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Introduction

  • 1   Livre vert : Vers une politique maritime de l'Union : une vision européenne des océans et des mer (...)

1L'objet de cette communication est de rendre compte des relations entre le Livre vert sur une politique maritime de l'Union1 et la problématique spécifique des régions côtières, l'exercice consistant, plus précisément, à apprécier, voire à mesurer l'impact potentiel du document sur les objectifs - développement/protection- et les méthodes de gestion propres aux zones côtières. On se propose, en d'autres termes, de conduire une réflexion sur les interactions réelles ou supposées entre un projet global -une totalité à construire- et une partie très prégnante de ce projet.

  • 2  Sur les principes de GIZC, on se reportera notamment aux communications de la Commission : COM/86/ (...)

2La notion même d'interaction ne permet d'ailleurs pas de réduire le cadre de la recherche à la seule influence du Livre vert sur sa composante littorale. Il y a une filiation entre les principes de gestion intégrée des zones côtières (GIZC) 2et la démarche globale et ses prolongements en termes de gouvernance préconisés par le Livre vert. Cette stratégie dédiée aux zones côtières et les principes qui la gouvernent n'auraient-ils pas été transposés, exportés et élevés au niveau de la construction d'un projet politique ? Influence d'une partie sur la totalité ?

  • 3  "La Commission espère que le présent Livre vert donnera le signal d'envoi d'un grand débat bublic (...)

3L'exercice peut, certes, paraître relatif, incertain, imprudent même, parce qu'après tout le Livre vert n'est qu'un document d'étape, provisoire, le point de départ d'une nouvelle consultation destinée à l'enrichir et à le faire évoluer3. Le matériau juridique n'est donc pas encore stabilisé et s'il ne s'agissait pas de zones côtières, on dirait que l'on travaille, ici, sur du sable.

  • 4   Projet "Europe de la mer", Rapport intermédiaire (résumé), Ref. CRPMETU060002 A0, 7 février 2006, (...)

4A l'analyse, pourtant, l'exercice est scientifiquement concevable pour, au moins, trois raisons essentielles. Dans un premier temps, le Livre vert est construit sur la base du principe de participation. Il est la formalisation d'une première phase de consultation, notamment dans le cadre de l'initiative «Europe de la mer» coordonnée par la Conférence des régions périphériques maritimes4. De ce fait, le «produit» présenté par la Commission est, d'ores et déjà, très élaboré, et l'expression d'un certain consensus favorisant son «acceptabilité sociale».

5Dans un deuxième temps, le Livre vert intègre, d'ores et déjà, un certain nombre d'options fondamentales qui sont les déterminants de la future politique maritime de  l'Union et dont on ne peut pas douter qu'elles ne soient pas reprises en fin de processus, au moment où la Commission adressera une communication et des propositions au Conseil et au Parlement. Ces options fondamentales sont de nature méthodologique et conceptuelle.

  • 5  Livre vert, p. 4

6L'innovation méthodologique consiste à conduire une démarche, globale, intégrée en rupture avec le compartimentage actuel : en deux mots, il s'agit de passer de la coexistence de politiques maritimes à la convergence et à la cohérence de celles-ci («rassembler toutes les pièces» 5 et les mettre en cohérence): voilà l'un des enjeux du Livre vert.

7Quant à la matrice conceptuelle du Livre vert, c'est, sans surprise, le «développement maritime durable» - sans surprise - parce que, dans la foulée de Rio, le Traité de Maastricht intégrait le développement durable dans ses dispositions liminaires. Les politiques maritimes sectorielles (pêche, transports) s'y réfèrent de façon récurrente ou rituelle. Quant à la stratégie de gestion intégrée, elle a précisément pour finalité le développement durable des zones côtières. Le concept est donc particulièrement fédérateurpour une politique maritime en construction. On peut raisonnablement considérer, d'ores et déjà, que ces options fondamentales sont des acquis, les points d'ancrage  de la future politique maritime.

  • 6   "Maintenir la qualité de la vie dans les régions côtières", Livre vert, point 3, p. 27
  • 7  Livre vert, point 3.4.,  p.33

8Enfin, dans un dernier temps, la problématique de gestion des zones côtières est omniprésente dans le Livre vert, une situation logique si on considère l'importance des côtes des Etats de l'Union, de la population qui y vit et des activités qui y sont localisées. S'y ajoute la volonté des institutions de l'Union de contribuer à la promotion d'un modèle de gestion : la gestion intégrée des zones côtières. D'ailleurs, dès les premières lignes de l'introduction du Livre vert, la Commission lance un vibrant : «vivre près de la mer». De la même façon, le chapitre 2 consacré au pilier économique du développement maritime durable s'appuie sur nombre d'activités spécifiquement côtières. Quant à la partie consacrée à la «qualité de la vie», elle concerne les «régions côtières» 6. Une section spécifique est, par ailleurs, consacrée à la «Gestion de l'interface terre/mer»7.  En définitive, toutes les thématiques majeures autour desquelles est structuré le Livre vert visent et valorisent la problématique littorale. Au total, les mots ou formules -littoral; côtes; zones, régions, eaux côtières- sont utilisés 108 fois dans le document de la Commission.

