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Foresterie communautaire et autonomisation des communautés locales dans la gestion des forêts à Walikale (R.D. Congo)

Innocent Ramazani Mizaba, Salomon Mampeta Wabasa et Billy Kakelengwa Mbilizi

Résumés

Depuis le sommet de la terre à Rio en 1992, des chercheurs et acteurs de la société civile remettent en question le rôle prépondérant que jouent les décideurs publics et privés dans la gestion forestière et le peu de pouvoir que laisse ce type de gestion aux communautés locales. Dès lors, des initiatives ont été créées dans le but de favoriser un rôle accru des communautés locales dans la gouvernance forestière. Ces initiatives se regroupent autour du concept de foresterie communautaire. Cette étude interroge si cette approche a entrainé l’autonomisation des communautés locales, dans la gouvernance des Concessions forestières de communautés locales (CFCL) en République Démocratique du Congo. Pour apporter de l’éclairage à cette préoccupation, nous partons de l’analyse de deux CFCL sélectionnées comme cas d’étude. Il s’agit de la CFCL Kisimbosa Chamakasa et de la CFCL Banisamasi en Territoire de Walikale. Pour ce faire, nous avons mené des observations sur le processus de création des CFCL ainsi que des entretiens avec les différentes parties prenantes (communautés locales, acteurs étatiques et ONG). Les résultats révèlent que l’initiative de création des CFCL est exogène aux communautés locales de Walikale. Celles-ci ont une responsabilité mineure dans la création de leurs CFCL. Ce sont les ONG d’appui qui prennent en charge les frais nécessaires à la constitution du dossier de demande de la CFCL, mais aussi de la réalisation des préalables à l’obtention du titre. Par ailleurs, les structures instituées localement pour assurer la gestion des CFCL ont une autonomie limitée dans la gouvernance.

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Texte intégral

Introduction

1L’idée que les forêts ne peuvent pas être gérées sans l’implication active des populations qui en dépendent est quasi consensuelle à l’échelle internationale depuis le Sommet de Rio en 1992. Les chercheurs et les organisations internationales reconnaissent actuellement que les piètres résultats en matière de gestion durable des forêts sont attribuables à une centralisation excessive de la prise de décision sur les ressources forestières et plaident en faveur d’initiatives visant à consentir plus de pouvoirs aux communautés locales (Milol, 2007 ; Agrawal et al., 2008 ; Bocci et Mishra, 2021). La foresterie communautaire fait partie de ces nouvelles formes de gouvernance forestière. Elle s’est imposée comme l’une des clés de la participation et d’implication des acteurs locaux. L’idée sous-tendue par cette démarche est qu’un plus grand pouvoir de gestion et de prise de décision est transféré aux communautés locales, de manière à ce qu’elles tirent des bénéfices de la gestion des différentes ressources de leur milieu et qu’elles en assurent une gestion plus durable et équitable (Wulandari et Inoue, 2018).

  • 1 Au sens du Décret n° 14/018 du 02 août 2014 fixant les modalités d'attribution des concessions fore (...)

2Ainsi, la République Démocratique du Congo (RDC), comme de nombreux pays, a placé au cœur de sa stratégie, un modèle qui prône simultanément l’utilisation rationnelle des ressources et le relèvement du niveau de vie des communautés (Vermeulen et Karsenty, 2015). Les fondements légal et institutionnel de la foresterie communautaire en RDC tiennent de la Constitution du 18 février 2006 qui reconnaît, à son article 34, les droits coutumiers. C’est cette reconnaissance constitutionnelle qui a motivé le Code forestier à consacrer dans son article 22 la possibilité pour les communautés locales de demander un titre de Concessions forestières de communautés locales1 (CFCL) sur les forêts dont elles disposent en vertu de la coutume (Baraka Lucungu, 2022). S’en est suivie l’adoption des différents textes d’application de cette disposition, notamment : la signature en 2014 du décret n°14/018 fixant les modalités d’attribution des CFCL ; et de l’arrêté ministériel n°025 portant sur les dispositions spécifiques relatives à la gestion et à l’exploitation de la CFCL en 2016.

3Les partisans et prometteurs de la foresterie communautaire la présentent comme un « puissant levier de développement local » (Bertrand, 2006 ; Teitelbaum, 2009 ; Alemagi, 2010), un « remodelage des institutions locales qui régulent la gestion des ressources naturelles » (Ribot, 2006) et une « garantie d’institutionnalisation de la gestion participative des ressources naturelles » (Bigombe, 2000 ; Nkoum-Me-Ntseny, 2000 ; Oyono, 2006). Des détracteurs la perçoivent cependant comme une mesure suscitée de l’extérieur, dont la généralisation à tous les pays d’Afrique francophone est artificielle (Kouna Eloundou, 2012). D’autres critiques et limites d’ordre général indiquent que la décentralisation forestière n’est pas une panacée et que sa mise en œuvre est bien plus complexe (Glasmeir et Farrigan, 2005 ; Kuate, 2014).

