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De la recommandation de 2002 au Livre Vert de 2006 : quelle stratégie européenne pour la gestion intégrée des zones côtières (GIZC)

Colloque organisé par les professeurs Mahfoud Ghezali et Michel Prieur, au nom de l'Université du Littoral Côte d'Opale et l'Université de Limoges.
Mahfoud Ghézali

Résumé

Le colloque « De la recommandation de 2002 au Livre Vert de 2006 : quelle stratégie européenne, pour la GIZC ? » avait pour ambition de rendre compte d’une double réalité différenciée et en construction. Il s’agit pour la Commission d’une part de promouvoir auprès des Etats à littoral de l’U.E. l’élaboration d’une approche stratégique nationale d’aménagement et de GIZC, selon l’échéance programmée de 2006 et de soumettre à évaluation les rapports nationaux notifiés par les Etats à la Commission. D’autre part de lancer un vaste débat auprès de toutes les parties prenantes de l’U.E. sur la construction d’une politique maritime intégrée européenne (PMI).

Il apparaît tout d’abord que la stratégie de GIZC et la PMI sont étroitement liées entre elles, notamment autour de l’appel à une méthode d’approche commune, la GIZC appliquée à des échelles différenciées ; celles de la zone côtière et celle des espaces marins, la PMI étant par ailleurs enracinée dans le programme de Lisbonne pour la promotion de l’emploi et la stimulation de la croissance.

On note d’emblée que la GIZC apparaît nettement à travers les textes fondamentaux pertinents comme une source d’inspiration méthodologique pour une approche globale et intégrée de la PMI aussi bien du point de vue des caractéristiques de la GIZC sur les espaces de référence que de l’équilibre vertueux exigé pour l’approche de la durabilité à la fois éco-systémique, économique et sociale, voire culturelle. A la dimension des mers et océans, une autre exigence se manifeste nettement, celle de renouveler l’appareil conceptuel et instrumental de la GIZC pour tenir compte des nouvelles échelles d’analyse entraînant le déplacement vers la mer du centre de gravité de la GIZC et du profil nouveau de la gouvernance. La conséquence logique de ce préalable important apparaît dans les caractéristiques des concepts utilisés, c’est-à-dire le territoire de la GIZC, la gouvernance, la planification participative, la répartition des compétences.

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Europe
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Texte intégral

  • 1  Les textes sont notamment : quatre communications de la Commission :

1Le colloque « De la recommandation de 2002 au Livre Vert de 2006 : quelle stratégie européenne pour la gestion intégrée des zones côtières » (GIZC) s’est donné une grande ambition, en essayant de rendre compte d’une double réalité, en construction et différenciée, à travers l’analyse de plusieurs textes communautaires1, imbriqués les uns dans les autres et consacrés à la « Gestion intégrée des mers, océans et zones côtières et marines ».

  • 2  2002/413/CE (recommandations de l’UE sur la GIZC, précité.
  • 3  Com. (2006) 275 final du 7 juin 2006.

2Il s’agit pour la Commission européenne d’une part de promouvoir auprès de chaque État à littoral de l’UE, sur la base des principes et orientations contenues dans les recommandations du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2002 relative à la mise en œuvre de la GIZC en Europe2, l’élaboration d’une approche stratégique nationale d’aménagement et de gestion intégrée des zones côtières, dans le délai imparti de quatre années, c’est-à-dire en 2006 et de soumettre à évaluation par la Commission européenne, les éléments de la stratégie nationale. D’autre part de lancer un vaste débat auprès de toutes les parties prenantes de l’UE sur la construction d’un projet de « politique maritime intégrée » (PMI) porté par le Livre vert de la Commission et intitulé « Vers une politique maritime de l’Union : une vision européenne des océans et des mers3.

  • 4  Communication de la Commission : Rapport au Parlement européen et au Conseil : évaluation de la GI (...)
  • 5  Libre Blanc de la Commission européenne : « Une politique maritime intégrée pour l’UE : communicat (...)
  • 6  « Notre avenir réside en grande partie dans le potentiel inexploité des océans souligne le Préside (...)

3Dans les deux cas, les textes de la Commission se contentent de formuler les problématiques et les axes du débat et des politiques. Les solutions sont portées quant à elles, par d’autres textes « d’évaluation » des stratégies de la GIZC4 et le Livre Blanc de la Commission pour faire le bilan des débats et arrêter le détail des plans, programmes de la future politique maritime intégrée de l’UE5. Il est évident toutefois que les stratégies GIZC et PMI de l’UE sont étroitement liées entre elles, autour notamment de l’appel à une méthode d’approche commune, la GIZC, appliquée à des échelles différenciées : les paramètres de mesures profilés à la dimension des mers et océans qui bordent le continent et les régions ultra-périphériques, changent de portée et d’échelles dès lors qu’il s’agit de construire une PMI de l’Europe ; à plus forte raison lorsqu’il faut prendre en compte l’enracinement à l’Agenda de Lisbonne sur la création de l’emploi et la stimulation de la connaissance6 dans le respect du développement durable.

4Dès lors, l’espace nouveau qu’exige le vaste champ d’action de la PMI, dépasse le cadre traditionnel des zones côtières et interpellent la viabilité des concepts traditionnels, depuis longtemps à l’œuvre dans la GIZC, ceux de territoires, de gouvernance, de projets de développement durable, de planification participative, même si la GIZC reste la source d’inspiration méthodologique pour une même approche globale et intégrée et à la dimension à la fois de la zone côtière et des mers et océans : la GIZC est supposée y accomplir une de ses fonctions éminentes, la fonction pédagogique à tous les niveaux d’approche et d’échelle des mesures. Tel est bien le premier postulat des deux approches de la Commission européenne.

5À supposer qu’une telle fonction déroule tous ses effets, l’appareil conceptuel et instrumental de la GIZC ne doit-il pas être profondément renouvelé, sous le poids des exigences imposées par la construction de la PMI en Europe : c’est la deuxième question qui paraît structurer nos débats.

La GIZC, source d’inspiration méthodologique pour une approche globale et intégrée de la politique maritime européenne

  • 7  Le 5ème programme de démonstration communautaire a permis l’installation de 35 zones côtières, don (...)
  • 8  Recommandation du 30 mai 2007, précitée.
  • 9  Ibidem.
  • 10  Recommandation de l’UE sur la GIZC, précitée : Com. (2000) 547 final du 27 septembre 2000.
  • 11  Livre vert de la Commission, cité dans la recommandation de la Commission sur l’évaluation de la G (...)

6Dès la mise en œuvre des programmes communautaires, en particulier le 5ème programme de démonstration communautaire qui a vu l’installation à la fin des années 1990 des trente-cinq (35) zones de démonstration communautaires7, la Commission n’a pas manqué de souligner, à plusieurs reprises, le rôle stratégique joué par les zones côtières en Europe. C’est ainsi que, est-t-il rappelé, les zones côtières font partie du « patrimoine commun fragile et vital et il est essentiel que sa diversité biologique, l’attrait de ses paysages, son équilibre écologique et sa capacité à maintenir la qualité de vie des individus, leur niveau de santé, les activités économiques et le bien-être social, soient sauvegardés ». Par conséquent, les zones côtières remplissent des fonctions essentielles, notamment économiques, résidentielles, récréatives et de transports qui dépendent toutes de leurs caractéristiques physiques, de leur patrimoine culturel, de leurs ressources naturelles et de leur biodiversité marine et terrestre, ainsi que de leurs ressources biologiques. Cette base de ressources constitue donc le fondement de la prospérité  (et de la viabilité économique) des générations présentes et à venir qui ont élu domicile dans les zones côtières8. Par ailleurs, il est souligné que « dans leur quasi-totalité, les européens ont recours aux ressources des zones côtières comme source de produits alimentaires et de matières premières, comme marché de produits ou encore comme maillon vital pour le transport et les échanges commerciaux. Elles restent la destination que privilégient les vacanciers. Par conséquent la résolution des problèmes rencontrés dans les zones côtières revêt une importance stratégique pour tous les européens »9. La mission stratégique de la GIZC apparaît alors clairement dans ses deux dimensions : celles de la zone côtière et celle plus large des mers et océans. Lorsqu’elle a lancé sa stratégie visant à mettre en œuvre la recommandation de l’UE sur la GIZC10, la commission n‘a pas manqué de rappeler que « les zones côtières avaient particulièrement besoin d’une approche territoriale intégrée mais que fondamentalement cette bonne gouvernance territoriale était également valable pour d’autres régions confrontées à des pressions multiples et à des intérêts antagonistes ». « Les mers et océans sont de plus en plus dans ce cas », note la Commission qui ajoute : « Malgré la nécessité de continuer à appliquer la GIZC à terre, il conviendra d’accorder davantage d’importance à la mise en œuvre de la GIZC au niveau des interfaces terre-mer et dans un contexte maritime régional »11.

7La GIZC apparaît bien comme une technique de gestion à double détente pour construire deux réalités complémentaires (A). Mais elle implique de satisfaire à l’exigence d’équilibre dans l’approche de la durabilité, particulièrement lors de la construction de la politique maritime européenne intégrée (B).