9Pour provisoire qu'il soit, le Livre vert ne produit donc pas que des incertitudes : il y a des acquis qui sont révélateurs de l'évolution future de la politique maritime et littorale de l'Union.

10La question, dès lors, est la suivante : puisque le «développement durable» est au coeur de la politique maritime de l'Union et que le littoral «occupe» largement l'espace du Livre vert, comment celui-ci conçoit-il et exprime-t-il l'application du développement durable -et de l'équilibre qu'il suppose - aux zones côtières ?

11Il semble, qu'à cet égard, le Livre vert ait trois fonctions essentielles : une fonction d'encouragement au développement d'activités côtières à fort potentiel de croissance, une contribution au processus d'adaptation du dispositif de protection des écosystèmes côtiers et une fonction de validation  des principes et mécanismes de gestion des zones côtières et leur extension en mer.

Le Livre vert : un encouragement au développement d’activités côtières à fort potentiel de croissance.

Le pilier économique du développement maritime durable.

  • 8  Livre vert, Introduction, p.3
  • 9  Livre vert, point 2.1., p.7

12L’un des objectifs prioritaires du Livre vert est, à la fois, de faire prendre conscience du « potentiel économique » 8 que présente la dimension maritime de l’Union européenne et de promouvoir « une industrie maritime compétitive » 9. L’organisation générale du document, les finalités affichées, la terminologie sont tout à fait significatives de cettemotivation économique dans l’esprit, certes, constamment rappelée, du développement durable…. Reste que le Livre vert s’appuiefortement sur le pilier économique du développement durable.

13La remarque n'est pas très originale ...De nombreux commentateurs ont déjà relevé  dans le cadre de ce colloque, cette appréhension très économique de la politique maritime de l’Union. Le Professeur Phillipe Billet Président de la SFDEobserve que

  • 10  BILLET (Ph) : "Vers une politique maritime de l'Union européenne : à propos du Livre vert de la Co (...)

« l’approche intégrée qui constitue le fil directeur du Livre vert tente d’associer environnement et économie mais dissimule mal les priorités : …la nouvelle politique devrait surtout permettre de comprendre comment la prise de décision et la conciliation d’intérêts concrets dans les régions marines et côtières pourraient déboucher sur un climat plus propice aux investissements et au développement d’activités économiques durables »10.

  • 11  Conférence des régions périphériques maritimes d'Europe (CRPM) : Réponse au Livre vert de la Commi (...)

14De son côté, la Conférence des régions périphériques maritimes salue cette « priorité accordée au développement économique » comme un élément de convergence entre le Livre vert et ses propres propositions 11.

15Quoiqu’il en soit, le Livre vert s’inscrit, ainsi, clairement,  dans la logique de la Stratégie de Lisbonne qui vise à stimuler la croissance, à l’accompagner d’une amélioration de l’emploi et qui nécessite des investissements permanents dans la connaissance et la compétence pour maintenir la compétitivité.

16L'identification des secteurs à fort potentiel de croissance.

  • 12  Livre vert, point 2.1., p. 7

17Dans ce contexte – qu’il fallait rappeler – le Livre vert prend beaucoup de soin à identifier les « secteurs à fort potentiel de croissance » 12 qui sont localisés, à titre principal, en régions côtières ou qui ont des retombées sur le développement de ces régions. Identifier ces secteurs donc, mais aussi, implicitement ou explicitement, encourager leur développement et, enfin, soutenir ce développement par la recherche et l'innovation : telle est la stratégie économique portée par le livre vert.

18Les secteurs identifiés sont notamment les transports maritimes et les ports, le tourisme, l'énergie, l'aquaculture, les télécommunications sous-marines et les biotechnologies marines. L'ensemble étant regroupé sous le «label» : «une industrie maritime compétitive».

  • 13  Livre vert, point 2.1., p. 9

19Si l'activité de pêche est également citée c'est pour rappeler son importance en termes d'emploi et de développement régional. La formulation retenue ( «le passage vers une pêche plus durable...et la demande croissante de poissons augmentent les chances de parvenir à une stabilité, une rentabilité et même une croissance économique accrue dans certains domaines du secteur de la pêche» )13 traduit, néanmoins, les inquiétudes pesant sur l'avenir de l'activité.