4Eu égard à ce tableau d’éloges et de critiques, nous nous intéressons au processus de mise en œuvre des Concessions forestières de communautés locales (CFCL) à Walikale. Concrètement, il est question d’étudier la mise en œuvre de la foresterie communautaire et de voir si elle tient les promesses du transfert de responsabilité et de pouvoir de décision sur les forêts, comme louées par ses promoteurs. En effet, le principal défi de la foresterie communautaire en RDC demeure dans la transmission effective du pouvoir de gouvernance des forêts aux communautés locales. La problématisation que suggère la présente étude découle de l’idée selon laquelle la gestion décentralisée des forêts est théoriquement porteuse de promesses et d’espoirs de développement socio-économique local et de conservation des ressources forestières. La question est de savoir ce qu’il en est concrètement dans la pratique en termes de transfert des pouvoirs aux communautés locales.

  • 2 Il s’agit des structures locales instituées pour assurer la gestion quotidienne des CFCL. Ce sont n (...)

5C’est là que nous cherchons à saisir et à comprendre le processus de mise en œuvre de la foresterie communautaire à Walikale et voir dans quelle mesure elle contribue à l’autonomisation des communautés locales dans la gestion des CFCL. La foresterie communautaire n’ayant de sens que si elle contribue à responsabiliser les communautés locales dépendantes des forêts. Pour être responsables, les organes locaux de gestion des CFCL d’une communauté doivent se sentir libres de leurs actes et non pas dépendre d’une autorité extérieure à laquelle ils doivent sans cesse rendre des comptes (Buttoud et Nguinguiri, 2016). Ainsi, l’autonomie des communautés locales est ici analysée en termes de responsabilité des acteurs locaux tant au niveau du processus de la création de CFCL qu’à celui de la gouvernance de celle-ci. Il s’agit de voir la marge de manœuvre dont dispose la communauté, mais aussi les organes locaux de gestion2, au regard des autres acteurs impliqués. Pour étayer cette analyse, nous partons de trois hypothèses. Premièrement, la responsabilité des communautés locales dans la création des CFCL à Walikale est mineure. Deuxièmement, les organes locaux de gestion institués localement n’assurent pas la gestion des CFCL à Walikale. Finalement, les ONG d’appui jouent un rôle plus important au niveau de la création de CFCL qu’à celui de leur gouvernance.

Cadre théorique

6Cette étude s’inspire de l’analyse institutionnelle développée par Ostrom (2010). Nous joignons l’approche par les contraintes structurelles introduite par Daou et Bigombe (2012) et développée par Nlend (2018), qui permet de mettre en évidence les principaux éléments constitutifs de la faiblesse de l’État congolais dans la matérialisation du transfert de pouvoir de gouvernance forestière aux communautés locales. Des chercheurs recourent de plus en plus à ce cadre théorique pour analyser la gouvernance des ressources naturelles et le processus de leur transformation (Blinder et al., 2013 ; Cole et al., 2019 ; Blouin et al., 2020).

7Au cours de cette étude, ce cadre théorique nous permet de mettre en évidence les changements institutionnels apportés par la foresterie communautaire dans la gouvernance forestière à Walikale. Ces changements déstabilisent le système de gestion forestière et entrainent une configuration de nouveaux rapports de force entre les acteurs impliqués (Mbairamadji, 2009). En effet, bien avant l’avènement de la foresterie communautaire, les communautés locales ont eu à décider sur les normes d’utilisation de leurs forêts (Karsenty, 2017). Néanmoins, la foresterie communautaire consacre de vastes étendues des CFCL, qui seront désormais gérées de manière participative sur une base communautaire. Cette approche n’a pas reconnu le rôle des chefs coutumiers dans la gestion des forêts. Le processus de décentralisation a été structuré sur un socle juridique dualiste, où un dispositif légal de droit moderne se superpose à un dispositif de droit coutumier (Ongolo Assogoma et Brimont, 2015).

8Notre réflexion s’oriente sur les changements institutionnels de la foresterie communautaire, se rapportant à la façon dont les acteurs remodèlent leurs actions en combinant de nouvelles institutions en fonction des enjeux et de jeu qui détermine leur pouvoir dans les CFCL. Cela renvoie à la prise en compte des diversités de structures organisationnelles et aux interactions qu’elles induisent entre les acteurs impliqués, notamment parce que les acteurs influents exercent à la fois une grande emprise au moment de la prise des décisions, mais influencent également les règles qui déterminent les décisions à prendre et comment les prendre (Pountougnigni Njuh, 2021). Souvent, ces règles renforcent leur position d’influence et protègent leurs intérêts.

9En conséquence, l’opérationnalisation de l’approche de contraintes structurelles permet de mettre en évidence les principaux éléments constitutifs de la faiblesse de la foresterie communautaire dans la matérialisation du transfert de pouvoir de gouvernance forestière aux communautés locales. Pour étayer le concept de contraintes structurelles, nous suggérons quatre dimensions de réalité qui nourrissent l’explication de l’amenuisement de l’autonomie des communautés locales dans la gouvernance des CFCL à Walikale. Il s’agit de l’incidence déterminante de l’exogéneité de la foresterie communautaire, l’absence du soutien gouvernemental, l’intervention des ONG ainsi que la capture d’initiative de création des CFCL. C’est cette approche qui éclaire, le caractère abstrait de la foresterie communautaire en RDC, notamment dans la prétention alléguée et formelle de transférer le pouvoir de gestion des forêts aux communautés locales.

