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Dossier : Ville et Environnement : impacts et défis autour de la spécialisation et requalification des espaces urbains

Action collective territoriale et modèles de développement régionaux : Le cas de trois sites de la région nord-pas de calais

Muriel Maillefert

Résumés

Un travail mené dans le cadre d'une recherche pour le Ministère de l’écologie et du développement durable (anciennement MEDD) a permis, à travers l'étude de trois sites de l'ancien bassin minier de la région Nord Pas de Calais, de mettre en lumière les liens entre modèles de développement régional et perception de la question environnementale. Cette contribution se propose de réfléchir plus précisément aux caractéristiques des modèles de développement portés par les différents acteurs, en montrant certains éléments constitutifs des univers d’action collective.

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Texte intégral

Introduction

1La Région Nord-Pas de Calais a connu depuis maintenant plus d’un demi siècle bien des tribulations liées aux fluctuations de l’activité économique, notamment celles occasionnées par l’extraction minière et les activités industrielles associées. Face aux problèmes de reconversion, pour lesquels la Région a bien souvent été pionnière, différentes politiques publiques ont été menées, avec des bonheurs divers : soutien aux industries en déclin, puis acceptation de la fermeture des houillères et enfin, tentative d’implantation d’industries de substitution, jusque dans les années quatre-vingt. Dans la décennie quatre-vingt dix, suite notamment aux évolutions politiques régionales, un double tournant a été pris : sur l’échelon de décision des politiques publiques, désormais plus déconcentré ; sur la nature des politiques publiques, dont l’orientation a évolué. En même temps que la Région souhaitait effacer les séquelles du passé, dans tous les domaines, et se tourner vers les activités économiques d’avenir, une volonté a émergé de favoriser, cette fois, un développement plus respectueux des équilibres environnementaux : le terme de développement durable s’est progressivement imposé. Un certain nombre d’actions ont été entreprises dans ce sens, notamment autour de thématiques particulières, comme celle de l’HQE (Haute Qualité Environnementale), ou des emplois-environnement.

2Cependant, dans la sphère économique, les évolutions ont été plus lentes. Confrontées aux contraintes de la concurrence et des règles du marché, les politiques publiques en faveur de l’environnement sont massivement restées ancrées sur des logiques traditionnelles, appuyées sur la problématique de l’incitation (pour les entreprises) et de l’attractivité (pour les territoires). A l’échelon local, ces politiques environnementales s’expriment sous deux formes : protection de l’environnement et élimination des externalités négatives essentiellement au moyen d’un arsenal réglementaire d’une part, constitution d’une offre d’activités relevant d’un secteur de l’environnement, de l’autre.

3Dans les années quatre-vingt-dix, pour différentes raisons, une génération nouvelle de politiques publiques environnementales, appuyées sur des dispositifs régionaux transversaux a été mise en place. Ces politiques publiques visent notamment à modifier les leviers d’action sur les agents économiques, notamment les entreprises, ce qui les différencie profondément des politiques antérieures. Une autre particularité de ces politiques publiques est d’engager fortement l’échelon territorial modifiant, de ce fait la relation entre politique publique et territoire.

4L’échelle « locale » d’analyse a été largement investie par les théories de la proximité qui ont notamment proposé une typologie des modes de développement (Rallet, Torre (eds), 1995, 2004 ; Colletis et al. 1995, 1999), que nous utiliserons dans ce travail. Néanmoins, l’approche proximiste est principalement centrée sur la question des systèmes productifs et leur éventuel ancrage territorial, et laisse au second plan l’analyse des politiques publiques et des comportements d’acteurs. Le travail proposé dans cette contribution essaie, au contraire, de tester la capacité des politiques régionales d’environnement à impulser des processus particuliers de coordination, qui porteraient en germe des potentialités de développement économiques nouvelles, liées à la prise en compte endogène de l’environnement par les entreprises. Ces politiques sont portées par des ensembles d’acteurs, publics et privés, que nous nommons réseaux d’acteurs environnementaux (Beaurain, Maillefert, dirs, 2006). Les approches de la proximité constituent donc un cadre structurant auquel nous tentons d’apporter des éléments originaux sur un point très peu abordé, celui de l’action collective territoriale.

5Dans ce papier, nous souhaitons expliciter les logiques d’action collective portées par les différents acteurs des zones en reconversion pour montrer comment ces logiques portent en elles différents modèles de développement qui associent de manière différente les relations entre économie et environnement. Au-delà d’objectifs partagés de renouveau économique et de création d’emploi, l’interprétation des modalités de revitalisation économique conduit à des visions assez différentes de la croissance portées par les différents acteurs. Il s’agit donc, à partir d’une identification des motivations d’action des acteurs à l’échelle des zones d’activité, de fournir des clés de lecture de leur comportement et des leviers d’action d’une dynamique de développement à l’échelle régionale. Notre lecture permet un décryptage des différents schémas d’interprétation du développement régional par les acteurs impliqués. Après avoir proposé quelques développements sur les fondements théoriques et la méthodologie utilisée, incluant la manière dont nous utilisons les approches de la proximité, nous exposerons les résultats en terme de site et de modèle de développement.

Les ressorts de l’action collective territoriale : Activation des ressources et modes de développement régionaux

  • 1  L’espace d’étude est défini principalement par des critères administratifs : la Région au sens de (...)

6La question qui nous intéresse principalement est celle du développement régional1 : quels sont les facteurs qui favorisent ou freinent ce développement ? Comment s’exprime-t-il à l’échelle d’un territoire ? Quels sont les liens entre représentations des acteurs et mise en œuvre concrete des actions de développement ?

7De telles questions, qui sont très vastes, trouvent des réponses finalement très structurées dans le champ de l’économie standard, puisque l’action et la coordination sont encadrés par des références minimales et générales : le calcul économique (hypothèse du comportement rationnel), d’une part, la coordination marchande (hypothèse du marché), de l’autre.

  • 2  On pourrait d’ailleurs faire la même remarque à la plupart des approches institutionnalistes qui n (...)

8Ces deux référents constituent bien évidemment une manière d’analyser l’activité économique que ne partagent pas complètement les approches en terme de proximité, puisque ces dernières intègrent dans leur hypothèse fondamentale la nécessité d’analyser la coordination avec d’autres outils que les seuls outils de l’analyse marchande. Ce point évidemment est fondamental. Mais le second volet, qui concerne l’analyse de l’action collective et de l’action publique est très peu abordé par les approches de la proximité2. Notre objectif, dans ce papier, est de fournir des éléments de compréhension sur ces questions, en faisant apparaître les logiques d’acteurs en matière de modèle de développement.

Proximité et développement régional

9Le développement repose, pour les approches de la proximité, sur une analyse des liens entre firmes et territoire (Colletis at alii, 1999). L’économie traditionnelle dissocie ces deux questions : le développement (pensé comme une croissance quantitative de biens et services produits) est associé principalement à l’activité économique des entreprises et à la combinaison productive de facteurs de production (capital et travail) déjà là. C’est essentiellement une question technique d’optimisation productive sous contrainte de coût. La dimension spatiale, absente a priori de l’analyse, peut être introduite par la combinaison de deux effets contraires. La localisation conjointe d’entreprises permet, en premier lieu, de générer des économies d’échelle (effets d’agglomération), alors même que la distance génère des coûts (coûts de transport). C’est l’association de ces deux effets qui constitue le soubassement théorique des théories de la localisation. La localisation optimale est celle qui permet de minimiser les coûts.

10L’approche par la proximité met l’accent sur les coordinations entre acteurs dans l’activité économique, en amont de l’échange. Les formes de coordination, liées aux valeurs et normes construites et portées par les acteurs (proximité institutionnelle), aux règles appliquées en situation d’action (proximité organisationnelle) ou encore à la localisation spatiale elle-même (proximité spatiale) sont des éléments endogènes à l’activité productive. Alors que la fonction de production de la théorie économique se contente de combiner des actifs au sens technique du terme, l’idée est ici que la combinaison résulte d’une opération plus complexe et plus qualitative, qui met en jeu non seulement la dimension productive, mais aussi la dimension territoriale et, bien sûr, la dimension institutionnelle. Comme l’indique A Torre (2006), la proximité spatiale ne constitue pas en soi une condition suffisante pour assurer une coordination réussie, elle doit être « activée » par des processus relationnels intentionnels et construits entre les différents acteurs. Il convient cependant de bien dissocier l’analyse statique (l’activité productive) et l’analyse dynamique (le développement territorial).

  • 3  Pour résumer en deux mots, la croissance est de nature quantitative, elle engage l’efficacité. Le (...)