La GIZC, une technique de gestion à double détente pour construire deux réalités complémentaires

8La mission dévolue à la GIZC est double. Elle met en œuvre tout d’abord une stratégie nationale en prenant appui sur les zones côtières, comme le prescrit la recommandation du 30 mai 2002. En second lieu, en prenant ancrage sur l’Agenda de Lisbonne relatif à l’emploi et à la croissance, elle met en chantier, selon les prescriptions du Livre Vert du 7 juin 2006, la politique maritime intégrée (PMI) de l’Europe, pour « construire une véritable économie maritime européenne intégrée et la plus compétitive de la planète ».

Une stratégie nationale de GIZC, déployée sur les zones côtières

  • 12  Programme de démonstration communautaire cité par la Recommandation du 30 mai 2002.
  • 13  Voir le rapport de la Conférence des régions périphériques maritimes d’Europe (CRPME) ardents défe (...)
  • 14  Com. (2007) 308 final du 7 juin 2007.
  • 15  Rapport du cabinet d’expertise « Ruprecht » du 1er décembre 2007. Voir nos commentaires dans le co (...)
  • 16  L’évolution des zones côtières européennes, rapport de l’AEE n° 6/2006.
  • 17  Rapport sur l’utilisation des indicateurs de la GIZC du groupe de travail sur les indicateurs et l (...)

9Depuis longtemps déjà, dans le programme de démonstration communautaire, apparaît nettement le souci pour l’UE « de promouvoir les activités d’aménagement intégré des zones côtières dans les États membres, ainsi qu’au niveau des mers régionales, de rendre la législation et les politiques sectorielles de l’UE compatibles avec l’aménagement intégré des zones côtières, d’encourager le dialogue entre les groupes d’intérêts qui se sont constitués le long du littoral européen »12 et qui représentent les différents segments de la société. De tels développements qui subliment la GIZC dans la Recommandation de 2002, suscitent une résonnance familière dans le Livre Vert qui considère celle-ci comme « une exigence vitale pour s’orienter vers un nouveau modèle de développement » et en même temps « la condition essentielle du développement durable des zones côtières… »13. Invariablement, on retrouve la même importance accordée à la GIZC dans les deux textes et l’on passe de l’un à l’autre sans que chute l’intérêt primordial accordé à la méthode de gestion. Plus précisément, la recommandation de la Commission sur la stratégie de GIZC a été réévaluée à plusieurs niveaux, comme le note le rapport de la Commission européenne au Parlement européen et au Conseil du 7 juin 2007 : « évaluation de la GIZC en Europe »14. Trois rapports d’évaluation ont été ainsi dressés : un rapport d’évaluation externe, le 1er décembre 2006 réalisé par un cabinet de consultants sur examen de rapports nationaux portant sur la stratégie nationale de GIZC15. En second lieu, un rapport de l’agence européenne pour l’environnement assorti d’une évaluation spatiale intégrée des zones côtières européennes16. Et en troisième lieu un rapport du groupe de travail sur les indicateurs et les données portant sur l’utilisation des indicateurs dans les rapports nationaux établis en application de la recommandation de l’UE sur la GIZC17.

  • 18  Rapport d’évaluation de la GIZC, précité, com. (2007) 308 final.
  • 19  Les 14 Etats sont : Belgique, Chypre, Danemark, Finlande, France, Allemagne, Grèce, Lettonie, Litu (...)

10Le rapport de la commission reprend les éléments de la recommandation de l’UE sur la GIZC, en particulier les pressions croissantes subies par les zones côtières, du fait de l’attrait qu’elles exercent : ressources côtières surexploitées, conflits entre usagers du fait de la pénurie d’espace, grandes variations saisonnières de l’emploi et de la démographie et tensions sociales, dégradations affectant les écosystèmes naturels qui soutiennent les zones côtières, exposition aux risques aggravés par les effets du changement climatique, dont l’élévation du niveau des mers propice aux marées, aux tempêtes et aux inondations côtières. En outre, des secteurs d’activités importants tels que le tourisme, la pêche et l’agriculture sont parmi les plus vulnérables aux changements climatiques éventuels. C’est dans ce contexte à risques que s’impose plus que jamais « une approche stratégique pour l’aménagement de la GIZC afin de parvenir au développement durable »18. Le premier écueil à éviter est de mettre en œuvre des mesures et dispositions législatives sur la GIZC conçues séparément et sur une base purement sectorielle, « ce qui peut donner lieu à des priorités contradictoires, à un manque de clarté, etc…à une approche fragmentée… ». « Une approche plus intégrée de l’aménagement et de la gestion des zones côtières devrait fournir un cadre plus propice aux synergies, et de parvenir plus aisément et plus efficacement au développement durable19.

11La recommandation de l’UE sur la GIZC souligne précisément huit principes définissant les caractéristiques essentielles de la GIZC, en particulier, l’intégration intersectorielle et entre les différents niveaux de gouvernance, une approche participative et fondée sur la connaissance.

  • 20  Ibidem.
  • 21  Résultats de l’évaluation de la recommandation de l’UE sur la GIZC. Rapport d’évaluation, précité.

12Le rapport d’experts « Ruprecht » du 31 décembre 2006 indique que 14 États sur les 20 États membres côtiers ont transmis des rapports officiels à la commission, soit 65 % des États membres côtiers et plus de 70 % du littoral européen20. Si tous les États ont mentionné l’adoption de mesures réglementaires pour encadrer l’exploitation et le développement des côtes, il est rare de constater la mise en œuvre systématique d’une politique et d’une véritable stratégie de GIZC. De plus, les mesures prises sont en général récentes (2006) et leur mise en œuvre vient de commencer. Faut-il ajouter que les mesures prévues par le Livre Vert sur la politique maritime intégrée de l’Europe sont en cours d’évolution. La commission « n’estime donc pas opportun à ce stade d’adopter un nouvel instrument juridique spécifique pour promouvoir la GIZC », c’est-à-dire une directive sur la stratégie de la GIZC. Par ailleurs, la commission relève que les projets « se mobilisent davantage sur l’aspect environnemental… » alors « qu’il faudrait prendre en compte le développement économique durable et les considérations d’ordre social dans les stratégies »21.

  • 22  Ibidem.
  • 23  Directive 2007.2/CE du parlement européen et du Conseil.

13Il convient à cet égard de souligner la diversité des côtes européennes et des systèmes administratifs applicables. Il ne peut donc « y avoir de solutions toutes faites, ni universelles ». « Il serait plutôt préférable de procéder à une analyse comparative plus systématique et de renforcer l’échange d’expériences en Europe »22. Plus que jamais, il est utile d’investir également dans la capacité à collecter, à analyser et à diffuser les informations sur la GIZC. La Directive INSPIRE a mis en place, précisément le cadre juridique indispensable23 pour rendre les informations sur les zones côtières plus facilement accessibles. Pour renforcer la promotion de la GIZC et la rendre plus lisible et facilement compréhensible, la Commission a retenu une série de thèmes prioritaires, notamment l’adaptation au changement climatique et aux risques ainsi que les conséquences de la gestion de l’interface terre/mer et des zones marines au large des zones côtières.

  • 24  Evaluation de la GIZC, précitée. La commission cite le Livre Vert. Il faut rappeler à cet égard qu (...)
  • 25  Com. (2005) 504 et 505 du 14 octobre 2005 ; voir en B l’examen d’un équilibre vertueux.

14Tout naturellement, l’évaluation débouche sur les éléments du Livre Vert et sur la constatation que les conditions d’une approche territoriale intégrée sont équivalentes ailleurs sur les mers et océans. « Fondamentalement, cette bonne gouvernance territoriale est également valable pour d’autres régions confrontées à des pressions multiples et à des intérêts antagonistes. Les mers et océans sont de plus en plus dans ce cas. Malgré la nécessité de continuer à appliquer la GIZC à terre, il conviendra d’accorder davantage d’importance à la mise en œuvre de la GIZC au niveau des interfaces terre/mer et dans un contexte maritime régional »24. Le développement durable des mers et océans de l’UE exige en effet un cadre d’aménagement et de gestion de l’espace maritime plus élargi en tenant compte d’un large écosystème marin, comme le prescrit la proposition de directive relative à la stratégie pour la protection du milieu marin, afin de parvenir à un bon état écologique du milieu marin25. « En tout état de cause, la plupart sinon la totalité des politiques et instruments de l’UE ont une incidence sur les zones côtières » comme le remarque la communication de la Commission sur la stratégie de GIZC pour l’Europe.