  • 14  Livre vert, point 3.3., p. 31

20Un secteur est plus spécialement valorisé par le Livre vert puisque toute une section du chapitre 3 lui est consacrée : il s'agit du tourisme côtier.»Il importe de soutenir le développement du tourisme durable dans les régions côtières»14, tel est le message du Livre vert. On peut imaginer qu'il s'adresse non seulement aux Etats et aux autorités infra-étatiques mais également aux institutions communautaires détentrices de nombreux outils de soutien et d'accompagnement au titre notamment de la cohésion économique et sociale ou de la recherche/développement.

  • 15  Livre vert, point 3.3., p.32

21Le Livre vert ne se contente pas, d'ailleurs, de préconiser le développement de ce secteur, il suggère également certaines modalités de ce développement, notamment la diversification des produits et services touristiques et la création d'infrastructures de loisirs (ports de plaisance)15.

La problématique de cohabitation des activités côtières.

  • 16 Livre vert, point 2.1., p.8
  • 17  Livre vert, point 2.4., p. 17
  • 18 Livre vert, point 3.3., p.32
  • 19 Livre vert, point

22Il est évidemment difficile de parler de développement des activités côtières sans évoquer les problèmes de cohabitation. Cette problématique classique de compétition pour l'espace est, juste, esquissée, du moins dans les chapitres traitant de la valorisation des activités économiques. Elle l'est, par exemple, pour l'aquaculture qui, suggère le Livre vert, «pourrait s'éloigner davantage des côtes, ce qui nécessiterait de nouveaux travaux de recherche et une amélioration des techniques d'élevage en haute mer» 16. Elle l'est, également, pour les installations de production d'énergie renouvelable en zones ou eaux côtières : «dans tous les cas, il peut y avoir compétition avec les autres utilisateurs des eaux côtières» (transports, pêche) 17. En l'hypothèse, le Livre vert renvoie au projet de planification spatiale traité dans le chapitre 4 : «Des outils pour gérer nos interactions avec les océans». Quant à la question de la cohabitation pêche professionnelle/pêche de loisirs, elle mérite, dit le Livre vert, «d'être examinée plus en détail» ! 18 Enfin, l'exigence de qualité du milieu («un milieu sain») en lien avec son usage fait l'objet d'une réflexion globale autour du principe de l'intégration des préoccupations environnementales dans les politiques maritimes de l'Union. Pour le reste, et c'est l'essentiel, le livre vert renvoie, sans surprise, à  la stratégie de gestionintégrée des zones côtières «afin de coordonner les différentes utilisations des zones côtières, l'incidence de ces activités et les politiques de développement en la matière»19.

Le livre vert : une contribution au processus d'adaptation du dispositif de protection des écosystèmes côtiers.

Pression environnementale

23Le Livre vert rappelle, naturellement, la diversité des pressionsauxquelles sont soumis les écosystèmes marins et côtiers : pollution, surexploitation, perte de biodiversité, pression sur l'espace, espèces invasives...avec une inquiétude particulièrement marquée sur les conséquences du changement climatique.

24Ce constat n'est évidemment pas nouveau de même que la condition existentielle de qualité du milieu (un milieu sain) pour certaines activités maritimes et côtières : tourisme, pêche, aquaculture (une sorte de conditionnalité environnementale).

25Mais, la question, ici, est autre : comment le Livre vert exprime-t-il son ambition environnementale ? Il nous semble l'exprimer à travers trois techniques principales :

tout d'abord et très simplement par le rassemblement des «pièces environnementales»,

ensuite, par la promotion de la stratégie thématique pour la protection et la conservation du milieu marin,

enfin, par une prise en compte renforcée de la gestion  des risques côtiers.

Le rassemblement des «pièces environnementales»

26L'exigence environnementale (ou simple touche) s'exprime, tout d'abord dans la référence constante au développement durable, d'une part, et au principe fonctionnel de l'intégration de la dimension environnementale dans les politiques maritimes de l'Union, d'autre part.

27Elle apparaît, aussi, dans la méthode propre au Livre vert de rassemblement de «toutes les pièces». Et, il est vrai que les instruments de protection de l'environnement marin au niveau communautaire sont non seulement nombreux mais aussi dispersés dans des cadres ou politiques divers.

  • 20  Livre vert, point 2.2., p.12
  • 21 Livre vert, point 3.2., p.29
  • 22 "Piraterie" et non "piratage"... (cf. p. 29 du Livre vert)

28Parmi les pièces rassemblées, on a, notamment, le volet sécuritaire de la politique des transports maritimes : les trois «paquets Erika», réponse communautaire au naufrage de ce pétrolier20. S'y ajoutent les initiatives prises en matière de sureté maritime destinées à prévenir et à lutter contre les menaces terroristes et autres activités illicites21,22 (piraterie, narco-trafic, immigration clandestine).