Méthodologie

  • 3 A ces jours, sur 23 demandes d’attribution de Concessions forestières de Communautés Locales sur l’ (...)
  • 4 La CFCL Kisimbosa Chamakasa est un espace forestier de 5 572.57 ha, érigée sur l’espace de Vie du P (...)
  • 5 La CFCL Banisamasi est issue des forêts du Clan Banisamasi, en Secteur des Bakano, Territoire de Wa (...)

10La présente étude est réalisée en territoire de Walikale, à l’est de la République Démocratique du Congo, où nous avons observé un engouement de demande des CFCL par la communauté de cette zone3. Deux CFCL, notamment la CFCL Kisimbosa chamakasa4 et la CFCL Banisamasi5, ont été retenues comme cas d’étude. Ces deux cas ont été choisis de façon raisonnée en tenant compte de la participation des communautés locales dans la gouvernance forestière, mais aussi du fait que ces deux CFCL sont déjà attribuées aux communautés locales. L’unité d’analyse retenue concerne la marge de manœuvre des acteurs locaux dans la création et la gouvernance des CFCL pour étudier le niveau d’autonomisation des communautés locales dans la gestion des CFCL dans la zone d’étude.

11Les données ayant servi à l’analyse ont été collectées en deux phases. La préenquête et l’enquête proprement dite. La phase de préenquête, réalisée en avril 2021, nous a permis de trouver des pistes de réflexion, des idées et des hypothèses de travail. Elle a aussi permis de choisir le milieu d’investigation et faire ressortir les caractéristiques principales de la question étudiée. L’enquête proprement dite fut réalisée du mois d’août au mois de novembre 2022.

12Ainsi, des entretiens ont été conduits d’une part, avec des représentants des services étatiques (point focal de la foresterie communautaire en province) sur les thèmes : du rôle de l’État dans le processus de mise en œuvre de la foresterie communautaire, des outils de gestion et d’exploitation des CFCL, des défis et obstacles sur le plan juridique, institutionnel et opérationnel. D’autre part, des entretiens avec les organes d’appuis (ONG accompagnatrices) ont été menés pour estimer l’étendue de leur appui direct et indirect dans la création des CFCL et évaluer l’efficacité de leurs actions en termes d’autonomisation des communautés locales dans la gouvernance des CFCL. Ensuite, nous nous sommes entretenus avec les membres des organes locaux de gestion des CFCL sur le thème relatif à leur implication au processus décisionnel et leur niveau d’autonomie dans la gestion des leurs forêts communautaires.

  • 6 Les groupes de discussion ont été animés à Walikale, Itebero et Lufito (des villages dont les forêt (...)

13Nous avons organisé des groupes de discussion constitués de huit à dix personnes, représentant les différentes catégories, notamment, les femmes, les jeunes, ainsi que les peuples autochtones sur les thèmes liés aux étapes suivies dans la création puis la gestion de la CFCL, les structures mises en place, la place accordée au genre dans ce dispositif, et l’implication de la population riveraine dans le projet de création de CFCL ainsi que dans la prise de décision sur leur gouvernance. Au total, huit groupes de discussion6 furent animés, en raison de quatre par chaque CFCL sélectionnée dans cette étude. La durée des entretiens et des groupes de discussion allait jusqu’à une heure.

14Pour analyser les données recueillies, nous avons recouru à l'analyse de contenu. Concrètement, cette technique nous a permis d’analyser les contenus des entretiens et des discussions de groupe. En effet, chaque entretien et discussion de groupe fut d’abord enregistré par magnétophone, puis transcrit sous forme de compte-rendu. Ces comptes-rendus furent codés selon les différents thèmes, qui furent ensuite décryptés pour dégager les sens des opinions des enquêtés. Notons que les résultats sont présentés en tenant compte de leur pertinence dans la compréhension de l’objet d’étude et non de leur fréquence dans les discours des enquêtés, moins encore en fonction du consensus des participants aux discussions de groupe.

Résultats

Exogéneité de l’initiative de création de CFCL et implication des communautés locales

15L’initiative de création de CFCL fut introduite auprès de communautés Mbuti-babuluko et Banisamasi à la suite de séances de vulgarisation du code forestier et amorcée par les ONG nationales : Programme intégré pour le développement du peuple Pygmée au Kivu (PIDP-Kivu) et Forêt pour le développement intégral (FODI). En effet, après la publication en 2014 du décret fixant les modalités d’attribution des CFCL en République Démocratique du Congo, ces deux communautés ont profité de l’opportunité qu’offre la loi pour se lancer dans le processus d’acquisition d’une concession forestière sur l’ensemble des forêts leur étant reconnues par la coutume.