15L’évaluation de la commission débouche à cet égard sur une série d’orientations pour renforcer la promotion de la GIZC en Europe, en particulier, la mise en œuvre d’une stratégie nationale de GIZC garantissant un développement environnemental, social, économique et culturel équilibré, la définition précise d’orientations pour une meilleure compréhension des principes relatifs à la gestion et à l’aménagement rationnels des zones côtières, l’articulation de la stratégie de GIZC. La proposition de directive pour la protection du milieu marin et aux travaux relatifs aux mers régionales, l’adaptation de la stratégie aux risques et aux incidences possibles d’un changement climatique, le développement d’analyses comparatives et la promotion de bonnes pratiques sur la GIZC impliquant un partage des informations et de données pertinentes. C’est à ce prix, conclut la commission, sur ses orientations que « la GIZC deviendra alors aussi une composante importante de la future politique maritime de l’UE ».

16La stratégie de GIZC fait en effet largement partie de la politique maritime intégrée de l’Europe, même si l’ancrage souligné par le Livre Vert est celui de l’Agenda de Lisbonne sur l’emploi et la croissance : « L’économie maritime génère 5 millions d’emplois et 3 à 5 % du PIB de l’Europe sont générés par le secteur maritime (industries et services).

Une politique maritime intégrée (PMI) de l’Europe ancrée dans le programme de Lisbonne, selon le débat du Livre Vert du 7 juin 2006

17« Les mers sont l’énergie vitale de l’Europe… »

  • 26  J.M. Barrasso, président de la Commission européenne, Livre Bleue cité par le responsable d’une ON (...)
  • 27  L’Europe est bordée de deux océans (Atlantique, Arctique) et de quatre mers (mer du Nord, mer Médi (...)

18« Je suis convaincu que notre avenir réside en grande partie dans le potentiel inexploité des océans » explique J.M. Barrosso. « Notre proposition de politique maritime intégrée à été conçue pour produire de la croissance, des emplois et de la durabilité »26. En effet, pour la Commission, « la mer est une ressource productive que les européens doivent valoriser de manière durable. Seule une politique maritime européenne ambitieuse permettra d’atteindre cet objectif. Elle propose donc une PMI, fondée sur le constat que toutes les questions relatives aux océans et aux mers d’Europe sont liées entre elles et que les politiques maritimes doivent être élaborées conjointement pour obtenir les résultats escomptés. Cette politique et le plan d’actions qui l’accompagne, énumèrent une série de mesures concrètes à lancer durant le mandat de la commission et couvrent plusieurs questions telles que le transport maritime, les ports, l’emploi, les pêcheries, la protection de l’environnement marin, etc. Cette dernière question s’est traduite par la directive pour la stratégie de protection du milieu marin en 2007. Il est vrai que les découvertes scientifiques, les progrès considérables des technologies, le changement climatique, la pollution marine et la mondialisation ont modifié largement les rapports que l’Europe entretient par rapport aux mers et océans27.

  • 28  Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social e (...)
  • 29  Point 2.1 Livre Vert p. 7 : « Il s’agit des transports maritimes et ports, tourisme, l’énergie, l’ (...)
  • 30  Programme d’action, précité p. 3.
  • 31  Ibidem.

19L’ensemble des questions sectorielles doivent donc être traitées dans une perspective intégrée et non pas isolément et de manière compartimentée. De plus, la référence à l’exigence économique dans la conception du développement maritime intégré sillonne l’ensemble du Livre Vert et du programme d’action. Dès l’introduction, la prise de conscience du potentiel économique que représentent les mers et océans de l’UE constitue une donnée incontournable. La PMI est d’abord économique. Même la recherche et l’innovation traitées dans le programme d’action doit se traduire par une question pratique : « Comment transformer plus efficacement les compétences et les connaissances en produits et services industriels »28. La priorité ainsi donnée au développement économique se traduit dans le Livre Vert par le choix « des secteurs à fort potentiel de croissance »29, encouragés essentiellement dans les régions côtières. Elle va traduire « l’interaction intense entre l’Europe et la mer, plus variée et plus enrichissante que jamais »30. Le PMI doit par ailleurs « reposer sur l’excellence dans le domaine de la recherche de la technologie et de l’innovation marine »31. Le programme de travail est très riche et les questions à traiter importantes, notamment un espace maritime européen sans barrières, une stratégie européenne pour la recherche marine, des politiques maritimes nationales intégrées à élaborer par les États membres, un réseau européen de surveillance maritime, une feuille de route pour l’aménagement de l’espace maritime par les Etats membres, un réseau européen de pôles d’activités maritimes (« clusters »).

  • 32  Charles Gachelin « Pour un plan stratégique intégré du littoral » Rapport au Ministre d’Etat Deleb (...)
  • 33  Le professeur Gachelin a longtemps enseigné dans le Master « Droit de la GIZC » à l’Université du (...)

20Mais une place importante est réservée à « l’approche intégrée appliquée à la gestion marine », en particulier l’application de la GIZC à l’aménagement du territoire marin conçu comme un instrument important du développement durable des régions marines et côtières et pour la restauration de la qualité environnementale des mers et des océans. La référence à la recommandation de 2002 de la Commission européenne figure en bonne place dans le choix de ce système de gestion. À cet égard, le Livre Vert introduit des idées nouvelles dans la coexistence entre elles des activités côtières et leur compétition dans un espace restreint et fragile : c’est ainsi que pour valoriser l’aquaculture, elle suggère de « l’éloigner des côtes, ce qui nécessiterait de nouveaux travaux de recherche et une amélioration des techniques d’élevage en haute-mer ». Cette idée, à vrai dire, a été développée dès 1992 par le professeur Charles Gachelin dans son rapport au gouvernement français sur « un plan stratégique intégré du littoral »32 où il développe ses idées sur l’amélioration des techniques d’élevage en haute mer en matière d’aquaculture et où il cite l’expérience de nombreux pays d’Asie, qui connaissent bien ses théories33. Les techniques d’élevage dans le domaine de l’aquaculture en haute mer y paraissent parfaitement maîtrisées.

  • 34  Livre Vert, point 4.2 p. 38 « Aménagement de l’espace maritime pour une économie maritime en plein (...)
  • 35  Intégration spatiale (terrestre et marin), intégration des objectifs de protection dans les politi (...)

21Dans ce domaine précisément le Livre Vert cite l’approche écosystémique développée dans la stratégie thématique pour le milieu marin. « La Commission estime qu’il est opportun de mettre en place un système d’aménagement de l’espace pour les activités maritimes pratiquées dans les eaux relevant de la juridiction des États membres ou contrôlées par eux. Le système reposerait sur l’approche éco-systémique définie dans la stratégie thématique pour le milieu marin »34. Le « relais » de la GIZC vers le large est ainsi pris par le volet éco-systémique, le pilier environnemental de la GIZC, c’est-à-dire l’exigence de la durabilité du développement. On ne peut s’empêcher alors de formuler deux observations importantes : d’une part, en passant de l’espace côtier à l’espace du « large écosystème marin », il semble qu’on relie entre eux deux systèmes de GIZC, correspondant à deux territoires de la GIZC, l’un, plus « terrien » et l’autre plus marin et sollicité par la haute mer. D’autre part, l’environnement marin qui peut attester la bonne qualité du milieu marin ou sa détérioration constitue, certes, un des piliers du développement durable, mais aussi, dans la logique initiée par le « Livre vert », un facteur essentiel qui peut promouvoir ou réduire « la capacité des mers et océans à générer des revenus et des emplois ». Toutefois, même une lecture « économiste » du développement durable n’altère pas la prise en compte de la GIZC par le Livre Vert, y compris le principe d’intégration dans toutes ses facettes35.

22Tout naturellement s’impose l’exigence de promouvoir un équilibre vertueux dans l’approche de la durabilité, soucieux d’articuler le développement économique et la protection de l’environnement.

l’exigence d’un équilibre vertueux dans l’approche de la durabilité

  • 36  J. Theys : « Les inégalités écologiques », dimension oubliée de l’action publique collective ; Iné (...)

23La référence constante à l’Agenda de Lisbonne dans la construction de la PMI de l’UE est d’abord révélatrice de l’équilibre recherché entre les trois piliers du développement durable, économique, social et environnemental, ce que le professeur J. Theys appelle « les trois sœurs rivales du développement »36.

24Il en est de même pour la stratégie de la GIZC en Europe qui intègre cet équilibre du développement durable comme une composante indissociable.

Un juste équilibre du développement durable composante essentielle de la stratégie de la GIZC en Europe

  • 37  Recommandation du 30 mai 2002, précitée.
  • 38  Com. (2007) 308 final, précité.

25La formule contenue dans la recommandation du 30 mai 2002 pour énoncer l’équilibre recherché dans le développement durable est restée toujours bien ciselée. « Il est essentiel de mettre en œuvre une gestion des zones côtières qui soit écologiquement durable, économiquement équitable et socialement responsable et adaptée aux réalités culturelles »37. Un tel équilibre représente du reste une des orientations capitales du rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil portant sur l’évaluation de la GIZC, en vue de renforcer la promotion de celle-ci en Europe. « Les États membres côtiers, est-il souligné, sont encouragés en partenariat avec les différentes parties intéressées à mettre en œuvre leur stratégie nationale de GIZC visant à garantir un développement environnemental, social, économique et culturel équilibré »38.

  • 39  Ibidem.

