• 1 Projet ANR-19-FQSM-0001-01, projets franco-québécois (ANR-FRQ) dans le secteur maritime, 2020-2023.

1Dans un contexte de changements climatiques et de concentration des enjeux bâtis sur les côtes, les populations de ces territoires sont impactées. Les risques côtiers d’érosion et de submersion marines sont en constante augmentation, tant sur les côtes françaises que québécoises, exacerbant la vulnérabilité des communautés côtières (Lozano et al., 2004 ; Meur-Ferec et al., 2008 ; Nicholls et Cazenave, 2010 ; Bernatchez et al., 2012a ; Henaff et al., 2013 ; GIEC, 2021). Les difficultés de gestion intégrée de la zone côtière et la multiplicité des postures des acteurs (élus, services techniques, scientifiques, administrations publiques, organisations locales et régionales, citoyens et autres acteurs concernés) complexifient la gestion de ces risques. Notre étude s’inscrit dans le cadre du projet de recherche ARICO1 « Co-construction de scénarios d’Adaptation des territoires maritimes aux RIsques CÔtiers dans un contexte de changements climatiques en France et au Québec ». Son ambition est d’apporter un éclairage interdisciplinaire et partenarial sur les façons qu’ont les acteurs – chercheurs, professionnels de la gestion des risques côtiers, élus et habitants – de se représenter ces espaces d’interface et à se projeter dans un avenir durable, dans un contexte de changements climatiques. Une des premières étapes, qui fait l’objet de cet article, consiste à saisir les principes et les modalités de mise en place des systèmes de gestion des risques côtiers dans les deux territoires.

• 2 Par « animé », peut-être entendu un sujet vivant (humain, animal, et cetera) tandis que par « inan (...)

4La comparaison, qui consiste « à rapprocher deux ou plusieurs animés, inanimés² concrets ou abstraits de même nature pour mettre en évidence leurs ressemblances et leurs différences » (Dictionnaire Larousse, 2021), est souvent utilisée en sciences sociales, notamment en ethnographie et en anthropologie. L’analyse comparée des politiques publiques est timidement utilisée depuis la fin des années 90 en France, et ne cesse depuis de se développer, jusqu’à devenir une discipline à part entière (Boussaguet et Dupuy, 2014). La comparaison des politiques publiques se divise en deux courants (Knoepfel et Larrue, 1984). Le premier, que l’on peut qualifier de traditionnel, vise à comparer les systèmes politiques, comme les institutions ou les formes de gouvernements. Le second, plus contemporain, compare les politiques publiques au sein de systèmes politiques différents, à travers le prisme d’une thématique particulière ; méthode qui sera utilisée dans cet article (comparaison entre un système unitaire et un système fédéral). La comparaison devient alors l’outil de prédilection pour justifier l’utilisation de telle ou telle politique publique dans un secteur et un contexte précis. Les gestionnaires utilisent aussi la comparaison afin d’évaluer la réponse de leur territoire ou d’un secteur vis-à-vis d’une action, face à l’application d’une politique publique.

• 3 Pour plus d’informations, voir le site du ministère de la Transition écologique, [en ligne], URL : (...)
• 4 Pour plus d’informations, voir le site du gouvernement du Québec – Bases de la sécurité civile au Q (...)

11Cette frise propose une première approche chronologique des politiques publiques en matière de gestion des risques côtiers en France et au Québec. Ainsi, on observe la mise en place croissante de politiques publiques, avec une accentuation de leur nombre, surtout depuis les années 1990, tant en France qu’au Québec, même si ce dernier territoire comporte moins de politiques. L’approche thématique nous permet de distinguer l’orientation des politiques publiques de gestion des risques suivant différentes trajectoires. En France, les grands principes de la gestion des risques ont été établis par le ministère chargé de l’Environnement3 (Direction générale de la prévention des risques) alors qu’au Québec la responsabilité incombe au ministère de la Sécurité civile,4 et ce, même si d’autres ministères peuvent intervenir, en particulier celui des Affaires municipales et de l'Habitation. Le Tableau 2 présente l’équivalence possible entre la structuration québécoise et française.

• 5 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, Loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation (...)
• 6 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, Loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à co (...)