16La motivation principale ayant conduit ces deux communautés à s’intéresser au processus de foresterie communautaire est que, depuis un temps, les communautés Mbuti-babuluko et Banisamasi sont animées par le souci de sécuriser leur foncier. La première pour se préserver de la convoitise des communautés voisines et la seconde pour préserver les terres qui lui restent après la création de basse altitude du parc national de Kahuzi Biega. Cependant, ces communautés locales ne maitrisent pas le nouveau mode de gestion forestière, moins encore le méandre administratif pour aboutir à l’obtention du titre de la CFCL. En dépit de l’implication des communautés, la manière dont la foresterie communautaire est implémentée à Walikale ne favorise pas la responsabilité des communautés locales dans le processus de création de CFCL. De plus, l’État congolais, à travers ses institutions gouvernementales et étatiques (ministère de l’Environnement et Développement durable, direction de la Foresterie communautaire et l’Administration provinciale des forêts), n’appuie ni n’encadre les communautés au processus de foresterie communautaire. Ainsi, faute de l’encadrement de l’État et de l’absence des compétences des communautés locales, ces dernières recourent à l’assistance des Organisations non gouvernementales.

17Devant cette réalité, les Organisations non gouvernementales profitent d’abord de la faiblesse de l’État et ensuite de la vulnérabilité économique ainsi que l’ignorance des communautés locales pour se positionner en tant qu’acteur privilégié dans la mise en œuvre de la foresterie communautaire en République Démocratique du Congo. Le mécanisme voulant que les communautés locales signent une procuration à l’ONG qui les accompagne exacerbe cette position des ONG. Ces dernières se considèrent dorénavant comme les représentantes des communautés dans ce sens qu’elles disposent d’une procuration de celles-ci, leur donnant le plein droit d’agir en leur nom et en leur place. Après signature de cette procuration, les communautés locales cèdent leur responsabilité dans la création de CFCL et se retrouvent reléguées à la place de spectatrices, dont le rôle se limite à l’implication via le mécanisme de concertation. Concrètement, les ONG d’appui consultent les communautés locales tantôt pour déterminer les clans et familles concernés par la CFCL ou pour identifier les besoins des communautés dans le but d’élaborer des projets et programmes d’appui à la CFCL.

18Si nous avons observé une forte implication de la communauté au processus de foresterie communautaire, l’idée de la foresterie communautaire en RDC ne se limite pas à l’implication ou à la participation des communautés, elle tend vers la responsabilité de celle-ci. Le rôle de la communauté dans la constitution du dossier de demande du titre de la CFCL se résume, comme en témoignent les communautés locales dans les groupes discussions, à ceci :

Tableau 1. Principaux rôles des communautés locales dans la création de CFCL

CFCL Banisamasi

CFCL Kisimbosa

Participation dans les assemblées communautaires pour désigner les représentants coutumièrement attitrés ;

Valider la lettre de demande du titre de la CFCL ;

S’impliquer à la cartographie participative ;

Participer à l’inventaire multi-ressources ;

Identifier et élaborer la liste des familles, des lignages ou clans, membres de la communauté ;

Signature par les représentants coutumièrement attitrés de la lettre de demande de la CFCL ;

Signature par les représentants coutumièrement attitrés de l’attestation de possession coutumière de forêts.

Identifier et élaborer la liste des familles, des lignages ou clans, membres de la communauté.

Participer dans les assemblées communautaires pour désigner les représentants coutumièrement attitrés ;

Désigner les animateurs de différents organes de gestion de la CFCL ;

Valider la lettre de demande du titre de la CFCL ;

S’impliquer à la cartographie participative ;

Participer à l’inventaire multi-ressources ;

S’impliquer dans les études socioéconomiques ;

Signature par les représentants coutumièrement attitrés de la lettre de demande de la CFCL ;

Signature par les représentants coutumièrement attitrés de l’attestation de possession coutumière de forêts.

Prise en charge de l’initiative de création de CFCL

19Les informations recueillies lors des entretiens individuels et groupes de discussion font état de la situation suivante en termes d’apports de chaque acteur dans la prise en charge du projet de création de deux CFCL sous examen :

Tableau 2. Apport des acteurs dans la prise en charge du projet de création de CFCL

Principaux acteurs

Parts dans la prise en charge du projet de CFCL

Institutions étatiques et gouvernementales

Néant

ONG d’appui

Paiement des frais d’expertise pour la réalisation des tâches préalables (cartographie, production des cartes, études socioéconomiques, inventaires multi-ressources, et cetera) ;

Prise en charge de frais administratifs (auprès du secteur, administration provinciale de forêt et gouvernorat) pour l’obtention du titre de la CFCL ;

Assurer le suivi du dossier auprès des institutions étatiques et gouvernementales ;

Prise en charge de la logistique pour l’organisation des assemblées au sein des communautés (impression d’invitations, prise en charge des participants, et cetera).

Communauté locale

Bénévolat dans le cadre des inventaires multi-ressources et cartographie participative (montrer les sentiers et les limites aux experts d’ONG) ;

Contribution à la restauration des participants aux assemblées communautaires (fourniture des denrées alimentaires).

