14 avril 2006 – codifié à l’article L. 331-1 du Code de l’environnement -, il est prévu que l’aire d’adhésion d’un parc comprend « tout ou partie du territoire des communes qui, ayant vocation à faire partie du parc national en raison notamment de leur continuité géographique ou de leur solidarité écologique avec le cœur, ont décidé d’adhérer à la charte du parc national et de concourir volontairement à cette protection ». En d’autres termes, la solidarité écologique – de fait - apparaît d’abord comme l’un des critères sur lesquels peut se fonder l’adhésion volontaire à la charte du parc national de la part des communes situées dans l’aire d’adhésion du parc.

10Quant à l’article 3 de la loi – codifié à l’article L. 331-3 I du Code de l’environnement, il enjoint à la charte du parc de définir un projet de territoire « traduisant la solidarité écologique entre le cœur du parc et ses espaces environnants ». On est ici plutôt du côté de la solidarité écologique d’action, choisie : les communes adhérant à la Charte prennent des engagements pour protéger le cœur, tandis que l’État s’engage en faveur du maintien des activités économiques dans l’aire d’adhésion.

11Ce mutualisme est fort bien exprimé par Sébastien Mabile : grâce à la solidarité écologique, « l’aire d’adhésion devient un espace qui contribue à la protection du cœur de parc et qui en bénéficie. Dans ce contexte particulier, le concept s’exprime dans les deux sens, au profit mutuel des deux zones » (Mabile, 2017, p. 69).

12Dans la loi du 14 avril 2006, la solidarité écologique est donc conçue comme un concept de gouvernance des parcs (Mabile, 2017), limité dans son champ d’application au droit des parcs nationaux, et non défini. Cette absence de définition est d’ailleurs, faut-il le souligner, ce qui a motivé l’initiation des travaux devenus référence de Raphaël Mathevet et ses collègues sur le sujet de la solidarité écologique (Mathevet et al., 2016). Au-delà de ce silence se pose la question de la concrétisation du concept de solidarité écologique en droit des parcs nationaux depuis quinze ans.

Concrétisation

13Marthe Lucas a évoqué l’exemple mitigé des parcs nationaux à propos de la traduction juridique de la solidarité écologique (Lucas, 2018), expression que l’on reprendrait volontiers à notre compte. À son crédit, la réforme de 2006, inspirée par le concept de solidarité écologique (mais dont les apports vont au-delà), a permis à ce jour la création de quatre nouveaux parcs nationaux : deux outre-mer (Réunion et Guyane en 2007) et deux en métropole (Calanques en 2012 et forêts de Champagne-Bourgogne en 2019). Par ailleurs, Olivier Barrière et ses collègues ont montré, dans des publications relatives au parc amazonien de Guyane (Barrière et Faure, 2012) et peut-être davantage encore au parc national des Cévennes (Barrière et Bes, 2017), lequel est pourtant un parc d’ancienne génération, que l’idée de solidarité écologique avait permis de faire pénétrer dans une certaine mesure des logiques de droit négocié entre le parc et les habitants.

14Toutefois, sur un plan politique, la réforme de 2006 a abouti précisément au nom de la solidarité écologique (au sens étroit et ambigu ici de solidarité territoriale) à renforcer considérablement le poids des élus locaux au sein des instances du parc, et en particulier du conseil d’administration où ils détiennent au moins la moitié des sièges (article L 331-8 alinéa 4 du Code de l’environnement). Comme l’a montré une enquête du journal Le Monde en 2012, « la réforme, censée renouer le lien avec les populations qui avaient pu se sentir dépossédées de leur territoire, a au contraire ravivé les tensions […] Partout, la négociation des chartes donne lieu à des pressions et à des marchandages pour assouplir les règles contraignantes dans les zones protégées » (Landrin, 2012). Pire, certaines prises de position ont été proprement antinomiques avec la solidarité écologique entendue au sens d’une expression de la volonté de vivre ensemble avec les autres êtres vivants : ainsi en est-il du conseil d’administration du parc national des Cévennes qui vote, le 18 octobre 2012, pour faire du cœur du parc une zone d’exclusion du loup (Yolka, 2012) !

  • 5 Voir cependant l’article L. 331-4 II du Code de l’environnement : l’avis conforme de l’établissemen (...)

