Cette mise en exergue des défis associés aux instruments d’urbanisme en matière d’enjeux climatiques n’aurait pas été possible sans la recherche tenue par le Labo Climat Montréal (2021), laquelle a été financée par Ouranos (via le Fonds vert dans le cadre du Plan d'action 2013-2020 sur les changements climatiques du gouvernement du Québec), la Ville de Montréal et Mitacs Accélération.
1Depuis les années 1990, les exercices impliquant différents mécanismes de participation publique en matière d’urbanisme ont fait l’objet d’un regain d’intérêt auprès des élus, des professionnels et des chercheurs. Au cours des deux dernières décennies, leur ampleur a substantiellement dépassé les aspects formels qui leur étaient traditionnellement associés, soit principalement ceux relatifs aux espaces publics et au cadre bâti. Le renforcement des liens unissant urbanisme et environnement pourrait expliquer, en partie, cet éclatement des sujets couverts. Les notions d’adaptation aux changements climatiques, d’atténuation et de transition socioécologique ont, à titre d’exemple, modifié le contenu de ces exercices, mais également fait ressortir la nécessité de les entreprendre à différentes étapes. En effet, de plus en plus, l’importance d’associer le citoyen à toute prise de décision en lien avec des questions d’environnement apparaît comme essentielle (Peyen, 2018).
2En matière d’adaptation aux changements climatiques, cette implication citoyenne s’appuie non seulement sur des conventions ou des accords internationaux, comme l’Accord de Paris adopté en décembre 2015, mais également sur des « justifications indirectes » selon lesquelles il apparaîtrait peu opportun d’exclure les citoyens des processus décisionnels entourant l’établissement de nouvelles normes ou de nouvelles pratiques alors que leurs effets auront des répercussions importantes sur leur mode de vie, et ce, dans un contexte de plus en plus marqué par le « caractère négocié des normes juridiques » (Peyen, 2018, p. 68). Un commentaire similaire pourrait être fait en ce qui a trait aux mesures d’atténuation puisque, dans les écrits non scientifiques comme les documents d’urbanisme, il est fréquent que les deux champs d’interventions soient confondus (Labo Climat Montréal, 2021). Toutefois, cela ne se limite pas aux citoyens puisque l’action climatique interrogerait, en profondeur, les modalités de gouvernance associées aux politiques publiques de façon à inclure l’ensemble des parties prenantes (Nieuwaal et al., 2009).
3Ce renouvellement des modalités de gouvernance associées aux politiques publiques s’observe plus particulièrement lorsqu’il est question de transition socioécologique. À titre d’exemple, dans les écrits entourant le mouvement des « Villes en transition » (Hopkins, 2008) ainsi que dans ceux relatifs au champ des « sustainability transitions » (Audet, 2015), une remise en question du rôle des institutions et des processus de gouvernance se perçoit aisément. Là encore, au-delà des consultations publiques traditionnellement menées en urbanisme, le développement de processus davantage participatifs incluant une variété d’acteurs est perçu comme un moyen de mettre en place des politiques environnementales plus efficaces, voire plus ambitieuses et équitables (Loorbach et al., 2015, Newig et al. 2017), bien que leur mise à l’échelle et leur pérennité soulèvent encore plusieurs interrogations (Castán Broto et Westman, 2020).
4Cette volonté d’accroître l’implication des citoyens et des autres parties prenantes entraîne nécessairement des changements dans les pratiques institutionnelles en cours. Des dispositifs visant à partager les connaissances pour arriver à une compréhension mutuelle des enjeux et, si possible, générer des apprentissages peuvent alors être mis en place. Cela se traduit notamment par des expérimentations de gouvernance dans lesquels les décideurs occupent, entre autres, un rôle de catalyseur (Mukhtar-Landgren et al., 2019). À travers ces expérimentations, les acteurs publics, privés ou sociaux développeraient de nouvelles approches qui brouillent les « frontières entre l’action publique (institutionnelle) et l’action prise en charge par des représentants de la société civile ou d’organisations privées » (Cloutier et al., 2015, p. 11).
- 1 Dans cet article qui traite d’un arrondissement montréalais, six catégories d’instruments ont été i (...)