26Or l’équilibre postulé apparaît essentiellement théorique, comme l’attestent les différents rapports nationaux sur la stratégie de GIZC soumis à évaluation. Si l’évaluation confirme que la GIZC est interprétée et comprise différemment selon les États européens en fonction de leur système juridique et de la qualité de leurs indicateurs spécifiques appliqués à la GIZC, il apparaît souvent que l’équilibre du développement durable est rompu au profit de l’environnement : « La GIZC à tendance à mobiliser les entités davantage sur l’aspect environnemental », relève la Commission dans son rapport d’évaluation. « Or, il faudrait aussi prendre en compte le développement économique durable et les considérations d’ordre social dans les stratégies »39.

  • 40  Actes du colloque de Coruna, Espagne, octobre 2008.Communication sur la loi littoral française du (...)

27Il faut bien convenir à cet égard que les instances nationales arrivent difficilement à équilibrer l’ensemble de ces aspects dans les zones côtières, en particulier en France où la loi littoral du 3 janvier 1986 formule cette équation dans son intitulé « Loi relative à l’aménagement, à la mise en valeur et à la protection du littoral » et dans le slogan retenu « développer sans bétonner et protéger sans sanctuariser »40.

  • 41  Com. (2008) 504 et 505 du 14 octobre 2005, précité.
  • 42  Le rapport d’évaluation de la GIZC explique en effet : « Dans la mesure où, géographiquement parla (...)

28Si le balancier du développement durable des zones côtières favorise dans certains cas plutôt l’aspect environnemental, il en est tout autrement dans la PMI en Europe où le développement économique prend toute sa dimension, malgré le poids du « pilier environnemental », constitué par la stratégie thématique pour la protection et la conservation du milieu marin, incluant une proposition de directive relative à la stratégie pour la protection du milieu marin41. La future PMI de l’UE englobe alors à la fois la stratégie pour la protection du milieu marin et la politique européenne de GIZC42 et elle élargit son champ d’action écosystémique vers la mer, avec l’ambition de « promouvoir l’utilisation durable avec les parties prenantes des conventions maritimes régionales ».

Une stratégie pour le milieu marin, pilier environnemental du développement durable dans la construction de la PMI en Europe (La directive cadre « stratégie pour le milieu marin »)43.

  • 43  Directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’ac (...)

29C’est en octobre 2005 que la Commission a adopté sa stratégie thématique pour la protection et la conservation du milieu marin incluant une proposition de directive relative à la stratégie pour la protection du milieu marin, cadre législatif pour parvenir à un bon état écologique du milieu marin et constituant une des principales sources du rapport d’évaluation de la GIZC. Une première remarque tout d’abord. Depuis la directive du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire de l’eau, celle-ci n’est plus seulement considérée comme une ressource mais comme le milieu dont il faut préserver et restaurer le bon état écologique. Comme par ailleurs, l’économie maritime est d’abord une économie de la connaissance et du savoir, il convient d’avoir une parfaite connaissance des écosystèmes marins pour mieux assurer leur durabilité.

  • 44  Exposé des motifs de la directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008, (...)

30Le milieu marin est donc un « patrimoine précieux qu’il convient de protéger, de préserver et de remettre en état, l’objectif étant de maintenir la diversité biologique et préserver la diversité et le dynamisme des océans et des mers et d’en garantir la propreté, le bon état sanitaire et la productivité. À cet égard, la présente directive devrait promouvoir l’intégration des préoccupations environnementales au sein de toutes les politiques concernées et constituer le pilier environnemental de la future politique maritime de l’UE »44.

  • 45  Article 1er de la Directive.

31L’objet de la directive est précisément de mettre en place, au plus tard en 2020, un cadre permettant aux États membres de prendre toutes les mesures nécessaires pour réaliser ou maintenir un bon état écologique des milieux marins et à cette fin des stratégies marines sont élaborées et mises en œuvre, selon une approche fondée sur les écosystèmes… et permettant d’éviter que la capacité des écosystèmes marins…soit compromise… »45.

  • 46  Exposé des motifs (i) de la directive.
  • 47  Article 4 de la directive.

32En ce qui concerne le champ d’application, il s’agit des eaux marines « placées sous la souveraineté et la juridiction des États membres de l’UE » comprenant « les eaux de la Méditerranée, de la Mer Baltique, de la Mer Noire et de l’Atlantique du Nord-Est ainsi que les eaux bordant les Açores, Madère et les îles Canaries »46. Les régions marines sont formées par les quatre premières séries d’eaux marines qui forment les bassins maritimes régis par des conventions régionales et qui peuvent se subdiviser en sous-bassins47.

  • 48  Voir les actes du Colloque de Montpellier d’octobre 2008 sur la GIZC. Notre communication sur le p (...)
  • 49  Communication de la Commission « Feuille de route pour la planification de l’espace maritime : éla (...)

33Or, les régions et sous-régions marines constituent des Unités d’aménagement et de gestion des zones marines. C’est ainsi que pour la Méditerranée, un cadre juridique pour la GIZC a été introduit par le protocole de Madrid du 21 janvier 2008, à la convention de Barcelone de 199548. Dans la foulée du Livre Vert, un système de planification des espaces maritimes a été introduit « tenant compte des utilisations antagonistes et concurrentes des ressources et de l’espace avec un choix des lieux les mieux adaptés aux activités économiques, tout en évitant les conflits entre diverses utilisations et en recherchant les utilisations les plus efficaces de l’espace ainsi qu’une gestion conjointe du développement maritime et du développement sur la terre ferme »49.

  • 50  Communication du 14 octobre 2005, com. (2005) 504 et 508, précitée.
  • 51  Ibidem.

34Mais la vertu exemplaire de la méthode de gestion intégrée des zones côtières permet d’assurer une approche globale et intégrée sur l’ensemble des espaces, dans le cadre, de la PMI de l’UE, tout en garantissant une certaine cohérence entre les politiques, les plans et les programmes, à toutes les échelles d’analyse et les niveaux d’intervention. Le rôle de « cadre d’appui »50 joué par la stratégie thématique à l’égard des stratégies nationales de GIZC est particulièrement à souligner, compte tenu précisément des rapports inextricables qui lient les zones côtières et le milieu marin51.

35Faut-il ajouter la place importante occupée par la gestion des risques côtiers dans la GIZC ? Le Livre Vert a construit une véritable théorie dans ce domaine en prenant en considération la totalité de ces risques qu’ils soient d’origine naturelle ou résultant d’activités humaines et la gestion de ces risques.

  • 52  Rapport d’évaluation de la GIZC, précité.
  • 53  Ibidem.

36A cet égard, une des orientations pour renforcer la promotion de la GIZC en Europe, insiste particulièrement sur une analyse conjointe entre la directive relative à la stratégie pour la protection du milieu marin et les travaux associés concernant les conventions relatives aux mers régionales. Il est essentiel que les stratégies de GIZC soient conçues en coordination et coopération étroite avec ces instruments « pour assurer une approche globale du développement durable des mers et océans de l’UE »52. C’est à ce prix, ajoute le rapport d’évaluation, que la GIZC deviendra alors une composante importante de la future PMI de l’UE53.

Le renouvellement de l’appareil conceptuel et instrumental de la GIZC, imposé par la PMI européenne

37A ce stade de l’analyse, une nouvelle exigence se fait jour, imposée par la PMI en Europe et en appelle au renouvellement de l’appareil conceptuel et instrumental de la GIZC, sous le poids de nouvelles échelles de mesure, du tracé de nouveaux espaces et l’apparition d’autres types de gouvernance.

De nouvelles échelles d’analyse à la dimension des mers et océans

  • 54  Livre Vert, point 4.1 p. 38.
  • 55  Livre Vert, gestion de l’interface terre/mer, point 3.4 p. 33.

38Pour tenir compte des nécessités éco-systémiques imposées par la stratégie thématique incluant la directive « stratégie pour le milieu marin », mais aussi des impératifs dictés par « l’aménagement des espaces marins pour une économie maritime en expansion »54, la commission n’hésite pas à préconiser d’aller vers le large, au-delà des zones côtières. L’objectif est de préférence de « mettre en place un système d’aménagement de l’espace, par les activités maritimes dans les eaux relevant de la juridiction des États membres ou contrôlées par eux »55. Un nouveau territoire de la GIZC, sollicité par le large au nom d’exigences éco-systémiques et économiques s’impose de plus en plus consacrant ainsi le déplacement du centre de gravité de la GIZC vers le large.

Un nouveau territoire délimité par le déplacement vers la mer du centre de gravité de la GIZC

  • 56  Selon les termes du programme de démonstration communautaire (5è) à l’occasion du choix des 35 zon (...)
  • 57  M. Prieur, Mélanges, précité.
  • 58  M. Prieur, Mélanges en l’honneur de J. Morand-Devillers, précité.

