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Privatización del agua y el saneamiento en Argentina : El caso paradigmático de Aguas Argentinas S.A.

Daniel Azpiazu

Résumés

Dans les années quatre-vingt-dix, l’Argentine est devenue un des meilleurs et des plus appliquées élèves de l’école néolibérale dominante à échelle mondiale. Le programme de privatisation, aussi rapide que vaste, ainsi que les formes –précaires– par lesquelles il a été mis en place, en sont un clair exemple. C’est dans ce contexte que s’inscrit la concession des services d’eau et d’assainissement de la Zone métropolitaine de Buenos Aires. Cette concession a été considérée comme l’exemple à suivre par les écoles de la pensée néolibérale. Cependant, les déficiences initiales de la réglementation, les offres opportunistes des grandes transnationales de l’eau, tout comme le nombre de non-exécutions d’obligations –concordant avec ce même opportunisme– de la part des entreprises concessionnaires en connivence avec le pouvoir en place et l’obtention, en conséquence, de taux de bénéfices exorbitants, dénotent l’échec de l’expérience. De plus, la marchandisation d’un service social de base a eu comme résultat des grands perdants ; essentiellement ceux qui n’ont pas pu accéder à ce service, et les secteurs plus démunis qui ont vu les tarifs augmenter de manière disproportionnée par rapport à leurs revenus. Les objectifs défendus par les agents de la privatisation : l’amélioration de la qualité du service et son universalisation ne coïncident pas avec les (très pauvres) résultats obtenus après presque treize années de gestion privée.

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Texte intégral

Presentación

1En los años noventa, bajo la hegemonía neoliberal, la mitad de las provincias argentinas (12 de 24) transfirieron al capital privado, bajo el régimen de concesión, la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en las principales áreas geográficas de sus respectivas jurisdicciones. Lo propio realizó el Estado Nacional en lo relativo al mayor sistema integrado de ambos servicios : el correspondiente al Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), conformada por la Capital Federal y los principales municipios del Gran Buenos Aires –en su momento, casi nueve millones de habitantes–.

2Se trató, mayoritariamente, de consorcios bajo control accionario de importantes empresas transnacionales del agua (Suez, Vivendi, Azurix, Saur, Dragados, Thames Water, Anglian Water, etc.). En franca contraposición, a principios del presente siglo, en un escenario caracterizado por cambios radicales en el contexto macroeconómico y político local, la salida de operadores internacionales emergió como un fenómeno generalizado que, en muchos casos, devino de la rescisión de los respectivos contratos de concesión (Azpiazu et al, 2008 ; BID, 2007).

3En ese contexto, la concesión del servicio de agua y saneamiento en el ámbito del AMBA (el mayor sistema integrado a escala mundial) a la empresa Aguas Argentinas S.A. (AASA ; consorcio controlado por el grupo francés Suez) constituye un caso emblemático. La misma derivó en uno de los mayores fracasos en la gestión privada de prestación de un servicio que involucra satisfacer un derecho humano esencial : el acceso al agua.

  • 1  El régimen de convertibilidad (un dólar = un peso) rigió desde el 1 de abril de 1991 hasta el 6 de (...)

4Así, entre el 1 de mayo de 1993 (fecha en la que AASA se hizo cargo de la gestión del servicio) y el 22 de marzo de 2006 (Decreto Nº 303/06, de rescisión del contrato de concesión) se sucedieron casi trece años donde confluyeron la consumación de la oferta oportunista original del consorcio, reiterados incumplimientos empresarios y sucesivas renegociaciones contractuales donde la complacencia oficial resultó siempre funcional a los intereses de AASA. Ante los radicales cambios macroeconómicos que conllevó la salida del régimen de caja de conversión fija con el dólar estadounidense1, desde principios de 2002 se asistió a un dilatado y conflictivo proceso de negociación que culminó con la revocación de la concesión por parte del Estado Nacional.

Características generales del proceso privatizador, esquema regulatorio y oferta oportunista del consorcio ganador

  • 2  Basta resaltar, al respecto, que en menos de un lustro se transfirieron a la órbita privada (venta (...)