15Sur un plan juridique et institutionnel, les limites de la solidarité écologique dans les parcs nationaux sont également soulignées par l’absence de pouvoir du directeur du parc pour contrôler voire s’opposer aux activités entreprises dans l’aire d’adhésion, mais dont les effets pourraient menacer le cœur. Le directeur rend seulement un avis simple sur l’étude d’impact des projets envisagés dans le cœur ou l’aire d’adhésion (article R. 331-34 du Code de l’environnement)5.

16Cette difficile concrétisation de la solidarité écologique en droit des parcs nationaux n’entame cependant pas son attractivité, comme en témoigne l’application implicite qui vient d’en être faite, en 2020, en droit des réserves naturelles.

L’application implicite en droit des réserves naturelles

  • 6 Loi n° 57-740 du 1er juillet 1957, JO du 2 juillet 1957, p. 6530.
  • 7 Loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, JO du 23 juillet 1983.

17Historiquement, soit avant la loi du 14 avril 2006 qui introduit le concept de solidarité écologique, le droit des réserves naturelles était en quelque sorte en avance sur le droit des parcs nationaux (l’autre catégorie phare du droit des espaces protégés en France) dans sa conception des liens entre les espaces à protéger et le reste du territoire. D’abord les textes prévoyaient depuis 19576 sous le nom de zones de protection, et à partir de 19837 sous celui de périmètres de protection, la possibilité d’instituer autour des réserves naturelles une sorte de zone tampon (Prieur, 2014) qui ne fait formellement pas partie de la réserve, mais au sein de laquelle les mêmes activités peuvent être réglementées, à condition qu’elles soient susceptibles de porter atteinte à la réserve elle-même (article L. 332-17 du Code de l’environnement). Une dizaine seulement auraient été instituées (Cans, 2015), sur 165 réserves naturelles nationales.

  • 8 CE, 13 mars 1970, n° 75820, ministre d'État chargé des Affaires culturelles c/ Mme Benoist d'Anthen (...)
  • 9 Conclusions du commissaire du Gouvernement Bruno Genevois sur CE, 2 oct. 1981, n° 20835, Soc. Agric (...)
  • 10 Conclusions du commissaire du Gouvernement Bruno Genevois sur CE, 2 oct. 1981, n° 20835, Soc. Agric (...)

18Ensuite, et surtout, la jurisprudence du Conseil d’État français avait développé à partir de 19708 la théorie dite de l’écrin et des joyaux (expression que l’on doit au commissaire du Gouvernement Bruno Genevois9), qui permettait d’inclure les abords de l’espace à protéger dans les limites de la réserve naturelle elle-même, autrement dit (toujours selon Bruno Genevois) les parcelles qui l’entourent et « contribuent à la sauvegarde de cette réserve »10.

  • 11 Arrêt du Conseil d’État français du 20 février 1987, Compagnie des salins du midi et des salines de (...)
  • 12 Arrêt du Conseil d’État français du 20 février 1987, Compagnie des salins du midi et des salines de (...)

19Toutefois, cette théorie de l’écrin et des joyaux avait quelque chose d’un peu statique, voire suranné par rapport aux avancées de l’écologie scientifique qui insiste au contraire sur les échanges au sein et entre les écosystèmes. Dans son arrêt du 20 février 1987, Compagnie des salins du midi et des salines de l’est11, le Conseil d’État avançait comme critères de légalité d’inclusion dans la réserve des parcelles qui contribuent à la sauvegarde des sites présentant une importance particulière, leur capacité à assurer « l’unité et l’isolement de la réserve »12. On était assez loin d’une pensée du lien de la réserve avec le reste du territoire, propre à la solidarité écologique, mais bien plutôt dans une logique classique de sanctuarisation, de mise sous cloche de la nature extraordinaire.

  • 13 N° 414018.

20Or, il se trouve que le Conseil d’État vient de rénover sa théorie de l’écrin et des joyaux, en se laissant manifestement influencer par le principe de solidarité écologique (Jolivet, 2020a). Dans un arrêt du 3 juin 2020 Association des Amis du banc d'Arguin du bassin d'Arcachon13, le Conseil d’État français valide l’extension de la réserve naturelle nationale du banc d’Arguin (sur le bassin d’Arcachon), après avoir posé le considérant de principe suivant :

  • 14 Arrêt du Conseil d’État français du 3 juin 2020, Association des Amis du banc d'Arguin du bassin d' (...)