5Cet article est l’occasion de revenir sur deux exercices de concertation multi-acteurs s’inscrivant au sein d’une expérimentation de gouvernance mise en place par la Ville de Montréal dans le cadre du réaménagement de la friche industrielle de Lachine-Est. L’objectif n’est pas de les évaluer, mais de mettre en exergue certains apprentissages en ce qui a trait à la prise en compte des enjeux climatiques par les instruments d’urbanisme. Bien qu’il existe plusieurs formes d’instruments pouvant être utilisés pour aborder les enjeux climatiques et la transition écologique à l’échelle municipale (Audet et al., 2022)1, ce texte se concentre sur ceux généralement utilisés pour encadrer les projets urbains. On fait ici référence aux règlements ou aux plans réglementaires issus des différentes lois québécoises touchant le domaine urbain, dont la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) et la Loi sur les compétences municipales. Quant à la notion de projet urbain, il s’agit d’une notion polysémique qui peut se comprendre, pour les besoins de cet article, comme une opération urbaine importante se traduisant par l’aménagement d’un nouveau quartier ou le réaménagement d’un espace urbain existant souvent porté par un projet politique (Idt, 2020).
6Une analyse a posteriori des échanges et des débats tenus lors des deux exercices de concertation couverts par cet article a, en effet, permis d’identifier quatre grands défis à considérer lors des réflexions entourant l’élaboration des instruments d’encadrement. Ceux-ci seront présentés après avoir décrit sommairement le contexte entourant ces deux exercices. En conclusion, ces défis seront mis en perspective afin d’expliquer certaines dynamiques observables dans l’utilisation récente des instruments d’urbanisme.
7Le site où doit s’implanter l’écoquartier Lachine-Est possède une superficie d’environ 60 hectares. Situé à l’extrémité ouest du canal de Lachine qui relie le Vieux-Port de Montréal et un bief en amont des rapides éponymes, il s’agit d’un secteur industriel actuellement en déclin dont la majeure partie est en friche. À terme, ce secteur pourrait compter plus de 7 000 logements ainsi que des équipements publics, des usages commerciaux et des bâtiments industriels (Ville de Montréal, 2023). Anciennement occupé par des activités industrielles lourdes, ce secteur soulève des enjeux de contamination et de nombreux défis en matière de gestion des eaux de pluie, de patrimoine et de mobilité. L’offre en transport collectif y est particulièrement limitée. En matière d’adaptation aux changements climatiques, la hausse prévue des épisodes de précipitations abondantes occupe une place prépondérante dans les réflexions étant donné le manque d’infrastructures et la saturation du réseau actuel. Plus récemment, la présence importante d’îlots de chaleur commence également à ressortir comme un élément majeur à prendre en compte.
- 2 Depuis les modifications apportées à la LAU en juin 2023, le terme « programme » a été remplacé par (...)
8La volonté de réaménager ce secteur ne date pas d’hier. Depuis 2004, les pouvoirs publics travaillent au devenir de Lachine-Est. Relativement complexe, ce projet a fait l’objet de nombreuses réflexions ponctuées d’arrêts, de remises en question et de réorientations politiques. Contrairement à d’autres secteurs en transformation, celui-ci se démarque également par l’implication de plusieurs organismes issus de la société civile. Depuis de nombreuses années, ceux-ci participent activement aux réflexions, notamment par l'élaboration de différents documents et la tenue d’évènements, dont un sommet en mars 2019 ayant pour thème « L’écoquartier d’aujourd’hui, la ville de demain ». De nombreux exercices de consultation, voire de concertation, ont également été menés ou mandatés par la Ville de Montréal ou par l’Arrondissement de Lachine où se situe le projet. Ces exercices étaient souvent accompagnés de mesures de participation active auprès des différentes parties prenantes. Toutes ces réflexions ont mené à l’adoption d’un document de planification détaillée en septembre 2021, soit le programme particulier d’urbanisme (PPU) de l’écoquartier Lachine-Est, présentant un quartier multifonctionnel de forte densité (figure 1). Ce document a été soumis à la consultation publique au printemps 2022 (Office de consultation publique de Montréal, 2022) et adopté en juin 2023 (Ville de Montréal, 2023). À titre de renseignement, le PPU2 est un instrument de planification défini à la LAU qui précise les orientations et les objectifs d’aménagement pour un secteur donné ainsi que certaines balises et normes. Son adoption est de nature contraignante puisqu’elle entraîne automatiquement un processus de refonte règlementaire, ce qui n’est pas le cas des plans directeurs quelquefois adoptés par les administrations municipales. Ces plans directeurs n’ont pas d’assises légales et restent bien souvent des documents d’intention. L’adoption d’un PPU pour le secteur Lachine-Est révèle l’importance de ce territoire pour les élus, mais également une volonté affirmée d’encadrer son développement de façon davantage soutenue.