5En el marco de la Ley Nº 23.696 de Reforma del Estado, sancionada en 1989, en los primeros años de la década de los noventa se desplegó en Argentina uno de los más vastos y acelerados programas de privatización a escala mundial2.

6Los principales sistemas de provisión de agua y saneamiento tampoco escaparon a la ola privatizadora. Desde el mayor sistema integrado (AMBA), hasta los principales prestadores (en términos de cobertura poblacional) en la mitad de las provincias del país pasaron a ser gestionados por el capital privado, con una presencia mayoritaria de empresas transnacionales.

7En el caso de la privatización del servicio en el AMBA, y con anterioridad a la sanción del Decreto Nº 999/92 que estableció el marco regulatorio de la concesión, pueden reconocerse ciertos hitos importantes en cuanto a las características que iría a adoptar su transferencia a manos privadas.

    • 3  En idéntico lapso los precios al consumidor aumentaron el 63,5 % y los mayoristas el 8,4 %.

    una sucesión de incrementos en las tarifas que, entre febrero de 1991 y abril de 1993 (el mes precedente a la transferencia) ascendieron a 74,0 %3, al que habría que adicionarle la aplicación del IVA (Impuesto al Valor Agregado, del 18 %) ;

  • la incorporación a la Comisión Técnica de Privatización de Obras Sanitarias de la Nación (OSN), responsable de establecer los lineamientos generales de la privatización, de representantes sindicales de la Federación Nacional de Trabajadores de Obras Sanitarias y la Unión de Trabajadores de Obras Sanitarias del Gran Buenos Aires. Ello, junto a la decisión de conceder el 10 % de las tenencias accionarias de la futura concesionaria a los trabajadores bajo el régimen establecido por el Programa de Propiedad Participada, garantizó el apoyo –sino la cooptación– de la dirigencia gremial ;

  • la decisión de entregar el servicio al consorcio que ofreciera una mayor reducción sobre la tarifa vigente, descartando todo tipo de opción que pudiera conllevar la oferta pública de acciones de OSN y/o el pago de un canon por el uso económico de un activo público ;

  • se optó por concesionar el servicio integrado horizontal y verticalmente, desatendiendo la posibilidad de establecer algún grado de “competencia por comparación” ; no contemplando la posibilidad de, por ejemplo, segmentar la producción de la distribución de agua potable o separar la generación y la distribución de agua potable del servicio de desagüe de las cloacas ;

  • los objetivos centrales proclamados podrían sintetizarse en : alcanzar la universalidad de los servicios (100 % en el caso de agua y 95 % en materia de desagües cloacas, al cabo de los 30 años de la concesión ; al inicio de la misma, tales porcentuales se ubicaban en el 70 % y 58 %, respectivamente), la recuperación de la calidad del servicio, la incorporación de tecnología en el tratamiento de los líquidos cloacales, con tarifas “razonables”.

  • 4  Dicha reducción se efectivizó sobre el llamado coeficiente “K” (pasó a ser de 0,761). Se trata de (...)

8A partir de la convocatoria a licitación pública internacional (Resolución SOPyC Nº 178/91), y la precalificación inicial de cinco oferentes, a fines de 1992 (Resolución SOPyC Nº 155) se adjudicó la concesión al consorcio “Aguas Argentinas”, por tratarse de la oferta que propuso una mayor reducción tarifaria4 (26,9 %). Así, por Decreto Nº 787/93, se firmó el contrato de concesión con AASA, que se hizo cargo del servicio el 1 de mayo de dicho año.

  • 5  Con posterioridad, a favor de la inexistencia de restricciones temporales a la transferencia de pa (...)

9El consorcio ganador (AASA) tenía como socios mayoritarios a la francesa Suez Lyonnaise des Eaux-Dumez (Suez, operadora técnica del servicio) y al grupo nacional Soldati. Asimismo, participaban otras tres empresas extranjeras (la española Sociedad General de Aguas de Barcelona, la francesa Compagnie Generale des Eaux y la inglesa Anglian Water Plc.), y otras dos de capitales locales (el grupo Meller y el Banco de Galicia y Buenos Aires)5.