« peuvent être classées en réserve naturelle nationale les parties du territoire au sein desquelles la conservation des espèces et du milieu naturel revêt une importance écologique ou scientifique particulière ou qu'il convient de soustraire à toute intervention artificielle susceptible de les dégrader, ainsi que les zones qui contribuent directement à la sauvegarde de ces parties du territoire, en particulier lorsqu'elles en constituent, d'un point de vue écologique, une extension nécessaire ou qu'elles jouent un rôle de transition entre la zone la plus riche en biodiversité et le reste du territoire »14.

21L’évolution entre 1987 et 2020 est absolument remarquable : c’est parce qu’elles jouent un rôle de transition entre la zone la plus riche en biodiversité et le reste du territoire que des zones dénuées en elles-mêmes d’importance écologique peuvent être incluses dans la réserve.

22Dans ses conclusions sur cet arrêt, le rapporteur public Olivier Fuchs proposait cette actualisation de la théorie de l’écrin et des joyaux au nom de la reconnaissance des enseignements de l’écologie concernant les liens entre les zones nodales et les zones tampons. Pour appuyer son propos, il rappelait que cette approche avait déjà été consacrée par la loi de 2006 sur les parcs. La référence à la solidarité écologique, bien qu’implicite, est évidente, même s’il s’agit significativement de son expression en droit des parcs (loi du 14 avril 2006) plutôt qu’en droit général de l’environnement (loi « biodiversité » du 8 août 2016).

23Citons Olivier Fuchs :

  • 15 Arrêt du Conseil d’État français du 3 juin 2020, Association des Amis du banc d'Arguin du bassin d' (...)

« Votre intuition en 1970 était bonne car il a depuis été démontré que cette façon de procéder est écologiquement pertinente. Les biologistes de la conservation ont en effet mis en évidence les liens qui existent entre les cœurs ou zones nodales, les plus riches en biodiversité, et les zones dites d’extension et tampons, qui constituent des secteurs intermédiaires entre le cœur et le reste du territoire et qui créent, en lien avec d’autres zones, des continuums écologiques favorables à la préservation des espèces. Cette approche a d’ailleurs été consacrée par le législateur en 2006 en ce qui concerne les parcs nationaux, qui sont constitués d’un ou plusieurs cœurs et d’une aire d’adhésion. Nous pensons que, au regard de ces enseignements de l’écologie, vous pourriez actualiser et préciser cette jurisprudence cinquantenaire »15.

  • 16 Article R. 411-15 et suivants du Code français de l’environnement

24En conclusion de cette première partie, on peut affirmer que la principale utilité de la solidarité écologique, en droit des aires protégées, a été d’acculturer progressivement le concept de zone tampon en droit français, alors que celui-ci y a été longtemps rétif contrairement à de nombreux autres pays (Prieur, 2014). Cette acculturation n’est cependant pas complète, car la zone tampon n’existe pas pour d’autres catégories d’espaces protégés, tels que les arrêtés de protection de biotopes et d’habitats naturels16 . Autre exemple de cette incomplétude : pour les sites du réseau écologique européen Natura 2000, la France a mis beaucoup de temps à transposer, et le fait de façon toujours imparfaite, l’exigence issue du droit de l’Union européenne d’évaluer les incidences des projets qui, bien que situés en dehors des sites Natura 2000, sont toutefois susceptibles de les affecter significativement (Jolivet, 2013). Autrement dit, le droit de l’Union européenne, qui ne reconnaît formellement pas le principe de solidarité écologique, est parfois plus en avance que le droit français dans l’appropriation de sa logique profonde, celle d’une pensée des liens.

25Il reste que c’est bien en droit des aires protégées, et plus largement dans la dimension territoriale du droit de la biodiversité, que le principe de solidarité écologique manifeste certaines de ses potentialités réformatrices. En dehors, la transplantation est plus délicate.

La transplantation délicate en dehors du droit des aires protégées

26À partir du début des années 2010, les continuités écologiques de la trame verte et bleue vont permettre de prolonger la juridicisation des solidarités écologiques au-delà des aires protégées, sur le reste du territoire (Billet, 2010 ; Naim-Gesbert, 2019). Cet élément est important, mais si l’on sort formellement du droit des aires protégées avec la trame verte et bleue, on reste tout de même dans une dimension assez strictement territoriale de la solidarité écologique, qui n’épuise pas ses potentialités. Or, sur le volet de la solidarité entre les êtres vivants humains et non-humains, le sentiment domine que le droit de la protection des espèces sauvages est assez en retrait.