11Comprendre la dynamique territoriale, c’est comprendre les processus qui permettent, entretiennent et pérennisent les conditions de développement d’un territoire3. Par analogie avec l’analyse économique, nous faisons l’hypothèse que ces processus sont résumés par une « fonction de production territoriale »  qui consiste, à partir d’inputs (des ressources, des acteurs et des politiques publiques) à produire des trajectoires de développement (Figure 1). C’est une opération complexe visant, du point de vue de l’économie, à activer des ressources, c’est-à-dire à transformer des ressources génériques (travail, capital, compétences, aménités) en actifs au sens de la théorie économique, c’est-à-dire en unités élémentaires utilisées pour la création de richesses (Colletis, 2007). Les actifs peuvent être utilisés comme des inputs marchands, ils sont alors considérés comme des actifs génériques, transférables sans coût, comme des facteurs de production standard. Ils peuvent également être dédiés à des usages économiques spécifiques, associés au territoire. Dans ce cas, la transférabilité devient plus coûteuse, voire impossible. Les actifs sont considérés comme spécifiques. Cette spécificité construite peut constituer un atout territorial, dans la mesure où elle est un facteur de différenciation et de protection par rapport à la concurrence par les coûts (Colletis, 2007). Mais elle doit également permettre une certaine redéployabilité des actifs, comme l’indique le modèle de la spécification de la proximité.

Figure 1. Une Schématisation de la démarche appliquée au Bassin Minier du Nord-Pas de Calais

Figure 1. Une Schématisation de la démarche appliquée au Bassin Minier du Nord-Pas de Calais

12L’opération d’activation prend ainsi un sens plus large que la seule combinaison technique de l’analyse économique : les processus de coordination (et notamment ceux impulsés par l’action publique) et les modes de gouvernance construits autour de l’action publique jouent un rôle majeur qu’il s’agit d’identifier.

  • 4  Un mode de gouvernance se définit comme « un système d’interdépendances sociales et un système de (...)

13L’analyse des dynamiques territoriales issues des « rencontres productives » entre firmes et territoires (Colletis et Pecqueur, 1995), repose sur deux piliers, les formes de proximité et la relation aux ressources productives. Il s’agit là de mobiliser des ressources potentielles pour les mettre au service du développement. Les dynamiques productives s’appuient sur des réseaux d’acteurs parmi lesquels émergent des « acteurs-clés », qui sont moteurs pour le pilotage de l’action collective, en ce qu’ils font le lien entre les différentes échelles d’action (lien vertical) et les différents acteurs (lien horizontal). Les modes de gouvernance4 qui se définissent à travers l’action de ces acteurs clés s’appuient le plus souvent sur un emboîtement des échelles d’action, c’est pourquoi les différents modes de gouvernance identifiés ne sont pas prédéterminés, même s’ils peuvent se lire comme une combinaison de structures élémentaires (gouvernance privée, publique, mixte). Dans notre contexte, la question de la place des entreprises (gouvernance privée) est particulièrement importante puisqu’il s’agit d’apprécier l’effet structurant des politiques d’environnement sur le comportement d’entreprise et les potentialités de développement induites. Mais on verra que la question de l’articulation des échelles spatiales constitue un élément important de la caractérisation du modèle de développement.

14Si l’accent principal en économie est mis sur le développement ou la croissance, il existe également des travaux qui essaient de montrer l’envers de la croissance, c’est-à-dire les cas de déclin industriel. Un des aspects de ce déclin est ce que Colletis (2007) nomme l’enfermement dans une logique de sentier, lorsque le modèle industriel est incapable d’évoluer en fonction des pressions de la demande ou de la concurrence. C’est le cas en particulier des modèles d’agglomération ou de spécialisation, très fréquents en France puisque la logique de croissance a reposé sur une structuration productive sectorielle, dont l’automobile représente le cas emblématique. Il est incontestable que la Région NPC se situe dans ce cas de figure, puisqu’elle a longtemps été spécialisée dans une activité mono-industrielle (le secteur houiller) autour de laquelle se sont greffées d’autres industries (la sidérurgie). La crise du secteur houiller est très anciennes et des politiques de reconversion autour de l’activité automobile, ont pris place dans les années soixante-dix, pour entrer en crise peu après. Ce sont ainsi les figures de la crise et de la reconversion qui constituent notre point de départ, et non pas celles du développement territorial réussi.

15Les friches industrielles, issues de l’activité minière passée constituent dans l’imaginaire régional une des figures emblématiques d’un mode de développement non durable (et non pérenne), non seulement parce qu’elles sont le siège d’externalités négatives diverses (pollution des sols, affaissements miniers, dégradation du paysage), mais aussi parce qu’elles constituent, encore à l’heure actuelle, une cause endogène au non développement du territoire, ce que Zuindeau (2001) nomme un « passif environnemental ». De ce point de vue, l’action publique, et notamment l’action régionale, puisque c’est à cette échelle que se font les politiques les plus actives et les plus innovantes, est un élément fondamental, ce qui explique que par hypothèse, l’acteur régional puisse être considéré a priori comme un acteur-clé.

16Néanmoins, une telle hypothèse reste un point de départ, car tout reste à montrer. Les ressorts de l’action collective territoriale doivent être décodés, car entre l’intention d’action des politiques publiques (la réhabilitation des friches pour permettre de réarmorcer des processus de développement territorial si possible durables) et les résultats effectifs en terme de développement se glissent un ensemble de logiques d’actions et d’interactions qui traduisent des déclinaisons propres de ces objectifs par les différents acteurs. Ceux-ci contribuent à modeler différentes figures du développement régional, figures que nous avons identifiées dans la dernière partie de ce travail.

Les figures plurielles de l’action collective 

17Avant d’analyser ces figures de l’action collective, il faut se donner un cadre, tant le domaine est vaste et les débats qui s’y inscrivent nombreux. Nous avons souligné plus haut que la question de l’action collective rejoignait celle de la coordination. En économie, les moyens de la coordination sont essentiellement constitués des règles (règles concurrentielles du marché, règles hiérarchiques de l’organisation). C’est ce moment de la coordination qui est privilégié au détriment d’une analyse amont de l’action collective, parfois associée à une description des formes de rationalité. L’objectif d’une analyse complète de l’action collective serait de pouvoir donner une représentation cohérente de l’articulation entre action individuelle et action collective (objectifs et finalités de l’action collective), des cadres de l’action (construction des règles) et de l’effet retour de ces cadres sur l’action individuelle et collective (permanence et changement des règles et des structures) (Maillefert, 2003).

  • 5  Cette définition a servi de point de départ à un programme de recherche dont les résultats sont à (...)

18Ce travail explore plus particulièrement une des multiples facettes de l’action collective qui est définie de manière assez générale, comme « toute action qui nécessite la coordination entre plusieurs agents en vue d’atteindre un objectif commun ». Elle «  découle de la mobilisation d’un ensemble de personnes qui prennent conscience de leur intérêt commun et de leur avantage à le défendre ou à le faire progresser ». (Froger et Méral, 2002, p 15)5.

  • 6  Sur ce point, on peut se référer aux travaux de Neveu (2005), qui donne l’exemple éclairant du bou (...)

19Cette définition se positionne au cœur de nos préoccupations pour deux raisons. D’une part, elle fait référence à l’idée de la coordination, question centrale pour notre propos. D’autre part, elle renvoie également à la question de la mobilisation et à l’idée d’un intérêt commun. Cette idée d’intérêt commun, qui a fait couler beaucoup d’encre, est pour nous la traduction de la question de l’intentionnalité. L’action collective que nous étudions a une dimension intentionnelle partagée, ce qui la différencie d’une somme d’actions individuelles isolées, qui aboutirait à une action collective inententionnelle, qui ne serait qu’une externalité par rapport à l’ensemble des actions individuelles6. L’intentionalité « collective » ou « partagée » existe, mais son contenu n’est pas donné a priori.

  • 7  Pour lui, l’action collective engage à la fois l’individu et le collectif, puisqu’elle vient en li (...)
  • 8  Cette représentation suppose que les critères d’équité puissent eux-mêmes être évolutifs, ce qui p (...)

20Nous faisons l’hypothèse additionnelle que la manière d’atteindre cet objectif partagé (ici le développement régional) peut différer selon les individus. L’objectif commun est construit par les individus : l’action collective engage à la fois l’individu et le collectif (Commons, 1950)7. De plus, conformément à la méthodologie processuelle, que défend l’approche commonsienne, l’action se situe dans un contexte où les résultats de l’action ne sont pas prédéterminés (par exemple en fonction d’une logique d’optimisation préétablie). Le résultat de l’action est lui-même construit dans l’action, ce qui peut conduire à réviser les critères d’évaluation en cours d’action, voire les objectifs eux -mêmes8.

21L’enjeu de l’analyse consiste alors à proposer des critères cohérents permettant d’expliciter et de différencier ces représentations, puis de montrer si et comment, ces représentations convergent vers un modèle qui permet effectivement que l’objectif soit atteint. Nous nommons ces différentes représentations des « univers d’action collective », en référence, notamment, aux travaux de l’école française conventionnaliste qui a proposé de nombreux résultats concernant la question des règles et des institutions, et auxquels nous empruntons certaines analyses (Livet et Thévenot, 1994 ; Thévenot, 2006).