14En France, il existe depuis 2001 un système d’alerte météo à l’échelle nationale permettant de prévenir la population en cas d’évènement majeur (fortes pluies, vents, et cetera). À la suite de la tempête Xynthia, ce système a été complété par une alerte « vigilance vague-submersion » (VVS), opérationnelle depuis octobre 2011. La Loi de modernisation de la sécurité civile5 de 2004 prescrit, pour les communes ayant un Plan de prévention des risques (PPR), la création obligatoire d’un Plan communal de sauvegarde (PCS). Ce dernier est « conçu pour donner une portée utile à la diffusion de l'alerte, il intégrera des éléments d'information préventive, la description des scénarii d'accident, des recommandations de comportement, ainsi que les actions à mettre en œuvre par la commune » (Loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile). Les communes n’ayant pas de PPR peuvent également mettre en place, de façon volontaire, un PCS. Si elles souhaitent élaborer ce document à l’échelle intercommunale, elles ont la possibilité d’élaborer un Plan intercommunal de sauvegarde (PICS). Les PICS sont des outils amenés à se développer en accord avec la tendance actuelle à davantage de mutualisation à l’échelle intercommunale. En ce sens, une loi6 a été adoptée afin de consolider la sécurité civile et d’imposer les PICS aux EPCI dont au moins une commune dispose d’un PCS.

• 7 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, article L2212-2 du Code général des collectivité (...)
• 8 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, Loi n° 96-142 du 21 février 1996 relative à la p (...)
• 9 Pour plus d’informations, voir le site Legisquébec, Loi sur la sécurité civile [en ligne], URL : ht (...)
• 10 Pour plus d’informations, voir le site Legisquébec, Loi sur la protection des biens et des personne (...)

15En plus de la charge liée à l’élaboration de documents à l’échelle de leur commune, elles ont la responsabilité d’assurer la sécurité de leur population en cas d’évènement dommageable en vertu de leur statut d’autorité administrative de police7. En 1996, la Loi n° 96-1428 a modernisé les éléments relatifs à ce pouvoir de police du maire. Elle attribue au maire la responsabilité de prévention face aux risques ainsi que la mise en place de mesures nécessaires (ressources humaines et matérielles) lors d’une catastrophe ou d’un danger imminent. Si la situation dépasse les capacités de réaction de la commune, le dispositif Organisation de la réponse de sécurité civile de 1952 (ORSEC) peut être déclenché et l’État, via l’autorité préfectorale, et prend le relais à l’échelle départementale pour assurer la gestion de crise. Toutefois, s’il est prouvé que les maires étaient en mesure d’agir et qu’ils ont manqué à leur responsabilité suite à des évènements extrêmes occasionnant des dégâts humains et dans une moindre mesure, matériels, ils peuvent être condamnés au pénal. Au Québec, la protection des personnes en cas de crise est régie par la Loi sur la sécurité civile9 de 2001, remplaçant la Loi sur la protection des biens et des personnes en cas de sinistres10 de 1979. Elle vise à la protection des biens et des personnes et attribue la responsabilité de gestion de crise à l’autorité de référence qu’est la municipalité locale.

• 11 Pour plus d’informations, voir le site du ministère de la Sécurité publique, Politique québécoise d (...)

16Cependant, par son Article 6, elle rend responsable toute personne s’installant sur un lieu en connaissance du risque et sans prendre en compte les contraintes dudit lieu. C’est dans ce cadre législatif que les Plans de sécurité civile (PSC) ont été créés. Ils sont mis en place à l’échelle de la municipalité, en accord avec le Schéma d’aménagement et de développement (SAD). Lorsque la situation dépasse les compétences et les capacités des municipalités, c’est le gouvernement québécois qui prend le relais via le Plan national de sécurité civile (PNSC). En 2010, le gouvernement a mis en place la politique québécoise de sécurité civile11, pour une durée de 10 ans (2014 à 2024). Par ailleurs, à l’échelle fédérale, le ministère Environnement Canada gère un système d’alerte en cas de risque de submersion. Finalement, quand il s’agit de la protection des personnes, les deux systèmes sont assez similaires, bien que les conséquences semblent être plus dommageables pour les maires français en cas de manquement à leurs responsabilités. À l’échelle locale, des documents existent pour gérer la crise sur le territoire de la commune ou de la municipalité. Aussi, lorsque les compétences locales sont dépassées, c’est l’État qui prend le relais.

• 12 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, Loi du 16 septembre 1807 relative au dessèchemen (...)
• 13 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, Décret n°93-743 du 29 mars 1993 relatif à la nom (...)
• 14 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, Décret n° 2007-1735 du 11 décembre 2007 relatif (...)
• 15 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisati (...)
• 16 Pour plus d’informations, voir le site du ministère de la transition écologique, [en ligne], URL : (...)
• 17 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, Décret n° 2015-526 du 12 mai 2015 relatif aux rè (...)