Figure 1 : Vue aérienne montrant la vision d’aménagement du secteur Lachine-Est
Ville de Montréal, 2023.
9En mars 2020, afin d’accompagner les réflexions entourant l’élaboration du PPU, la Ville de Montréal a mis en place un « bureau de projet partagé » regroupant des élus, des fonctionnaires administratifs et professionnels, une table de concertation de la société civile ayant une cinquantaine de membres (à savoir, Concert’Action Lachine) ainsi que les principaux propriétaires des terrains à redévelopper (figure 2). Par cette expérimentation de gouvernance, elle donne suite à une recommandation de l’Office de consultation publique de Montréal concernant la gouvernance du projet (OCPM, 2019).
Figure 2 : Schéma de gouvernance du Bureau de projet partagé
Ville de Montréal, 2023.
10Pour alimenter ses réflexions dans le cadre du bureau de projet partagé, Concert’Action Lachine a décidé d’organiser une série de cinq ateliers avec les différentes parties prenantes concernées ou intéressées afin de développer une vision commune pour le territoire et dégager de grands objectifs. Parmi ces parties prenantes, on retrouvait notamment des personnes représentant différents organismes issus de la société civile locale ou montréalaise intéressés par diverses questions touchant le domaine urbain (mobilité, environnement, santé, éducation, inclusion sociale), des promoteurs immobiliers et des ministères ou organismes publics ainsi que des personnes professionnelles ou élues de l’Arrondissement et de la Ville. Regroupant une cinquantaine de personnes, ces ateliers ont porté sur 1) l’innovation écologique, 2) la culture, le design et le patrimoine, 3) la mobilité, 4) le logement et les équipements et 5) le développement économique. Ceux-ci ont été élaborés avec le soutien d’experts professionnels ou académiques et ont rassemblé des élus, des acteurs de la société civile, des représentants d’organismes publics et des propriétaires fonciers. Deux mois plus tard, un sixième atelier était, cette fois-ci, organisé par la Ville de Montréal pour discuter de la forme urbaine matérialisant les objectifs se dégageant des échanges. Ceci a permis à la Ville de se réapproprier le contenu des cinq premiers ateliers tout en poursuivant les discussions avec les parties prenantes. Bien qu’aucun atelier ne portât spécifiquement sur les notions d’adaptation, d’atténuation et de transition, celles-ci ont teinté plusieurs interventions étant donné les thèmes abordés et la nature des parties-prenantes invitées, dont plusieurs groupes de citoyens engagés dans les questions environnementales.
11En parallèle, en 2018, la Ville de Montréal en collaboration avec le Consortium Ouranos, soit un organisme ayant pour but d’assurer les liens et la cohésion entre le milieu scientifique et les acteurs de l’adaptation, lançait un appel à manifestation d’intérêt pour financer la tenue d’un Laboratoire vivant sur le climat (Climat Living Lab). L’objectif était de documenter et d’analyser les étapes de planification urbaine afin de faire des propositions pour intégrer cette adaptation de façon plus systématique. Pour ce faire, le secteur Lachine-Est était sélectionné comme cas d’étude. Les apprentissages souhaités devaient néanmoins être transposables à d’autres secteurs de la ville. À la suite de cet appel, le collectif de recherche Labo Climat Montréal recevait le mandat et commençait ses travaux au printemps 2019. Afin de favoriser les échanges, la cocréation, les apprentissages et la mise en relation des différentes parties prenantes, trois ateliers ont été organisés en plus des entretiens et de la distribution de questionnaires. En tenant compte des informations contenues au rapport de recherche (Labo Climat Montréal, 2021), le premier atelier a regroupé 27 personnes, principalement des professionnels de la Ville ou de l’Arrondissement. Celui-ci avait notamment pour objectif de développer les relations entre les acteurs, de comprendre les perceptions et les défis généralement associés aux changements climatiques et d’identifier quelques pistes de solution. Le second atelier visait plus spécifiquement le redéveloppement du secteur Lachine-Est dans une perspective de changements climatiques. Celui-ci a regroupé 12 personnes, en grande partie des professionnels de la Ville et de l’Arrondissement impliqués dans le projet. Quant au troisième atelier, il portait sur l’implantation d’infrastructures vertes à Lachine-Est et visait à créer un moment d’échange afin de susciter une réflexion sur leur multifonctionnalité, et ce, en tenant compte des contraintes et des opportunités du site. Cet atelier a regroupé 34 personnes au profil varié. Ces trois ateliers avaient également pour objectif transversal de « favoriser l’idéation sur des transformations au processus de projet urbain et aux modalités de coordination des différents acteurs et services, pour mieux inclure l’adaptation » (Labo Climat Montréal, 2021, 33).