22Le travail que nous avons mené s’est centré sur la caractérisation des manières de se représenter le développement régional. Les critères que nous avons identifiés se rapportent à la question de la perception des friches industrielles, qui constituent le point de départ de l’action collective étudiée. Les critères qui sont proposés essaient de caractériser les modalités de représentation du développement à partir de la manière dont les acteurs perçoivent et valorisent ou voudraient valoriser cette ressource. Nous avons ainsi plus particulièrement étudié l’étape du processus d’activation, non pas par son résultat potentiel en terme de modèle de développement, comme dans les approches par la proximité, mais plutôt du point de vue des représentations que s’en font les acteurs. Ceux-ci ont en effet en tête diverses figures du développement territorial (ou si on préfère divers univers d’action collective) que nous cherchons à caractériser, et qui sont explicitées dans la troisième partie de ce travail. Ces univers ne se recoupent pas totalement avec les différents sites, même si ceux-ci ont été choisis pour leur caractère emblématique. C’est pourquoi nous avons choisi une lecture croisée, en terme de site et en terme d’acteurs.

L’échelle de la zone d’activité : Une première lecture de l’action collective territoriale

23Le mode de croissance passé de la Région NPC a entrainé un certain nombre de séquelles économiques et environnementales, un « passif environnemental », aggravées par la forte urbanisation et la densité relativement élevée de la population (Davezies et Veltz, 2004). Ces séquelles se matérialisent encore aujourd’hui en terme de pollution des sols et des sous sols, présence forte de friches industrielles, dégradation des paysages, etc. (Zuindeau, 1998, 2001). Face à ces problèmes et à la montée concomitante du chômage, des politiques publiques ont été menées de manière constante, bien qu’avec des objectifs évolutifs dans la région (Cunat, 1989). Néanmoins, dans le courant des années 90, parfois même après 2000, une nouvelle génération de dispositifs ont été mis en place. Ces dispositifs aux objectifs et organisation assez variés ont plusieurs points communs. Généralement, ce sont des dispositifs flexibles, susceptibles d’emprunter les modalités traditionnelles des politiques de l’environnement (réglementations, subventions…), mais ne se limitant pas à ces dernières. Rompant avec le schéma tripartite pollueur-victime-régulateur, les dispositifs sont pluri-partenariaux, associant administrations d’État, collectivités territoriales (communes, intercommunalités, Région…), entreprises et leurs représentants, associations, voire chercheurs (par exemple dans le cas de la Conférence permanente du bassin minier). Par ailleurs, dans leurs missions respectives, les dispositifs insistent sur l’importance de la constitution d’informations et d’éléments de recherche (Conférence permanente du bassin minier, Pôle de compétences Sites et Sols Pollués,…), qui constituent un élément fondamental, face à l’incertitude dans la représentation du problème (Godard, 1993 ; Zuindeau, 2005 ; Letombe et Zuindeau, 2001).

24La concentration de ces problèmes dans l’ancien Bassin Minier du Nord de la France a conduit à privilégier trois sites particuliers, situés sur ce territoire, qui représentent autant de réponses au problème de la reconversion – ou si l’on préfère, de la reconquête environnementale. Cette première partie présente les sites et les résultats du travail d’analyse de l’action collective menée sur ces sites. Sur ces territoires d’activité, une trentaine d’entretiens auprès d’entreprises, de représentants consulaires, d’élus locaux, de représentants de la société civile, de représentants de la région et de représentants des nouveaux dispositifs régionaux (dont la liste est donnée en annexe 2) ont été réalisés à partir d’une grille d’entretiens commune. Ils ont permis, dans un premier temps de caractériser chacune des déclinaisons des objectifs de l’action publique du point de vue des trois sites.

Des sites aux profils différenciés

25Les trois sites retenus, bien que se situant tous trois dans l’arrondissement de Lens (62) présentent chacun un profil assez spécifique, notamment du point de la nature du projet et de la politique publique engagée. On retiendra essentiellement ces deux dimensions dans la présentation succincte qui suit.

26Le premier site étudié se situe à Dourges au sud de Lille. Il s’agit d’un grand projet de plateforme multimodale appuyé sur des financements européens (coût total de l’investissement 145 Millions d’euros de 2003). Il consiste en l’aménagement et l’équipement d’une plate-forme multimodale sur un site d’environ 300 hectares, abritant anciennement une usine de fabrication de boulets de charbon. Cette dernière vise à donner la possibilité de mettre en œuvre trois modes de transport combinés : la route, le rail et la voie fluviale. Le projet vise un objectif général de développement durable à très long terme (horizon de 20 à 25 ans), fondé sur la transformation des comportements vis-à-vis du transport, et la création d’un pôle d’activités économiques majeur dans le secteur logistique. Le pilotage du projet tient compte de cette échelle et les résultats actuels doivent être évalués à l’aune de cet horizon. En effet, les équipements nécessaires à la mise en œuvre du projet (notamment en ce qui concerne la voie d’eau) ne sont pas complètement opérationnels et nécessiteront d’importants investissements, en lien avec le projet Seine Nord-Europe.

27Le second site, dit projet Metaleurop (ou projet SITA AGORA) constitue un projet très important à l’échelon régional : la fermeture de l’usine Metaleurop-Nord en 2003 (usine située à Noyelles-Godault) a occasionné un traumatisme lourd et les séquelles sociales, économiques et environnementales sont très importantes. Par exemple, plus de 800 emplois directs ont été perdus alors même que l’ensemble du site laissait derrière lui des pollutions résiduelles historiques importantes. Divers acteurs se sont mobilisés pour porter le projet, notamment les acteurs régionaux, mais le projet bénéficie cependant du soutien lié à la signature d’un contrat de site. Il associe également fortement un acteur entrepreneurial important dans la construction même du projet. De ce point de vue, il peut être considéré comme étant porteur d’un projet territorial d’entreprise, dans lequel la dimension économique est importante, sans pour autant négliger les autres dimensions (sociales, environnementales et gouvernance).

28Enfin, le dernier site, site dit du 11/19 concerne une ancienne fosse minière située à Loos-en-Gohelle, qui a été sauvée de la destruction et progressivement requalifiée pour l’accueil d’éco-industries. Compte-tenu des critères qui nous intéressent, il s’agit d’un projet dont l’échelle est assez réduite. Très fortement porté à l’échelon local, ce projet comporte une dimension forte de soutien à la création d’éco-entreprises (Tableau 1). De ce point de vue, il se situe en amont de l’activité économique à proprement parler et mise plutôt sur un effet d’image et de vitrine porteurs d’attractivité économique, en dépit de déceptions sur ce plan (départ d’une éco-entreprise à dimension internationale installée sur le site). L’idée qui préside à ce projet est donc que la revitalisation économique ne passe pas prioritairement par le développement prioritaire de nouvelles activités économiques venant se substituer à d’anciennes formes de production, mais qu’il convient, en amont, de renouveler l’image du site en privilégiant la requalification et la revitalisation patrimoniales du territoire.

Tableau 1. Les réseaux d’acteurs environnementaux dans l’ancien Bassin Minier

Dispositif

Création

Type de dispositif

Organisme porteur

Mission

Pôle de compétences Sites et Sédiments pollués

1996

Réseau d’acteurs

EPF

Dépollution des sols et sites industriels

Synergies entre acteurs régionaux

Instance régionale de concertation

1997

Groupe de travail

Préfecture

Sortie de concessions minières

Conférence permanente du bassin minier

1997

Groupes de travail

Impulsion du Conseil régional

Mobilisation des acteurs du bassin minier ; Définition des enjeux territoriaux

S3PI (secrétariat permanent pour la prévention des pollutions industrielles)

1998

Structure de concertation

DRIRE

Pollutions et risques industriels ; Information, concertation, prévention

Projet de reconquête environnementale

1999

Politique publique (PIG Métaleurop + impulsion du conseil régional)

CAHC

Dialogue entre acteurs ; Développer des partenariats pour trouver des solutions aux pollutions historiques

Mission bassin minier

2000

Loi 1901

Décision du CIADT

(15 dec. 1998)

CPER 2000-2006

Aide technique aux collectivités locales ; Ingénierie d’aménagement et de développement

CD2E (centre de développement des éco-entreprises)

2001

Loi 1901

Conseil régional

Interface entreprises et centres de recherche ; Aide au développement des éco-entreprises

29Du point de vue de l’action publique, les trois sites ont en commun d’être des zones prioritaires de la politique régionale : les trois programmes bénéficient de crédits spécifiques, soit au titre des programmes d’intérêt régional, soit au titre des programmes d’intérêt territorial. Néanmoins, les financements ont fait l’objet de controverses à l’échelon régional, notamment dans le cas du projet SITA-AGORA, dont certains fonds ont été obtenus par réallocation de moyens existants.

30En dépit d’une apparente homogénéité des politiques, les sites présentent des modalités d’usage et d’appropriation des outils d’action collective très contrastés.