10El contrato de concesión (30 años) reconocía seis subperíodos quinquenales, al cabo de cada uno de los cuales debía procederse a su revisión, con excepción de los dos primeros que formaban parte constitutiva de la oferta original, tanto en materia de metas a alcanzar como de inversiones y niveles tarifarios. Ello remite a la consideración de algunos de los aspectos centrales de la regulación del servicio que, como surge del Marco Regulatorio, quedó bajo responsabilidad del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS).

11Así, en cuanto a la “calidad” del servicio de aguas y cloacas se establecieron parámetros físico-químicos y bacteriológicos similares a los aconsejados por la Organización Mundial de la Salud. En relación al sistema cloacal se fijaron metas específicas para tratar los efluentes, con el objetivo de eliminar, progresivamente, la contaminación de los cursos de agua con líquidos servidos. Para cumplir con estos objetivos medioambientales, la concesionaria debía construir plantas de tratamiento de líquidos cloacales.

  • 6  Este criterio, como otras muchas normas originales, fue modificado en las recurrentes renegociacio (...)

12La regulación tarifaria quedaba enmarcada en un principio rector : el ingreso medio de la empresa en función del número de usuarios atendidos en cada año y de las condiciones de eficiencia establecidas. En caso de presentarse excedentes de ingresos, el ETOSS podía promover la disminución de las tarifas6. Se establecieron, asimismo, dos posibilidades de ajustes tarifarios. Los de carácter “ordinario”, al momento de realizar la revisión quinquenal de los planes de mejora y expansión (aunque en la primera de ellas se contemplaba taxativamente que solo podría derivar en una reducción de las tarifas), y los “extraordinarios” que podrían devenir de modificaciones +/– 7 % en un índice compuesto por los principales rubros de costo de la empresa.

13Como quedó palmariamente demostrado a poco de iniciarse el período de la concesión, la propuesta inicial de AASA denotaba un claro oportunismo (BID, 2007). Ante la imposibilidad de cumplir su oferta original contó con la complacencia oficial para la renegociación de diversas cláusulas contractuales ; fenómeno que deja en evidencia que las autoridades nacionales no estaban en condiciones (político-institucionales) de reconocer el fracaso de la privatización.

Las renegociaciones contractuales y los sistemáticos incumplimientos empresarios frente a la complacencia oficial. Incrementos y regresividad en materia tarifaria

  • 7  Al cabo de los primeros ocho meses, el balance contable de AASA mostraba un déficit de 26 millones (...)
  • 8  Sus resultantes en términos contables no fueron de despreciar. A fines de 1994, AASA facturó casi (...)

14Antes de concluir el primer año de gestión, y aduciendo pérdidas operativas no previstas7, el consorcio adjudicatario solicitó una “revisión extraordinaria” de las tarifas. La respuesta oficial fue por demás condescendiente y por Resolución ETOSS Nº 81/94 se estableció un incremento general de la tarifa de 13,5 %, al tiempo que se aumentaron considerablemente los cargos de infraestructura. Como contrapartida, se adelantaron algunas metas de expansión y se incorporaron nuevos proyectos de inversión8 ; al tiempo que se constataban atrasos e incumplimientos de las obras comprometidas (ETOSS, 2003).

  • 9  El alto grado de morosidad e incobrabilidad de dichos cargos guardaba relación directa con la cond (...)

15A partir de allí, la empresa (que tampoco cumplía con sus compromisos en la calidad del servicio prestado) ejerció fuertes presiones en torno a la “dolarización” de las tarifas y alguna forma de “resolución” de los cargos de infraestructura que debían pagar los usuarios incorporados al servicio9.

16A principios de 1997 (Decreto Nº 149/97), se dispuso “la apertura de la instancia negociadora” del contrato de concesión, atendiendo al cargo de infraestructura, la “gestión ambiental de la cuenca hídrica Matanza-Riachuelo y los planes directores de agua y cloacas”, y “toda otra cuestión que contribuya al mejor cumplimiento de los objetivos y principios del Marco Regulatorio”.