  • 23  Directives de 1975 et de 1979, prises dans le cadre du 1er et 2ème Programme d'action de la Commun (...)
  • 24 Résolution du Conseil du 26 juin 1978 instituant un programme d'action des CE en matière de contrôl (...)

29Autre pièce essentielle, la politique communautaire de l'environnement qui, depuis ses débuts (1er Programme de 1973), est le cadre privilégié d'adoption d'actes communautaires de protection des eaux côtières : les directives «historiques» concernaient, d'ailleurs, la qualité des eaux de baignade et des eaux conchylicoles23. La catastrophe de l'Amoco Cadiz avait même accouché d'un programme spécifique24. Le Livre vert ne détaille pas tous ces documents mais fait explicitement référence à cette politique à travers les directives Natura 2000 et protection des oiseaux sauvages.

30Toujours au titre des «pièces rassemblées», on doit relever aussi la politique de recherche dans ses dimensions «environnement marin et côtier» et, bien entendu, la stratégie de gestion intégrée des zones côtières ainsi que les instruments à vocation planétaire ou régionale auxquels l'Union est partie.

31 Au-delà de cette opération, pas vraiment innovante et somme toute assez facile, de rassemblement de pièces dispersées, quelles perspectives d'adaptation du dispositif environnemental existant porte le Livre vert ?

La promotion de la stratégie thématique pour la protection et la conservation du milieu marin

  • 25  Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen : Stratégie thématique pour la (...)
  • 26  Livre vert, point 2.2., p.11

32Cette stratégie correspond  à une initiative prise par la Commission en réponse au 6ème programme d'action de la Communauté en matière d'environnement. Elle a pris la double forme d'une communication du 24 octobre 2005 et d'une proposition de directive, actuellement en première lecture devant le Parlement européen25. L'enjeu est, manifestement, important puisque le Livre vert entend faire de cette stratégie thématique «le pilier environnemental de la future politique maritime»26.

  • 27  Proposition de directive précitée ("Stratégie pour le milieu marin"), art.1, p. 14

33 L'objectif de la stratégie est de renforcer la protection des mers régionales dont les Etats membres sont riverains, de parvenir à «un bon état écologique» - pour reprendre les termes de la proposition - en consolidant et coordonnant l'actuelle mosaïque d'instruments (mesures communautaires ; accords régionaux ; conventions internationales) dans un cadre où les Etats membres agiront avec le soutien de l'Union européenne27.

34S'agissant de mers  dont les Etats membres sont riverains, l'unité de gestionretenue est la Région marine (Baltique ; Atlantique NE ; Méditerranée) éventuellement divisée en sous-régions. C'est donc la pratique du régionalisme géographique qui a été retenue comme étant la plus adaptée à la diversité des mers.

35S'agissant, aussi, de mers associant Etats membres et Pays tiers riverains, la stratégie emprunte deux voies : celle d'une démarche communautaire, d'une part, celle de la coopération régionale, d'autre part.

  • 28  Proposition de directive précitée ("Stratégie pour le milieu marin"), Exposé des motifs, p. 7

36Pour la partie spécifiquement communautaire de la stratégie, le choix d'engager juridiquement les acteurs motive le recours à une directive. Celle-ci n'est pas, pour autant, très détaillée dans ses moyens d'action : il s'agit d'un cadre qui se contente de définir des objectifs et des principes communs : «l'instrument législatif proposé...laissera une grande latitude au processus décisionnel national»28. Quant à son contenu, il induit des responsabilités pour les Etats membres, d'une part, et un encadrement communautaire, d'autre part, pour garantir la cohésion de l'action.

  • 29 ) Proposition de directive précitée ("Stratégie pour le milieu  marin"), art. 7, 8, 9, 10, 12

37Aux Etats membres, la responsabilité de mettre en place des programmes de mesures pour les eaux relevant de leur souveraineté et de leur juridiction à l'issue d'une phase de préparation comprenant une évaluation préalable de l'état écologique et de l'impact des activités humaines, une définition du bon état écologique pour les eaux concernées, la fixation d'objectifs environnementaux et l'élaboration d'un programme de surveillance 29.

38A la Commission dotée d'un pouvoir d'approbation tant des travaux préparatoires que des programmes de mesures, l'encadrement de ces stratégies nationales.

  • 30 ) "La présente directive s'applique à toutes les eaux européennes situées au-delà de la ligne de ba (...)

39La perspective est, ici, celle de la protection de vastes régions marines («large marine ecosystems»). Si elle permet d'inclure les eaux côtières, la proposition de directive ne vise pas, en revanche, les zones côtières terrestres30. On pourrait déjà discuter cette non-inclusion  contrastant avec la dynamique actuelle de l'approche globale pour des zones côtières à la fois  vecteurs et de victimes de pollutions venant du large. D'ailleurs, l'Annexe 2 de la Proposition de directive, précisant les éléments de l'évaluation initiale de l'état écologique, retient des éléments spécifiquement côtiers (habitats/oiseaux sauvages ; impact des activités de loisirs/nautisme; ruissellement à partir des terres agricoles...)