Enjeux et clés de lecture de l’action collective sur les sites

31Un premier niveau d’analyse consiste à retranscrire, pour les acteurs concernés, leur positionnement par rapport à la politique économique territoriale, qui consiste à renouveler les liens entre économie et environnement. De ce point de vue, chaque site apparaît comme très spécifique, au sens où les différents dispositifs d’acteursse différencient assez largement sur la question de l’échelle d’action (territoriale et temporelle), et la vision des relations entre économie et environnement qu’ils véhiculent. De ce fait, les points forts et faibles de chaque expérimentation sont assez singuliers et laissent entrevoir une configuration particulière des relations entre politiques publiques et développement territorial.

Le projet SITA-Agora (Metaleurop)

  • 9  L’entreprise repreneuse est d’envergure internationale, il y a eu des controverses à propos du rep (...)

32Le projet SITA-Agora (Metaleurop), bien que porté par des enjeux politiques qui dépassent le cadre du territoire « Bassin minier »9 nous semble proposer, au moins formellement, une vision assez équilibrée entre les pôles économique (relance de l’activité productive), social (création d’emploi et méthodologie de mise en oeuvre) et environnemental (activité éco-industrielle), du moins si on se réfère aux engagements du projet de reprise, à la méthode de mise en œuvre du projet et aux résultats déjà réalisés.

  • 10  Dans le cas de la plate-forme multimodale, il y a bien eu des réunions de présentation (dans le ca (...)
  • 11  Ce point très controversé n’a pu être totalement élucidé lors des entretiens.
  • 12  A l’heure actuelle le site revendique environ 400 emplois, qui ne sont pas tous, cependant ni de n (...)

33Notamment, et surtout en comparaison du projet de plate-forme multimodale, ce qui frappe, c’est la manière dont les acteurs locaux ont été associés (en particulier des associations représentant une partie des anciens salariés de Metaleurop)10. Le résultat a été l’intégration au projet d’une structure locale (une SCOOP nommée Activ’cœur environnement ou ACE) créée par d’anciens salariés de Metaleurop, et dont l’activité pour la partie dépollution du site et mise en sécurité est importante. Cette démarche, d’ailleurs, semble avoir joué un rôle non négligeable dans la décision d’accorder le marché à l’entreprise SITA, contre un projet concurrent émanant d’une entreprise britannique. Le poids symbolique de cette intégration et l’effet repoussoir de la candidature d’une entreprise d’origine étrangère ont contrebalancé le soutien dont pouvait bénéficier cette dernière auprès d’élus locaux, certains étant par ailleurs fortement opposés à l’implantation de SITA11. Sur le terrain, le redémarrage rapide de l’activité et une création immédiate d’emplois12, après plusieurs mois de tergiversation en attendant la décision judiciaire concernant le choix du repreneur, sont des éléments positifs indéniables.

34Il est vrai que pour l’entreprise repreneuse, il y a un enjeu fort de renforcement local (implantation d’une déchèterie dans un contexte où les autorisations sont difficiles à obtenir), mais aussi peut-être un enjeu d’image, car l’entreprise est déjà impliquée dans des actions de réinsertion (SITA rebond). Ici il s’agirait en plus de créer de « vrais » emplois. On voit donc que le projet SITA présente les caractéristiques d’ancrage territorial réussi, lié à l’activation de ressources et à un début de spécification, voire même, si le projet est pérenne, d’effet de structuration lié à l’activité économique. À cet égard, le projet SITA propose un modèle économique assez original, même s’il est porté par la dimension économique, dans lequel l’ancrage territorial est une composante vraiment active de l’implantation.

35Le succès de ce modèle repose sans doute sur un élément crucial : l’existence d’une certaine convergence des objectifs des différentes parties prenantes (que nous appelons motivations communes de l’action collective) : favoriser l’activité économique et créer des emplois, sous une forme définie collectivement. Compte-tenu de la situation locale très dégradée sur le plan économique, les acteurs se rassemblent autour d’un objectif d’emploi, quitte éventuellement à faire passer l’environnement en seconde place, même si, en réalité, le total des emplois créés ne suffira pas à redynamiser complètement le tissu local. Parallèlement, cet accord sur les objectifs économiques s’effectue au détriment des exigences environnementales, la situation environnementale locale restant très dégradée.

L’Ecopôle du 11/19

  • 13  cf un commentaire au cours d’un entretien (« Il n’y a pas de développement durable sans développem (...)

36L’Ecopôle du 11/19 se présente plutôt comme un projet d’aménagement d’initiative locale, par sa nature même (site de la mémoire) et par son fort portage territorial. C’est celui dont l’échelon local paraît le plus développé, mais il semble que l’effet économique soit peut-être moins présent, bien qu’officiellement recherché13. Ce qui est d’abord attendu, c’est un effet d’image (ou de vitrine). On attend du changement d’image du site un effet structurant à terme, notamment à travers le développement d’une zone d’activités proche, le Quadra-parc, consacrée aux éco-entreprises.

  • 14  Par exemple, les éco-entreprises ont besoin de s’implanter dans un site central, accessible et don (...)
  • 15  CERDD : centre ressource du développement durable qui promeut les actions régionales en faveur du (...)

37Le projet de réhabilitation du site s’appuie incontestablement sur des activités transversales, comme en témoigne l’essai d’intégration du projet dans l’espace urbain, notamment via les associations culturelles. Cependant, il suscite des doutes, voire des critiques quant à sa capacité d’attractivité économique stricto sensu (critiques en terme d’accessibilité, de sécurisation et d’état d’achèvement du site). Certains interlocuteurs mettent même en doute la pertinence de l’objectif d’implantation d’éco-entreprises dans la région (Cordon et alii, 2004). On voit donc que contrairement au projet précédent, l’objectif économique ne paraît pas consensuel. Le projet souffre également, contrairement à d’autres, de l’absence de portage privé face notamment aux montants très élevés des investissements de requalification. Au total, il s’agit donc d’un projet dont la vocation sociétale (insertion dans l’environnement urbain, effet d’image sur le territoire) semble bien présente, avec toutefois une difficulté à y adjoindre la dimension économique, qui par certains aspects entre en conflit avec la première14. Les acteurs publics locaux jouent dans ce dossier, un rôle de facilitateur (au sens du rapport Levet, 2005, c’est-à-dire de promotion du projet). Mais le projet du 11/19 souffre de sa double vocation, culturelle et économique, qui brouille un peu la cohérence d’ensemble. Cependant, là encore, la dimension temporelle peut jouer un rôle important, permettant de clarifier, à terme, le rôle effectif du pôle et sa place comme promoteur des éco-entreprises, plutôt qu’incubateur d’éco-entreprises, en dissociant, par conséquent, l’aspect d’impulsion de l’aspect de la mise en œuvre : le 11/19, via les dispositifs territoriaux (CD2E, CERDD)15 deviendrait un lieu d’impulsion des projets d’éco-entreprises, de réflexion sur leurs marchés etc., sans devenir un lieu d’implantation de ces entreprises.

Le projet de plate-forme multimodale Delta 3

  • 16  Contrairement aux attentes, ce sont d’ailleurs ces activités qui se développent actuellement, les (...)

38Le projet de plate-forme multimodale Delta 3 est le plus ambitieux du point de vue du développement économique, puisqu’il s’articule autour de trois objectifs : modification des flux de transport à l’échelle nationale (voire européenne) avec le développement du transport combiné, création d’emplois irriguant tout le territoire, réhabilitation d’une friche. Son ancrage territorial est donc lié à un double enjeu d’emploi et de requalification de friche, et l’impact environnemental est argumenté à partir d’un discours sur la multimodalité, c’est-à-dire sur la diminution des flux de transport routier au profit du rail et de la voie d’eau. Localement cependant, les effets potentiels ne sont pas faciles à mesurer, surtout à court terme, car les ramifications du projet sont très étendues : outre les controverses sur la desserte autoroutière - on s’attend à ce qu’il y ait un effet d’accroissement des flux de transport routier locaux, notamment du fait du développement des activités de logistique16. Sur ce point d’ailleurs, l’avis des entreprises de transport locales est très mitigé (Clou et Mudard, 2004). Pour les petites entreprises, le marché est inaccessible et implique un effet pervers d’augmentation du coût des terrains et d’accroissement de la concurrence, dans un contexte concurrentiel déjà très dur. Seuls les gros transporteurs peuvent être intéressés, quoiqu’ils n’anticipent pas une modification fondamentale de leurs flux (au moment de l’enquête en 2004).