Un prolongement sur le reste du territoire : les continuités écologiques de la trame verte et bleue

27La trame verte et bleue issue du Grenelle de l’environnement est le nom donné au réseau écologique français, qui matérialise le passage au troisième temps du droit de la conservation de la nature pour reprendre l’expression de Marie Bonnin (2008). Le premier temps a été celui de la protection de l’intégrité physique des espèces sauvages, le deuxième celui de la protection de leurs habitats. Quant au troisième temps, il consiste en la protection des déplacements et des capacités de dispersion des espèces sauvages sur l’ensemble du territoire. Cette nouvelle forme de protection est une réaction au phénomène de fragmentation des habitats due à l’artificialisation des sols, et à l’altération du fonctionnement des milieux naturels. Les continuités écologiques prolongent, sur le plan théorique, la solidarité écologique des parcs nationaux telle que conçue par la loi du 14 avril 2006. Mais leur concrétisation pose question.

Apports vis-à-vis de la solidarité écologique

  • 17 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’enviro (...)
  • 18 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, JO du 13 juill (...)

28Bien que ceci reste de l’ordre de l’implicite, la thèse soutenue ici est que la loi du 14 avril 2006 sur les parcs anticipe les lois Grenelle I17 et II18 de 2009-2010, ou pour le dire autrement que les continuités écologiques de la trame verte et bleue prolongent, c’est-à-dire étendent et accroissent, la solidarité écologique des parcs nationaux. On retrouve dans les deux cas cette même « approche écosystémique, i. e. globale et complexe, de l’environnement » (Van Lang, 2021, p. 188).

29Toutefois avec la trame verte et bleue, les solidarités écologiques qui sont saisies par le droit (Billet, 2010) sont plus riches et plus complexes que la simple extension des aires protégées aux zones tampons vue en première partie. En effet, non seulement les liens d’ordre spatial sont beaucoup plus vastes, puisqu’ils s’étendent potentiellement à tout le territoire, mais s’y ajoute aussi une dynamique d’ordre temporel : il s’agit de préserver le cycle de vie des espèces et leur capacité d’adaptation (Makowiak, 2015). On peut ajouter que la trame verte et bleue, du fait que sa mise en œuvre repose en grande partie sur les documents d’urbanisme locaux, a contribué à faire émerger le thème de la nature en ville (Clergeau et Blanc, 2013), et ainsi initier un début de reconnexion des citadins vis-à-vis des êtres vivants non-humains qui les entourent (Jolivet, 2019).

30Mais en raison précisément du degré d’ambition supérieur de la trame verte et bleue par rapport au droit des aires protégées, les obstacles à la juridicisation et à la concrétisation des liens que tentent de tisser les continuités écologiques sont aussi plus forts.

Concrétisation des liens tissés par les continuités écologiques

  • 19 Décret n° 2014-45 du 20 janvier 2014 portant adoption des orientations nationales pour la préservat (...)
  • 20 Article L. 371-3 du Code français de l’environnement

31On rappellera que la trame verte et bleue repose sur une architecture à trois niveaux : national, avec les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques19 ; régional, initialement avec les schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE) ; enfin local, avec les documents d’urbanisme. Quant à la dimension plus formelle, l’intégration de la trame verte et bleue se réalise à travers le rapport hiérarchique imposé aux documents d’urbanisme locaux vis-à-vis de la planification spécifique du réseau écologique : ceux-ci devaient ainsi prendre en compte le SRCE20.

32Plusieurs limites ont été soulignées à cet égard : la première, originelle, est l’omniprésence (Audrain-Demey, 2013) du rapport de prise en compte qui caractérise la trame verte et bleue, alors qu’il s’agit du lien hiérarchique le moins contraignant en droit de l’urbanisme. C’est d’ailleurs cette notion de prise en compte, relativement floue, qui a aussi été choisie dans la formulation du principe de solidarité écologique par la loi biodiversité de 2016. On peut penser que cette correspondance n’est pas tout à fait fortuite.

