Introduction

2L’importance nouvelle du fait territorial se manifeste de nombreuses façons, et notamment par l’inscription d’enjeux environnementaux diversifiés dans des espaces multiples (Low et al., 1999 ; Casteigts, 2000), par la territorialisation des politiques publiques (Bogason, 2000) et par la place essentielle des processus de gouvernance locale dans la régulation de l’action collective (Le Galès, 1998). Il s’agit ici de montrer que la concomitance de ces phénomènes ne doit rien à un effet de mode, mais répond à un déplacement des frontières entre biens collectifs et biens marchands, dont le développement durable constitue le cadre paradigmatique.

Les mutations du fait territorial

La territorialisation des politiques publiques

3Toute action publique contribue à structurer le cadre spatial dans lequel elle s’inscrit. Que ce soit en réduisant les différences ou en préservant les particularités, en soutenant le développement ou en organisant des services à la population, chaque politique participe à la fabrication du territoire (Offner, 2006).

4Longtemps cette action est restée inconsciente, quand elle n’était pas délibérément hostile. Dans l’Europe du 19^ème siècle, les premières politiques publiques mises en place ont réduit les singularités territoriales : unification de l’espace économique, renforcement de la concurrence et organisation de l’exode rural dans l’Angleterre de la révolution industrielle ; mise en place par Bismarck, dans l’Allemagne nouvellement unifiée, d’une protection sociale permettant de rallier la population au pouvoir impérial, contre l’influence des principautés déchues ; création en France, au début de la III^ème République, d’un service public d’enseignement laïc, gratuit et obligatoire contribuant à combattre les influences locales de l’Eglise et à consolider l’unité linguistique du pays contre les cultures régionales (Ognier, 1988).

Les échelles multiples des enjeux environnementaux

6Jusqu’à une époque récente, les périmètres de l’action publique, en matière d’environnement comme ailleurs, étaient délimités par les aires de compétence des collectivités maîtres d’ouvrage. Petit à petit, cette relative simplicité a fait place à un paysage plus complexe, en réponse à l’évolution de la demande sociale, au durcissement des enjeux, au renforcement des normes juridiques et aux mutations technologiques.

7La collecte et le traitement des déchets constituent un bon exemple de cette diversification des échelles territoriales de l’action publique. Dans le cas de la France, la commune constituait il y a cinquante ans le cadre quasi-unique de collecte et de traitement des déchets ménagers, malgré un extraordinaire émiettement communal (36 000 communes dont 27 000 de moins de 1000 habitants). Il y a une trentaine d’années, la coopération intercommunale commençait à diversifier les échelles territoriales de gestion des déchets. Les exigences actuelles en matière de recyclage conduisent à une sophistication croissante des modes de tri, de collecte et de valorisation des déchets. Chacun de ces multiples processus génère son propre périmètre avec des modalités de contrôle et de décision spécifiques. Ces périmètres, découlant de considérations techniques et économiques, n’ont aucune raison de coïncider avec des frontières institutionnelles.

L’essor de la gouvernance locale

8L’émergence de la gouvernance locale s’inscrit donc au confluent de la territorialisation des politiques et de la diversification des échelles de l’action publique. L’une et l’autre posent le problème de la mise en cohérence des interventions publiques sur un territoire déterminé. L’écart entre organisation spatiale du pouvoir politique et géométrie concrète de l’action publique ne cesse de se creuser, posant le problème de l’exercice du contrôle démocratique.

Développement durable et limites de la régulation marchande

10C’est précisément dans ces champs que l’irruption du développement durable comme référence majeure de l’action collective a le plus profondément transformé les règles du jeu.