17La celeridad de la renegociación del contrato y sus resultantes (funcionales con los intereses de AASA), denotan la complacencia oficial frente a la conducta del concesionario. Así, el Decreto Nº 1.167/97 incorporó una amplia gama de cambios sustantivos en el contrato y en el entramado regulatorio de la concesión. Al respecto, basta resaltar algunos de ellos :

  • se eliminó el “conflictivo” cargo de infraestructura, incorporándose (para garantizar ingresos por lo menos equivalentes para la concesionaria) el cargo SUMA (SU : servicio universal y MA : medio ambiente) que debían pagar todos los usuarios, al tiempo que los nuevos solo debían responder al CIS (Cargo de Incorporación al Servicio), pagable en 30 cuotas mensuales ;

  • ante la eventualidad de una modificación en la paridad fija con el dólar, se estableció el “traslado inmediato a precios y tarifas de la diferencia que se genere por las variaciones” que pudiera conllevar ;

    • 10  En ese nuevo marco, a partir de mayo de 1998 (Decreto Nº 1.196/98), se dispuso un aumento tarifari (...)

    se modificó el coeficiente que habilitaba el reajuste extraordinario de tarifas (+/– 7 %) de variación en los costos, por un umbral de apenas 0,5 % ; y se incorporó la posibilidad de una revisión extraordinaria por año calendario10 ;

  • se estableció “como fecha de finalización del Primer Quinquenio el 31.12.1998” otorgándole así, a la concesionaria, ocho meses adicionales para cumplir con los compromisos correspondientes al primer quinquenio ; y

    • 11  Se trata de un complejo empresario-habitacional, en la zona más rica del área de concesión.

    se dispuso cancelar o postergar la ejecución de algunas de las inversiones comprometidas así como, “en relación a los incumplimientos imputados a la Concesionaria respecto de las metas contempladas” se acordó que fueran compensadas con “la ejecución de las obras del Proyecto Puerto Madero”11.

  • 12  Para un detallado análisis ver Azpiazu y Forcinito, 2004.
  • 13  Se trata del promedio simple de la evolución del Producer Price Index-Industrial Commodities y el (...)

18Este proceso de readecuación del contrato continuó en los años subsiguientes, a través de diversas resoluciones de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable (Nº 1.103/97, 601/99 y 602/99) que incorporaron nuevos criterios en materia de regulación tarifaria e, incluso, de modalidades en su ajuste periódico. Por un lado, el inicial criterio rector de la regulación según ingreso medio por usuario fue reemplazado por la llamada Exposición Financiera Neta Quinquenal (EFNQ) que, en última instancia, tendía a garantizar la ecuación económico-financiera de la (oportunista) oferta original de AASA12. Por otro, contraviniendo las taxativas disposiciones de la Ley de Convertibilidad (Nº 23.928) se dispuso que las tarifas pasaran a ajustarse, también, según la evolución de un índice combinado de precios de los Estados Unidos13.

19La primera revisión ordinaria quinquenal (que debía concretarse a fines de 1998) recién se efectivizó a principios de 2001, más precisamente en un Acta-Acuerdo celebrada (en un marco de total opacidad) entre AASA y el ETOSS, por el que se aprobó el segundo Plan Quinquenal. Para ese entonces, con una amplia gama de incumplimientos empresarios, se dispuso que frente a los nuevos compromisos de AASA de efectivizar las inversiones no realizadas, adelantar otras y alcanzar las metas estipuladas originalmente, cabía establecer un incremento tarifario de 3,9 % anual acumulativo entre 2001 y 2003, el ajuste por precios estadounidenses (1 % en 2001 y 0,5 % en 2002), al tiempo que se incorporaron dos nuevos cargos fijos bimestrales (regresivos, por su propia naturaleza).