  • 31 Communication précitée du 24 octobre 2005, p.8
  • 32  Livre vert, point 3.4., p.33
  • 33  idem

40Certes, dans sa communication du 24 octobre 2005, la Commission considère, «compte tenu des rapports inextricables qui lient les zones côtières et le milieu marin» que la stratégie thématique devra «fournir un cadre d'appui aux stratégies nationales de gestion intégrée des zones côtières»31. Le lien est, donc, établi entre les deux stratégies mais la méthode préconisée, dès lors, dans le Livre vert, paraît  néanmoins contestable. Le Livre vert, en effet, déclare : «A mesure que la gestion écosystémique des eaux côtières sera mise en oeuvre dans le cadre de la stratégie thématique pour le milieu marin, des mesures concernant les terres s'avèreront vraisemblablement nécessaires à la réalisation de cette stratégie»32.  La formulation paraît - sauf erreur de compréhension - introduire un mécanisme en deux temps priorisant la stratégie «purement» marine, les mesures terrestres «vraisemblablement nécessaires» n'intervenant que... plus tard,  le paradoxe étant que le Livre vert rappelle, dans la phrase suivante  qu'«une grande partie de la pollution touchant le milieu marin provient de sources terrestres»33. Cette approche en deux temps secondarisant la lutte contre la pollution tellurique et la gestion intégrée des zones côtières (et, partant, les autorités régionales et locales chargées de la mettre en oeuvre) ne risque-t-elle pas d'hypothéquer l'efficacité même de la stratégie marine ?

Une prise en compte renforcée de la gestion des risques côtiers.

  • 34  Livre vert, point 3.2., p. 28

41Concernant, tout d'abord,  la notion même de «risques côtiers», le Livre vert s'emploie à saisir l'ensemble de ces risques -pas seulement la traditionnelle fortune de mer- qu'ils soient d'origine naturelle ou liés aux activités humaines, ou la combinaison des deux 34. Sont donc inclus les risques de pollution accidentelle (navires ou installations à terre) ou opérationnelle, les risques d'activités criminelles, les risques liés à la concentration d'activités en zone côtière : (on pense notamment aux risques spécifiques aux zones urbano-portuaires qui concentrent des installations présentant des risques majeurs).

42Parmi les risques naturels sont cités les risques d'érosion, inondations, tempêtes, tsunamis...

  • 35   Livre vert, point 2.4., p. 15 et point 3.2., p. 28

43Au coeur de ces préoccupations domine celle relative au phénomène du réchauffement climatique et à ses conséquences spécifiquement en régions côtières35.

44Le Livre vert construit, ensuite, par petites touches successives un cadre stratégique pour la gestion des risques côtiers.

  • 36  Livre vert, point 2.2., p.12
  • 37  Livre vert, point 3.1., p. 28
  • 38 ...nous dirons : "la plus grande partie de la pollution..."
  • 39  Livre vert, point 2.2., p.12

45La première phase est celle de l'évaluation des risques afin de «réduire les incertitudes relatives aux effets et à l'ampleur des pratiques non respectueuses de l'environnement»36. Elle suppose, tout d'abord, le rassemblement d'informations, de données sur le risque lui même, sa nature, son intensité. Il s'agit non seulement d'informations relatives à la navigation maritime ou à l'activité halieutique mais aussi de «statistiques environnementales et socio économiques ciblées sur les côtes»37. Ces informations doivent permettre d'avoir une «vue d'ensemble sur les enjeux et tendances qui caractérisent les régions côtières européennes»38. S'y ajoute, toujours au titre des informations à collecter, l'inventaire des politiques des Etats membres en matière de réduction des risques, de planification et d'organisation des secours. «Pour progresser encore -conclut le Livre vert- il est indispensable d'exploiter pleinement l'évaluation des risques comme instrument d'élaboration des politiques»39.

  • 40  Livre vert, point 3.2., p.29

46Cette évaluation préalable doit permettre de promouvoir une gestion préventive des risques, objectif prioritaire de la stratégie. Des instruments réglementaires et incitatifs y contribuent déjà tant au titre de la politique de sécurité maritime qu'à celui de la politique communautaire de l'environnement. Par nature, la gestion intégrée des zones côtières offre un cadre adapté à cette gestion préventive dans la mesure où il s'agit  «d'incorporer les risques dans les décisions de planification et d'investissement»40.