39En ce qui concerne le site lui-même, l’aspect environnemental est indéniablement positif : dépollution du site avec prise en compte des demandes locales (bruit, aménagement paysager), arrêt d’une activité polluante au profit d’une autre qu’on espère (un peu moins) polluante à l’échelle inter-régionale (fret non routier). Mais les investissements s’avèrent très élevés et la réussite du projet dépend également du comportement économique des différents acteurs : choix du basculement, capacité de l’opérateur historique à proposer une offre crédible en terme de fret (voir Région NPC, 2002), même si la massification de la distribution est une réalité à l’échelle nationale (Conseil Général des Ponts et Chaussées, 2003). Toutefois, le rapport coût d’implantation/nombre d’emplois créés reste pour l’instant assez loin des attentes (notamment par rapport aux chiffres avancés dans les études, de quatre emplois à l’hectare), et on peut s’étonner des critiques concernant l’absence de suivi commercial de la plateforme qualifiée par certains commentateurs de « coquille vide ». Par ailleurs, des effets de concurrence locale avec d’autres plateformes existantes sont indéniables. Du point de vue du mode de mise en place, certains acteurs locaux reprochent au projet sa dimension exogène (au moins aux yeux des acteurs locaux) et son coût. Néanmoins, un projet de cette envergure se juge à une échelle de 20 ans – d’autant qu’il faut tenir compte des travaux de mise en conformité des ponts pour pouvoir effectivement mettre en service la liaison fluviale au gabarit international et donc rendre économiquement efficace la plate-forme multimodale (Gille, Leralle, 2004).

Enseignement des trois sites

  • 17  Crédibilité et lisibilité du projet.

40Au total, les trois sites, chacun à leur manière, témoignent à la fois du coût pour la société engendré par des choix de développements antérieurs largement non durables et des réponses différenciées en terme d’articulation des objectifs du projet. Deux niveaux d’analyse peuvent être différenciés. D’un côté, la réussite des expériences dépend en premier lieu du caractère partagé ou non des objectifs. Toutefois, la réussite des projets territoriaux dépend aussi de la cohérence des projets de développement en terme d’équilibre de leurs différentes dimensions- économique, territoriale, sociale et environnementale -. L’hypertrophie ou l’affaiblissement d’une dimension - volontaire ou involontaire - témoin d’un déséquilibre du projet, occasionne des coûts financiers, sociaux (par exemple en termes d’attentes de la population et en matière d’emploi), voire même symboliques (11/19)17.

41L’expérience SITA présente de ce point de vue, et à ce moment de l’analyse, un cas relativement satisfaisant, pour lequel c’est une entreprise qui pilote le programme, dans un esprit conforme aux principes du développement durable. A contrario, l’absence de portage privé est considérée comme un élément pénalisant (dans le cas du 11/19). La définition d’objectifs clairs et crédibles, appuyés sur des opérations d’information et de concertation menées autour des projets constitue également un atout important pour la construction commune et le partage des objectifs.

42Néanmoins, comme on l’a vu précédemment, chacun de nos sites présente un profil spécifique, mais dont le point commun est l’existence de failles concernant la constitution d’un réseau structurant pour le développement économique, c’est-à-dire d’un appui plus large que le seul espace d’action du projet. L’entreprise SITA est en position de monopole, ce qui limite sans doute la dynamique de réseau et favorise la fermeture du projet sur lui-même. L’interconnexion de la plate-forme de Dourges n’est pas réalisée, ce qui réduit notablement sa vocation environnementale et sa dimension globale, dépendante également de la liaison Seine-Nord. Quant au site du 11/19, on lui reproche d’être insuffisamment configuré en regard des attentes des entreprises privées, et de manquer à cet égard, d’attractivité.

43Globalement, on observe que la double question des objectifs partagés et de l’ouverture territoriale des projets constituent des éléments primordiaux de caractérisation à l’échelon de la zone concernée. Ce point de vue relativement statique, permet-il et comment de construire une analyse des leviers de la dynamique territoriale ?

Les leviers d’action de la dynamique territoriale

  • 18  L’approche « économique » de la proximité (celle de G. Colletis) est un peu différente de l’approc (...)
  • 19  Par souci de commodité, ce terme a été choisi de manière à ne pas entrer dans le débat sur le cont (...)

44La théorie économique met traditionnellement l’accent sur certains facteurs explicatifs de réussite projets territoriaux : coûts des facteurs, économies d’échelle et coûts de transport (Porter, 1990, 1995). Une bonne politique doit ainsi favoriser l’attractivité économique du territoire et empêcher les délocalisations. Mais le point de vue peut être inversé. En effet, si on s’intéresse le plus souvent aux raisons de la délocalisation ou au nomadisme des entreprises, il peut également être instructif de s’interroger sur les raisons de l’ancrage territorial, qui font que les entreprises s’implantent et restent sur les territoires. Rappelons que pour l’approche de la proximité, du moins dans la version « économique », l’ancrage territorial repose sur la spécification des ressources et la création de différenciations qui empêchent la concurrence par les coûts de s’opérer18. La difficulté est dans ce contexte d’articuler les dimensions économiques, territoriales et la dimension de l’action publique, que peu de travaux intègrent. Le rapport Levet (2005) qui a essentiellement une finalité opérationnelle analyse ainsi, à partir d’études d’entreprises locales (essentiellement des PME), les facteurs d’une localisation réussie et pérenne. Selon ce rapport, trois éléments principaux peuvent expliquer les ancrages réussis. Le premier tient à la personnalité du chef d’entreprise, qui, pour des raisons personnelles a fait le choix de la localisation. Le second est lié à des compétences spécifiques de l’entreprise en terme de capital, de main-d’œuvre et d’organisation (ce que Williamson résume par la notion de spécificité des actifs). La troisième, enfin, repose sur des éléments d’identité territoriale (y compris la présence de ressources naturelles), qui ressortissent dans notre langage de la proximité géographique et surtout des proximités dites organisées19.

45Néanmoins, selon l’auteur, le facteur déterminant de réussite reste, au total, de type entrepreneurial. C’est la personnalité du chef d’entreprise ou des spécificités territoriales quasi-physiques (proximité géographique) qui expliquent le mieux la réussite des entreprises, dans des contextes organisationnels qui peuvent être différents. Le lien avec le territoire et les politiques territoriales reste finalement assez ténu, voire même apprécié sur un registre ambivalent, c’est-à-dire sur le mode de la contrainte pour les entreprises. Nous défendons l’idée, au contraire, que l’action publique peut constituer, pour les territoires, un des éléments majeurs de réussite des projets, voire même constituer un élément endogène de constitution du territoire. C’est cette hypothèse qu’il convient d’expliciter.

Le rôle de l’action publique et des acteurs-clés

46Dans le rapport Levet, l’action publique apparaît essentiellement dans sa dimension étatique, générale et indifférenciée. Elle est plutôt analysée, d’ailleurs, sur un registre critique (l’action publique comme contrainte administrative coûteuse et pénalisante). Parallèlement, l’action publique territoriale est vue, elle aussi, sous un angle négatif : elle est réputée incohérente, complexe et procédurière. Au total, le territoire n’est pas analysé comme un réel levier de mobilisation. Or, nous dit le rapport, la mobilisation des territoires est nécessaire pour développer l’ancrage territorial des entreprises. Atteindre cet objectif nécessite de mettre en œuvre une politique publique renouvelée, autant à l’échelon national (l’Etat doit se centrer sur les politiques en amont des entreprises comme la recherche et l’ingénierie, et cesser ce qui est analysé comme un harcèlement administratif des entreprises) que local (l’échelon local doit devenir un facilitateur, c’est-à-dire un élément de mise en réseau des acteurs économiques).

47Si l’objectif de mobilisation des territoires et de mise en réseau sont bien des priorités incontestables de la politique publique, notre vision des territoires et de l’action publique est très différente de celle du rapport Levet. Nous voulons montrer, en partant justement du point de vue des acteurs du territoire et des politiques publiques, que des éléments de dynamisation, plutôt que de frein peuvent actuellement émerger, notamment du fait de la structuration des réseaux territoriaux (articulation des échelons local, régional et national), même s’il n’existe pas de figure unique, simple ou parfaite de relation entre ces échelons.

48L’autre différence avec le rapport Levet est que nous ne considérons pas, dans ce travail, la dimension économique comme un élément structurant en soi mais que nous partons de l’effet structurant des politiques environnementales pour le développement économique des territoires.

49De ce point de vue, sur notre territoire d’analyse, la question de l’ancrage ne peut être analysée indépendamment de la question de la reconversion. A cet égard, les difficultés économiques, sociales et environnementales de la Région Nord-Pas de Calais sont symbolisées par la présence de friches industrielles, considérées d’ailleurs quelquefois comme des contre-ressources spécifiques (Chautard, 2000). L’objectif de la politique publique consiste, justement, à transformer ce handicap en atout, avec les acteurs du territoire, en contribuant à transformer ces contre-ressources en ressources et actifs spécifiques au service du développement territorial. L’opération d’activation n’est pas simple, et elle nécessite au moins deux conditions :

  1. de considérer le territoire comme un espace de projet - donc d’admettre l’existence d’un espace d’action collective territorial avec potentialité de formation d’objectifs communs ou du moins partagés. Notre travail analyse donc, sous cet angle, le comportement des acteurs et notamment des entreprises.

  2. d’accepter l’idée qu’une organisation territoriale peut apporter un élément de dynamisation, plutôt que de nouvelles contraintes. C’est l’hypothèse de création de proximités organisées, ou si l’on préfère du rôle positif des coordinations.