20Esta sintética exploración de las recurrentes renegociaciones contractuales, sumada a la demorada primera revisión quinquenal, tiene como trasfondo sistemático el no menos metódico proceder empresario de incumplir con sus compromisos de inversión y las metas de expansión acordadas ; aun en esas muy poco transparentes renegociaciones.

21Al respecto, la información del Cuadro Nº 1 resulta terminante. Con la excepción de las reformuladas (ex-post) inversiones comprometidas para el bienio 1999-2000, los incumplimientos empresarios fueron una constante y, es más, renegociaciones funcionales a sus intereses mediante (condonación de multas, “readecuación” de planes de mejoras y expansión, extensión del quinto año de concesión a “veinte” meses, etc.), al cabo de casi un decenio el grado de cumplimiento de lo acordado apenas supera el 60 %. (Cuadro 1).

Cuadro 1. Inversiones previstas y ejecutadas por AASA, mayo 1993 a diciembre 2002

Inversiones previstas

Inversiones ejecutadas

Inversiones no ejecutadas

% de cumplimiento

Primer quinquenio

1º - 1993

101,5

89,2

-12,3

87,9

2º - 1994

238,0

176,3

-59,6

74,1

3º - 1995

340,7

154,6

-186,2

45,4

4º - 1996

405,9

202,7

-203,2

49,9

5º - 1997/98

363,3

212,7

-150,6

58,5

Total primer quinquenio

1.449,4

836,5

-611,9

57.7

6º - 1999

177,4*

177,4

-

-

7º - 2000

179,7*

179,7

-

-

8º - 2001

170,5

105,1

-65,3

61,6

9º - 2002

225,3

43,2

-182.1

19,2

Total cuatrienio 1999-2002

752,9

505,4

-247,5

67,1

TOTAL

2.202,3

1.341,9

-859,4

60,9

(millones de pesos y porcentajes)

Reformulación del plan original de inversión que fuera convalidado en la Primera Revisión Quinquenal, en enero de 2001. Fuente : elaboración propia sobre la base de información del ETOSS (2003)

22La reticencia inversora de la concesionaria, parte constitutiva de su comportamiento oportunista, siempre contó con un mismo correlato : la condescendencia oficial. Es más, concluida la demorada primera revisión quinquenal, en la que se convalidó buena parte de sus incumplimientos, AASA continuó incurriendo en crecientes niveles de sub-ejecución de las inversiones comprometidas, a punto tal que en 2002 (primer año de la posconvertibilidad, y en el marco de un conflictivo proceso de renegociación), apenas cumplimentó el 19,2 % de las inversiones consensuadas (ETOSS, 2003).

  • 14  Ello involucró la desatención (respecto a lo acordado contractualmente) de 800 mil habitantes en m (...)

23Como era lógico suponer, la inobservancia de los compromisos en materia de formación de capital se vio reflejada en la no consecución de las metas previstas, aún de las reformuladas (Cuadro 2). Respecto a los compromisos asumidos, al cabo de casi un decenio de gestión (hasta fines de 2002), cuando debía alcanzarse una cobertura del 88 % en el caso del acceso al agua potable sólo se cubrió el 79 %, mientras que en lo relativo a los desagües cloacales tales porcentuales fueron de 74 % y 63 %, respectivamente14.

Cuadro 2. Grado de cumplimiento de metas por parte de AASA (al 9º año de concesión)

Meta población con servicio de agua

Comprometida en contrato de concesión ( %)

Concretada ( %)

Déficit en miles de habitantes

88

79

800,0

Meta población con servicio de cloacas

Comprometida en contrato de concesión ( %)

Concretada ( %)

Déficit en miles de habitantes

74

63

1.032,0

Meta de tratamiento primario de aguas servidas

Comprometida en contrato de concesión ( %)

Concretada ( %)

Déficit en miles de habitantes

74

7

6.180,1

(porcentajes y valores absolutos)

Fuente : elaboración propia sobre la base de información del ETOSS (2003)

24Otra interesante perspectiva de análisis, en la que también convergen la complaciente –y funcional– actitud oficial frente a los intereses de la concesionaria y la regresividad social de sus efectos es la que se vincula con la evolución de las tarifas e, incluso, las formas bajo las que se modificaron los criterios de tarifación y se erosionaron ciertos componentes progresivos que conllevaba el esquema original.