  • 41  Livre vert, point 3.2., "S'adapter aux risques côtiers", p. 28

47Le Livre vert suggère une autre modalité de gestion des risques -l'adaptation-, une exigence pour les régions côtières confrontées toutes, à plus ou moins long terme, aux effets du changement climatique. Il s'agit, ici, d'organiser la défense contre la mer, une stratégie exigeante en termes d'investissements pour protéger les populations, les biens, les activités contre l'élévation du niveau de la mer et autres risques catastrophiques41.

  • 42  Livre vert, point 3.2., p. 30

48La capacité à surveiller et à intervenir efficacement constitue une autre exigence de la stratégie de gestion des risques côtiers. Sans la traiter dans les détails, le Livre vert préconise, à cet égard, la coopération plus poussée des moyens de surveillance et d'organisation des secours en cas de catastrophe42.

49On trouve donc, ici, les différents éléments d'une véritable stratégie de gestion des risques côtiers qui pourrait devenir l'un des axes majeurs de la politique maritime de l'Union. Cette approche participe aussi à la réflexion actuelle sur le concept global de «sécurité/sureté maritime».

Le Livre vert : validation des principes et mécanismes de gestion intégrée des zones côtières et perspectives d'extension en mer.

Validation des principes et mécanismes de gestion intégrée des zones côtières.

  • 43  Conférence des régions périphériques maritimes d'Europe, Projet "Europe de la mer", rapport interm (...)
  • 44 Note technique du Secrétariat général de la CRPM, "Vers une politique maritime de l'Union", Contrib (...)

50Le Livre vert était très attendu sur le terrain de la gestion intégrée des zones côtières : « une exigence vitale pour s'orienter vers un nouveau modèle de développement43 »; attente « d'une véritable GIZC au niveau européen44 ». Le livre vert répond-t-il à ces attentes ?

  • 45  notamment le point 3.4. du Livre vert : gestion de l'interface terre/mer, p.33

51Incontestablement, le Livre vert valide, valorise cette stratégie : elle est la condition du développement durable des zones côtières : plusieurs paragraphes lui sont, d'ailleurs, spécifiquement consacrés45 vsans compter les nombreuses références éparpillées dans le document. Le livre vert reprend, donc, à son compte les principes et les mécanismes de la GIZC : principe de l' intégration des espaces terrestres de proximité de la mer et des espaces marins de proximité de la terre (recherche du périmètre pertinent, de l'unité de gestion adaptée) ; principe de l'intégration de toutes les activités ou usages ; principe de l'intégration des problématiques de développement et de protection; principe de l'intégration des niveaux de gouvernance ; principe de participation de toutes les parties intéressées...mécanismes d'incitation ; instruments réglementaires ; techniques de planification spatiale(aménagement de l'espace).

  • 46  Livre vert, point 3.4. et Recommandation du 30 mai 2002 précitée

52Le Livre vert reprend, également, l'invitation adressée aux Etats membres par la Recommandation du Conseil et du Parlement à « élaborer des stratégies de GIZC en concertation avec les autorités régionales et locales ainsi qu'avec les parties intéressées46 ».

  • 47  Livre vert, point 3.4., p.33

53Enfin, le livre vert entend contribuer au succès de cette stratégie à travers la démarche intégrée qu'il promeut et qui vise, précisément, à mettre en cohérence les politiques maritimes et côtières de l'Union européenne ainsi qu'à travers sa réflexionglobale sur la gouvernance et, plus particulièrement, la recherche du niveau d'action le plus adapté : « C'est à l'échelon régional et local -précise le Livre vert- que les solutions concrètes aux problèmes d'aménagement et de gestion des côtes peuvent être élaborées de manière optimale47 ».

  • 48  idem

54Le Livre vert, certes, ne prend pas position sur la nature de l'instrument juridique susceptible de porter cette stratégie et d'améliorer son application mais il précise que « la Commission évaluera les progrès accomplis et déterminera si de nouvelles mesures sont nécessaires48 ».

Vers un système de planification des usages en mer

  • 49 Livre vert, point 4.2., "Aménagement de l'espace maritime pour une économie maritime en pleine expa (...)

55En termes de gestion des activités et de planification spatiale, l'innovation du livre vert concerne les zones marines (l'offshore). Le Livre vert propose de prendre la mer, de s'éloigner des côtes et d'aller plus au large en direction des régions marines, celles de la proposition de directive sur la stratégie thématique (même si les champs d'application ne coïncident pas tout à fait) et il précise : «La Commission estime qu'il est opportun de mettre en place un système d'aménagement de l'espace pour les activités maritimes pratiquées dans les eaux relevant de la juridiction des Etats membres ou contrôlées par eux. Le système reposerait sur l'approche écosystémique définie dans la stratégie thématique pour le milieu marin, mais porterait également sur les questions de l'autorisation, de la promotion ou de la limitation de ces activités»49.