  • 21 Loi n° 2015-991, JO du 8 août 2015, p. 13705.

33La deuxième limite est postérieure aux lois Grenelle, et a pu faire craindre un affaiblissement voire une remise en cause de la trame verte et bleue : il s’agit de l’absorption des SRCE par le nouveau schéma régional intégrateur issu de la loi NOTRe du 7 août 201521 : le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET). Contrairement au SRCE, dont l’unique objet était d’identifier les continuités écologiques en vue de leur préservation, le SRADDET est censé porter et concilier un grand nombre d’objectifs potentiellement contradictoires, dans une logique un peu désuète de développement durable. Il fait redouter une dilution des enjeux liés à la biodiversité.

  • 22 CAA Bordeaux, 21 janvier 2017, n° 14BX03698.
  • 23 TA Besançon, 26 avril 2019, n° 1701409.

34Toutefois l’espoir vient du fait que la trame verte et bleue, et notamment les trames vertes urbaines (Clergeau et Blanc, 2013), continuent à se déployer au niveau local. La diffusion de leurs objectifs est perceptible lors de la révision des documents d’urbanisme locaux qui se trouvent ainsi Grenellisés. De même, le juge administratif commence à donner une portée contentieuse à la trame verte et bleue et aux liens qu’elle permet de tisser (Makowiak et Michallet, 2018). Il a par exemple jugé possible de contester l’ouverture à l’urbanisation d’un secteur à l’occasion de la révision d’un plan local d’urbanisme (PLU) pour atteinte à la préservation d’une trame verte identifiée par le schéma de cohérence territoriale (SCOT)22, ou d’un corridor écologique reconnu comme essentiel par le SRCE23.

  • 24 Ordornnance n° 2020-745, JO du 18 juin 2020, texte n° 42.

35De plus, un rebondissement inattendu est arrivé dans l’histoire déjà riche des atermoiements concernant l’opposabilité juridique de la trame verte et bleue : une ordonnance du 17 juin 2020 relative à la rationalisation de la hiérarchie des normes applicable aux documents d’urbanisme24 supprime la plupart des liens de prise en compte et les remplace par des liens de compatibilité. L’ordonnance impose notamment, pour les documents dont l’élaboration ou la révision est engagée à compter du 1er avril 2021, la compatibilité des SCOT et en leur absence des PLU vis-à-vis du SRCE ou du chapitre du SRADDET valant SRCE. Or on sait que le lien de compatibilité est traditionnellement plus contraignant et précis que celui de prise en compte. Contrairement à lui, il ne supporte en principe pas de dérogation à l’exigence, pour le document inférieur, de ne pas s’écarter des orientations fondamentales du document supérieur.

36Il s’agirait donc d’une avancée du droit de l’environnement réalisée en catimini, non dans un objectif de protection de l’environnement, mais de simplification du droit de l’urbanisme. Avec un peu de mauvais esprit, on pourrait se demander s’il ne faudrait pas ajouter une nouvelle forme de solidarité écologique aux typologies doctrinales : la solidarité écologique par inadvertance ! En réalité, cet optimisme doit être largement tempéré : le choix du législateur de remplacer la prise en compte par la compatibilité s’explique plutôt par l’évolution jurisprudentielle qui a conduit à gommer les distinctions entre ces deux rapports hiérarchiques, en affadissant le plus contraignant des deux (Carpentier et Noguellou, 2020).

37Quoi qu’il en soit, nous souhaiterions dans le dernier développement nous pencher sur une dimension un peu négligée, à nos yeux, de la solidarité écologique en droit de la biodiversité : la reconnaissance par les politiques publiques, et la traduction dans le droit, de la volonté de vivre ensemble avec les autres êtres vivants ou du moins certains d’entre eux, au sein des espaces dans lesquels les humains interviennent, selon une définition de la solidarité écologique d’action adaptée de Mathevet et al. (2010).

L’écho plus assourdi en droit de la protection des espèces

38Si l’on sort de la dimension territoriale du droit de la biodiversité, pour se diriger vers le droit de la protection des espèces, il nous semble que l’influence même implicite du principe de solidarité écologique se fait beaucoup plus discrète. Ceci est d’autant plus paradoxal que, relevant de la logique de l’interdépendance, le principe de solidarité écologique porte en lui les germes d’une reconsidération des espèces communes, et plus largement d’une appréhension juridique de cette nature ordinaire trop longtemps négligée (Treillard, 2019).

