Navigation – Plan du site

AccueilHors-sérieHors-série 5Conclusion : Rapport de synthèse ...

Conclusion : Rapport de synthèse sur la gestion intégrée des zones côtières

Michel Prieur

Texte intégral

1La multiplicité des instruments d’orientation prônant la gestion intégrée des zones côtières conduit à s’interroger sur la pertinence  et la viabilité juridique  de cette méthode de gestion d’un territoire fragile et limité. Suite à la Recommandation de 2002, au livre vert de 2006, au bilan d’application de la Recommandation de 2007 et au projet de protocole pour la Méditerranée de 2007, la gestion intégrée des zones côtières est-elle une mode ?, une utopie ?, ou peut-elle devenir vraiment une stratégie et  un instrument juridique ?

2Tenant compte des réalisations actuelles sur le terrain et de la faiblesse de sa prise en compte juridique, on pourra facilement considérer que la gestion intégrée des zones côtières est soit introuvable, soit impossible. Mais des développements récents nous persuadent qu’elle est bien en marche de façon inéluctable et que le droit doit résolument mettre en place les outils juridiques qui faciliteront sa réalisation concrète.

L’introuvable gestion intégrée des zones côtières

3Le concept de gestion intégrée des zones côtières reste connu des seuls spécialistes. Le bilan d’évaluation de l’application de la Recommandation de 2002 dressé par la Commission européenne n’est pas très prometteur. Seuls 14 pays sur 26 ont envoyé un rapport d’évaluation. Il semblerait qu’aucun pays n’ait une véritable stratégie nationale, à l’exception de la Finlande. Mais beaucoup de pays indiquent qu’ils préparent une telle stratégie et qu’ils mettent en place des instruments de coordination. On constate qu’il y a beaucoup d’actions sectorielles. Le livre vert traduit une certaine dynamique qui s’ajoute aux autres. On doit mentionner, selon la communication de la Commission (com. 2006-216) une volonté d’extension du réseau Natura 2000 dans l’espace maritime et la préparation d’un guide de lignes directrices dédié aux sites Natura 2000 côtiers et marins. La Convention de Ramsar sur les zones humides a spécialement consacré une recommandation à la gestion intégrée des zones côtières lors de la conférence des Parties de 2002 à Valence (résolution VIII-4, 8° cop).

4De façon générale il y a un accroissement du droit positif sur les zones côtières, mais peu de droit adapté à la problématique de la gestion intégrée. Les efforts à signaler en droit français sont la prise en compte de ZNIEFF sur la partie maritime et terrestre, les Schémas de mise en valeur de la mer (SMVM) qui font le lien entre la terre et la mer  mais qui restent peu nombreux et aux ambitions trop modestes et le volet maritime nouveau des SCOT. Au niveau européen, le seul instrument de gestion intégrée est la Recommandation de 2002. Il est tout à fait étonnant que le livre vert ne mette pas plus l’accent sur la gestion intégrée et présente en réalité les zones côtières comme un simple politique sectorielle au sein des politiques maritimes de l’Union.

5Au plan ponctuel néanmoins des expériences localisées de gestion intégrée continuent de se dérouler. Elles ont été développées dans le passé grâce au programme de démonstration de l’Union européenne et au programme d’action pour la Méditerranée. Ces expériences sont relayées maintenant au niveau national, par exemple en France avec l’appel d’offre de la délégation à l’aménagement du territoire ou il y a eu 49 réponses à projets mais qui sont le plus souvent sectorielles et non pas intégrées. Il y a en réalité beaucoup de micro projets de gestion intégrée, par exemple dans le cas de l’estuaire de la Seine ou un plan global a été intégré dans le schéma régional, mais pratiquement pas de macro-projet de gestion intégrée des zones côtières à l’échelle de toute une région ou d’un bassin ou encore moins d’une façade maritime. La gestion intégrée des zones côtières serait-elle impossible ?

L’impossible gestion intégrée des zones côtières ?

6La gestion intégrée des zones côtières n’est pas une religion, même si elle a  ses grands prêtres. Elle semble être encore un mythe ou une utopie. Certains spécialistes de la biologie marine disent que l’intégration par la planification avec un zonage des écosystèmes marins est scientifiquement impossible, ce qui limiterait considérablement l’intégration territoriale. On sait que l’intégration institutionnelle rencontre des résistances énormes. Au sein des services de l’Etat, la division terre-mer  continue d’être une fracture insurmontable. La sectorisation subsiste car chacun veut garder son pré carré. De plus, il apparaît très difficile d’intégrer la pêche, secteur qui se sait menacé.