39Le temps est déjà loin où le territoire de la GIZC était cantonnée à la mer territoire et prudemment estimé à 12 milles nautiques. C’était déjà une « conquête » sur la vénérable « frontière juridictionnelle »56. La doctrine saluait « le lien désormais indissociable entre les deux milieux marin et littoral57 qui était auparavant une évidence pour les seuls scientifiques ». Ce lien devient également et pour la première fois avec l’amendement du 10 juin 1995 à la Convention de Barcelone du 16 février 1976 « convention sur la protection du milieu marin et littoral de la Méditerranée », une évidence juridique »58. Le protocole de Madrid à la Convention de Barcelone du 21 janvier 2008, 1er Traité international sur la GIZC, a pu parvenir en effet à inciter les États méditerranéens, membres de l’UE et pays tiers, à mettre en commun les activités de protection sur les espaces délimités par la mer territoriale. Alors que jusque là, la GIZC était essentiellement cantonnée à une approche « terrienne » qui dilate sur la terre ferme le territoire de la gestion intégrée, loin dans l’arrière-pays, grâce à l’intercommunalité et aux retombées de l’impact de la plate-forme portuaire en termes d’emplois, de services et de densité de population, l’horizon de la mer territoriale ciblé par le jeu des instruments d’aménagement et de gestion paraît s’éloigner de plus en plus en direction du large, sous le poids de nouveaux facteurs de « maritimisation ».

  • 59  Voir notamment les travaux de l’Université de Bretagne Occidentale (Brest) en géographie et en dro (...)

40En effet, on ne peut passer sous silence le mouvement d’expansion par vagues successives du processus en cours, de « maritimisation » ou de « littoralisation » des activités, des hommes et des aires urbaines à la conquête de nouveaux espaces de la mer. Confirmant la logique du projet communautaire qui mobilise les pays-membres de l’UE et pays tiers d’une même région maritime, le centre de gravité de la GIZC paraît bien s’être déplacé loin dans les espaces marins, « La mer y devient le centre des priorités » note la doctrine, toutes disciplines confondues, qui souligne que « toute action doit y être repensée à partir de la mer, en fonction de la mer. Là sont les défis… »59.

  • 60  En particulier la coopération transfrontalière menée au titre de l’instrument européen de voisinag (...)
  • 61  Directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’ac (...)
  • 62  Livre Vert, point 5.1 p. 45, Activités des Etats pratiquées en mer, p. 46.

41Un tel mouvement qui parait irrépressible conduit donc à prolonger le territoire traditionnel de la GIZC au-delà de la mer territoriale et jusqu’à la zone économique exclusive (ZEE), voire jusqu’à la haute mer compte tenu des nécessités de la sécurité-sûreté maritime et du fonctionnement des écosystèmes. Plus particulièrement, c’est parfois à la coopération internationale, transfrontalière et communautaire60 qu’est renvoyé le souci de structurer de nouvelles échelles pour l’établissement du futur territoire de la GIZC. C’est l’entreprise à laquelle s’est attelée l’UE pour la mise en œuvre de la directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (directive cadre « Stratégie pour le milieu marin »)61. Un tel territoire semble traduire sur les mers, la tendance décelée par le Livre Vert, à la création d’un « espace maritime commun de l’UE », régi par des règles identiques en matière de sûreté, de sécurité et de protection de l’environnement. Cet espace permettrait d’accroître l’efficacité de la gestion des eaux territoriales et des ZEE par les États membres et de créer pour le transport maritime à courte distance, des conditions similaires à celles du transport terrestre entre les États membres. Les pays tiers concernés pourraient être associés à ce processus par les États membres62.

La construction d’un espace marin européen de protection du milieu marin (directive cadre « Stratégie pour le milieu marin »)

  • 63  Exposé des motifs de la directive (point 3).
  • 64  Article 1, objet, alinéa 1.

42La stratégie thématique pour la protection et la conservation du milieu marin a été établie par la décision du Parlement européen et du Conseil du 22 juillet 2002 en vue de promouvoir l’utilisation durable des mers et la conservation des écosystèmes marins. Cette approche prend en compte les zones protégées et porte sur l’ensemble des activités humaines ayant un impact sur le milieu marin. La directive 2008/CE/56 qui fait partie de la stratégie vise précisément à promouvoir, dans le cadre de la protection de ce patrimoine précieux qu’est le milieu marin, l’intégration des préoccupations environnementales au sein de toutes les politiques concernées, en constituant ainsi, « le pilier environnemental de la future politique maritime de l’UE »63. L’objectif est donc de « mettre en place un cadre, surtout juridique, permettant aux États membres de prendre toutes les mesures nécessaires pour réaliser ou maintenir un bon état écologique du milieu marin au plus tard en 2020 »64.

  • 65  Article 1, alinéa 3.
  • 66  Article 3, alinéa a et b.
  • 67  Article 5, alinéa 1 et 2.

43Les stratégies marines élaborées et mises en œuvre selon le calendrier établi, doivent appliquer à la gestion des activités humaines, une approche fondée sur les écosystèmes permettant de garantir que la pression collective résultant de ces activités soit maintenue à des niveaux compatibles avec la réalisation du bon état écologique65. Mais les stratégies portent aussi sur les questions de l’autorisation, promotion ou limitation des activités sur les espaces marins. Le champ d’application de la directive présente un grand intérêt. Celle-ci s’applique à toutes les eaux marines, fonds marins et sous-sols, y compris les eaux côtières, telles que définies par la directive 2000/60/CE alors que la première interprétation du Livre Vert semblait exclure ces dernières66. Le souci d’intégration a été sans doute le plus déterminant ; Par ailleurs, les stratégies marines sont définies, pour chaque région ou sous-région marine, avec la coopération des États partageant la même région ou sous-région marine67.

  • 68  Convention sur la protection de l’environnement marin de la zone de la Mer Baltique (convention He (...)

44Les eaux marines placées sous la souveraineté des États font partie intégrante des régions marines énumérées : Mer Baltique, Atlantique du Nord-Est, Mer Méditerranée, Mer Noire comme bassins maritimes régis par des conventions particulières. La directive devrait alors contribuer au respect des obligations découlant des conventions applicables68. La directive souligne la nécessité d’inviter les pays tiers ayant des eaux dans la même région ou sous-région marines d’un État membre à participer au processus établi, ce qui, indique-t-elle, faciliterait la réalisation d’un bon état écologique de la région ou sous-région maritime concernée.

  • 69  C’est ainsi que l’Océan Atlantique du Nord-Est (conventions OSPAR) comprend : la mer du Nord au se (...)

45Chaque région peut être en effet subdivisée en sous-régions marines69. Quant aux stratégies marines, chaque État membre élabore pour chaque région ou sous-région marine une stratégie marine applicable à ses eaux marines, en respectant le plan d’action décrit à l’article 5 § 2 : celui-ci décrit différentes phases de préparation, le programme de mesures échelonné selon un calendrier. Pour les actions urgentes à appliquer à une région ou sous-région où l’état de la mer est jugé critique, une procédure d’urgence est prévue pour un plan d’action exceptionnel.

  • 70  Article 9.
  • 71  Article 11.

46Une place importante est par ailleurs réservée à la coopération régionale et les États membres sont incités à appliquer les dispositions notamment institutionnelles prévues dans la Convention. L’objectif de la directive, souvent rappelé, est la définition d’un bon état écologique qui doit être réalisé en utilisant en particulier les différentes listes indicatives des descripteurs qualitatifs figurant en annexe70. Quant aux objectifs environnementaux, ils sont définis de manière exhaustive par les États membres pour chaque région ou sous-région marine, afin de jeter les bases du « bon état écologique » à réaliser. À cet égard, des programmes de surveillance sont élaborés pour évaluer en permanence l’État écologique de leurs eaux71. Les États membres notifient à la Commission les caractéristiques correspondant à un bon état écologique, les objectifs-environnement et indicateurs associés, les résultats des programmes de surveillance. Sur ces bases, la Commission transmet à chaque État membre son sentiment sur les éléments ratifiés, en indiquant dans les six mois de la transmission des notifications, si celles-ci sont conformes ou non à la directive.

  • 72  Article 19.

47Mais des dérogations sont prévues pour les cas où le bon état écologique ou bien les objectifs environnementaux ne peuvent pas être atteints. Par ailleurs, les États membres peuvent adresser à la Commission des recommandations pour une action de la communauté. L’information et la consultation du public tiennent une grande place pour permettre aux parties intéressées de réelles possibilités de participation72.

48La Commission doit rendre compte périodiquement de l’état écologique des eaux marines et côtières. Un premier rapport est publié dans les deux ans et au plus tard en 2019. Par la suite, elle publie ses rapports tous les six ans : le rapport est soumis au Parlement européen et au Conseil.

  • 73  Livre Vert, point 2.2 p. 11.
  • 74  Les politiques communes faut-il le rappeler, sont parfois parmi les dispositions qui remettent en (...)