Développement durable et limites externes de la régulation marchande

12De ces deux points de vue, les principes du développement durable sont incompatibles avec une régulation exclusivement marchande de l’activité économique, et a fortiori de la vie collective :

• • 6 Pour les tenants de l’écologie libérale, l’action de l’Etat doit se limiter à « concevoir des sol (...)

  d’un point de vue diachronique, ils appellent des arbitrages intergénérationnels dans l’allocation des ressources rares ;  cela exclut une régulation des biens collectifs, notamment environnementaux, par attribution conventionnelle de droits de propriété et création de marchés pour permettre l’échange de ces titres, car les générations futures, évidemment exclues des transactions, seraient dans l’incapacité de faire valoir leurs droits6;

• • 7 On assimile souvent biens collectifs et bien publics. La convention terminologique utilisée ici o (...)

  d’un point de vue synchronique, ils impliquent des interactions systémiques entre différents domaines de l’action collective, ce qui suppose des arbitrages croisés entre biens marchands et biens publics7, ce que le marché ne peut faire seul.

13De surcroît, pour les théoriciens du coût social (Coase, 1960), une régulation efficace de l’environnement par les droits de propriété nécessite une information transparente, des coûts de transaction nuls et une attribution adéquate des dits droits. Tel ne peut être le cas dans aucune société réelle. Au-delà des asymétries inévitables d’information entre producteurs et « consommateurs » de pollution, pose particulièrement problème la méconnaissance des effets à long terme de l’exposition aux nuisances ou de l’usage de certains produits. En l’absence de savoirs solidement établis permettant de définir des comportements « substantiellement » rationnels, le recours au « principe de précaution » s’est développé, mettant en jeu une « rationalité procédurale » à défaut de « rationalité substantielle ».

Territorialités et  limites intrinsèques de la régulation marchande

15Si l’apparition des logiques de soutenabilité a profondément modifié les principes de régulation économique, imposant à la régulation marchande la limite de la solidarité intergénérationnelle et des arbitrages systémiques entre biens collectifs et biens privés, le morcellement de l’espace et l’hétérogénéité territoriale mettent en cause les fondements même de l’efficacité du marché.

16Dans le champ des échanges marchands, la doctrine néoclassique et ses variantes supposent, sinon un marché unique, du moins une interdépendance des marchés particuliers assez forte pour que les ajustements se diffusent de façon quasi-instantanée, condition essentielle d’un optimum global. La répartition géographique des activités et de la population n’est prise en compte qu’à travers l’influence des contraintes d’accessibilité sur la formation des prix et la constitution de rentes. Les réalités empiriques montrent au contraire une segmentation territoriale forte des marchés : bassin d’emploi pour le marché du travail, bassin de vie pour les services à la population, marchés diversifiés pour les produits, selon la taille, l’activité ou la stratégie des entreprises. La multiplication des périmètres marchands s’accompagne d’une grande viscosité dans la diffusion des ajustements d’une échelle à l’autre : à chaque espace son rythme et sa temporalité propres. Ce morcellement ne permet pas à la coordination marchande d’exercer un rôle régulateur général puisqu’équilibres et déséquilibres partiels ne jouent pas dans le même espace-temps. En d’autres termes, chaque composante de l’activité économique étant déterminée à une échelle spécifique, une autorégulation globale du marché est impossible, faute de cadre territorial commun où puissent s’effectuer, dans un délai raisonnable, l’ensemble des ajustements : l’atomisation de l’espace économique rend illusoire l’optimum walrasso-parétien, fondé sur le libre jeu d’une concurrence « pure et parfaite ».

17Pour les biens collectifs, la situation est encore plus complexe. Du point de vue des processus physiques, la localisation géographique des causes est souvent dissociée de la répartition spatiale des effets. Ainsi, en matière de changements climatiques, les émissions de CO₂ sont concentrées dans les zones les plus développées des pays industrialisés alors que le climat est un bien mondial dont le dérèglement touche prioritairement les régions les plus vulnérables (Bangladesh, Afrique sub-saharienne). La perspective d’introduire dans cette extraordinaire dispersion assez de cohérence pour créer un marché intégré semble totalement illusoire. Par ailleurs l’émiettement des centres de décision publique, renforcé par la territorialisation des politiques, rend improbable la possibilité de réguler avec la finesse et l’efficacité nécessaires un dispositif généralisé d’attribution de droits de propriété.