Alternatives

  • 20  Ceci nécessiterait une étude généalogique approfondie des projets, en incluant toutes les étapes d (...)

50Un élément compte ainsi tout particulièrement, qui concerne la question des modes de coordination des différents acteurs : nous empruntons aux travaux antérieurs de la proximité, l’idée de l’importance d’acteurs moteurs dans la structuration des territoires, appelés acteurs-clés. Les acteurs-clés (économiques, institutionnels ou sociaux) font en effet le lien entre la dimension locale et la dimension globale, parce qu’ils disposent de plusieurs registres d’action (ex : établissement/groupe industriel, action préfectorale/politique de l’Etat) et sont capables de construire des arrangements institutionnels stables (Colletis et alii, 1995 ; Colletis et Pecqueur, 2005). Les acteurs-clés se situent ainsi au confluent de la construction de nouvelles logiques de régulation, alternatifs aux logiques antérieures de nature hiérarchiques qui ont structuré les modes de développement en France. Dans notre recherche, où il s’agit d’évaluer l’effet de l’action publique sur la dynamique territoriale, l’acteur public régional est de fait et presque nécessairement, un acteur clé. Il convient d’identifier plus finement la nature et les modes de faire de cet acteur clé, les liens qui se tissent avec d’autres acteurs, même si les entretiens n’ont pas toujours pu faire apparaître de manière assez fine, la nature des modes de coordination entre les divers acteurs concernés20..

51En l’occurrence, il se confirme que, dans les trois situations, l’acteur régional constitue bien l’acteur clé du projet. Ce rôle premier, cependant, fait apparaître des déclinaisons différentes suivant les sites. Dans le cas de la plate-forme multimodale, l’acteur régional est un acteur –relais entre différents niveaux de décision. Le projet, du fait de son ampleur, relève en effet d’un niveau décisionnel national, mais nécessite la coopération de l’acteur régional (financement, gestion de la mise en œuvre) mais aussi des acteurs territoriaux (donation de terrains, aménagements routiers…, particulièrement dans la phase d’installation). Il est intéressant d’ailleurs de remarquer que ces derniers se sont sentis parfois frustrés, voire dépossédés par l’ampleur du projet et la faiblesse des retombées territoriales, notamment financières, voire même en terme d’emplois. L’acteur régional est également impliqué dans la dimension environnementale du projet (actions de réhabilitation) et doit coordonner les différentes facettes du projet, qui, compte tenu de sa complexité et de ses ramifications énormes (réseau routier, voies d’eau, logistique), nécessite un pilotage centralisé. Cependant on sent une coupure entre le terrain et les niveaux décisionnels, qui sont considérés par les acteurs locaux comme lointains et déconnectés des réalités immédiates (notamment la contrainte de création d’emploi). L’image donc de l’enchevêtrement est plutôt à dominante hiérarchique, l’acteur régional jouant ainsi un rôle de relais, sans véritablement d’effet d’irrigation transversal.

52Dans le cas de l’éco-pôle, l’acteur régional apparaît sous la figure d’un acteur structurant : le projet est particulièrement porté par un élu qui a un rôle important aussi bien à l’échelon local qu’à l’échelon régional : le double registre d’action se situe donc à cette échelle. Les orientations du projet, le choix du mode de développement sont fortement liés aux convictions personnelles du porteur de projet, qui entraîne derrière lui un ensemble d’acteurs associés : CERDD, CD2E par exemple. Le problème réside plutôt dans ce contexte, dans la diffusion du projet (sa lisibilité et sa crédibilité à l’échelle du territoire) et sa capacité à effectivement atteindre les cibles attendues (le développement d’éco-entreprises), compte tenu du fait que pour l’instant, ce sont surtout les dimensions socioculturelles qui sont activées. La figure de l’enchevêtrement est par conséquent beaucoup plus horizontale et transversale que dans le cas précédent. C’est donc de la qualité des coordinations horizontales (notamment avec les éco-entreprises) que dépend en premier lieu la réussite du projet (la création de resources).

53Enfin, dans le cas du site Metaleurop, l’acteur régional se comporte comme un acteur ressource : il ne participe pas directement aux opérations, puisqu’elles sont pilotées par l’entreprise SITA, mais il fournit des financements et des expertises (moyen spécifique dit du 57.1 de la Région, projet d’intérêt national). Le problème réside alors non pas dans les objectifs du projet, qui semblent partagés par l’ensemble des acteurs, mais plutôt dans sa fermeture sur lui-même et sa dépendance à l’égard de la politique de l’entreprise pilote. La logique d’enchevêtrement est alors plus complexe, puisqu’en fait, il y a deux acteurs clés : l’acteur régional et l’entreprise repreneuse. Le rôle de l’acteur régional peut être, de ce fait, d’éviter la fermeture du projet sur lui-même pour favoriser son extension au territoire, notamment via les actions du PIG (Projet d’Intérêt Général) ou du PRE (périmètre de reconquête environnementale).

  • 21  Il faut, cependant, préciser que plusieurs représentants d’entreprises font partie du Conseil d’ad (...)

54On peut associer à ce rôle d’acteur clé de l’acteur régional, une position différente des entreprises privées. Elles constituent un potentiel pour la plate-forme de Dourges, notamment du point de vue de l’activité logistique, pouvant en conforter le développement (cette activité constitue par ailleurs un projet pilote régional). Mais elles ne sont pas véritablement parties prenantes du projet environnemental. Pour SITA, l’entreprise pilote est, à sa manière, et comme on l’a suggéré, un acteur-clé, qui organise la dépollution et l’exploitation future du site et projette de structurer un pôle d’activités plus large que la seule exploitation économique liée au secteur des déchets (espace biotique par exemple). Elle est un acteur endogène du projet environnemental, mais cherche évidemment à protéger sa position économique. Enfin, dans le cas de l’écopôle, les entreprises privées apparaissent au moins pour l’instant, dans une position d’attente et de suivisme de la politique publique : la dynamique de décollage économique ne s’est manifestée que de façon très limitée, alors qu’évidemment la configuration idéale serait que des entreprises deviennent des partenaires du projet21.

  • 22  L’application de concepts liés à la dimension territoriale à l’échelle des sites doit être prise a (...)

55La dynamique économique potentielle est de nature différente dans les trois cas. Dans le cas de Dourges, elle dépend de décisions non directement maîtrisées par l’échelon régional (la réorientation des flux de transports, le canal à grand gabarit Seine-Nord), même si le développement économique attendu relève plutôt d’une logique d’agglomération. À l’inverse, la dynamique de Metaleurop est liée à l’activité de l’entreprise SITA et à ses décisions propres, dont la logique relève plutôt de la spécialisation. Enfin, c’est dans le cas de l’éco-pôle que l’effet structurant lié à l’action régionale peut être le plus direct, puisque l’objectif de l’action vise à mettre en place une filière d’éco-entreprises, dans une logique qui relèverait plutôt de la spécification22. La spécification est une propriété qui permet aux entreprises une certaine évolutivité en fonction des demandes du marché, ce qui est possible lorsque les entreprises ne s’enferment pas dans des technologies lourdes et s’appuient sur des compétences elles-mêmes évolutives. Dans le cas de l’éco-pôle, des structures comme le CERDD et le CD2E ont justement comme rôle de permettre cette capacité d’évolution, en fournissant un capital de connaissances du point de vue des territoires (CERDD), en aidant directement les entreprises (CD2E).

56Néanmoins, pour les raisons qui ont été développées antérieurement - notamment la question délicate des modes de coordination- l’effet de structuration économique est lent à se mettre en place. Une des raisons provient peut-être des représentations non convergentes que les acteurs se font du développement économique. Quelles sont alors les relations qui se tissent entre les logiques d’acteurs et les modèles de développement économique qui en résultent ?

Modèles de développement et logiques d’action collective

57Les trois sites retenus ont en commun d’être des anciennes friches industrielles en cours de requalification. Comme on l’a vu plus haut, les opérations de requalification ont pris un tour nouveau depuis une dizaine d’années : on est passé d’une vision de rejet des friches (mise à zéro), à une vision environnementaliste (préservation des espaces naturels), pour arriver aujourd’hui à une vision plus intégrative, privilégiant l’optique de projet (Goncalvès, 2004). Cette optique là est potentiellement porteuse de renouvellement économique, au sens où les friches ne sont ni un espace rejeté (par exemple soumis à replantation ou paysagé), ni un espace figé (par exemple transformé en un espace de loisir peu évolutif). Néanmoins, dans le cas où les friches ont bien une destination économique potentielle, tous les acteurs liés à la requalification ne développent pas une vision identique de leur devenir. Cette vision des friches, nous semble être un bon indicateur de la manière dont les acteurs analysent les relations entre requalification environnementale et développement économique, ce qui peut servir de point d’appui pour montrer les logiques d’action collective à l’œuvre et la construction de critères de développement.