49Enfin, la directive prévoit une transposition par les États membres des dispositions de la directive sous forme législative, réglementaire et administrative, au plus tard le 15 juillet 2010. La directive pose de nombreuses questions qui restent parfois en suspens, lorsqu’on a en vue que le Livre vert entend considérer la stratégie thématique dans son ensemble comme le « pilier environnemental » de la future politique maritime européenne73. En premier lieu, pour réaliser un des objectifs de la GIZC, qu’est l’intégration des normes juridiques, nécessaire pour la viabilité du projet européen intégré et le succès de la GIZC, comment assurer l’intégration des dispositions internationales (droit de la mer notamment), les dispositions communautaires foisonnantes74, les accords régionaux et même de nombreuses dispositions nationales, même si l’on sait qu’en pareil cas, c’est le droit communautaire qui prime.

  • 75  Développement des territoires ruraux et littoraux (DTR) de février 2005, décret de 2007 sur les SM (...)

50Il en est de même pour l’intégration des institutions et des compétences et des instruments utilisés. Très souvent en droit interne, les institutions en mer et sur la terre ferme (ex. le département en France) sont en concurrence et affecte même l’impératif de coordination (c’est ainsi qu’en France deux institutions de coordination sont concurremment prévues pour l’aménagement du territoire sur terre ferme et sur mer : le Conseil interministériel d’aménagement et de développement du territoire (le CIADT) compétent sur terre et sur mer et le Conseil interministériel de la mer (CIM). La France apparait ainsi dans certains cas un contre-exemple de la coordination). De même, les instruments utilisés restent encore catégoriels et n’encouragent pas la GIZC, car prévus pour une application en mer ou sur la terre ferme75. L’exemple du schéma de mise en valeur de la mer (SMUM) si particulièrement cité, avant qu’il soit réformé récemment dans la loi française. Sur un tout autre plan, la coopération prévue par le Livre Vert et la directive, avec les pays tiers soulève de délicats problèmes de mise en œuvre dans les autres bassins maritimes que la Méditerranée.

51Il a fallu pour la Convention de Barcelone de 1995 prévoir un véritable traité international, le protocole de Madrid du 21 janvier 2008 pour faire face valablement à la mise en œuvre de la GIZC en Méditerranée. Que l’on songe aux autres conventions régionales, où joue le statut de pays tiers et qui sont insuffisamment préparées pour la mise en œuvre de la GIZC.

52Même dans les bassins maritimes où seul serait applicable le droit communautaire, la difficulté demeure pour faire face à la diversité des situations et des systèmes juridiques. Si la directive est bien venue pour engager les États membres de manière collective, elle ne suffit pas à faire face aux situations particulières des États membres. Apparait alors l’autre problème de fond relatif à la répartition des compétences États-communauté européenne et à l’exigence du respect de la subsidiarité.

  • 76  Communication du 24 octobre 2005, p. 8.
  • 77  De même pour la directive stratégie milieu marin où la coordination est renforcée, dans le respect (...)

53Certes la stratégie thématique est censée fournir un cadre d’appui aux stratégies nationales de GIZC76. Mais la lecture attentive de la directive est loin d’assurer une bonne correspondance entre les deux objectifs, alors que la GIZC est supposée devenir partie intégrante de la PMI en Europe, qui dessine le territoire de la GIZC. Celle-ci implique en principe que la subsidiarité puisse jouer pleinement. Or les exigences de coordination des politiques et des niveaux de décisions conduisent à renforcer les pouvoirs d’encadrement de contrôle et d’arbitrage de la Commission européenne notamment sur les conflits d’usage77. Par là, est renforcée le processus de construction de « l’espace maritime communautaire européen, régi par des règles identiques en matière de sécurité-sûreté et environnement.

54Pour en vérifier la validité s’impose l’analyse de la gouvernance construite à grande échelle avec les bassins maritimes comme unités de gestion.

Une gouvernance à grande échelle avec les bassins maritimes comme unités de gestion

  • 78  Livre Vert, chapitre 5, Gouvernance au sein de l’UE. Com. (2006, 275 final, volume 1 p. 4).

55Le concept de gouvernance apparaît ici dans toutes ses facettes, hors du cadre miniaturisé de la zone côtière. La distribution des conceptions hors de la prise en charge des micro-projets de la gestion côtière, met en cause un mode de décision selon des lignes de partage entre le politique et l’administratif, le national et le régional, le régional et le local, lorsque les lignes de partage ne s’imbriquent pas entre elles. De plus, les décisions elles-mêmes sont soumises à des procédés de légitimation dont la validité est variable. La participation active des parties prenantes qui portent le projet, leur représentativité, la pertinence des choix de développement, mais aussi l’immersion des projets dans les choix scientifiques. Les progrès de la technologie, souligne le Livre Vert, notamment en matière de contrôle et de surveillance des mers, permettent désormais d’accéder à un niveau jusque là impensable d’intégration des services de données. « Les politiques intégrées constituent le meilleur moyen de mettre à profit les économies d’échelles que permet la technologie »78.

  • 79  Voir l’action de coordination ENCORA soutenue par l’UE et lancée en 2006 avec pour objectif de « S (...)
  • 80  Livre Vert, point 5.1 p. 42.

56La légitimité scientifique attestée par l’immersion du projet à la connaissance et au savoir prend une place éminente et la commission en a pris véritablement conscience dans le domaine de la GIZC79. C’est ainsi « qu’au égard de la complexité des relations, indique le Livre Vert, les procédures doivent garantir la prise en considération des meilleurs avis scientifiques et techniques disponibles80. La qualité des choix de planification des décisions obéit aux mêmes fondements sur le plan scientifique et technique.

Une planification participative des espaces marins

  • 81  Communication de la Commission « Feuille de route pour la planification de l’espace maritime : éla (...)

57La planification s’inscrit dans le cadre du choix de la meilleure coordination de l’action des autorités publiques et des acteurs du secteur maritime. Elle vise à « garantir la meilleure utilisation possible des espaces marins dans l’intérêt du développement économique et du milieu marin »81. Mais surtout, elle se justifie pleinement par la multiplication des rivalités d’intérêts entre plusieurs secteurs, tels que la navigation et le transport maritime, la production d’énergie en mer, le développement portuaire, la pêche et l’aquaculture, les préoccupations environnementales… Faut-il souligner par ailleurs, les conséquences du changement climatique qui conduisent à un redéploiement des activités économiques des zones maritimes et à une dégradation des écosystèmes marins. Le rôle de la planification est alors de contribuer à atténuer de tels phénomènes, en encourageant une utilisation rationnelle de l’espace maritime.

  • 82  Ibidem

58Assurément l’amélioration de la prise de décisions doit beaucoup à l’instrument de planification conçu comme cadre pour arbitrer les conflits d’usage et en même temps pour gérer l’impact des activités humaines sur le milieu marin. L’objectif plus général est aussi de « parvenir à un équilibre entre les intérêts des différents secteurs d’activités et à une exploitation durable des ressources marines, conformément à la stratégie de l’UE pour un développement durable équilibré »82.

  • 83  Y compris les zones côtières.

59Encore faut-il toutefois tenir compte de la spécificité de chaque région dans la planification de l’espace maritime. En pratique, il s’agit d’un processus permettant de collecter des données, de consulter des acteurs et, en sacrifiant aux exigences de la participation des parties prenantes83, d’élaborer un plan, ainsi que les différentes étapes de sa mise en œuvre, afin d’en assurer l’application, l’évaluation et la révision.

60Sur le plan de la procédure et de l’opposabilité des décisions de planification, la « feuille de route » prône une réelle transparence et une grande clarté dans la formulation des choix planifiés. En même temps, la portée juridique de la planification de l’espace maritime au niveau national est garantie. Les décisions ont un caractère contraignant sur le plan terrestre et maritime. Par ailleurs, la « feuille de route » souligne l’exigence de cohérence entre l’aménagement du territoire terrestre et la planification de l’espace maritime, en liaison avec les prescriptions de la GIZC, ainsi que la nécessité d’introduire le contrôle et l’évaluation dans le processus de planification.

  • 84  Il existe un réseau européen de données d’observations et de surveillance (EMODNET) d’une base de (...)

61Cela suppose l’accès à des données fiables et à un réseau d’information crédible84. Une autre question fondamentale est posée à la planification des espaces maritimes : c’est celle des instruments internationaux et européens ayant un effet sur la planification des espaces maritimes. Les premiers sont surtout constitués par la convention CNUDUM, convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982 : la communauté européenne et tous les États membres de l’UE en font partie. L’organisation maritime internationale (OMI) concerne la navigation et les transports maritimes internationaux. Reste les instruments européens qui sont foisonnants, en particulier la législation environnementale, avec la directive-cadre sur le milieu marin (2008/56/CE), les instruments favorisant la planification des espaces maritimes, tels que la Directive-cadre sur l’eau (DCE 2000/60/CE), les directives habitats, oiseaux, la directive sur l’évaluation stratégique environnementale.

62Les instruments européens comprennent également la politique commune de la pêche (PCP) avec une compétence exclusive de la communauté, la GIZC avec les différentes recommandations. Quant aux conventions régionales déjà citées, il s’agit de la Convention OSPAR pour la Mer du Nord, HELCOM pour la Mer Baltique (convention d’Helsinki), la Convention de Barcelone pour la Méditerranée, la Convention de Bucarest pour la Mer Noire.