Gouvernance et transactions, une rationalité procédurale

18Face à ces imperfections structurelles du marché et à son incapacité à régler l’ensemble des problèmes, nul ne songe à revenir aux illusions tragiques d’une planification centralisée et bureaucratique. C’est au contraire vers un élargissement des logiques transactionnelles, au-delà des échanges marchands, et vers une diversification des processus de décision collective qu’il faut se tourner.

Optimum économique et optimum décisionnel

19En matière de biens collectifs, les décisions de l’Etat et des autres collectivités se situent à deux niveaux :

• • 9   Un bien public est un bien collectif dont la régulation est assurée par l’intervention de la pui (...)

  celui du principe même d’une intervention publique et de la définition de ses objectifs, ce qui revient à choisir de transformer ou non un bien collectif en bien public9 ;

• celui des modalités concrètes d’intervention (réglementation, taxation, incitations financières, action directe de la collectivité).

21Dans un tel contexte, la gestion des biens publics relève d’un processus de nature politique, dans lequel l’impératif démocratique constitue une condition essentielle d’un optimum économique indissociable de l’optimum décisionnel :

« L’essentiel est ceci : l’individu, à condition qu’il puisse jouer un rôle dans la décision collective, peut contribuer à donner à l’activité de l’économie publique l’orientation qu’il souhaite. En concourant, en proportion des pouvoirs dont il dispose, à la décision collective qui porte sur le coût et la quantité des biens publics, l’individu se trouve dans une situation plus ou moins proche de celle du marché de concurrence où, dans des limites de ses ressources et avec des prix fixés en dehors de lui, il conserve le droit de déterminer librement la quantité des différents biens privés qu’il consommera. »  (Wolfelsperger, 1969)

22Ce type de processus est une parfaite illustration du principe de rationalité procédurale : nul ne dispose des éléments d’information permettant de définir de façon irréfutable une décision intrinsèquement optimale ; dès lors, c’est la pertinence du processus décisionnel qui permet d’atteindre un optimum relatif, le seul qui soit accessible. Il s’agit maintenant de mettre en lumière comment, en matière de développement durable, les instances de gouvernance territoriale constituent un dispositif décisionnel adéquat.

La gouvernance territoriale entre transactions et contraintes

23Pour comprendre le succès actuel des processus de gouvernance locale, il est utile d’en rappeler l’histoire. La notion contemporaine de gouvernance est née dans le champ de l’économie de l’entreprise, avec la théorie des coûts de transaction développée par O.E. Williamson à partir de 1975. Poursuivant une réflexion engagée par R.H. Coase (1937), Williamson a voulu répondre à une question simple : si le marché est la forme la plus efficace de régulation économique, pourquoi y a-t-il des entreprises intégrées, dont la coordination interne échappe aux mécanismes marchands, plutôt qu’une myriade de producteurs individuels qui échangeraient leurs produits sur le marché ? Pour Williamson, la réponse est dans l’existence de coûts de transaction : le recours au marché n’est pas gratuit ; il implique pour vendeur et acquéreur des frais multiples (transports, publicité et communication, recherche d’information et documentation technique, formalités juridiques, financières et comptables etc.). Les coûts comparés de ses procédures internes et de ses transactions externes conditionnent, dans le modèle de Williamson, le degré d’intégration de l’entreprise. Dans ce cadre, Williamson définit la gouvernance comme les mécanismes de coordination réglant d’une part l’organisation hiérarchique interne à l’entreprise, d’autre part les relations contractuelles entre l’entreprise et ses fournisseurs (Williamson, 1975, 1979). Cela signifie que les coûts de transaction et le mode d’organisation de l’entreprise sont fonction de l’efficacité relative de ses systèmes de gouvernance interne et externe.