58L’élément principal de différenciation dans la vision des friches nous semble être principalement lié à la nature institutionnelle des acteurs et à leurs centres d’intérêt, même si les acteurs publics régionaux et les acteurs publics locaux ne partagent pas toujours les mêmes préoccupations, la pression économique immédiate étant plus perceptible sur les seconds. Parallèlement, le point de vue des acteurs institutionnels se différencie toujours assez nettement de celui avancé par les acteurs privés.

59De manière simplifiée, les différents entretiens menés sur le territoire montrent que les acteurs institutionnels (relevant plutôt de l‘échelon régional) développent deux modes d’approche des friches :

    • 23  ou en redonnant des espaces valorisables dans le tissu urbain ce qui est un autre problème.

    Un premier point de vue peut être qualifié d’utilitariste (au sens de l’analyse économique): les friches sont considérées comme une réserve foncière, l’existence de cette réserve pouvant évidemment avoir un impact environnemental positif en évitant par exemple l’augmentation de l’emprise sur les terrains agricoles destinés à différents aménagements, principalement paysagers23. En effet, plusieurs interlocuteurs soulignent le fait que la plupart des terrains valorisables aisément sur le plan économique ont déjà été requalifiés et donc que l’offre en la matière est réduite. Une des raisons provient du fait que les normes économiques actuelles en terme d’accessibilité et de situation géographique (accessibilité routière plutôt que fluviale) rendent les terrains restants peu attractifs sur le plan économique.

  • Un second point de vue considère les friches comme un atout patrimonial, c’est-à-dire un patrimoine conçu comme une ressource à valoriser. Cependant, cette valorisation s’entend d’abord du point de vue de l’image du territoire. La valorisation peut conduire, ensuite, à des retombées économiques mais celles-ci ne se manifesteront pas à court terme, et ne semblent pas en elles-mêmes pouvoir susciter de grandes espérances sur le plan économique, sauf peut-être autour du tourisme patrimonial. Cette vision est défendue par les acteurs en charge de la réhabilitation foncière des sites pollués qui n’envisagent pas nécessairement d’utilisation économique à court terme.

  • 24  Le cas du site du 11/19 est un cas intermédiaire. Il a vocation à « créer des activités pérennes e (...)

60Les requalifications de friches dans un objectif spécifiquement économique apparaissent dans ce contexte comme des cas spécifiques, relativement peu fréquents, à distinguer des requalifications à vocation paysagère, ou des grands projets régionaux comme la trame verte et bleue. Dans notre cas, la perception des friches au plan local est peut être plus liée aux contraintes économiques au sens habituel du terme : effet de concurrence des projets ou contrainte de création d’emploi à l’échelon local24..

  • 25  En évoquant des critères explicitement économiques comme le montant des marchés, le montant des in (...)

61Les acteurs qui gravitent autour des entreprises, notamment les acteurs consulaires, lient plus explicitement la question des friches industrielles à celle du développement économique marchand25 et les questions habituelles relatives à l’attractivité, critères évidemment repris par les éco-entreprises qui ont été interrogées (mais dont le marché est fortement dépendant des commandes publiques et des réglementations en matière environnementale).

  • 26  Un indice de leur position vis-à-vis des préoccupations environnementales est la difficulté à renc (...)

62Cette vision n’est pas très éloignée de l’approche purement marchande développée par les entreprises déjà implantées dans des zones d’activité avoisinantes, et dont la vocation environnementale n’est pas affichée. Pour ces entreprises, et en dépit de l’existence de différents réseaux locaux (comme le Réseau environnement), l’environnement est encore synonyme de réglementations et de contraintes, et le choix de localisation est principalement lié à celui du coût des terrains26. L’aspect environnemental est alors dissocié de l’aspect économique. C’est le cas, par exemple, des projets qui, à l’instar de la normalisation de type ISO 14000 pour les entreprises, visent à prendre en compte la dimension environnementale d’une zone d’activité - on citera ainsi la démarche PALME qui vise à appliquer aux zones d’activités les critères de la certification ISO 14000. Dans l’état actuel des choses, l’environnement, aux yeux de ces entreprises, peut constituer un atout, mais pas plus que d’autres éléments habituels de l’attractivité - la desserte, l’image générale du site, les coûts, le marché du travail. Mais la position des entreprises ne peut être dissociée de la démarche d’aménagement qui procède à la création des zones d’activité économiques : dans le cas des zones d’activité créées à partir de requalification de sites, la dimension environnementale (HQE, requalification paysagère) semble encore totalement exogène aux démarches d’implantation des entreprises elles-mêmes. En d’autres termes, l’opération de requalification est gérée de manière indépendante de l’opération d’implantation, ce qui fait que les entreprises n’ont pas de raisons de se sentir spécifiquement concernées par les aspects environnementaux (« les entreprises ne sont pas intéressées par l’aspect réseau et remaillage du territoire, elles ne sont sensibles qu’au coût des terrains »), et n’en perçoivent pas du tout l’enjeu.

63La perception des friches développée par les acteurs manifeste une vision contrastée des liens entre politique environnementale et développement économique. Ainsi, derrière des objectifs en apparence homogènes de l’action publique – en particulier le développement territorial - se cachent des conceptions différentes de la manière de les atteindre, qui déterminent trois types de représentation des liens entre politique environnementale et développement du territoire, résumés dans le tableau 2.

Tableau 2. Représentation du lien entre environnement et développement du territoire des différents acteurs

Type de modèle

Modèle de l’attractivité

Modèle

de la Remédiation

Modèle

de la Cohérence territoriale

Perception de la ressource

Ressource marchande à valoriser immédiatement

Ressource patrimoniale à valoriser immédiatement

Ressource patrimoniale à valoriser à long terme (ce qui suppose également une redéfinition des liens entre économie et environnement)

motivation de l’action

Intérêt marchand

Création d’activité et d’emploi à court terme ; Recettes fiscales

Développement territorial à long terme

Critères de décision

Coût du terrain ; Aides éventuelles ; Situation géographique

Coût de dépollution et risque environnemental (Arbitrage entre terrains agricoles et friches)

Articulation passé-présent-futur (mémoire territoriale) ; Articulation des échelles spatiales

Temporalité du projet

Vocation économique immédiate

Ressources disponibles pour projet urbain ou ZA après requalification

Création de ressources spécifiques et changement d’image à long terme

Enjeu de l’action

Création de richesses marchandes

Remédiation territoriale et activité économique

Reconquête environnementale et développement territorial

64Chaque type d’approche implique une vision différente des relations entre économie, environnement et social (aspect culturel et image notamment). Pour certains acteurs,  l’économique joue encore comme un impératif qui prime sur la dimension environnementale. Par exemple, le discours de la CCI (chambre de commerce et d’industrie) reste très axé sur la vision économique standard (coûts, attractivité). Les territoires en fortes difficultés économiques veulent maintenir l’activité avant toute chose et donc ne seraient pas trop regardants sur la nature de l’activité : ils privilégient le développement économique immédiat, moyennant les aménagements nécessaires, y compris en terme de dépollution (la remédiation). Par contre, le modèle de la cohérence territoriale véhicule une vision plus intégrée des relations entre économie et environnement : l’échelle de temps, plus longue, fait passer au second plan la contrainte économique immédiate, subordonnée à la reconquête environnementale et aux objectifs plus larges de développement territorial. Ce modèle, encore en émergence, transparaît dans le discours de certains élus régionaux.

65Mais, sur le terrain, l’association équilibrée des trois dimensions du développement durable (nécessaire évidemment dans le modèle de cohérence territoriale) n’est réalisée dans aucun des projets. Même si le projet du 11/19, qui est à la fois une requalification paysagère, urbaine et économique, est celui qui tente le plus d’associer la dimension sociale, et donc l’ensemble des dimensions du développement durable, il n’atteint pas pleinement les objectifs de la reconquête territoriale.

66Globalement, et quel que soit le projet, une variable semble déterminante : c’est la capacité à mobiliser les acteurs en amont de la réalisation (la mobilisation inclut évidemment les formes de gouvernance) parce qu’elle déterminera l’investissement des acteurs, à l’échelle locale, dans l’atteinte des objectifs. La construction de la mobilisation constitue ainsi un élément déterminant de la manière dont se réalise le projet. Plus la mobilisation est forte, plus la concertation est élevée, plus les objectifs peuvent être affichés et partagés par l’ensemble des acteurs : c’est ce point qui constitue un des éléments clés de la réussite du projet SITA. De ce point de vue, si la Région souhaite se positionner comme acteur-clé du développement durable du territoire, la dimension de mobilisation et la construction des partenariats avec les différentes parties prenantes constituent les déterminants incontournables de réussite des projets, même si, bien entendu, cela a des conséquences sur la temporalité et le coût économique des projets (allongement des délais de mise en œuvre, controverses acceptées sur les projets). À cet égard, une méthodologie générale pourrait être développée à l’échelon régional. Celle-ci pourrait concerner également les projets à l’échelon territorial, qui demeurent actuellement encore trop dominés par les contraintes économiques immédiates et la référence aux critères du marché. Les acteurs publics locaux se sentent ainsi dépossédés et dominés par ces contraintes, alors même qu’ils contribuent par leur action économique à les faire perdurer.