17En France, la gestion des ouvrages de protection est une thématique qui pose des questions depuis des siècles, depuis leur installation pour protéger des enjeux bâtis fixes, comme les infrastructures portuaires, militaires ou agricoles, sur des espaces côtiers mouvants (Noël, 2014). La première loi régissant la gestion des ouvrages de protection remonte au 19^e siècle avec la Loi relative au dessèchement des marais12 de 1807. Elle tranche sur la responsabilité financière des ouvrages de protection (article 33) et impose aux propriétaires (privés ou publics) de payer les frais de la protection de leurs biens face aux aléas de la mer. En outre, elle interdit toute construction d’ouvrage sur le Domaine public maritime (DPM), sauf avec l’autorisation de l’État. Le DPM est géré par l’État, cependant, les ouvrages de protection qui y sont localisés n’appartiennent pas forcément à l’État, mais le plus souvent aux collectivités auxquelles des autorisations d’occupation temporaire ont été délivrées. En 1993, le décret n° 93-74313 met en place la nomenclature « installations, ouvrages, travaux ou activités », dite « IOTA ». Les ouvrages susceptibles d’accroître le risque inondation (entre autres) sont, à partir de cette date, soumis à autorisation environnementale. Puis, un nouveau classement des ouvrages de protection contre la mer, qu’ils soient privés ou publics, voit le jour en 200714. Initialement composée de quatre classes, cette nomenclature a été revue par le décret du 12 mai 2015. Elle repose sur le nombre de personnes que les ouvrages défendent, sans hauteur minimale de l’ouvrage pris en compte : classe A, plus 30 000 personnes (barrages hydroélectriques, donc ne concerne pas les risques côtiers), classe B, entre 3 000 et 30 000 personnes et enfin classe C, moins de 3 000 personnes. L’entretien des ouvrages revient à son gestionnaire : les clauses de surveillance sont fixées par l’État dans l’arrêté d’autorisation. Toutefois, si l’État n’est pas gestionnaire, c’est tout de même à lui d’effectuer des visites de contrôle pour s’assurer du bon état général de l’ouvrage. En 2014, la Loi MAPTAM15 marque un tournant important dans la prise en charge de ces ouvrages. En effet, cette loi décentralise la compétence « prévention des inondations » et la confie aux communes et intercommunalités. En effet, la compétence globale dite GEMAPI16 (Gestion des milieux aquatique et prévention des inondations) confère aux collectivités locales la charge de la mise en œuvre de nombreuses actions dont la défense contre les inondations et contre la mer. Cette compétence nouvelle est complétée par le « décret digue »17 de 2015, précisant les responsabilités des communes et des EPCI dans la gestion des ouvrages de protection sur leur territoire.

• 18 Pour plus d’informations, voir le site Legisquébec, Politique de protection des rives, du littoral (...)
• 19 Pour plus d’informations, voir le site Canlii, régime transitoire [en ligne], URL : https://www.can (...)
• 20 Pour plus d’informations, voir le site Legisquébec, Loi sur la qualité de l’environnement [en ligne (...)

21Au Québec, les premiers ouvrages de protection remontent au 19^e siècle (Hatvany, 2002) avec l’utilisation des aboiteaux (digues à clapet destinées à la culture des terres gagnées sur la mer), développés par les Acadiens au 17^e siècle. Ces ouvrages ont été initialement conçus pour gagner des terrains aux dépens de la mer et afin d’empêcher l’eau de pénétrer dans les terres agricoles lors des marées hautes de vives-eaux ou de tempêtes. La plupart des ouvrages présents sur la côte ont été construits plus récemment pour se protéger de l’érosion côtière (enrochements, murs). Ces ouvrages de protection sont de nature publique, et donc gérés par le gouvernement, en particulier par le ministère des Transports, ou les municipalités, ou privée, et donc gérés par des particuliers. Indépendamment du statut de leur propriétaire, ces systèmes de protection étaient encadrés à l’échelle provinciale par la réglementation de la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables18 (PPRLPI). Depuis mars 2022, une nouvelle réglementation est intégrée à la loi instaurant un nouveau régime d’aménagement dans les zones inondables des lacs et des cours d’eau, à savoir qu’il convient de « subordonner à la délivrance d’un permis par la municipalité concernée, dans les cas et conditions indiqués, la réalisation de travaux, de constructions ou d’autres interventions dans des milieux humides et hydriques »19. Pour réaliser des travaux sur une infrastructure, il est obligatoire pour le propriétaire (privé ou public), d’obtenir une autorisation de la municipalité sur laquelle se trouve l’ouvrage et du gouvernement. Le certificat d’autorisation gouvernemental est délivré par le ministère de l’Environnement, conformément aux prescriptions de la Loi qualité environnement20 (LQE). Ces autorisations permettent finalement de contrôler les constructions sur la rive (bande côtière), puisqu’initialement, elles y sont interdites.

• 21 Pour plus d’informations, voir le site de la législation canadienne, Loi sur les pêches [en ligne], (...)