  • 25 Loi n° 76-629, JO du 13 juillet 1976, p. 4203.
  • 26 Article L. 411-1 I du Code français de l’environnement
  • 27 CR 12 mai 2016 : JO, Sénat, CR 13 mai 2016, p. 7562.

39On nous objectera peut-être que la création d’un statut d’espèce protégée, par la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature25, est en soi l’expression d’une évolution du rapport de notre société au sauvage qui préfigure l’émergence du principe de solidarité écologique. La loi biodiversité du 8 août 2016, qui cultive sa filiation par rapport à celle, fondatrice, de 1976, a d’ailleurs accompli quelques pas supplémentaires en ce sens. Par exemple, le rôle essentiel d’une espèce dans l’écosystème est officiellement devenu un nouveau motif pouvant justifier son inscription sur les listes des espèces protégées26, le but étant de protéger les espèces dites « parapluie » ou « clé de voûte », « dont l’étendue du territoire ou la niche écologique assurerait, par ricochet, la protection d’un grand nombre d’autres espèces » (Cans et Cizel, 2017, p. 284). L’accent mis dans les débats parlementaires sur les « interactions » de ces espèces au sein de leurs écosystèmes27 fait immanquablement songer à la formulation finalement retenue du principe de solidarité écologique. Autre exemple, la loi biodiversité a fait disparaître la notion d’espèce nuisible du Code français de l’environnement, qui gardait en mémoire la trace d’une sorte de négation du droit à l’existence de ces indésirables. Elle est remplacée par la périphrase « espèce susceptible d’occasionner des dégâts », plus en phase avec les avancées de l’écologie scientifique qui reconnaissent « la place dans les dynamiques écologiques de toutes les espèces » (pour reprendre les termes de l’exposé des motifs du projet de loi).

  • 28 Eux-mêmes considérés comme des organismes nuisibles au sens du Code rural (articles L. 251-3 et sui (...)

40Toutefois, cette avancée est symbolique, car le statut juridique des ex-nuisibles n’est en rien modifié, et l’on continue ainsi à autoriser la destruction chaque année de plusieurs centaines de milliers de renards (environ 600 000) et d’individus appartenant à plusieurs espèces de mustélidés (belettes, fouines, martres, et même blaireaux qui ne sont pourtant pas classés nuisibles) ainsi que certaines espèces d’oiseaux et notamment de corvidés. Dans une optique de solidarité écologique, ce choix de société est éminemment contestable, sur un plan éthique comme scientifique. Les adversaires du classement comme nuisibles (et souvent partisans de la protection) mettent en avant le déclin des populations de mustélidés, et la nécessité de prendre en compte non seulement les coûts (en termes de dégâts), mais les bénéfices que la société retire de la régulation des populations de ravageurs des cultures28 opérée par ces petits carnassiers (Gouguet, 2012). De même, alors que s’opère à la faveur du contexte pandémique une prise de conscience de l’importance de prévenir les zoonoses, il est documenté que « la densité du renard contribue à faire baisser les risques de propagation de la maladie de Lyme, la présence de ce petit prédateur limitant l’activité des rongeurs porteurs de cette maladie, et donc les cas de rencontres avec les tiques » (Thierry, 2020, p. 90).

  • 29 Arrêté du 23 octobre 2020 fixant le nombre maximum de spécimens de loups (Canis lupus) dont la dest (...)
  • 30 Arrêté du 12 juin 2020 relatif à la mise en place à titre expérimental de mesures d’effarouchement (...)