12Bien que les instruments d’urbanisme en matière de planification et de règlementation n’aient pas fait l’objet d’un atelier distinct au sein de ces démarches de concertation multi-acteurs menées en parallèle aux travaux du bureau de projet partagé, ils ont été au centre de plusieurs échanges. Ayant participé à titre de chercheur aux travaux du Labo Climat Montréal et, à titre d’expert, aux ateliers organisés par Concert’Action Lachine, une analyse a posteriori des propos tenus a pu être réalisée afin de dégager certains défis faisant débat entre les parties prenantes et touchant plus directement la boîte à outils des aménageurs et des urbanistes. S’inscrivant, d’une part, dans une démarche de type « Living Lab – Laboratoire vivant » et, d’autre part, dans un esprit de concertation pleine et entière entre l’ensemble des personnes participantes, ma présence à ces exercices multi-acteurs a dépassé le simple rôle d’observateur. Cette analyse a posteriori permet également de reprendre le recul nécessaire et mon biais de chercheur.
13Les quatre grands défis tirés des débats entre les parties prenantes s’influençant mutuellement. Leur ordre de présentation ne témoigne pas de leur importance, mais sert principalement à construire un discours cohérent pour le lecteur. Une analyse plus détaillée des échanges qui ont eu lieu lors des deux démarches de concertation évoquées dans cet article paraîtra prochainement dans un livre dressant le bilan de la recherche menée par le Labo Climat Montréal. La synthèse présentée ci-après a néanmoins permis de peaufiner certaines analyses.
14Le premier défi est celui de l’imputabilité politique et de l’équité entre les territoires. Les réponses aux enjeux environnementaux demandent de faire des choix qui supposent, bien souvent, de nouvelles contraintes. Différentes parties prenantes peuvent alors s’y opposer et, en fonction du rapport de force en présence, influencer les décisions. Par conséquent, dans un contexte où, comme au Québec, il existe peu de normes nationales en matière climatique, ces réponses reposent davantage sur des choix politiques locaux. Or, les élus locaux sont soumis à de multiples pressions souvent contradictoires en provenance, entre autres, des promoteurs privés, de la société civile et de la population résidente. Pour s’opposer à la mise en place de nouvelles contraintes, plusieurs parties prenantes tirent notamment profit de ce contexte et évoquent l’iniquité territoriale que cela induirait face aux territoires limitrophes. Dans le cas de Lachine-Est, des divergences d’opinion existaient, entre autres, en ce qui a trait aux mesures favorisant l’autonomie et la sobriété énergétique, à la place à accorder à la voiture individuelle et au pourcentage de logements sociaux souhaité. Or, la concurrence qui existe entre les villes et les arrondissements pour attirer de nouveaux investissements et de nouveaux ménages devient quelquefois un argument de taille qui nuit à l’évolution des pratiques. De ce fait, ce premier défi questionne directement la notion d’autonomie souvent valorisée par les pouvoirs locaux puisqu’en absence de directives claires en provenance des gouvernements supérieurs, cette autonomie est également synonyme d’une plus grande vulnérabilité face aux pressions des différentes parties prenantes et, plus particulièrement, de celles des promoteurs immobiliers.