22Néanmoins, cela n’empêche pas que de nombreux ouvrages aient été construits illégalement. Cela peut s’expliquer par la longueur des démarches administratives pour obtenir un certificat, des amendes peu dissuasives, car difficiles à mettre en œuvre par les municipalités ou encore en raison d’une situation d’urgence, comme suite à la tempête de décembre 2010. Depuis 2018 et la mise en place progressive d’un nouveau cadre normatif sur l’érosion côtière dans certaines municipalités, des restrictions supplémentaires quant aux ouvrages de protection ont aussi vu le jour. Ainsi, la construction de nouveaux enrochements ou murs de protection pour les particuliers ou la restauration des infrastructures faites illégalement devient interdite. Les seules constructions autorisées sont celles en lien avec un projet de territoire ou pour protéger des routes côtières. La législation fédérale canadienne intervient également, car elle légifère sur les impacts potentiels des ouvrages sur les poissons et leur habitat par le biais de la Loi sur les pêches datant de 198521. Elle impose au promoteur des mesures d’évitement, en lien avec l’emplacement de l’ouvrage, éventuellement des mesures de réduction des dommages occasionnés, voire des mesures compensatoires lorsque les impacts sur les habitats des poissons sont inévitables. Par ailleurs, il n’existe aucune obligation quant au suivi des ouvrages de protection. L’absence fréquente d’entretien et le fait que de nombreux enrochements aient été mal conçus peuvent entraîner des situations où les ouvrages ne jouent plus leur rôle de protection.

• 22 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renf (...)
• 23 Ou pour les documents plus anciens PPRSN (submersion marine), PPRF (falaise), et cetera.
• 24 Pour plus d’informations, voir le site du ministère de la Transition écologique, Circulaire du 7 av (...)

25En France, l’outil principal utilisé dans la maîtrise de l’urbanisation dans les secteurs exposés aux aléas est le Plan de prévention des risques naturels (PPRN), instauré par la Loi Barnier22 en 1995. De ce cadre, des cartes réglementaires, limitant les droits de construction, sont éditées à la suite de la combinaison de cartes d’enjeux et d’aléas pour tous types de risques naturels ; ces cartes sont ensuite intégrées aux Plans locaux d’urbanisme (PLU). Ainsi, sur les territoires côtiers, sur décision de l’État, les communes peuvent se voir dotées de Plan de prévention des risques spécifiques aux littoraux, les PPRL23. Cependant, avant 2010, ces Plans sont peu nombreux sur les littoraux. La tempête Xynthia a permis une prise de conscience de la part de l’État quant à la nécessité d’avoir davantage de PPRL et de mettre à jour (notamment en intégrant les effets des changements climatiques) les documents existants. Les PPRL prioritaires, dits de « nouvelle génération », encadrés par la circulaire du 7 avril 201024, sont prescrits pour pallier la situation. Les communes concernées sont celles fortement exposées à la submersion et/ou l’érosion.

• 25 Pour plus d’informations, voir le site EUR-Lex, Directive 2007/60/CE du Parlement européen et du Co (...)
• 26 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, Décret n° 2011-227 du 2 mars 2011 relatif à l'év (...)
• 27 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à (...)
• 28 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au (...)

26D’autres outils de zonage existent, mais ils sont génériques au risque d’inondation (incluant la submersion marine). Tout d’abord, à la suite de la directive européenne inondation25 (2007) et du décret relatif à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation26, les Territoires à risque important d’inondation (TRI) sont instaurés par l’État. Ces territoires sont déterminés à la suite d’une expertise réalisée sur l’ensemble des « districts hydrographiques », qui ne sont pas toujours très bien adaptés aux aléas côtiers. Ils ne sont pas intégrés au PLU, mais font tout de même partie du PAC (porter à connaissance de l’État vers les collectivités locales) lors de son élaboration, sa révision ou sa modification. Également, les PAPI, au-delà d’agir sur les ouvrages hydrauliques, ont un rôle dans la maîtrise de l’urbanisation puisque l’Axe 4 est particulièrement concentré sur la prise en compte du risque inondation dans l’urbanisme, à l’échelle des bassins hydrographiques. Quant aux outils d’urbanisme, non dédiés à la gestion des risques, il en existe deux : les Schémas de cohérence territoriale (SCoT) à l’échelle intercommunale et les PLU à l’échelle communale, mis en place en 2000 dans le cadre de la Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains27. Une cohérence de ces documents est obligatoire. Depuis juillet 2021, la compétence d’élaboration des PLU a été transférée à l’intercommunalité, ce qui promeut les Plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi) à l’échelle de groupements de communes, en accord avec les prescriptions de la Loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové de 201428. Les EPCI peuvent également faire appel à un prestataire privé pour la réalisation du PLUi.

• 29 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aména (...)