63En ce qui concerne la responsabilité pour la planification des espaces marins, elle relève des États membres pour sa mise en œuvre. Le principe de subsidiarité s’applique pleinement. Mais grâce à la coordination de l’action assurée à l’échelle communautaire, les résultats s’améliorent incontestablement. Dans ces conditions, il n’est pas douteux qu’en encourageant une telle planification, la compétitivité de l’économie maritime européenne s’en trouve renforcée, tout comme la croissance et l’emploi soulignés par le programme de Lisbonne.

64Il convient également d’inscrire la planification dans le cadre transfrontalier, en raison de la répercussion des décisions nationales sur les pays voisins. La coopération avec les pays tiers qui partagent le même bassin maritime, doit être encouragée pour la gestion en commun de l’espace marin d’un même bassin maritime, conçu comme unité de gestion.

65La planification des espaces marins fait nettement apparaître l’enjeu d’une nouvelle gouvernance maritime, avec le pouvoir de coordination des décisions accordé au niveau communautaire, dans le respect du principe de subsidiarité.

Une coordination européenne des compétences, dans le respect du principe de subsidiarité

66Le principe de subsidiarité est l’une des règles principales appliquées par l’UE à la GIZC. Tous les textes importants soulignaient cette exigence appliquée à l’institution de gouvernance, dans le respect bien compris d’une autre exigence, celle de la coordination des politiques et des décisions.

67Le Livre Vert, après avoir souligné la complexité des relations dans le domaine de la politique maritime, résume bien les enjeux de la coordination forte : « l’élaboration des politiques relatives aux mers et océans devant faire l’objet d’une coordination forte, afin que soit garantie, la cohérence entre les secteurs, les objectifs, les zones géographiques et nos politiques extérieures, il importe de définir les compétences institutionnelles et les moyens nécessaires en vue d’assurer coopération, collaboration, coordination et intégration ».

  • 85  Livre Vert, point 5.1, Elaboration des politiques au sein de l’UE p. 42.
  • 86  Ibidem.

68La formulation est lapidaire mais gagne en clarté85. Toutefois, il faut bien convenir que le respect de la subsidiarité et la nécessité de la coordination impliquent tous deux que les organes sectoriels mis en place par le Conseil et la Commission soient aidés par des organes consultatifs intersectoriels adéquats. Le simple partage linéaire des compétences entre les États pour la mise en œuvre et l’UE pour la coordination, ne suffit pas en effet à éviter des dysfonctionnements dans les choix importants et la gestion quotidienne. La Commission en a pris conscience, en prenant une série de mesures pour renforcer sa « coordination interne »86 et le processus d’intégration.

  • 87  Livre Vert, point 5.1 p. 43.

69Elle a même décidé de « passer en revue la législation communautaire applicable aux secteurs marins et aux régions côtières, afin de déceler d’éventuelles contradictions entre les différentes politiques et de déterminer les synergies possibles ». Elles invitent même les partenaires sociaux « à exposer leurs préoccupations ainsi que leurs suggestions d’amélioration… »87.

  • 88  Ibidem.

70La Commission a tenu à cet égard à rappeler l’exemple de la planification. Les modalités concrètes de la planification incomberaient entièrement aux autorités des États membres, la Commission se limitant à superviser le respect des règles élaborées dans l’intérêt commun88. Elle insiste également sur la nécessité de voir la « gouvernance maritime tirer profit de l’expérience acquise dans le domaine de la politique régionale, en matière de coordination des politiques sectorielles de coopération, d’échanges de bonnes pratiques et de partenariat avec l’ensemble des parties prenantes. Elle suggère d’instituer des conférences annuelles sur les bonnes pratiques dans le domaine de la gouvernance maritime. Celles-ci pourraient en effet se révéler utiles car permettant de rassembler les différents niveaux de pouvoirs et parties concernés.

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Notes

1  Les textes sont notamment : quatre communications de la Commission :

- au Conseil « L’aménagement intégré des zones côtières, sa place dans la politique communautaire de l’environnement » com. (861) 571 final

- au Conseil et parlement européen sur l’aménagement intégré des zones côtières » com. (95) 511 final

- au Conseil et au Parlement européen relative à l’aménagement intégré des zones côtières : une stratégie pour l’Europe com. (2000) 547 final

- au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions : « Une politique maritime intégrée pour l’UE » com. (2007) 575 final.

- une recommandation du Parlement européen et du Conseil relative à la mise en œuvre d’une stratégie GIZC en Europe du 30 mai 2002, 2002/413/CE.

2  2002/413/CE (recommandations de l’UE sur la GIZC, précité.

3  Com. (2006) 275 final du 7 juin 2006.

4  Communication de la Commission : Rapport au Parlement européen et au Conseil : évaluation de la GIZC en Europe du 7 juin 2007, com. (2007) 308 final.

5  Libre Blanc de la Commission européenne : « Une politique maritime intégrée pour l’UE : communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, com. (2007) 375 final du 10 octobre 2007.

6  « Notre avenir réside en grande partie dans le potentiel inexploité des océans souligne le Président de la Commission européenne, J.M. Barosso. Notre proposition de PMI a été conçue pour produire de la croissance, des emplois et de la durabilité. Nous l’avons élaborée au service de notre intérêt européen commun pour exploiter toutes les possibilités offertes par les océans, tout en respectant les principes du développement durable. Elle fait partie de notre stratégie visant à moderniser l’Europe et à la préparer à trouver sa place dans un monde globalisé

7  Le 5ème programme de démonstration communautaire a permis l’installation de 35 zones côtières, dont 3 en France : baie de Brest, estuaire d’Arcachon, le syndicat mixte Côte d’Opale dans le Nord-Pas de Calais. Seule la zone Côte d’Opale a pu réellement fonctionner et prospérer actuellement comme espace vécu. Voir nos développements dans l’ouvrage « GIZC : l’approche statutaire de la zone Côte d’Opale », Mahfoud Ghezali, Imprimerie du Littoral, Boulogne sur mer, mai 2000, 280 p.

8  Recommandation du 30 mai 2007, précitée.

9  Ibidem.

10  Recommandation de l’UE sur la GIZC, précitée : Com. (2000) 547 final du 27 septembre 2000.

11  Livre vert de la Commission, cité dans la recommandation de la Commission sur l’évaluation de la GIZC en Europe du 7 juin 2007, com. (2007) 308 final.

12  Programme de démonstration communautaire cité par la Recommandation du 30 mai 2002.

13  Voir le rapport de la Conférence des régions périphériques maritimes d’Europe (CRPME) ardents défenseurs de la GIZC « Europe de la mer », contributions au Livre Vert, 10 octobre 2005.

14  Com. (2007) 308 final du 7 juin 2007.

15  Rapport du cabinet d’expertise « Ruprecht » du 1er décembre 2007. Voir nos commentaires dans le cours polycopié donné aux étudiants du MASTER « Droit de la GIZC » 2ème année, Mahfoud GHEZALI, directeur de formation, Fonds documentaire du laboratoire LARJ-ULCO, Boulogne sur Mer.

16  L’évolution des zones côtières européennes, rapport de l’AEE n° 6/2006.

17  Rapport sur l’utilisation des indicateurs de la GIZC du groupe de travail sur les indicateurs et les données, septembre 2006.

18  Rapport d’évaluation de la GIZC, précité, com. (2007) 308 final.

19  Les 14 Etats sont : Belgique, Chypre, Danemark, Finlande, France, Allemagne, Grèce, Lettonie, Lituanie, Malte, Pays-Bas, Portugal, Espagne et Royaume-Uni. Trois pays ont envoyé des données provisoires : Pologne, Slovénie, Suède. Aucune contribution n’a été reçue de l’Italie, l’Irlande et l’Estonie.

20  Ibidem.

21  Résultats de l’évaluation de la recommandation de l’UE sur la GIZC. Rapport d’évaluation, précité.

22  Ibidem.

23  Directive 2007.2/CE du parlement européen et du Conseil.

24  Evaluation de la GIZC, précitée. La commission cite le Livre Vert. Il faut rappeler à cet égard que la coopération dans un cadre maritime régional a été préconisée sous la forme d’espaces maritimes de coopération transfrontalière et transnationale dans le cadre de l’objectif de coopération au titre de la politique de cohésion (Règlement CE n° 1083/2006 du Conseil. Voir sur ce point la thèse de J.B. Dubrulle « Les instruments juridiques de la coopération transfrontalière, ULCO, Département droit, 2005 (sous notre direction).

25  Com. (2005) 504 et 505 du 14 octobre 2005 ; voir en B l’examen d’un équilibre vertueux.

26  J.M. Barrasso, président de la Commission européenne, Livre Bleue cité par le responsable d’une ONG F. Roussel-Laby : « Vers une nouvelle politique maritime globale pour l’UE ». participation au débat du Livre Vert.