Conclusion

67La situation dégradée de la région Nord-Pas de Calais en termes économique, social et environnemental est devenue un cliché. Néanmoins on oublie souvent que beaucoup de choses ont été faites, notamment du point de vue des politiques publiques, et ce, dès l’après seconde guerre mondiale. Pour autant, les politiques traditionnelles ont montré leurs limites quant aux objectifs de reconversion, de requalification, et même de traitement des pollutions, et depuis une dizaine d’années, de nouveaux dispositifs sont à l’œuvre. Plus qu’un toilettage de façade, ces nouveaux dispositifs portent peut-être en germe une potentialité de dynamisation territoriale, permettant de mieux concilier environnement et développement territorial, et d’incitation des entreprises à intégrer davantage les contraintes environnementales dans leur activité économique.

68Si les politiques publiques que nous avons étudiées ont une vocation environnementale et économique (la réhabilitation de friches et une dimension économique), la traduction concrète de ces caractéristiques est très différente d’un site à l’autre, et d’un acteur à l’autre.. L’objectif affiché, qui est apparence très consensuel, ne reçoit pas nécessairement une traduction unique auprès de tous. C’est cette traduction que nous avons essayé d’analyser en terme d’action collective et de modèle de développement territorial.

69Au total, on peut faire apparaître des figures assez différentes de coordination suivant les sites et les terrains: La forme d’action collective portée par l’acteur public régional, qui cherche à impulser un modèle de développement territorial conforme aux attentes du développement durable est attractif et cohérent, mais n’est pas interprété de la même manière par l’ensemble des acteurs, notamment les entreprises, ou parfois même certains acteurs territoriaux, écartelés entre plusieurs objectifs contradictoires, dont l’emploi à court terme et le respect de l’environnement.

70Trois variables-clés semblent structurer les différentes représentations. La première concerne le mode d’évaluation et l’adhésion ou non à l’évaluation marchande, au poids de l’économique et des contraintes corrélatives qui y sont associées. La seconde engage le rapport au temps et l’horizon temporel auquel sont associés les projets. La troisième concerne l’échelle spatiale de référence et la perception du périmètre territorial de référence. Les trois projets ne s’opposent pas terme à terme sur ces dimensions mais présentent des degrés différents sur chacune d’entre elles. Néanmoins, l’enjeu majeur du développement durable semble au total se cristalliser dans la fracture qui subsiste entre les motivations économiques marchandes pour lesquelles l’environnement est une donnée à internaliser (ou une contrainte supplémentaire en terme de coût), et les démarches de développement territorial qui s’appuient sur une conception intégrée des différentes dimensions du développement.

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Notes

1  L’espace d’étude est défini principalement par des critères administratifs : la Région au sens de la loi française. Ce choix est justifié par le fait que les politiques publiques environnementales qui constituent le point de départ de la recherche émanent des acteurs régionaux. Néanmoins, ces politiques sont ciblées sur des territoires infra-régionaux. Nous avons décidé de cibler la recherche sur des sites spécifiques, qui nous ont semblé emblématiques par rapport à la question de la requalification et du choix de projet de développement. Les résultats complets de la recherche figurent dans le rapport pour le MEDD (cf Beaurain et Maillefert, 2006).

2  On pourrait d’ailleurs faire la même remarque à la plupart des approches institutionnalistes qui ne s’intéressent pas à cette question de l’action collective en amont de celle de la coordination.

3  Pour résumer en deux mots, la croissance est de nature quantitative, elle engage l’efficacité. Le développement est qualitatif et met en jeu les conditions du bien-être et l’équité. La durabilité y adjoint une dimension environnementale qui interfère et redéfinit les deux autres. On emploie souvent le terme de viabilité. Néanmoins, la « croissance soutenable » (sustainable growth) et le « développement durable », on le sait, relèvent d’univers conceptuels assez différents (Kartchevsky et Maillefert, 2008).

4  Un mode de gouvernance se définit comme « un système d’interdépendances sociales et un système de règles voire de représentations communes générant des régularités productives localisées » (Gilly et Perrat, 2003, p 5)

5  Cette définition a servi de point de départ à un programme de recherche dont les résultats sont à paraître dans Petit et Herbert (dirs), Risque environnemental et action collective, eds Lavoisier.

6  Sur ce point, on peut se référer aux travaux de Neveu (2005), qui donne l’exemple éclairant du bouchon sur la route, somme des actions individuelles de se rendre en même temps au même endroit. La question qui se pose peut-être est de savoir si l’échange marchand relève ou non d’une action collective.

7  Pour lui, l’action collective engage à la fois l’individu et le collectif, puisqu’elle vient en libération et contrôle de l’action individuelle.

8  Cette représentation suppose que les critères d’équité puissent eux-mêmes être évolutifs, ce qui peut évidemment rendre la question de l’évaluation assez délicate..

9  L’entreprise repreneuse est d’envergure internationale, il y a eu des controverses à propos du repreneur choisi et de l’attribution du marché de la dépollution soumis à des conditions financières spécifiques jugées excluantes pour de petites structures locales.

10  Dans le cas de la plate-forme multimodale, il y a bien eu des réunions de présentation (dans le cadre de la Mission Bassin Minier), mais l’impression de participation des individus à l’échelon local est beaucoup moins forte.

11  Ce point très controversé n’a pu être totalement élucidé lors des entretiens.

12  A l’heure actuelle le site revendique environ 400 emplois, qui ne sont pas tous, cependant ni de nouveaux emplois, ni des emplois occupés par d’anciens salariés de l’entreprise Métaleurop.

13  cf un commentaire au cours d’un entretien (« Il n’y a pas de développement durable sans développement  économique, mais le développement économique ne doit pas se faire à n’importe quel prix pour les gens et le territoire»)

14  Par exemple, les éco-entreprises ont besoin de s’implanter dans un site central, accessible et dont l’adresse est prestigieuse.

15  CERDD : centre ressource du développement durable qui promeut les actions régionales en faveur du développement durable qu’il soit industriel ou urbain. Le CERDD a déménagé de Lille centre vers le 11/19, juste après la réalisation des enquêtes.

16  Contrairement aux attentes, ce sont d’ailleurs ces activités qui se développent actuellement, les activités de fret étant largement le fait de la délocalisation du trafic de Lille Saint-Sauveur.

17  Crédibilité et lisibilité du projet.

18  L’approche « économique » de la proximité (celle de G. Colletis) est un peu différente de l’approche « géographique » de B. Pecqueur, puisque le second a une vision plus large, incluant la question de la ville ou du rural, voire de l’habitant.

19  Par souci de commodité, ce terme a été choisi de manière à ne pas entrer dans le débat sur le contenu des formes de proximités (organisationnelles et institutionnelles).

20  Ceci nécessiterait une étude généalogique approfondie des projets, en incluant toutes les étapes de leur implantation, ce qui suppose l’accès à des sources documentaires spécifiques : compte-rendu des réunions, décisions juridiques, argumentaire des projets etc.

21  Il faut, cependant, préciser que plusieurs représentants d’entreprises font partie du Conseil d’administration du CD2E.

22  L’application de concepts liés à la dimension territoriale à l’échelle des sites doit être prise avec précaution. Par ailleurs, il faut avoir en tête les politiques de filière aux différents échelons du territoire. En effet, le programme de développement du bassin minier s’organise suivant une logique de filières et une spécialisation des territoires : plasturgie à Béthune, logistique à Lens, industrie liée au ferroviaire à Valenciennes.

23  ou en redonnant des espaces valorisables dans le tissu urbain ce qui est un autre problème.

24  Le cas du site du 11/19 est un cas intermédiaire. Il a vocation à « créer des activités pérennes et de l’emploi » (cf un entretien) de manière à « créer un SPL autour des activités de l’environnement » (id). Mais il a du mal actuellement à aller au-delà de l’effet « vitrine du DD », notamment pour des raisons d’accessibilité et d’état d’achèvement du site qui ont déjà été évoquées.

25  En évoquant des critères explicitement économiques comme le montant des marchés, le montant des investissements, le nombre d’emplois créés.

26  Un indice de leur position vis-à-vis des préoccupations environnementales est la difficulté à rencontrer les représentants de ces entreprises.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Une Schématisation de la démarche appliquée au Bassin Minier du Nord-Pas de Calais
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/8689/img-1.jpg
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Pour citer cet article

Référence électronique

Muriel Maillefert, « Action collective territoriale et modèles de développement régionaux : Le cas de trois sites de la région nord-pas de calais », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Volume 9 Numéro 2 | septembre 2009, mis en ligne le 29 septembre 2009, consulté le 22 octobre 2019. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/8689 ; DOI : 10.4000/vertigo.8689

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Auteur

Muriel Maillefert

Université Lille 3 et Clersé-Meshs (UMR 8019), Villeneuve d'Ascq, BP 60149, 59653 Villeneuve d’Ascq Cedex France, Courriel : muriel.maillefert@univ-lille3.fr

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