Insuffisance de l’exercice du pouvoir des organes locaux de gestion des CFCL

20Le défaut de l’exercice du pouvoir des organes locaux de gestion des CFCL se manifeste à Walikale par les faits ci-après :

Tableau 3. Manifestation de l’insuffisance de l’exercice du pouvoir des comités locaux de gestion des CFCL à Walikale

Insuffisance de l’exercice du pouvoir des Comités locaux de gestion des CFCL

Les comités locaux de gestion institués ne planifient ni n’exécutent les activités dans la CFCL ;

Les assemblées communautaires de la CFCL sont convoquées et animées par les responsables d’ONG d’appui ;

L’ordre du jour des assemblées communautaires est préparé par les ONG d’appui ;

Les projets de soutiens à la conservation des ressources et à l’amélioration des conditions de vie des communautés sont conçus et exécutés par les ONG d’appui ;

Le plan simple de gestion des CFCL est élaboré sous l’égide des ONG d’appui ;

Toutes les activités relatives à la gestion de la CFCL sont coordonnées par les ONG d’appui ;

Le comité local de gestion ne dispose d’aucun attribut de pouvoir (pas des effigies et aucun statut spécifique à ce jour) pour assurer la gestion de la CFCL ;

Le comité local de gestion attend tout de l’ONG d’appui, pour organiser les activités dans la CFCL.

Déficit du transfert de connaissance des ONG aux communautés locales

  • 7 La journée Mbosa est une journée agropastorale et culturelle initiée par l’ONG PIDP-Kivu qui accomp (...)

21Le processus de mise en œuvre de la foresterie communautaire en RDC accuse un déficit de transfert des compétences des acteurs d’appui vers les communautés locales. Ce déficit se manifeste notamment par l’absence des formations organisées par les ONG en faveur des communautés locales en général et des organes locaux de gestion en particulier, en ce qui concerne surtout le mode de gestion et d’exploitation des CFCL. À cela s’ajoute l’exécution par les ONG des démarches administratives visant l’obtention du titre de CFCL au nom des communautés locales. De plus, des projets pour soutenir la gestion des CFCL sont élaborés par les experts d’ONG après avoir consulté les communautés pour identifier leurs besoins. Il s’agit par exemple de la journée Mbosa7, l’ouverture d’une route de desserte agricole et l’achat d’une pirogue motorisée, réalisés par l’ONG PIDP-Kivu dans la CFCL Kisimbosa. Il en va de même de l’exécution pour les autres activités (élaboration du plan simple de gestion), dont la planification dépend de l’ONG. Les organes locaux de gestion de la CFCL ne sont là qu’à titre figuratif.

22Lors de nos enquêtes, les communautés affirment avoir participé à des ateliers et autres assises, mais tous étaient axés sur l’évaluation de l’état d’avancement du processus de création de CFCL. L’on observe en effet que les communautés locales ne sont pas outillées pour exercer une agriculture durable et au mieux assurer la gestion durable et équitable de leurs CFCL. En plus, les organes locaux de gestion ne maitrisent pas les procédures de gestion administrative et financière de la CFCL ainsi que les règles relatives à la gestion de fonds de développement communautaire. Interrogés à ce sujet, les responsables d’ONG d’appui de deux CFCL à l'étude évoquent « à ces jours les structures locales de gouvernance de la CFCL ont démontré une capacité limitée de diriger leurs forêts communautaires. C’est pourquoi nous mettons en œuvre un projet d’appui aux analyses de système de marché et renforcement des communautés locales » (entretien avec le Coordonnateur de l’ONG FODI, accompagnant la CFCL Banisamasi, Goma, 3 novembre 2022).

Discussions

23Bien que les auteurs Bigombe (2000), Gareau (2005), Teitelbaum (2009) et Kouna Eloundou (2012) soutiennent que la foresterie communautaire offre des perspectives de développement de l’économie locale et de préservation des forêts, nul ne s’est préoccupé de l’autonomie des communautés locales dans cette approche. Pourtant, l’essentiel de la foresterie communautaire est de transférer le pouvoir de gestion forestière aux communautés locales. La littérature préconise d’ailleurs la prise en compte des préoccupations des communautés locales et leur implication dans les processus décisionnels comme facteur clé pouvant améliorer l’efficacité de la gouvernance forestière (Gilmour, 2016).

24Cependant, les résultats de notre étude montrent que l’initiative de création de CFCL est exogène aux communautés de Walikale en République Démocratique du Congo. Cette exogéneité entraine la marginalité des communautés locales, comme le relève Nlénd (2018) au Cameroun. Pour bien comprendre, c’est ce que Diallo (2022), analysant les politiques publiques environnementales au Mozambique, appelle « extranéité ». Ce terme permet de nommer l’absence des acteurs locaux, tant dans l’élaboration des réformes forestières que dans le processus de leurs mises en œuvre. Même si au sujet de l’expression citoyenne, Ongolo Assogoma et Brimont relèvent que « sur le plan démocratique, les populations et leurs instances représentatives locales sont passées d’une situation de spectateurs passifs à celle d’acteurs plus ou moins actifs de la gestion forestière, du moins sur le plan formel » (2015, pp. 197-220), la gestion communautaire des forêts n’a pas échappé à certaines contraintes de gouvernance. Il s’agit en particulier de l’instrumentalisation des règles et des lois et de la capture de l’initiative de création des CFCL par l’élite. De même, Bouki (2010) parle des communautés locales comme des « oubliés du développement durable », pour signifier qu’au-delà des dispositions institutionnelles formelles telles qu’elles sont traduites dans les réformes forestières qui sont censées ouvrir aux communautés locales la compétence d’intervention, de participation et de bénéfice dans l’exploitation des ressources forestières (O’Riordan, 2000), la mise en œuvre effective de la foresterie communautaire en RDC se caractérise essentiellement par la marginalisation systématique des communautés locales. Cette marginalisation se manifeste, en tant que défaut de pouvoir, mais aussi des capacités, des moyens, des ressources dans le processus de création de CFCL.