27Enfin, bien qu’indirectes, les mesures de protection des espaces naturels sont aussi à l’origine de la régulation de l’urbanisation. Depuis 1975, le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres rachète des terrains menacés par l’urbanisation. De plus, en 1986, la Loi Littoral29, qui s’applique à toutes les communes littorales, encadre l’aménagement sur l’espace littoral et instaure des logiques de développement durable. Les nouvelles constructions ne sont théoriquement pas autorisées à moins de 100 mètres du rivage en dehors des zones urbanisées et l’extension de l’urbanisation est limitée dans les espaces proches du rivage et doit se réaliser dans la continuité de la tâche urbaine. Ces restrictions doivent être prises en compte dans le PLU et peuvent être ajustées (devenir plus contraignantes) en fonction des spécificités de terrain (notamment le recul du trait de côte).

• 30 Pour plus d’informations, voir le site du ministère de la Transition écologique, [en ligne], URL : (...)
• 31 Pour plus d’informations, voir le site du ministère de la Transition écologique, [en ligne], URL : (...)

28Outre les textes réglementaires, des stratégies, grandes orientations de principe émanant de l’État, orientent la gestion des risques côtiers. Depuis le début des années 2000, l’intérêt pour les zones côtières se fait sentir : deux textes concernent spécifiquement la gestion des risques côtiers. Le premier, la Stratégie nationale de gestion du risque inondation30 (SNGRI) de 2014, motivée par la directive européenne inondation, est centré sur les risques de submersion marine et d’inondation et traite essentiellement des moyens de protection des personnes et des biens. Tandis que le second, la Stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte31 (SNGITC) de 2012, aborde essentiellement l’érosion et incite à la relocalisation des activités et des biens pour réduire la vulnérabilité. D’autres stratégies/recommandations ne ciblent pas les risques côtiers, mais participent tout de même à leur gestion puisqu’elles concernent les zones côtières. À ce titre, on peut citer trois textes remarquables : la recommandation européenne de 2002 pour la mise en œuvre d’une stratégie de Gestion intégrée des zones côtières (GIZC) en Europe, et à sa suite la Stratégie nationale de gestion intégrée de la zone côtière (SNGIZC) de 2006 et enfin la Stratégie nationale pour la mer et le littoral (SNML) de 2017. Associée à la SNGRI et à la SNGITC, cette stratégie pose des objectifs clairement identifiés de développement durable des côtes, mais qui restent tout de même très généraux et n’ont aucune portée réglementaire.

• 32 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évo (...)

29Sur le territoire de la communauté de communes Terres et Mer d’Avenir, les élus souhaitent, pour réduire la vulnérabilité, revoir leur PLU, notamment sur les communes exposées à l’aléa de submersion marine. Cette révision pourrait selon eux aller au-delà des prescriptions imposées par le PPR pour penser notamment l’adaptation à la remontée du niveau marin en lien avec les changements climatiques. Cependant, les défis sont multiples : faire face aux oppositions des habitants, rassembler les quatre PLU des communes pour mettre en place un nouveau PLUi, tout en gardant comme ligne directrice la recomposition territoriale pour réduire la vulnérabilité des communes. Cette recomposition pourrait être favorisée par la Loi ELAN32 autorisant plus souplement la construction sur des parcelles soumises à la Loi Littoral. Depuis août 2021 et la Loi Climat-Résilience, uniquement les communes côtières les plus touchées par l’érosion (dont Saint-Christophe-le-Haut) peuvent réaliser un zonage des espaces qui seront impactés par l’érosion aux échéances de 30 et 100 ans. Ce zonage devra ensuite être intégré au PLU et aura des implications strictes sur les limitations de construction de logements. En outre, la commune de Saint-Christophe-le-Haut se voit attribuer avec cette nouvelle loi un droit de préemption spécifique afin de racheter les biens les plus menacés (qui seront décotés en fonction de leur durée de vie avant d’être touchés par l’érosion). Cependant, aucun fonds pérenne n’est mobilisé par l’État pour le rachat de ces biens immobiliers, ce qui rend perplexes les élus sur l’utilité de ce nouveau droit, autant que sur les moyens financiers alloués aux futurs travaux. Quoi qu’il en soit, le nouveau zonage d’érosion devra être intégré au PLUi en cours d’élaboration sur l’EPCI. La question se pose alors pour l’autre commune touchée par des problématiques érosives, Plonevez-les-Flots, qui, elle, n’est pas dans la liste des communes concernées par cette nouvelle loi, car touchée par la submersion ; pourtant, le risque est réel. Elle pourra cependant faire la demande pour être intégrée à la liste mise en place par l’État.

• 33 Pour plus d’informations, voir le site Legisquébec, Loi sur l’aménagement et l’urbanisme [en ligne] (...)