7La gestion intégrée des zones côtières ne se décrète pas. Etant un processus, implique une longue démarche et une volonté des acteurs de travailler ensemble et donc une forte motivation qui ne peut venir que de l’Etat lui même en étroite synergie avec les collectivités territoriales. Mais elle doit pouvoir s’appuyer sur une vraie légitimité fondée sur du droit.

8Or jusqu’alors la seule Recommandation de 2002 de l’Union européenne n’a aucune portée juridique  n’étant pas contraignante. Le Tribunal administratif d’Amiens vient de le rappeler. Dans un jugement du 23 avril 2007, préfet de la Somme (n° 0601149, publié dans la Revue Juridique de l’environnement avec les conclusions du commissaire du gouvernement Mme Caron), le Tribunal administratif constate que la Recommandation de 2002 n’a aucune valeur juridique et que le préfet ne peut utilement l’invoquer pour s’opposer à une révision d’un POS qui classait en zone d’urbanisation future une zone naturelle menacée par un submersion marine. L’impossibilité actuelle de juridiquement fonder les nécessités de la gestion intégrée, conduit à considérer que la gestion intégrée doit impérativement disposer d’outils juridiques appropriés.

L’inéluctable gestion intégrée des zones côtières

9La gestion intégrée est inéluctable pour plusieurs raisons. Faut-il rappeler qu’en 2025, à l’échelle mondiale 75% de la population vivra dans une zone côtière. De plus selon un rapport de 2004 de l’Agence européenne de l’environnement les effets néfastes du changement climatique sont plus rapides en Europe l’hiver que la moyenne globale. Les zones côtières sont aussi le lieu ou s’accumulent tous les risques : naturels, technologiques et ceux liés aux transports maritimes (marée noire). Il faudrait y ajouter aussi les risques liés à l’introduction d’espèces exogènes. Les risques constituent donc un thème qui devrait cimenter et renforcer la nécessité d’une gestion intégrée en imposant la réalisation d’une stratégie des risques côtiers multirisques. De plus les développements non maîtrisés du tourisme et de l’urbanisation peuvent conduire à des situations d’irréversibilité au cas de dépassement des seuils de capacité de charge du milieu naturel côtier.

10Comment organiser la gestion intégrée ? Il ne faut pas oublier qu’il s’agit d’un processus qui implique un savoir accru en multipliant les occasions de partages des connaissances sur des phénomènes très complexes (biodiversité marine, érosion côtière) et en rénovant l’exercice du pouvoir. La gestion intégrée  a besoin d’une nouvelle gouvernance  pour gérer l’espace autrement. L’exercice du pouvoir nécessite alors de dépasser le processus au moyen d’institutions rénovées, de compétences coordonnées avec un chef de file et de décisions conjointes, de procédures  d’information et de participation du public, autrement dit il est indispensable de disposer de règles de droit nouvelles.

11La gestion intégrée des zones côtières ne peut plus rester simplement un discours et un thème de colloque. Les expérimentations à une échelle micro- territoriale n’ont pas besoin de règles précises ni de délimitation territoriale rigoureuse. Il faut aujourd’hui changer d’échelle et donc imposer des règles nouvelles de gestion de l’espace côtier grâce à une recomposition du territoire côtier qui impose une délimitation juridique de l’espace côtier comme le fait avec courage le protocole  sur la gestion intégrée de la zone côtière de la Méditerranée. Il faut également renforcer les pouvoirs des collectivités locales sur l’espace maritime. Autrement dit il ne faut pas plus de droit mais un droit organisé autrement. Un nouveau droit des zones côtières  apparaît ainsi au niveau international, régional et local.

12Au niveau international il faut appliquer sérieusement  l’art. 4 para. 1 de la Convention sur les changements climatiques et élaborer rapidement des plans intégrés de gestion des zones côtières. Le protocole précité devrait rapidement être signé et entrer en vigueur pour consacrer cette vision d’une entité territoriale unique terre-mer avec ses conséquences juridiques et institutionnelles. On peut supposer que rapidement les autres conventions du PNUE sur les mers régionales se serviront de ce protocole comme modèle applicable dans d’autres régions du monde.