41Plus largement, il ne semble pas que le droit et les politiques publiques traduisent, ces dernières années, une plus grande volonté de cohabitation avec les autres êtres vivants quand ceux-ci se trouvent être, comme l’espèce humaine, des (grands) prédateurs. La perception d’une concurrence, plutôt que d’une solidarité, avec certains représentants de la faune sauvage transcende d’ailleurs les statuts juridiques qui leur sont applicables. En effet, le loup ou l’ours brun sont des espèces protégées et on assiste pourtant à la multiplication des dérogations à leur statut de protection (Jolivet, 2020 b). Le loup est de loin le plus affecté : dans le cadre du plan loup 2018-2023 révisé, il est actuellement possible de détruire chaque année jusqu’à 21 % de l’effectif des loups29, ce qui interroge sur la volonté des pouvoirs publics d’assurer la survie de cette espèce en France sur le long terme. Dans une logique d’interdépendance entre êtres vivants humains et non-humains, on peut aussi regretter que le plan loup « ignore totalement les impacts potentiellement positifs de l’animal sur la biodiversité et notamment sur l’état sanitaire des ongulés par l’élimination des animaux affaiblis par la maladie » (Thierry, 2020, p. 91). S’agissant de l’ours brun, la découverte le 9 juin 2020 d’un animal tué par balles n’a pas empêché la ministre française de la Transition écologique et solidaire d’adopter trois jours plus tard un arrêté reconduisant l’expérimentation des mesures d’effarouchement du plantigrade, y compris dans le cœur du parc national des Pyrénées après autorisation du directeur30. Pourtant, la remarque faite à propos des petits carnassiers s’applique a fortiori pour les grands prédateurs : ceux-ci « jouent souvent un rôle bénéfique en constituant une sorte de « barrière écologique » pour diminuer les contacts entre animaux sauvages et domestiques, et de fait les risques de propagation des maladies » (Thierry, 2020, p. 91). Le problème, résume Damien Thierry, est « qu’admettre que la nature produise des équilibres susceptibles d’être bénéfiques à l’Homme relève d’une logique qui n’est à ce jour pas admise par les pouvoirs publics » (Thierry, 2020, p. 91).

Conclusion

42Pour conclure cette réflexion, nous insisterons sur l’idée que ce qui manque pour faire gagner en maturité le principe de solidarité écologique est sans doute différent suivant le secteur du droit de la biodiversité considéré.

43En droit des aires protégées, où il est déjà plutôt bien établi conceptuellement, c’est avant tout une plus grande concrétisation du principe de solidarité écologique qui est attendue. Elle pourrait se réaliser par exemple à l’aide d’indicateurs juridiques de la solidarité écologique. Cette idée fertile des indicateurs juridiques, empruntée à Michel Prieur (Prieur, 2018), pourrait en effet être transposée à la solidarité écologique. Par exemple l’existence d’un contrôle par le gestionnaire de l’aire protégée des activités se déroulant dans la zone contiguë pourrait être un indicateur de la solidarité écologique entre l’aire protégée et le reste du territoire.

  • 31 CJUE, 10 octobre 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo – Kainuu ry, C-674/17, pt 66.
  • 32 CE, ord., 11 sept. 2020, n° 443482 et 443567, LPO et One Voice.

44Tandis qu’en droit de la protection des espèces, où le principe de solidarité écologique semble moins établi y compris sur le plan conceptuel, l’espoir pourrait venir d’une synergie avec d’autres principes. On pense en premier lieu au principe de précaution, étant rappelé que la solidarité écologique repose précisément sur une éthique de la responsabilité et de la précaution (Mathevet et al., 2010). Or ce principe général du droit de l’environnement commence juste à être utilisé au bénéfice de la protection des espèces, comme en ont témoigné l’important arrêt Tapiola de la Cour de justice de l’Union européenne du 10 octobre 2019 (rendu à propos de la régulation des loups en Finlande)31, ou la retentissante ordonnance du Conseil d’État du 11 septembre 2020 (suspendant la chasse à la tourterelle des bois pour la saison 2020-21)32. Ces décisions juridictionnelles ouvrent, au niveau européen comme national, de nouvelles perspectives tout à fait intéressantes pour inscrire nos interactions avec la biodiversité dans le temps long. Il reste désormais à enclencher le processus d’institution de l’approche de solidarité écologique, pour une rénovation sans régression du droit de l’environnement.

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Notes

1 Loi n° 2016-1087, JO du 9 août 2016, texte n° 2.

2 Selon l’article L. 110-1 I 6°du Code de l’environnement, le principe de solidarité écologique est celui « qui appelle à prendre en compte, dans toute prise de décision publique ayant une incidence notable sur l'environnement des territoires concernés, les interactions des écosystèmes, des êtres vivants et des milieux naturels ou aménagés ».