25En efecto, en las diversas renegociaciones contractuales, la problemática tarifaria siempre ocupó un papel privilegiado, donde sistemáticamente se alteraron las condiciones previstas en el contrato original ; tanto en lo relativo al nivel de las mismas como ante la generalizada incorporación de cargos fijos. En el Cuadro Nº 3 se sintetiza la evolución resultante de tales renegociaciones. Cabe recordar que en la normativa original se contemplaba que la primera revisión ordinaria quinquenal : “sólo podrá disponer reducciones de los valores tarifarios y precios vigentes". (Cuadro 3)

Cuadro 3. Evolución de los componentes de la tarifa de AASA 1993-2001

Fecha

"K"

CI1 Agua

CI1 Cloacas

SUMA2

CIS3

CMC4

CIA5

CL6

Mayo '93

0,7310

325

460

30 m3

Junio '94

0,8300

450

670

Noviembre '97

Eliminado

2,01

4,00

Mayo '98

0,8741

2,12

4,21

Diciembre '98

3,16

Enero '01

0,9169

3,32

4,419

0,43

0,25

20 m3

Enero '02

0,9572

3,46

4,613

0,45

0,26

Julio '02

10 m3

(pesos/dólares y valores absolutos)

1Cargo de infraestructura, 2Servicio universal y medio ambiente, por servicio y por bimestre, 3Cargo de incorporación al servicio, 4Cargo por mantenimiento de las conexiones, 5Cargo por ingreso adicional, por servicio y por bimestre, 6 Consumos libres residenciales, por servicio y por bimestre

Fuente : Área de Economía y Tecnología sobre la base de información del ETOSS (2003)

  • 15  En términos reales el crecimiento de la tarifa media superó el 75 %, tanto por efecto de las alzas (...)

26Si bien al inicio de la renegociación en la posconvertibilidad (2002), el coeficiente “K” se ubicaba apenas por debajo del vigente al momento de la transferencia al capital privado, la proliferación de cargos fijos explica el significativo incremento real de las tarifas, así como su creciente regresividad. En cuanto al primero de tales aspectos, entre mayo de 1993 y enero de 2002, la tarifa media del servicio residencial se incrementó el 87,9 %, al tiempo que el Índice de Precios al Consumidor sólo reflejaba un aumento de 7,3 %15.

27Ello remite a la segunda dimensión analítica, la que se vincula con la regresividad tarifaria y la paulatina erosión del criterio de “subsidios cruzados” que subyacía en la formulación original de las tarifas. Como una forma de aproximarse al tema, el marcado contraste entre la tarifa mínima del servicio y aquella correspondiente al 10 % de la población atendida que más paga, resulta por demás ilustrativo. Mientras la tarifa mínima del servicio se incrementó el 177,0 %, entre mayo de 1993 y enero de 2002, la factura promedio lo hizo en un 62 % y aquella correspondiente a los usuarios de mayor facturación individual (usuarios no residenciales y residenciales que viven en unidades funcionales de mayor valor unitario) aumentó el 44,0 %. Sin duda, en consonancia con los resultados de las recurrentes renegociaciones contractuales (oportunismo empresario y condescendencia oficial mediante) la regresividad de la estructura tarifaria emerge como otro de los rasgos distintivos de la concesión (Cuadro 4).

Cuadro 4. Evolución tarifaria según segmentos de usuarios en el AMBA

Tarifa mínima

Factura promedio

10 % Mayor Facturación

Mayo 1993

7,06

21,26

60,10

Enero 2001

18,73

32,99

82,91

Enero 2002

19,55

34,44

86,55

Incremento total ( %)

177,0

62,0

44,0

(pesos y porcentajes)

Fuente : Área de Economía y Tecnología de la FLACSO sobre la base de información de la Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos, 2002.