56Même si le Livre vert dit se contenter d'ouvrir le débat sur les principes de cette gestion offshore et malgré les différences de nature et de concentration d'activités entre les espaces côtiers et marins, il y a, de notre point de vue, une filiation entre les principes et mécanismes de gestion côtière et ceux qui se dessinent ici : même recherche de l'unité de gestion la plus adaptée(en l'occurrence, la région marine); volonté d'organiser et de coordonner les activités marines dans un système de planification spatiale («indicative»); problématique de gouvernance avec une compétence d'encadrement de l'Union et des pouvoirs de décision à décliner au niveau national (local); exigence de participation de l'ensemble des parties(avec sans doute, ici, une difficulté particulière liée au caractère international du projet).

Cette proposition innovante a déjà fait l'objet de débats et va continuer à en faire. On observera, simplement à ce stade :

  • qu'il y a, en effet, une sorte de projection, transposition marine de principes de base de la GIZC et même de l'instrument «planification spatiale»,

  • que l'extension potentielle des pouvoirs d'encadrement des activités (certaines) des Etats membres dans les régions marines concernées contribue à asseoir le concept d' «espace maritime européen».

  • que l'on aboutit, ainsi, à la mise en place de deux systèmes d'aménagement, l'un côtier, l'autre marin, ce qui peut, d'ailleurs, se justifier - on évite souvent d'inclure les eaux côtières et les programmes de GIZC dans les stratégies régionales marines parce que les zones côtières concentrent beaucoup plus d'utilisations et de parties prenantes ce qui risque de ralentir le développement des plans régionaux-. Cela dit, reste un risque de fragmentation de l'action que l'approche dite «intégrée» souhaite, précisément, éviter. Il conviendra, donc, pour le moins, de garantir la cohérence entre ces différents étages de régulation des usages et les actions qu'ils sont susceptibles de promouvoir par des techniques et procédures adaptées.

Conclusion

  • 50 dem

57«L'enfer est pavé de bonnes intentions». Comment ne pas souligner celles qui animent la Commission : approche intégrée, souci d'un développement durable, volonté d'innovation en matière de gestion des risques et de planification des usages. Mais, au total, c'est une structure redoutable qui se profile (GIZC, planification des usages en mer, stratégies nationales, accords régionaux). L'enjeu de la future politique maritime de l'Union ne devient-il pas in fine celui de l'articulation et de la cohérence entre les différents instruments existants ou projetés au risque, sinon, de perdre beaucoup en visibilité, efficacité et en «intégration»? La Commission en a d'ailleurs pleinement conscience50 mais il restera à définir et inventer les niveaux pertinents, instruments et méthodes de cette mise en cohérence, la «bonne gouvernance» est à ce prix.

  • 51  "Il (le Livre vert) cherche à établir un juste équilibre entre les dimensions économique, sociale (...)

58Par ailleurs, et pour en revenir spécifiquement au côtier, le souci légitime de développer - très détaillé dans le Livre vert - ne doit pas être oublieux du principe du «juste équilibre»51, condition du développement durable des régions côtières. L'équilibre est déjà un exercice difficile, il conviendra, de surcroit, qu'il soit juste et que le document final propose des garanties autres que rituelles voire incantatoires.

59Enfin, ultime observation, le problème d'une politique maritime et littorale est-il celui de la pénurie de cadres juridiques, stratégies et autres programmes ou ne réside-t-il pas, au moins, autant dans le manque d'effectivité d'instruments consciencieusement élaborés ?

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Notes

1   Livre vert : Vers une politique maritime de l'Union : une vision européenne des océans et des mers. Bruxelles, le 7/06/2006. COM(2006)275 final (55 p).

2  Sur les principes de GIZC, on se reportera notamment aux communications de la Commission : COM/86/571 final (Communication de la Commission au Conseil : "L'aménagement intégré des zones côtières : sa place dans la politique communautaire de l'environnement") ; COM/95/511 final (Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l'aménagement intégré des zones côtières) ; COM(2000)547 final (Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen relative à l'aménagement intégré des zones côtières : une stratégie pour l'Europe). Voir également toujours au titre des actes de la Communauté, la Recommandation du 30 mai 2002 du Parlement européen et du Conseil de l'Union relative à la mise en oeuvre d'une stratégie de gestion intégrée des zones côtières en Europe, JO L 148 du 6/06/2002.

3  "La Commission espère que le présent Livre vert donnera le signal d'envoi d'un grand débat bublic portant à la fois sur le principe même de l'adoption par l'Union européenne d'une approche globale en matière de politique maritime et sur les nombreuses propositions d'action". Livre vert, p.55.