3 Loi n° 2006-436 du 14 avril 2006, JO du 15 avril 2006, p. 5682.

4 Loi n° 60-708 relative à la création des parcs nationaux, JO du 23 juillet 1960, p. 6751.

5 Voir cependant l’article L. 331-4 II du Code de l’environnement : l’avis conforme de l’établissement public du parc national est exigé avant autorisation de travaux ou aménagements projetés en dehors du cœur du parc, sur le territoire de l’aire optimale d’adhésion, soumis à évaluation environnementale et de nature à « affecter de façon notable » le cœur ou les espaces maritimes du parc.

6 Loi n° 57-740 du 1er juillet 1957, JO du 2 juillet 1957, p. 6530.

7 Loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, JO du 23 juillet 1983.

8 CE, 13 mars 1970, n° 75820, ministre d'État chargé des Affaires culturelles c/ Mme Benoist d'Anthenay.

9 Conclusions du commissaire du Gouvernement Bruno Genevois sur CE, 2 oct. 1981, n° 20835, Soc. Agricole foncière solognote.

10 Conclusions du commissaire du Gouvernement Bruno Genevois sur CE, 2 oct. 1981, n° 20835, Soc. Agricole foncière solognote.

11 Arrêt du Conseil d’État français du 20 février 1987, Compagnie des salins du midi et des salines de l’est, N° 56407.

12 Arrêt du Conseil d’État français du 20 février 1987, Compagnie des salins du midi et des salines de l’est, N° 56407.

13 N° 414018.

14 Arrêt du Conseil d’État français du 3 juin 2020, Association des Amis du banc d'Arguin du bassin d'Arcachon, § 12.

15 Arrêt du Conseil d’État français du 3 juin 2020, Association des Amis du banc d'Arguin du bassin d'Arcachon, p. 3.

16 Article R. 411-15 et suivants du Code français de l’environnement

17 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, JO du 5 août 2009, p. 13031.

18 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, JO du 13 juillet 2010, p. 12905.

19 Décret n° 2014-45 du 20 janvier 2014 portant adoption des orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, JO du 22 janvier 2014 ; révisé par le décret n° 2019-1400 du 17 décembre 2019 adaptant les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, JO du 20 décembre 2019.

20 Article L. 371-3 du Code français de l’environnement

21 Loi n° 2015-991, JO du 8 août 2015, p. 13705.

22 CAA Bordeaux, 21 janvier 2017, n° 14BX03698.

23 TA Besançon, 26 avril 2019, n° 1701409.

24 Ordornnance n° 2020-745, JO du 18 juin 2020, texte n° 42.

25 Loi n° 76-629, JO du 13 juillet 1976, p. 4203.

26 Article L. 411-1 I du Code français de l’environnement

27 CR 12 mai 2016 : JO, Sénat, CR 13 mai 2016, p. 7562.

28 Eux-mêmes considérés comme des organismes nuisibles au sens du Code rural (articles L. 251-3 et suivants) !

29 Arrêté du 23 octobre 2020 fixant le nombre maximum de spécimens de loups (Canis lupus) dont la destruction pourra être autorisée chaque année, JO du 29 octobre 2020.

30 Arrêté du 12 juin 2020 relatif à la mise en place à titre expérimental de mesures d’effarouchement de l’ours brun dans les Pyrénées pour prévenir les dommages aux troupeaux, JO 13 juin 2020. Le Conseil d’État a cependant annulé partiellement l’arrêté sur les mesures d’effarouchement pris l’année précédente (le 27 juin 2019) : CE, 4 février 2021, n° 434058, Ferus et a.

31 CJUE, 10 octobre 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo – Kainuu ry, C-674/17, pt 66.

32 CE, ord., 11 sept. 2020, n° 443482 et 443567, LPO et One Voice.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Simon Jolivet, « Le principe de solidarité écologique : une avancée pour le droit de la biodiversité ? »VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 37 | Décembre 2022, mis en ligne le 05 décembre 2022, consulté le 30 mars 2023. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/38264 ; DOI : https://doi.org/10.4000/vertigo.38264

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Auteur

Simon Jolivet

Maître de conférences en droit public à l’Université de Poitiers, Institut de droit public (IDP) - UR 1414, France, adresse courriel : simon.jolivet@univ-poitiers.fr

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Droits d’auteur

CC-BY-NC-ND-4.0

Creative Commons - Attribution - Pas d'Utilisation Commerciale - Pas de Modification 4.0 International - CC BY-NC-ND 4.0

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