27  L’Europe est bordée de deux océans (Atlantique, Arctique) et de quatre mers (mer du Nord, mer Méditerranée, Baltique et mer Noire). Elle compte plus de 70 000 km de côtes qui accueillent 40 % de la population européenne. Elles contribuent pour au moins 40 % du PIB de l’UE.

28  Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions : une PMI pour l’UE, com. (2007) 575 final, p. 14.

29  Point 2.1 Livre Vert p. 7 : « Il s’agit des transports maritimes et ports, tourisme, l’énergie, l’aquaculture, les télécommunications sous marines, biotechnologies marines, tourisme côtier, pêche.

30  Programme d’action, précité p. 3.

31  Ibidem.

32  Charles Gachelin « Pour un plan stratégique intégré du littoral » Rapport au Ministre d’Etat Delebarre, Ministre de l’Aménagement du territoire, janvier 1992. Ces idées ont été reprises dans un autre rapport au gouvernement « Pour une politique globale et cohérente du littoral en France » Rapport au Premier ministre Baladur, 1995.

33  Le professeur Gachelin a longtemps enseigné dans le Master « Droit de la GIZC » à l’Université du Littoral, département droit, sous la responsabilité du professeur Mahfoud GHEZALI.

34  Livre Vert, point 4.2 p. 38 « Aménagement de l’espace maritime pour une économie maritime en pleine expansion ».

35  Intégration spatiale (terrestre et marin), intégration des objectifs de protection dans les politiques de développement, intégration des activités et usages du processus de formation des décisions, intégration de toutes les parties prenantes représentant les différents segments de la société, intégration des niveaux de gouvernance.

36  J. Theys : « Les inégalités écologiques », dimension oubliée de l’action publique collective ; Inégalités sociales et écologiques, Institut d’urbanisme de Paris. Voir nos développements dans « Inégalités sociales et écologiques et droits de l’homme, 2005, 57 p. ; Recherche collective, PUCA sous la direction de Ph. Deboudt, Université de Lille II.

37  Recommandation du 30 mai 2002, précitée.

38  Com. (2007) 308 final, précité.

39  Ibidem.

40  Actes du colloque de Coruna, Espagne, octobre 2008.Communication sur la loi littoral française du 3 janvier 1986 et la GIZC, Pr Mahfoud Ghezali, ULCO, novembre 2008.

41  Com. (2008) 504 et 505 du 14 octobre 2005, précité.

42  Le rapport d’évaluation de la GIZC explique en effet : « Dans la mesure où, géographiquement parlant, la PMI proposée dans le Livre Vert, comme les zones côtières, la GI de ces zones à un rôle à jouer dans le cadre d’action proposée ».

43  Directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (Directive-Cadre « Stratégie pour le milieu marin »).

44  Exposé des motifs de la directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008, précité (3).

45  Article 1er de la Directive.

46  Exposé des motifs (i) de la directive.

47  Article 4 de la directive.

48  Voir les actes du Colloque de Montpellier d’octobre 2008 sur la GIZC. Notre communication sur le protocole de Madrid et colloque de Coruna en novembre 2008, communication du Professeur M. Prieur.

49  Communication de la Commission « Feuille de route pour la planification de l’espace maritime : élaboration de principes communs pour l’UE » com. (2008) 791 final du 25 novembre 2008.

50  Communication du 14 octobre 2005, com. (2005) 504 et 508, précitée.

51  Ibidem.

52  Rapport d’évaluation de la GIZC, précité.

53  Ibidem.

54  Livre Vert, point 4.1 p. 38.

55  Livre Vert, gestion de l’interface terre/mer, point 3.4 p. 33.

56  Selon les termes du programme de démonstration communautaire (5è) à l’occasion du choix des 35 zones côtières de démonstration. Voir notre ouvrage, précité « La GIZC : l’approche statutaire de la zone Côte d’Opale » ; voir aussi le Pr M. Prieur dans ses nombreux écrits sur la GIZC, notamment la rédaction de la « loi modèle du Conseil de l’Europe » sur la GIZC, 1999 et plus récemment « La GIZC, le défi méditerranéen », Mélanges en l’honneur de J. Morand-Devillers, ed. Montchrétien, 2007, 12 p. www.eja.fr collection confluences. M. Prieur a pris une part essentielle à la rédaction du protocole de Madrid.

57  M. Prieur, Mélanges, précité.

58  M. Prieur, Mélanges en l’honneur de J. Morand-Devillers, précité.

59  Voir notamment les travaux de l’Université de Bretagne Occidentale (Brest) en géographie et en droit sur la GIZC, en particulier le professeur Didier Lemorvan.

60  En particulier la coopération transfrontalière menée au titre de l’instrument européen de voisinage et de partenariat appliquée aux problèmes des pays situés sur le pourtour des bassins maritimes (mers régionales) de la Méditerranée, Baltique, Mer noire.

61  Directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (directive « Stratégie pour le milieu marin »).

62  Livre Vert, point 5.1 p. 45, Activités des Etats pratiquées en mer, p. 46.

63  Exposé des motifs de la directive (point 3).

64  Article 1, objet, alinéa 1.

65  Article 1, alinéa 3.

66  Article 3, alinéa a et b.

67  Article 5, alinéa 1 et 2.

68  Convention sur la protection de l’environnement marin de la zone de la Mer Baltique (convention Helcom) approuvée par la décision 941/157/CE du Conseil. Convention pour la protection du milieux marin de l’Atlantique du Nord-Est, approuvée par la décision 98/249/CE du Conseil, y compris la nouvelle annexe V sur la protection et la conservation des écosystèmes et la diversité biologique de la zone maritime. Convention sur la protection du milieu marin et littoral de Méditerranée approuvée par la décision 77/585/CEE du Conseil et telle que modifiée en 1995, approuvée par la décision 1999/802/CE du Conseil, son protocole relatif à la protection de la Méditerranée contre les pollutions d’origine tellurique, approuvé par la décision 83/101/CEE du Conseil. Convention sur la protection de la mer Noire contre la pollution. Cf. « protection régionale de l’environnement marin », ouvrage collectif, C. Impériali, Y. Daudet, CERDIC, Economica, 1992 (232 p.). Sur la gestion particulière de la coopération régionale au service de la protection de la Mer Noire, Voir le Pr. Lemorvan, UBO- Revue Européenne de Droit de l’Environnement (REDE), 2008.1.

69  C’est ainsi que l’Océan Atlantique du Nord-Est (conventions OSPAR) comprend : la mer du Nord au sens large, y compris le Kattegat et la Manche, les mers celtiques, le Golfe de Gascogne et les côtes ibériques, dans l’océan atlantique, la région macaronesienne définie par les eaux autour des Açores, de Madère et des iles Canaries, ; la Mer Méditerranée (UN-MAP convention de Barcelone) comprend : la Méditerranée occidentale, la Mer Adriatique, la Mer Ionienne et la Méditerranée occidentale, la mer Egée-mer Levantine, article 4 al. 1 et 2.

70  Article 9.

71  Article 11.

72  Article 19.

73  Livre Vert, point 2.2 p. 11.

74  Les politiques communes faut-il le rappeler, sont parfois parmi les dispositions qui remettent en cause la politique de GIZC et la PMI européenne.

75  Développement des territoires ruraux et littoraux (DTR) de février 2005, décret de 2007 sur les SMVM.

76  Communication du 24 octobre 2005, p. 8.

77  De même pour la directive stratégie milieu marin où la coordination est renforcée, dans le respect de la subsidiarité.

78  Livre Vert, chapitre 5, Gouvernance au sein de l’UE. Com. (2006, 275 final, volume 1 p. 4).

79  Voir l’action de coordination ENCORA soutenue par l’UE et lancée en 2006 avec pour objectif de « Structurer l’approche fragmentée de la recherche et de l’enseignement concernant les zones côtières en Europe ».

80  Livre Vert, point 5.1 p. 42.

81  Communication de la Commission « Feuille de route pour la planification de l’espace maritime : élaboration de principes communs pour l’UE », com. (2008) 791, final 251.2008.

82  Ibidem

83  Y compris les zones côtières.

84  Il existe un réseau européen de données d’observations et de surveillance (EMODNET) d’une base de données intégrée pour les statistiques socio-économiques maritimes. L’Atlas européen des mers, une plate-forme de surveillance mondiale de l’environnement et de la sécurité (KOPERNIKUS). Voir « feuille de route ».

85  Livre Vert, point 5.1, Elaboration des politiques au sein de l’UE p. 42.

86  Ibidem.

87  Livre Vert, point 5.1 p. 43.

88  Ibidem.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Mahfoud Ghézali, « De la recommandation de 2002 au Livre Vert de 2006 : quelle stratégie européenne pour la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 5 | mai 2009, mis en ligne le 25 mai 2009, consulté le 02 octobre 2022. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/8327 ; DOI : https://doi.org/10.4000/vertigo.8327

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Auteur

Mahfoud Ghézali

Agrégé de droit public, professeur émérite à l'Université du Littoral Côte d'Opale, 1, place de l'Yser - BP 1022- 59375 DUNKERQUE Cedex, France, Courriel : ghezali@wanadoo.fr

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