15Le deuxième défi concerne la répartition des responsabilités entre les paliers administratifs (ville ou arrondissements pour Montréal, mais également agglomération et communauté métropolitaine selon les compétences considérées), les organismes publics (société de transport, centre de service scolaire, et cetera), le privé (les promoteurs immobiliers et les différents propriétaires fonciers), la société civile (organismes et associations) et la population résidente. Se posent alors les questions du « qui fait quoi », du « comment » et du « à quel coût ». Cela ne se limite pas au partage des compétences en urbanisme entre les différentes échelles territoriales, lequel sera davantage évoqué au paragraphe suivant, mais concerne également les efforts consentis par chacun en vue de la réussite de la vision d’ensemble. Éventuellement, cela se traduit par un partage des responsabilités ou par une certaine forme de coopération ou de mutualisation. À titre d’exemple, la question de la répartition des responsabilités entre les administrations municipales et les promoteurs immobiliers en ce qui a trait à la gestion des eaux de pluie dans le futur écoquartier de Lachine-Est était au cœur de plusieurs échanges et réflexions. Cette répartition avait non seulement des conséquences sur la forme urbaine proposée et, plus précisément, sur l’emplacement et la fonction des différents espaces publics, mais aussi sur les mesures règlementaires à mettre en place pour encadrer les projets afin que les promoteurs immobiliers prennent en charge une partie de la problématique observée. Ce partage des responsabilités était également au cœur des discussions avec la société civile lorsqu’il était question de la conception, de la réalisation et de l’entretien à long terme des infrastructures vertes à mettre en place. Or, si certains aspects entourant ce deuxième défi peuvent trouver réponse à travers l’amélioration des instruments en vigueur ou des exercices de consultation, d’autres aspects comme la prise en compte à long terme de certaines tâches par les citoyens ou les promoteurs immobiliers demanderont la création de nouveaux mécanismes. Dans les propos tenus lors des ateliers organisés par Concert’Action Lachine, les notions de charte ou de contrat citoyen ont notamment été mentionnées par certains participants pour, entre autres, limiter l’usage de la voiture individuelle ou favoriser un meilleur entretien des infrastructures vertes mises en place.
16Le troisième défi réside dans la capacité des acteurs publics d’agir de façon systémique et multiscalaire sur le long terme. Concernant les échanges tenus dans le cadre des deux exercices de concertation étudiés, ce défi soulève trois types d’innovation liés à leur habileté à penser à l’extérieur des cloisonnements administratifs habituels, des « limites territoriales » de leur intervention et des « temporalités » généralement prises en compte. D’une part, pour diverses raisons liées, entre autres, à des considérations relatives au partage des compétences et aux ressources humaines ou financières en présence, les acteurs publics ont l’habitude de réfléchir en vase clos, service par service, administration par administration. À titre d’exemple, à Montréal, en ce qui a trait à la gestion des eaux de pluie, le Service de l’eau de la Ville est en partie responsable de la règlementation et le Service d’urbanisme et de la mobilité réfléchit à des éléments de vision concernant notamment l’aménagement d’infrastructures vertes devant gérer une partie des eaux, mais les arrondissements restent relativement autonomes quant aux mesures d’encadrement à mettre en place, et, dans l’éventualité où on souhaiterait utiliser un parc dans le cadre de cette gestion, le projet dépendrait soit du Service des grands parcs de la Ville, soit de l’Arrondissement, en fonction de sa grandeur ou son importance. Or, les enjeux climatiques demandent d’aborder conjointement un ensemble d’éléments pour évaluer toutes les options et les combinaisons possibles. Par conséquent, la réponse apportée par les instruments d’urbanisme dépendra, en grande partie, de l’inertie administrative des différentes parties prenantes publiques concernées ou de leur capacité à sortir des sentiers battus. D’autre part, cette réponse sera également influencée par leur capacité d’agir de façon multiscalaire. D’ores et déjà, les administrations publiques sont habituées à questionner les relations qui existent entre les différents instruments dans une gouvernance multiniveaux. Dans les échanges tenus eu égard au redéveloppement de Lachine-Est, ces relations ont notamment été soulevées lorsqu’il était question de mobilité et de biodiversité. Les enjeux climatiques demandent toutefois davantage. À titre d’exemple, l’encadrement des projets urbains similaires à celui de Lachine-Est se fait généralement projet par projet. Les effets cumulatifs entre les projets et entre les territoires sont rarement considérés. Or, ces effets s’avèrent importants pour évaluer l’impact des différents aléas climatiques. Ceux-ci demandent de réfléchir à des solutions qui s’inscrivent dans un continuum prenant en compte l’ensemble des projets et mêlant, lorsqu’il s’agit de plusieurs territoires, autonomie et collaboration administrative. De plus, certains choix devront tenir compte du fait que le lieu règlementé n’est pas nécessairement celui le plus impacté et que les solutions mises de l’avant participent à une réflexion d’ensemble. La question de savoir si, dans certains secteurs, il ne faudrait pas être plus sévère pour compenser les secteurs déjà construits pourrait également se poser. Il va sans dire que cette capacité à prendre en compte les différents territoires renvoie au défi d’imputabilité politique et d’équité territoriale évoqué précédemment. Enfin, la troisième innovation à considérer est liée à la prise en compte de la durée de vie des interventions touchant les territoires et les milieux de vie. Les enjeux climatiques demandent de réfléchir davantage au cycle de vie entourant les solutions mises de l’avant afin que celles-ci puissent, d’une part, demeurer efficaces et, d’autre part, s’ajuster à l’évolution des pratiques et à la part d’inconnu que l’avenir réserve. Cela questionne à la fois le rôle des différentes parties prenantes et la transcription de leurs responsabilités au sein de divers instruments (à savoir, le deuxième défi évoqué précédemment), mais également à la façon de concevoir les instruments d’urbanisme. Le plus souvent, ceux-ci ont été pensés pour encadrer l’aménagement des territoires et des milieux de vie en fonction d’un prévisible souhaitable pensé comme immuable.