28En suma, las recurrentes “readecuaciones” del contrato de concesión, coadyuvan a explicar los significativos grados de incumplimiento empresario de sus compromisos (inversión y metas acordadas), así como los propios sesgos regresivos en materia tarifaria.

El desempeño económico-financiero del concesionario. Beneficios extraordinarios, apalancamiento financiero e ínfimo aporte de recursos propios

  • 16  A título ilustrativo, en idéntico período, las 200 mayores empresas del país obtuvieron una tasa m (...)

29Atento a las consideraciones precedentes es previsible suponer que, en términos de rentabilidad empresaria, la performance de AASA haya sido satisfactoria. Los aumentos tarifarios que se le concedieron permitirían avizorar registros contables exitosos ; más aún en un contexto local de estabilidad de precios (y costos) y tipo de cambio fijo. Tales presunciones se ven holgadamente corroboradas : entre 1994 y 2001, AASA registró una tasa media de utilidades superior al 20 % en su relación con el patrimonio neto, y de 13,3 % respecto a la facturación agregada del período16 (Cuadro 5).

Cuadro 5. Evolución de los márgenes de rentabilidad sobre ventas y patrimonio neto de AASA, 1994-2001

Patrim. neto

Ventas

Utilidades

Utili./Ventas

Utili./Patrim.neto

1994

125,8

291,0

25,2

8,7

20,0

1995

185,4

360,8

53,6

14,9

28,9

1996

229,7

377,2

58,3

15,5

25,4

1997

273,4

420,0

57,7

13,7

21,1

1998

292,0

436,7

36,5

8,4

12,5

1999

334,1

511,0

62,1

12,2

18,6

2000

398,2

514,2

85,1

16,5

21,4

2001

445,0

566,0

85,1

15,0

19,1

Acum.

2.283,6

3.476,9

463,6

13,3

20,3

(millones de pesos/dólares y porcentajes)

Fuente : Área de Economía y Tecnología de la FLACSO sobre la base de información de Memorias y Balances de AASA

30Por tratarse de un mercado regulado, con muy baja elasticidad precio de la demanda y relativa estabilidad del consumo, nulo riesgo empresario –en el marco de la propia regulación original y, más aún en la emergente de sucesivas renegociaciones–, los márgenes de beneficio obtenidos trascienden todo concepto de “razonabilidad’. Se trató, en última instancia, de ganancias extraordinarias, asociadas a la interacción entre las formas que adoptaron las regulaciones estatales con patrones de comportamiento empresario orientados a su maximización, más allá de todo compromiso contractual.

  • 17  A favor, del no requerimiento de pago de canon alguno, ni tampoco la de tener que afrontar una ofe (...)

31Ello remite a la consideración de otro aspecto central en la estrategia desarrollada por AASA desde el mismo inicio de la gestión : la minimización de aportes de recursos propios17, la recurrencia a los ingresos de explotación como fuente privilegiada de fondos y, fundamentalmente, una agresiva y desproporcionada política de endeudamiento (superando holgadamente los rangos máximos establecidos en el contrato de concesión), en especial con el exterior.

  • 18  Ver Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos, 2002

32La configuración de la captación de fondos de AASA hasta diciembre de 2001 denota ciertas peculiaridades18. Casi el 80 % de los recursos responden a ingresos por facturación, mientras que más del 15 % devienen de un incremento neto de endeudamiento con terceros, al tiempo que los aportados por la concesionaria (apenas 2,6 %, asociados a la –limitada, atento a la magnitud del compromiso contractual– garantía exigida originalmente) se ubican por debajo de los ingresos financieros netos de la concesionaria (colocaciones en un mercado local con altas tasas reales de interés en dólares).

  • 19  Mayoritariamente externo y, en particular, asumido con el Banco Interamericano de Desarrollo –BID– (...)