24A la fin des années 1980, des politologues anglais ont opposé « urban governance » à « local government », pour décrire les effets des réformes thatchériennes sur les pouvoirs locaux (Harvey, 1989). La notion de gouvernance territoriale s’est rapidement répandue avant de s’imposer comme référence centrale dans l’analyse du pouvoir local. Cette migration du terme, du champ économique dans le champ politique, peut surprendre, mais dans les deux cas, il désigne un mode de coordination partenarial, intermédiaire entre hiérarchie et marché d’un côté, entre gouvernement institutionnel et échange social de l’autre. Dans une démarche de développement durable, ces processus de gouvernance permettent d’articuler dans un même dispositif décisionnel activités marchandes et production de biens publics.

26Mais pour rendre compte de l’ensemble des processus en jeu, il est nécessaire d’introduire aussi les phénomènes de contrainte. Dans son principe, cette réflexion n’est pas nouvelle. Dans Economie et société, publié en 1960, François Perroux rappelait que « les sociétés marchandes de l’Occident européen n’ont jamais prospéré par les seules recettes de l’économie à base de marché. Toujours l’échange qu’elles ont connu a été perméable à la contrainte et au don » (Perroux, 1960). Si les mécanismes d’échange ont été très largement explorés, comme en atteste entre autres la théorie des coûts de transaction, il n’en va pas de même des mécanismes de contrainte. Or on ne peut comparer une organisation hiérarchique fermée et un dispositif transactionnel ouvert sans prendre en compte le type de contrainte que l’une et l’autre exercent sur leurs parties prenantes respectives. En diminuant la part des décisions unilatérales, il est incontestable qu’un processus de gouvernance réduit significativement les coûts de contrainte.

28Coûts de transaction comme coûts de contrainte échappent à toute quantification fiable : dès lors qu’il n’y a ni marché ni prix de revient, l’évaluation d’un coût est difficile à établir, bien que son principe ne fasse aucun doute. C’est encore plus vrai lorsqu’à la suite d’arbitrages croisés entre activités marchandes et biens collectifs, la production des biens publics interfère directement (par l’intermédiaire des taxations ou des incitations financières) ou indirectement (par le biais du coût de la réglementation) avec la formation des prix marchands. C’est ici que la réflexion en termes de gouvernance permet de déterminer non une inaccessible vérité intrinsèque des coûts mais les conditions procédurales de leur optimisation.

Les logiques transactionnelles du développement durable

Gouvernance et management territorial stratégique

29Il apparait donc que, loin de se limiter aux « formes de régulation qui ne sont ni marchandes ni étatiques » (Benko et Lipietz, 1992), la gouvernance se situe à l’articulation de la coordination marchande et de la régulation institutionnelle. Si précisément elle est territoriale, c’est qu’elle est le lieu d’interactions systémiques qui permettent des arbitrages croisés entre aspects différents de l’action collective ; elle doit donc s’adosser à un dispositif qui « fasse système », c'est-à-dire qui lui donne stabilité et cohérence, ce que ni le fractionnement traditionnel des activités économiques ni l’organisation du monde social ni l’architecture institutionnelle ne peuvent séparément garantir. Il appartient donc au territoire, à différentes échelles, de « faire système » pour servir de cadre aux mécanismes de régulation croisée inhérents au développement durable. C’est en lui que s’inscrivent les dispositifs décisionnels et cognitifs qui instaurent une nouvelle configuration d’action collective, le management territorial stratégique (MTS) (Casteigts 2003).

30Cette notion désigne un dispositif qui associe le territoire comme cadre de régulation, la mutualisation des savoirs comme principe cognitif, la coopération comme organisation opérationnelle, la gouvernance comme processus décisionnel, le projet comme horizon stratégique, les conventions comme condition d’efficacité, les transactions comme mode opératoire et le développement durable comme référence partagée. Le MTS n’est pas une spécificité de la France d’après la décentralisation. Cette configuration idéal-typique se rencontre dans toutes les régions du monde dès lors que les logiques institutionnelles ne permettent pas une traduction territoriale pertinente de dynamiques sociétales fortes. Parler de management territorial, c’est prendre acte du statut du territoire comme acteur collectif et organisation globale, en articulant aux dynamiques économiques et sociales une mise en œuvre stratégique de l’action publique. Pourquoi stratégique ? Parce que la stratégie est un outil de mise en cohérence des finalités à long terme, des objectifs à moyen terme et des actions à court terme : tel est bien l’enjeu dans un dispositif territorial dont les acteurs ont des champs d’action et des horizons différents mais doivent s’entendre sur un avenir partagé. La démarche stratégique permet d’intégrer les objectifs individuels à un projet commun, dans le cadre de transactions multilatérales qui atténuent les conflits d’intérêts immédiats par la projection sur le futur.