17Le quatrième et dernier défi qu’il importe d’évoquer est celui de la transparence devant être associée au besoin de flexibilité entourant désormais les instruments d’urbanisme. Cette flexibilité se traduit notamment par l’adoption de règlements dit discrétionnaires reposant davantage sur des critères interprétables au cas par cas plutôt que sur des normes clairement définies, dont les règlements sur les plans d'implantation et d'intégration architecturale (PIIA) et sur les projets particuliers de construction, de modification ou d'occupation d'un immeuble (PPCMOI). Bien que ce défi de transparence ne soit pas spécifique à la prise en compte des enjeux climatiques, il influence la façon de répondre aux innovations précédemment présentées. En effet, cette recherche de flexibilité rend, bien souvent, relativement opaques les réflexions et les décisions ayant conduit à certains choix. Dépendamment des situations, cette opacité peut se faire aux dépens des promoteurs immobiliers lorsque ceux-ci ne parviennent pas à appréhender tout ce qui leur sera demandé ou des populations résidentes qui, en voyant a posteriori les effets de cette flexibilité, deviennent sceptiques quant à l’atteinte effective des objectifs énoncés dans les instruments de planification. Or, cette opacité pourrait nuire aux innovations nécessaires pour répondre aux enjeux climatiques, notamment en ce qui a trait aux partages des rôles et des responsabilités.
18L’analyse des échanges tenus lors des deux exercices de concertation menés en parallèle à l’élaboration du PPU de l’écoquartier Lachine-Est a permis d’identifier certains défis relatifs à la prise en compte des enjeux climatiques par nos instruments d’urbanisme. En soi, ces défis ne sont pas nouveaux et certains d’entre eux, comme l’importance d’agir de façon systémique et multiscalaire ou de revoir le partage des responsabilités entre les parties prenantes, ressortent d’ores et déjà de certains ouvrages académiques ou professionnels. L’intérêt de cette analyse réside davantage dans la démonstration de leur caractère incontournable, et ce, quelles que soient les solutions apportées par les différentes parties prenantes participantes.
- 3 Pour plus d’information, voir le site internet de la ville de Montréal [En ligne] URL : https://ser (...)
19S’il est encore trop tôt pour voir comment cela se traduira dans le cadre de Lachine-Est, il est néanmoins possible d’affirmer que ces défis influencent, du moins en partie, l’évolution récente de certains instruments d’urbanisme au Québec. L’importance d’assurer une certaine équité entre les territoires et d’agir de façon systémique et multiscalaire peut, entre autres, être évoquée pour expliquer le renouveau des exercices de planification (schéma d’aménagement et plan d’urbanisme) observé depuis quelques années au Québec, et ce, après des années d’hégémonie de la notion de « grand projet urbain » davantage axée sur une approche « partie par partie » de nos espaces urbains. De cette réflexion peuvent notamment émerger de nouveaux dispositifs qui, sans être nécessairement des instruments d’encadrement, modifient les processus de prise de décision. Mentionnons, à titre d’exemple, l’indice d’équité des milieux de vie mis en place par Montréal et qui vise à localiser les milieux « cumulant des vulnérabilités urbaines afin de susciter la priorisation et la convergence des investissements municipaux »3. Les récentes modifications apportées à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme et la publication en mai 2024 des nouvelles orientations gouvernementales en aménagement du territoire (OGAT) témoignent également de ce retour en force des exercices de planification. En effet, plusieurs nouveaux éléments demanderont une connaissance plus systémique des effets de l’urbanisation, notamment pour assurer la qualité et la disponibilité des ressources en eau.