30Au Québec, deux outils propres à la gestion de l’urbanisation existent depuis 197933, il s’agit des Schémas d’aménagement et de développement qui se déclinent à l’échelle des MRC, et des Plans d’urbanisme (PU), qui se déclinent à l’échelle des municipalités. Des Règlements de contrôle intérimaire (RCI) sont instaurés, facilitant la gestion des transitions lors des mises à jour des documents d’urbanisme. Ces documents doivent présenter les zones où l'occupation du sol est soumise à des contraintes particulières pour des raisons de sécurité publique, notamment celles exposées aux aléas côtiers. À défaut, c’est la LQE qui est appliquée, à travers la PPRLPI, qui interdit l’installation de structures à 10 ou 15 mètres de la limite du littoral (autrefois, Ligne des hautes-eaux, ou LHE). La principale raison de ces restrictions de construction est plus liée à des considérations environnementales qu’à des questions de prévention des risques côtiers. Cette réglementation est par ailleurs très critiquée par les acteurs municipaux, en raison de sa difficulté d’application au contexte côtier et du manque de ressources humaines et d’expertise pour l’appliquer rigoureusement à l’échelle locale (Desrosiers-Leblanc, 2021).

• 34 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, Loi n°87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'org (...)
• 35 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la (...)

34En France, il existe deux documents d’information préventive présentant les risques sur les territoires : le Dossier départemental des risques majeurs (DDRM) établis par les services de l’État, obligatoire depuis 1967, et le Document d'information communal sur les risques majeurs34 (DICRIM), instauré en 1987 et devant être réalisé par les communes. Les DICRIM sont la déclinaison, à l’échelle communale, des DDRM ; ils sont obligatoires sur les communes où il existe un PPR et sur celles situées dans des zones d’aléas. Selon le Code de l’environnement, près de 80% des communes seraient concernées. Le DICRIM est un document à destination des citoyens et se doit d’être pédagogique, en accès libre, en mairie ou sur le site internet de la commune. Pourtant, malgré cette obligation, ces documents ne sont pas mis à disposition du public ou pas à jour, lorsqu’ils ne sont pas inexistants. Par ailleurs, un troisième document d’information existe, cette fois à l’attention directe des particuliers et spécifiquement des nouveaux acquéreurs ou locataires de biens immobiliers : l’Information acquéreur locataire (IAL). Ce document, introduit en 2003 par la Loi Bachelot35, doit obligatoirement être transmis par les bailleurs/vendeurs aux nouveaux propriétaires/locataires puisqu’il décrit les risques, naturels et/ou technologiques, auxquels la propriété est exposée. La prévention des risques passe également par l’échange entre les acteurs du territoire. En France des processus de participation avec la population existent et sont laissés au choix des communes ou de leur groupement.

• 36 Pour plus d’informations, voir la plateforme SIGEC-Web [en ligne], URL : https://sigec.uqar.ca/

35Au Québec, les documents remis aux gestionnaires locaux (MRC et municipalités) par le gouvernement pour intégrer le cadre normatif des zones de contraintes sont techniques et ne sont pas destinés au grand public. Le zonage intégré au SAD est public, mais pas toujours accessible en ligne. Des documents à l’intention des citoyens peuvent être édités, notamment par les municipalités ou les comités ZIP à travers des brochures, des réunions ou des sites internet. Une plateforme web de diffusion des données sur les côtes et les aléas côtiers est désormais accessible avec certaines données disponibles pour la population et d’autres seulement pour les acteurs du territoire36.

• 37 Pour plus d’informations, voir le site Legisquébec, Loi affirmant le caractère collectif des ressou (...)

36La participation des citoyens peut être stimulée par différents projets de Gestion intégrée des zones côtières (GIZC). Par exemple, à l’échelle fédérale, un Cadre stratégique et opérationnel pour la gestion intégrée des environnements estuariens, côtiers et marins au Canada a été produit. Il a donné lieu à plusieurs comités locaux qui intégraient les enjeux de gestion des risques côtiers dans l’est du Québec, très actifs au début des années 2000 et aujourd’hui démantelés ou inactifs faute de financement. En 2009, la Loi sur l’eau37 concrétise l’intention du Québec de mettre en œuvre la Gestion intégrée des ressources en eau (GIRE) du fleuve, de l’estuaire et du golfe du Saint-Laurent par le biais de Tables de concertation régionales en GIZC (TCR), déjà évoquées plus haut. Les premières TCR ont été créées en 2013, seules 6 d’entre elles existaient en 2022 sur les 12 prévues à terme. Elles ne sont pas spécifiques à la gestion des risques côtiers, mais permettent de les aborder en rassemblant les différents acteurs et usagers d’un territoire (MRC, habitants, Premières Nations, acteurs économiques et culturels, associations environnementales, scientifiques) afin qu’ils puissent construire une vision commune. Les deux seules TCR marines (Sud de l’estuaire moyen et Îles-de-la-Madeleine) ont néanmoins ciblé les enjeux de prévention des risques côtiers comme prioritaires. Les comités ZIP ont la plupart du temps été chargés d’animer et de coordonner ces TCR de par leur expertise sur les enjeux côtiers.

• 38 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, Loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'in (...)