4   Projet "Europe de la mer", Rapport intermédiaire (résumé), Ref. CRPMETU060002 A0, 7 février 2006, p. 1 et suivantes et Synthèse des propositions du rapport final, Ref. CRPMPPP060042 C0, 26 octobre 2006, p. 16.

5  Livre vert, p. 4

6   "Maintenir la qualité de la vie dans les régions côtières", Livre vert, point 3, p. 27

7  Livre vert, point 3.4.,  p.33

8  Livre vert, Introduction, p.3

9  Livre vert, point 2.1., p.7

10  BILLET (Ph) : "Vers une politique maritime de l'Union européenne : à propos du Livre vert de la Commission sur les mers et océans", Environnement-Revue mensuelle LexisNexis Jurisclasseur, août/septembre 2006, p.2

11  Conférence des régions périphériques maritimes d'Europe (CRPM) : Réponse au Livre vert de la Commission européenne "Vers une politique maritime de l'Union", Avis approuvé par l'assemblée générale de la CRPM, 26/27 octobre 2006, Murcie, Espagne, Ref. CRPMPPP060042 CO. p.1

12  Livre vert, point 2.1., p. 7

13  Livre vert, point 2.1., p. 9

14  Livre vert, point 3.3., p. 31

15  Livre vert, point 3.3., p.32

16 Livre vert, point 2.1., p.8

17  Livre vert, point 2.4., p. 17

18 Livre vert, point 3.3., p.32

19 Livre vert, point

20  Livre vert, point 2.2., p.12

21 Livre vert, point 3.2., p.29

22 "Piraterie" et non "piratage"... (cf. p. 29 du Livre vert)

23  Directives de 1975 et de 1979, prises dans le cadre du 1er et 2ème Programme d'action de la Communauté européenne en matière d'environnement.

24 Résolution du Conseil du 26 juin 1978 instituant un programme d'action des CE en matière de contrôle et de réduction de la pollution causée par le déversement d'hydrocarbures en mer

25  Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen : Stratégie thématique pour la protection et la consevation du milieu marin, COM(2005)504 final et Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre d'action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin, COM(2005)505 final (Directive "Stratégie pour le milieu marin")

26  Livre vert, point 2.2., p.11

27  Proposition de directive précitée ("Stratégie pour le milieu marin"), art.1, p. 14

28  Proposition de directive précitée ("Stratégie pour le milieu marin"), Exposé des motifs, p. 7

29 ) Proposition de directive précitée ("Stratégie pour le milieu  marin"), art. 7, 8, 9, 10, 12

30 ) "La présente directive s'applique à toutes les eaux européennes situées au-delà de la ligne de base servant pour la mesure de la largeur des eaux territoriales", art. 2, Proposition de directive précitée

31 Communication précitée du 24 octobre 2005, p.8

32  Livre vert, point 3.4., p.33

33  idem

34  Livre vert, point 3.2., p. 28

35   Livre vert, point 2.4., p. 15 et point 3.2., p. 28

36  Livre vert, point 2.2., p.12

37  Livre vert, point 3.1., p. 28

38 ...nous dirons : "la plus grande partie de la pollution..."

39  Livre vert, point 2.2., p.12

40  Livre vert, point 3.2., p.29

41  Livre vert, point 3.2., "S'adapter aux risques côtiers", p. 28

42  Livre vert, point 3.2., p. 30

43  Conférence des régions périphériques maritimes d'Europe, Projet "Europe de la mer", rapport intermédiaire précité, p. 4

44 Note technique du Secrétariat général de la CRPM, "Vers une politique maritime de l'Union", Contribution à l'élaboration du Livre vert, 10 Octobre 2005, Ref. CRPMNTP050016 A4, p. 13

45  notamment le point 3.4. du Livre vert : gestion de l'interface terre/mer, p.33

46  Livre vert, point 3.4. et Recommandation du 30 mai 2002 précitée

47  Livre vert, point 3.4., p.33

48  idem

49 Livre vert, point 4.2., "Aménagement de l'espace maritime pour une économie maritime en pleine expansion", p. 38

50 dem

51  "Il (le Livre vert) cherche à établir un juste équilibre entre les dimensions économique, sociale et environnementale du développement durable", Livre vert, introduction, p. 5

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Pour citer cet article

Référence électronique

Didier Le Morvan, « Livre vert et le développement durable des zones côtières », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 5 | mai 2009, mis en ligne le 03 juin 2009, consulté le 03 octobre 2022. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/8487 ; DOI : https://doi.org/10.4000/vertigo.8487

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Auteur

Didier Le Morvan

Professeur, Université de Bretagne Occidentale, Chaire européenne Jean Monnet, 3 rue des Archives - CS 93837 - F29238 Brest cedex 3, Freance, Courriel : didier.lemorvan@univ-brest.fr

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