Transactions et conventions territoriales

31La théorie des conventions est née dans le champ microéconomique, pour expliquer l’efficacité du marché, bien que les conditions de rationalité des choix des acteurs, notamment leur information exhaustive, ne soient pas remplies lorsqu’ils s’engagent sur des transactions. Elle postule que des règles non écrites garantissent la fiabilité des échanges et assurent la conformité des comportements aux conditions d’efficacité du marché. Favereau (1999) définit les conventions comme un ensemble de règles de formulation vague, d’origine obscure, de caractère arbitraire et dépourvues de sanctions juridiques. Elles restent souvent implicites et leur efficacité relève d’une imprégnation inconsciente des habitus individuels. En dehors de son champ d’origine, le paradigme conventionnel a montré sa pertinence chaque fois qu’il s’agit de rendre compte d’un « ensemble d’anticipations et de comportements se renforçant mutuellement, émergeant d’une série d’interactions décentralisées » (Boyer, 2002).

32L’introduction de la notion de conventions territoriales étend ces principes à l’ensemble des transactions sociales dont le territoire est le cadre. Cette application de la théorie des conventions aux dispositifs territoriaux rend compte des enjeux cognitifs des dynamiques de territorialisation, qui impliquent chez les principaux acteurs de la scène locale la conviction partagée d’avoir un intérêt commun à établir sur la confiance un partenariat stable. Cela nécessite un effort d’acculturation réciproque pour les collectivités publiques comme pour les entreprises ou la société civile. Le mérite de la théorie des conventions est de mettre l’accent sur les mécanismes cognitifs par lesquels évoluent les représentations collectives, s’instaurent corrélativement de nouvelles règles du jeu et se recomposent les dispositifs d’action.

33Ces règles communes se définissent souvent à travers un « projet de territoire » où le dispositif collectif se construit. L’élaboration conjointe du projet met en jeu la mutualisation des savoirs etle rapprochementdes représentations. Son adoption traduit l’acceptation par tous des conventions territoriales qui permettent à chacun de consentir des concessions en vue de transaction nécessaires à une dynamique collective mais difficiles à conclure entre acteurs sociaux aux intérêts traditionnellement divergents. L’adhésion plus ou moins forte des différents acteurs locaux à ces conventions détermine directement leur acceptation des compromis transactionnels nécessaires à l’émergence d’une stratégie commune. Elle conditionne a fortiori leur degré de mobilisation autour d’un projet global de développement durable, d’inspiration généraliste (Agenda 21) ou relevant d’une démarche plus économique (pôle de compétitivité), plus sociale (contrat de ville ou projet d’agglomération), plus urbanistique (plan local d’urbanisme ou schéma de cohérence territoriale) ou plus écologique (charte de parc naturel), pour en rester à des exemples français.

Conclusion 

34Tout cela n’a de sens que si la gouvernance comme méthode débouche sur la transaction comme résultat. C’est la réalité et la qualité des transactions territoriales effectivement réalisées qui donneront au système d’acteurs cohésion et dynamisme et à la démarche de développement durable cohérence et efficacité.

35Cela nous ramène à la question de l’impératif démocratique. La démocratie, ce n’est pas seulement un ensemble de procédures formelles, c’est aussi une obligation de résultats : plus que tout autre, l’arbre démocratique se juge à ses fruits et s’il est stérile, l’histoire nous montre que toutes les aventures sont possibles, notamment les pires.