25Par ailleurs, nos résultats révèlent que les communautés locales ne prennent pas en charge le frais nécessaire à la création de leur CFCL, mais aussi leur pouvoir est limité dans sa gestion. En effet, le processus de mise en œuvre de la foresterie communautaire menant jusqu’à la signature du titre de CFCL est tellement lourd, couteux, complexe et contraignant que les communautés locales n’ont aucune chance de passer au travers du processus sans s’associer à un tiers. Malgré la volonté de promouvoir la foresterie communautaire en RDC, le cout exorbitant requis pour l’obtention d’un titre de CFCL ne permet pas aux communautés locales d’être en première ligne de responsabilité lors de la demande d’attribution. Lescuyer et al. (2019) indiquent qu’il faut entre 100 000 USD et 160 000 USD pour se conformer à la réglementation. Ces frais couvrent les réunions, la création de lignes de démarcation et de cartes, les études de base et d’autres procédures officielles.

26Au sujet d’influence effective, le comité local de gestion (organe censé être responsable de gestion de la CFCL) n’est pas responsable de la planification et de l’exécution des activités de la CFCL. Ce sont les professionnels d’ONG d’appui qui orientent les activités aux dépens du comité local de gestion. Cette situation est similaire à celle évoquée par Gauvin-Racine (2006), qui démontre comment les projets de gestion communautaire des ressources au Mexique participent à l’intensification du contrôle gouvernemental sur les ressources et les activités des communautés, notamment via la présence des ONG sur le terrain. La réalité observée à Walikale contraste avec les constations de Baynes et al. (2016) aux Philippines, qui ont fait remarquer que le processus équitable de prise de décision, le contrôle de l’accès aux ressources, l’amélioration du cadre réglementaire, l’accès aux marchés, la réduction des inégalités sociales et la prise en compte des pratiques locales constituaient des déterminants de la bonne gouvernance forestière. Les études de Mbairamadji (2009) et Baynes et al. (2015) démontrent en effet que dans la gouvernance des forêts communautaires, le pouvoir est accaparé par les initiateurs de projet de leur création. Néanmoins, les travaux de Lescuyer et al. (2016), Minang et al. (2019) au Cameroun et de McCarthy (2005) aux États-Unis, centrés sur le processus de création de forêts communautaires, soutiennent qu’aucune communauté n’aurait pu obtenir une forêt communautaire sans le soutien direct ou indirect d’acteurs externes (les ONG notamment).

27Néanmoins, l’intervention des ONG au processus de foresterie communautaire en RDC n’est pas tout à plaindre. Leurs actions ont permis sa mise en œuvre auprès des communautés locales. La seule chose que nous leur reprochons, c’est le fait de développer une approche paternaliste tendant à tout faire au nom des communautés. Elles ne limitent pas leur intervention à une fonction de soutien. Elles assument au contraire le rôle de direction qui ne leur revient pas et qui d’ailleurs est très peu favorable au renforcement des capacités des communautés et à leur autonomie. Aussi, la signature de la procuration par les communautés locales en faveur des ONG d’appui laisse la place à ce que ces dernières se considèrent comme étant des sous-traitantes des communautés, au sens de conduire les démarches nécessaires à l’obtention du titre de la CFCL. Les ONG d’appui devraient plutôt reconnaître le caractère transitoire de leur aide et essayer de transmettre leurs connaissances aux communautés locales le plus vite possible, afin que celles-ci puissent devenir indépendantes et assumer leurs responsabilités de gestionnaires de la forêt. Au degré intermédiaire de gouvernance, les communautés ont l’assurance d’être consultées. Toutefois, les ONG conservent le pouvoir de juger de la légitimité des propositions des communautés locales dans la gestion des CFCL. Au Cameroun par exemple, Nanfack Fapa et al. (2020) notent qu’aucune des forêts communautaires qu’ils ont étudiées n’a présenté le degré de gouvernance allant jusqu’à la dévolution des responsabilités aux acteurs locaux. Cela va parfaitement à la situation de Walikale, où les deux CFCL étudiées ne sont pas les premières responsables de la gestion de leurs forêts communautaires. Plutôt que de développer des mécanismes d’autonomisation des communautés locales (Kurniasih et al., 2021), et par extension des organes qui les représentent, les acteurs d’appui préfèrent s’y substituer.