37En France, il existe deux dispositifs d’indemnisation pour financer les dommages aux biens résidentiels (Mineo-Kleiner, 2017 et Cazaux et al., 2019 ; Cazaux, 2022). Concernant les risques naturels, la législation française fait la distinction entre deux types de risques : assurables et non assurables, parmi lesquels figurent les risques d’érosion côtière et de submersion marine. Ces risques, à l’exception de l’érosion des côtes basses meubles, sont pris en charge par le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, dit « régime CatNat »38, mis en place en 1982 (Cazaux et al., 2019). Il repose sur un partenariat public-privé et sur le principe de solidarité nationale : une surprime obligatoire sur les contrats multirisques habitation à taux uniforme de 12% est payée par les assurés détenteurs de ce type de contrat. Le déclenchement de la procédure d’indemnisation dépend de la reconnaissance par une commission interministérielle de l’état de catastrophe naturelle (Cazaux et al., 2019). En complément, en 1995, la Loi Barnier instaure un Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit « fonds Barnier ». Ce dernier est alimenté par un prélèvement de 12% sur la surprime CatNat. Initialement conçu pour financer des expropriations ou acquisitions à l’amiable des biens résidentiels les plus exposés, le fonds Barnier a vu son utilisation progressivement étendue à d’autres actions de prévention des risques (financement de travaux de prévention).

• 39 Pour plus d’informations, voir le site Legisquébec, Décret n° 1271-2011 du 7 décembre 2011 concerna (...)
• 40 Pour plus d’informations, voir le site du ministère de la Sécurité publique [en ligne], URL : https (...)

39Au Québec, l’indemnisation des risques côtiers de submersion marine et d’érosion côtière dépend uniquement de la mobilisation de fonds publics (Delannoy et al., 2022). Avant 2011, il n’y avait pas de programme dédié spécifiquement à ces enjeux, mais à partir de cette date, le MSP a mis en place le programme général d’aide financière lors de sinistres réels ou imminents39. Il a été révisé en 2019 pour devenir le nouveau programme général d’indemnisation et d’aide financière lors de sinistres réels ou imminents40. Ces aides peuvent être demandées par des particuliers comme par des municipalités et incluent les dommages causés par l’érosion côtière et la submersion marine, sur les résidences principales uniquement. Sur le territoire de la MRC Terres et Mer d’avenir, les chalets (résidences secondaires) du haut de falaise de Saint-Christophe-le-Haut, ne pourront prétendre à aucune indemnisation en cas de sinistre. De même, à Port-Labor, les habitants du polder protégés par l’aboiteau ne seront indemnisés que s’ils sont résidents permanents. C’est pourquoi certains résidents secondaires ont changé le statut de leur résidence en principale.

• 41 Pour plus d’informations, voir le site du ministère de la Transition écologique [en ligne], URL : h (...)
• 42 Pour plus d’informations, voir le site Légifrance, Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte c (...)

41En France, l’adaptation aux changements climatiques est clairement identifiée en 2006, avec la Stratégie nationale d’adaptation aux changements climatiques41. Elle vise l’établissement de politiques d’atténuation et d’adaptation. Une section particulière de la stratégie est réservée aux territoires côtiers, espaces fortement exposés aux changements climatiques. Deux recommandations en découlent : le recours privilégié au repli stratégique (ou recommandation 39), et l’appui sur les outils déjà existants pour l’aménagement du littoral comme les PPRL ou la Loi Littoral (recommandation 40). De cette stratégie découle le Plan national d’adaptation aux changements climatiques (PNACC), déclinant plusieurs actions à mettre en place au sein de diverses thématiques. L’une d’elles est spécifique au littoral et prône des actions de développement des connaissances du milieu et de gestion de l’aménagement. À la suite de la Loi Grenelle 2 de 2012, les Plans climat air énergie territorial deviennent obligatoires pour les communes de plus de 50 000 habitants (puis 20 000 en 2016). Bien que non spécifiques aux risques côtiers, il s’agit de projets territoriaux de développement durable dans lesquels l’adaptation aux changements climatiques occupe une place clé. En juillet 2016, une proposition de loi spécifiquement destinée à l’adaptation des territoires littoraux aux changements climatiques n’a pas abouti. Certaines idées qui se trouvaient dans cette proposition ont été reprises dans la toute récente Loi Climat Résilience42 adoptée en août 2021. Cette dernière renforce encore davantage la distinction entre l’érosion et la submersion et entraîne des nouveautés uniquement pour les communes les plus exposées à l’érosion qui seront listées par décret. Parmi elles se trouvent des mesures qui devraient faire avancer la relocalisation des logements les plus exposés. Pour les biens menacés, les collectivités locales disposeront d’un droit de préemption spécifique. Aussi, un système de décote des prix des biens à racheter sera mis en place. Concernant les règles d’urbanisme, des assouplissements très encadrés de la Loi Littoral pour réimplanter le bâti seront possibles.