13Au niveau régional la Recommandation de 2002 doit être renforcée et surtout doit être transformée en directive communautaire. On peut penser que cela se fera facilement si la Communauté européenne, déjà Partie à la Convention de Barcelone, adhère rapidement à ce nouveau protocole. Mais il faut que l’Union européenne aille plus loin encore dans l’effort d’intégration en adaptant sa stratégie maritime aux exigences de l’intégration de la zone côtière.

14Au niveau national l’idée d’une loi cadre mer multi-secteur devrait se concrétiser. Elle devrait être plus ambitieuse que bon nombre de lois mer étrangères qui sont trop souvent sectorielles et n’intègrent pas la zone côtière. On devrait plutôt envisager un code de la mer, instrument de regroupement des secteurs concernés et d’intégration. L’avantage d’un code est de donner une visibilité symbolique forte, d’être un moteur dans l’action, de garantir la pérennité tout en restant évolutif. Le droit français a déjà posé les jalons de la gestion intégrée. Le protocole sur la Méditerranée va imposer de renforcer son dispositif et de l’étendre de fait aux autres façades maritimes. On pourrait facilement appliquer en métropole les règles applicables en Corse et Outre-mer pour mieux intégrer le milieu marin dans la planification régionale. Il faudrait aussi  renforcer  l’intégration de la politique de l’eau avec la gestion de la zone côtière afin d’empêcher la situation  qu’a mise en avant le Tribunal administratif d’Amiens dans sa décision précitée du 23 avril 2007. En effet , sous prétexte  du respect de l’absurde principe de l’indépendance des législations, qui est une hérésie juridique par rapport à la gestion intégrée, le juge considère qu’un POS (code de l’urbanisme) n’est pas une décision administrative relevant du code de l’environnement et n’a donc pas à être compatible avec un SDAGE et que de plus la loi du 21 avril 2004 n’oblige plus à prendre en compte les SDAGE dans les décisions administratives qui n’entrent pas dans le domaine de l’eau. Bel exemple de l’absence de gestion intégrée du fait d’un blocage juridique !

15Faut-il encore une stratégie européenne de gestion intégrée des zones côtières ? non, il faut du droit ou des stratégies encadrées par le droit. Il faut dépasser les micro- projets de gestion intégrée et obliger les départements et les régions à coopérer sur des macro- projets en associant véritablement tous les acteurs. On peut profiter de la dynamique internationale des mers régionales créatrice d’un nouveau droit et d’échanges fructueux d’expériences. Enfin il est indispensable d’institutionnaliser la co-gestion des territoires et d’admettre la responsabilité conjointe de l’Etat et des collectivités locales sur la zone côtière en organisant des mécanismes appropriés tant sur terre que sur mer.

16Avec la gestion intégrée des zones côtières il s’agit bien de changer l’organisation du pouvoir et  de refonder les pouvoirs, pour emprunter le langage de Mireille Delmas Marty dans son dernier ouvrage publié en 2007 au Seuil. Il ne faut pas avoir peur des soit disants « monstres juridiques » qui réequilibrent les pouvoirs et les vouloirs.

17Pour la gestion intégrée des zones côtières il faut des pouvoirs, donc du droit, et des vouloirs, donc des volontés communes et partagées entre les acteurs économiques, sociaux et écologiques porteurs du développement durable.

Haut de page

Bibliographie

Delmas Marty, M., 2007, La Refondation des pouvoirs, Seuil, Paris, 320p.Image1

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Michel Prieur, « Conclusion : Rapport de synthèse sur la gestion intégrée des zones côtières », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 5 | mai 2009, mis en ligne le 28 mai 2009, consulté le 02 octobre 2022. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/8428 ; DOI : https://doi.org/10.4000/vertigo.8428

Haut de page

Auteur

Michel Prieur

Professeur émérite, Université de Limoge,  Directeur scientifique du CRIDEAU, Président  adjoint de la Commission droit de l’environnement de L’UICN, Consultant juridique du PNUE pour la préparation du Protocole

Articles du même auteur

Haut de page

Droits d’auteur

Licence Creative Commons
Les contenus de VertigO sont mis à disposition selon les termes de la Licence Creative Commons Attribution - Pas d’Utilisation Commerciale - Pas de Modification 4.0 International.

Haut de page
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search