20Des instruments se mettent aussi en place pour mieux tenir compte des enjeux climatiques dans l’encadrement des projets de construction, comme le facteur de résilience climatique (aussi appelé le coefficient de biotope par surface) notamment instauré dans les arrondissements du Sud-Ouest et de Mercier-Hochelaga-Maisonneuve à Montréal pour mesurer les bénéfices écologiques des aménagements proposés. Il en est également ainsi en ce qui a trait aux partages des responsabilités entre les parties prenantes. Des expérimentations de gouvernance réussissant des administrations publiques, des organismes issus de la société civile et des personnes citoyennes s’observent de plus en plus. L’expérience des ruelles vertes dans l’arrondissement montréalais de Rosemont-Petite-Patrie en est un bon exemple.
21Toutefois, malgré l’évolution observable de certains instruments pour répondre aux défis mis en exergue, une certaine forme d’inertie pouvant limiter les innovations à mettre en place persiste. Deux éléments décrits ci-après ressortent tout particulièrement des échanges tenus : l’habileté à penser à l’extérieur des cloisonnements administratifs habituels et l’utilisation de plus en plus prononcée des instruments d’encadrement de nature discrétionnaire au sein des approches d’urbanisme négocié.
22L’habileté à penser à l’extérieur des cloisonnements administratifs habituels demeure, en effet, fragile. D’une part, elle repose davantage sur des individus créant par eux-mêmes un réseau d’échange que sur des processus administratifs clairement établis (Labo Climat Montréal, 2021). D’autre part, cette pensée en vase clos est tellement bien ancrée dans la pratique qu’elle semble limiter la perception du contenu transversal pouvant être inséré dans les instruments d’urbanisme. En effet, dès la commande administrative ou politique de départ, la façon de percevoir l’instrument qui sera utilisé (à savoir le PPU, mais également les autres règlements d’urbanisme comme les règlements sur les PIIA et sur les PPCMOI) semble se conjuguer avec une certaine volonté de conserver l’autonomie des différents services municipaux impliqués dans l’aménagement et le développement d’une ville (à savoir les services d’urbanisme, de développement économique, d’habitation, de loisirs, de voirie et travaux publics, et cetera). L’instrument choisi et son contenu seront ainsi balisés de façon à reconnaître cette autonomie en limitant autant que faire se peut les éléments qui seraient perçus comme n’étant pas du ressort du service ayant reçu la commande.
23Par ailleurs, dans le contexte québécois, l’utilisation de plus en plus prononcée des instruments d’encadrement de nature discrétionnaire est généralement associée au fait de considérer les approches qualifiées d’urbanisme négocié comme un incontournable pour arriver à des projets jugés de meilleure qualité. Dans cet urbanisme négocié, une partie de la réponse apportée en matière d’encadrement repose sur des relations de pouvoir entre les promoteurs immobiliers et les administrations publiques. En plus du défi de transparence précédemment évoqué, cette façon de procéder nuit à la mise à l’échelle des innovations pouvant être mise en place pour répondre aux différents enjeux climatiques. En effet, plusieurs facteurs pouvant, entre autres, être associés au contexte du projet, aux parties prenantes en présence, aux ressources professionnelles et financières disponibles et à la maitrise foncière du site influencent le contenu de l’encadrement exigé (Granier, 2020). S’observent alors de fortes disparités dans le temps et dans l’espace, à savoir entre l’ensemble des projets proposés à des moments différents sur le territoire d’une même ville. À l’inverse, un encadrement reposant davantage sur des règlements normatifs comme le zonage faciliterait la mise à l’échelle de certaines innovations, une fois celles-ci testées dans le cadre de projets pilotes. Cela éviterait également de faire reposer toute avancée environnementale visant le bien collectif sur des exercices d’urbanisme négocié traduisant une certaine néolibéralisation des villes.