28Malgré la rhétorique d'autogestion (self-management), les ONG accompagnant les communautés de Walikale au processus de la foresterie communautaire développent une approche paternaliste, tendant à tout faire au nom de la communauté. Pourrait-on être tenté de croire qu’elles cherchent à conserver leur position de « passage obligé » ? Ces ONG d’appui se préoccupent plus des aspects techniques (sans vouloir minimiser cet aspect) en ignorant le fondement même de cette approche : « responsabiliser les communautés locales dans la gestion de leurs forêts » (Baynes et al., 2015, p. 230). Les résultats obtenus par Persha et Andersson (2014) nuancent ces faits. Ces auteurs soutiennent au contraire que la présence des ONG renforce la transparence de la gestion des forêts et la captation de l’information par l’élite est réduite. Cependant, Gross-Camp (2017) pense que, même si la plupart des communautés ont accès à l’information, elles ne sont pas capables d’exercer une influence sur la prise de décision de la forêt communautaire. C’est ce qui se manifeste dans les CFCL étudiées ici.

29Nous ne voulons pas sous-estimer, moins encore sur-interpréter, l’absence de capacités des communautés locales. Nous soutenons simplement que les communautés locales disposent des capacités qui ne cadrent pas souvent avec ce que nous attendons d’elles en matière de prise en charge de la gestion de CFCL. Bédard (2015) pense d’ailleurs que c’est peu réaliste d’exiger des communautés locales qu’elles rattrapent leurs déficits du point de vue des capacités financières, techniques et légales proprement modernes. Dans ce contexte, ce n’est pas que les communautés locales n’ont pas de capacités, le problème c’est que les communautés locales n’ont pas les bonnes capacités. La réussite de la foresterie communautaire devra alors passer, d’une part, par le développement des capacités locales de gestion, techniques et légales, mais aussi pour une large part, par l’adaptation du modèle de gouvernance souhaité pour l'implantation à la réalité locale.

30Il importe alors de s’interroger si la foresterie communautaire a contribué à l’autonomisation et la responsabilisation des acteurs locaux dans la gouvernance des CFCL. Ultimement, est-ce que la foresterie communautaire a permis aux acteurs locaux d’étendre leur pouvoir et leur contrôle dans les CFCL Banisamasi et Kisimbosa à Walikale ? Au regard des résultats de cette étude, nous disons que la dévolution des pouvoirs aux populations locales qu’offre la foresterie communautaire n’a pas abouti à la responsabilisation des communautés locales aux processus décisionnels de gouvernance des CFCL à Walikale. En effet, la gestion communautaire des forêts n’est pas seulement une affaire technique, l’enjeu essentiel est de restituer la gestion des forêts aux communautés locales. La contribution de cette étude est d’analyser la part de responsabilité des communautés locales de Walikale tant au moment de création de leurs CFCL que durant le processus de leur gouvernance. En effet, il ne suffit pas de reconnaître des droits, des pouvoirs et des responsabilités aux communautés locales pour que les communautés reprennent la gestion des forêts. L’intégration d’un registre institutionnel traditionnel à un registre proprement moderne, qu’apporte la foresterie communautaire, est un processus complexe et induit des effets pervers sur les rapports de force entre les acteurs au niveau local.

31Loin d’être exhaustive dans l’analyse de l’apport de la foresterie communautaire sur l’autonomisation des communautés locales en RDC, la présente étude s’est limitée à l’analyse de deux cas afin de voir dans quelle mesure le processus de création des CFCL à Walikale amenuise l’autonomie tant prônée des communautés locales. Il s’agissait pour nous de voir concrètement de quelles marges de manœuvre disposent les communautés Mbuti-babuluko et Banisamasi dans la création et la gestion de leur CFCL. Des recherches supplémentaires sont nécessaires pour étudier les relations de pouvoir afin d’examiner les rôles joués par chaque acteur impliqué au processus de mise en œuvre de la foresterie communautaire en RDC et situer les communautés locales dans l’échelle de gouvernance des forêts communautaires. Il est aussi important de pousser la réflexion pour situer la place des CFCL dans le domaine forestier de la RDC (s’agit-il des forêts classées, forêts protégées ou forêts de production permanente ?) afin de mieux cerner le type de gouvernance à y appliquer.

Conclusion

32La préoccupation centrale de cette étude était de savoir si la foresterie communautaire a réussi le pari du transfert de pouvoir de gestion des forêts aux communautés locales en République Démocratique du Congo. Les résultats révèlent que l’initiative de création des CFCL est exogène aux communautés locales de Walikale. Celles-ci ont une responsabilité mineure en termes de prise en charge des frais liés à la création de leurs CFCL. Ce sont les ONG qui les ont sensibilisées et accompagnées au processus de foresterie communautaire, qui prennent en charge les frais nécessaires à la constitution du dossier de demande de la CFCL, mais aussi la réalisation des préalables à l’obtention du titre. Par ailleurs, différentes structures sont instituées localement pour assurer la gestion des CFCL. Cependant, les comités locaux de gestion ont une autonomie limitée dans la gouvernance.

33Ainsi, nous pouvons conclure à la lumière de ces résultats que les réformes législatives tendant à accorder la possibilité aux communautés locales de la RDC de posséder et gérer une forêt communautaire ne déterminent pas les modes de gouvernance des CFCL à Walikale. Elles les influencent certainement, mais ce sont les acteurs en place et les manières dont ils s’approprient la foresterie communautaire qui déterminent la façon dont se prennent les décisions. Pour ainsi dire, il ne suffit pas de décentraliser le pouvoir aux communautés locales, encore faut-il que de telles réformes s’adaptent aux contextes locaux. A priori, les changements législatifs étaient censés favoriser le pouvoir des communautés locales sur les forêts. Cependant, les résultats montrent que ce n’est pas simple dans la pratique dans un contexte d’exogéneité de la foresterie communautaire et de la vulnérabilité de la situation socioéconomique des communautés de Walikale.