• 43 Pour plus d’informations, voir le site du ministère de l’Environnement, [en ligne], URL : https://w (...)
• 44 Pour plus d’informations, voir le site du ministère de l’Environnement, [en ligne], URL : https://w (...)
• 45 Pour plus d’informations, voir le site du ministère de l’Environnement, Plan d’action sur les chang (...)
• 46 Pour plus d’informations, voir le site du ministère de la Sécurité publique, Cadre pour la préventi (...)
• 47 Pour plus d’informations, voir le site du ministère des Affaires municipales et de l’Habitation, [e (...)

42Au Québec, de nombreuses actions ont été mises en place dans l’optique d’une meilleure adaptation aux aléas côtiers dans un contexte de changements climatiques depuis le début du 21^e siècle (Boyer-Villemaire et al., 2015 ; Desrosiers-Leblanc, 2021). En 2006, le gouvernement québécois crée le Fonds Vert43, qui deviendra en 2020 le Fonds d’électrification et de changements climatiques44 (FECC). Ce fonds rend possible le financement de projets, d’adaptation ou de recherche par exemple, inscrits dans la lutte contre les changements climatiques en accord avec les orientations du Plan d’action sur les changements climatiques (PACC)45, dont l’une des trente priorités est de favoriser une gestion des risques qui minimise la vulnérabilité des territoires. La PACC finance notamment des actions du Cadre de prévention des principaux risques naturels, devenu le Cadre pour la prévention des sinistres46 (CPS) en 2013. Cette enveloppe budgétaire conséquente du gouvernement du Québec vise l’appréciation des risques naturels, leur traitement et la communication à leur sujet. Elle permet, en particulier aux municipalités qui le souhaitent, d’agir de manière préventive face aux risques côtiers, surtout depuis le CPS, en finançant des analyses de risque et l’implantation par exemple de recharges sédimentaires. Le CPS a aussi permis la création du Programme de soutien à l'intégration de l'adaptation aux changements climatiques à la planification municipale47 (PIACC). Ce plan visant à accroître la résilience des territoires municipaux face aux effets des changements climatiques ayant pris fin, le relais est assuré par le Plan pour une économie verte (PEV 2030), sur la période 2021-2026. Bien que centré sur les émissions de GES, ce plan permet tout de même la mobilisation des financements pour la prévention des risques liés à l’érosion et la submersion côtière.

• 48 Pour plus d’informations, voir le site du gouvernement du Canada, Fonds d'atténuation et d'adaptati (...)
• 49 Pour plus d’informations, voir le site du gouvernement du Canada, Fonds municipal vert, [en ligne], (...)
• 50 Site du gouvernement du Canada, Programme d’adaptation aux changements climatiques des Premières Na (...)

43Enfin, comme déjà évoqué, il existe, depuis 2019, le nouveau programme général d’indemnisation et d’aide financière lors de sinistres réels ou imminents. Ce dernier participe également à l’adaptation des territoires face aux changements globaux puisqu’il peut apporter une aide financière aux habitants souhaitant agir en prévention. À l’échelle fédérale, des fonds ont aussi été créés pour soutenir des projets d’adaptation. Parmi eux se trouvent le Fonds d’atténuation et d’adaptation en matière de catastrophes48 ainsi que le Fonds municipal vert49. Dans l’ensemble, ces fonds sont destinés à financer des projets de développement durable et de résilience des territoires. D’autres fonds sont alloués aux communautés autochtones afin de soutenir divers projets d’adaptation aux changements climatiques, en particulier le Programme fédéral d’adaptation aux changements climatiques des Premières Nations50.

• 51 Thèse en cours depuis le 16 septembre 2020 par Julie Delannoy : « Le rôle des politiques d'assuranc (...)

53La mise en exergue des différences et similitudes entre les deux systèmes est aussi l’occasion d’analyser leurs limites et leurs atouts. Au Québec, par exemple, la considération des changements climatiques se matérialise par davantage de fonds spécifiques dédiés à l’adaptation, et mobilisables pour la gestion des risques côtiers. Du côté français, plusieurs outils réglementaires et financiers permettent une large prise en charge de la submersion marine (GEMAPI et PAPI), mais le système incite à la consolidation systématique des ouvrages de défense contre la mer. Il contribue ainsi sans doute moins à la responsabilisation des habitants et encourage moins la relocalisation que le système québécois51. D’un autre côté, les moyens juridiques, financiers et humains dédiés à la gestion de l’érosion ne sont encore que peu développés et fonctionnels alors que la stratégie nationale recommande d’ambitieux projets de relocalisation. La France dispose cependant d’un outil spécifique limitant strictement et efficacement l’urbanisation en zone exposée : les PPRL (Perherin et al., 2017).