34Finalement, la dévolution du pouvoir de gestion forestière aux communautés locales et autochtones que prône la foresterie communautaire n’a pas abouti à une véritable transmission du pouvoir décisionnel sur les CFCL à Walikale. Dans les deux cas étudiés, le pouvoir est accaparé par les initiateurs (ONG) de projet de création des CFCL. Au regard des résultats obtenus dans cette étude, nous disons que nos hypothèses sont corroborées, au sens où les communautés locales sont dépendantes des ONG d’appui pour mener à bien le processus de foresterie communautaire. Cependant, nous ne prétendons pas à la généralisation de nos résultats. Ils sont valables seulement pour la zone géographique étudiée et aux deux CFCL sélectionnées comme cas d’étude.

Nous remercions les communautés Mbuti-babuluko et Banisamasi qui ne se sont jamais lassées de notre présence dans leur milieu de vie, lors de nos séjours d’enquête. L’intérêt qu’elles ont manifesté à nos recherches, en répondant à nos questions lors des entretiens et discussions de groupe, nous touche profondément. Nous exprimons aussi notre gratitude au comité de lecture ainsi qu’aux évaluateurs de VertigO - la revue électronique en sciences de l’environnement, dont le travail et les recommandations ont permis d’améliorer sensiblement ce travail.

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Notes

1 Au sens du Décret n° 14/018 du 02 août 2014 fixant les modalités d'attribution des concessions forestières aux communautés locales en RDC, la CFCL « est une forêt attribuée gratuitement et perpétuellement à une communauté locale par 1'État, sur la base des forêts qu'elle possède régulièrement en vertu de la coutume, en vue de son utilisation, sous toutes les formes, pour la satisfaction de ses besoins vitaux, avec l'obligation d'y appliquer des règles et pratiques de gestion durable ».

2 Il s’agit des structures locales instituées pour assurer la gestion quotidienne des CFCL. Ce sont notamment l’Assemblée communautaire, le comité local de gestion, le conseil de sages, ainsi que la commission de contrôle.

3 A ces jours, sur 23 demandes d’attribution de Concessions forestières de Communautés Locales sur l’ensemble de la Province du Nord-Kivu, 17 sont issues des communautés locales du Territoire de Walikale, parmi lesquelles 14 titres de CFCL sont déjà attribués.

4 La CFCL Kisimbosa Chamakasa est un espace forestier de 5 572.57 ha, érigée sur l’espace de Vie du Peuple Pygmée Bambuti-Babuluko, en Territoire de Walikale. Dans leur langue local, « Kisi » signifie : « Terre » ou « terroir » et « Mbosa » signifie : « productif ». « Chamakasa » est l’acronyme issus des premières syllabes de forêts qui constituent la CFCL : « Cha » : « Chankuba », de la famille Malonga, « Ma » : « Mashugho » de son petit frère Mukumo, « Ma » : « Mabaka » de la famille Kamughogho, « KA » : « Kambushi » de la famille Mukumo et « Sa » : « Sakabi » de la famille Katimbunda.

5 La CFCL Banisamasi est issue des forêts du Clan Banisamasi, en Secteur des Bakano, Territoire de Walikale, à l’Est de la RDC. Elle couvre une superficie de 45 840.8 ha. Elle héberge plusieurs espèces fauniques dont les plus phares sont les Gorilles et les grands singes en raison de sa proximité avec le parc national de Kahuzi-Biega.

6 Les groupes de discussion ont été animés à Walikale, Itebero et Lufito (des villages dont les forêts constituent les CFCL sous étude).

7 La journée Mbosa est une journée agropastorale et culturelle initiée par l’ONG PIDP-Kivu qui accompagne la CFCL Kisimbosa dans le but de promouvoir les valeurs culturelles du peuple Mbuti-babuluko et booster les activités socioéconomiques et touristiques. Elle se tient une fois par an depuis 2021.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Innocent Ramazani Mizaba, Salomon Mampeta Wabasa et Billy Kakelengwa Mbilizi, « Foresterie communautaire et autonomisation des communautés locales dans la gestion des forêts à Walikale (R.D. Congo) »VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Volume 23 Numéro 2 | septembre 2023, mis en ligne le 04 septembre 2023, consulté le 23 février 2024. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/41251 ; DOI : https://doi.org/10.4000/vertigo.41251

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Auteurs

Innocent Ramazani Mizaba

Chercheur en gouvernance forestière et Assistant à l’Institut supérieur de développement rural de Walikale, République Démocratique du Congo, adresse courriel : innocentmizaba@gmail.com

Salomon Mampeta Wabasa

Professeur à l’Université de Kisangani, République Démocratique du Congo, adresse courriel : salomonmampeta@gmail.com

Billy Kakelengwa Mbilizi

Professeur associé à l’Université de Kisangani, République Démocratique du Congo, adresse courriel : kakelengwa@gmail.com

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Droits d’auteur

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