33Esa primera visión se ve enriquecida si se incorporan algunas consideraciones respecto a, por un lado, los niveles de endeudamiento19 en relación con el patrimonio neto y, por otro, las bajas tasas de interés involucradas. La información del Cuadro Nº 6 permite extraer algunas importantes inferencias. (Cuadro 6)

Cuadro 6. Evolución del índice de endeudamiento1 y del costo financiero promedio de AASA, 1994-2001

Años

Índice oferta original

Índice real

Costo financiero promedio

1994

1,77

1,94

7,1

1995

1,37

2,15

9,7

1996

1,62

2,37

6,8

1997

1,79

2,55

6,4

1998

1,73

2,67

7,2

1999

1,55

2,65

8,3

2000

1,50

2,49

9,2

2001

1,45

2,07

9,2

(índices y porcentajes)

1 Relación deuda respecto a patrimonio neto

Fuente : Área de Economía y Tecnología de la FLACSO sobre la base de información de las Memorias y Balances de AASA

34En primer lugar, la marcada discrepancia entre los coeficientes de endeudamiento acordados originalmente y los resultantes de la particular forma de financiamiento de AASA, desde el mismo inicio de su gestión (llegó a ser superior en más de un 70 % respecto a lo pactado). Asimismo, la posibilidad de recurrir a organismos multilaterales de crédito y a la gran banca internacional le permitió acceder, en segundo término, a tasas de interés holgadamente por debajo de las vigentes localmente e, incluso, muy por encima de la rentabilidad de la concesionaria.

35Mientras el costo financiero medio fue de aproximadamente el 7/9 % (en torno a la mitad del vigente en el mercado doméstico), la rentabilidad promedio sobre patrimonio neto se ubicaba por encima del 20 %. Ello refleja un acentuado apalancamiento a partir del uso de capital de terceros, la minimización de aportes de capital propio, con la recurrencia a financiamiento externo (sin considerar el riesgo devaluatorio implícito). En suma, un emprendimiento donde los beneficios empresarios estaban también asociados a los muy diferenciales márgenes entre el costo del capital y la rentabilidad de una inversión concretada, en última instancia, con aportes de terceros.

  • 20  Cabe acotar que, en ese último año, en razón de la devaluación de la moneda local el coeficiente d (...)

36Naturalmente, ello se vio favorecido por la aquiescencia oficial (ETOSS, 2003)20 :

“La normativa específica fue nuevamente flexible a favor de la empresa en la renegociación de 1997/99, al aceptar niveles de endeudamiento superiores a la oferta original por solicitud expresa de la compañía y así poder evitar el aporte de capital propio para cubrir las exigencias financieras de la concesión, lo que derivó en una situación crítica de endeudamiento a partir del año 2002”

  • 21  De allí que no resulte sorprendente que en el año 2002, el déficit contable de AASA superara en un (...)

37Como se desprende del balance contable de AASA a diciembre de 2001, el monto de los pasivos mayoritariamente con el exterior ascendía a casi 700 millones de dólares que atento al proceso de maxidevaluación (200 %) derivado del abandono del régimen de convertibilidad, representaría más de tres años de la facturación bruta21.

Dilatada y conflictiva renegociación del contrato de concesión desde inicios de 2002. Incumplimientos empresarios y rescisión del contrato a principios de 2006

  • 22  Entre tales medidas, se planteaba : el otorgamiento de un seguro de cambio retroactivo frente a un (...)

38En ese crítico escenario económico-financiero de la concesionaria y, en el marco de la generalizada renegociación de los contratos con las empresas privatizadas dispuesta por la Ley Nº 25.561, la actitud de AASA, incluso con anterioridad al inicio formal de la negociación, denotó su escasa predisposición a renunciar a sus privilegios. A los pocos días de la sanción de dicha norma, AASA planteó una serie de “exigencias”22 a todas luces desmedidas.

  • 23  Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), dependiente del Ba (...)

39Con la asunción presidencial de Kirchner (mayo de 2003) comenzaron a delinearse y debatirse posibles escenarios o “soluciones” frente a una concesión que hasta entonces había acumulado altos costos sociales. La fuerte presión ejercida por la firma prestataria (en forma directa y vía la interposición por parte de sus accionistas extranjeros de demandas contra el Estado argentino en, fundamentalmente, el CIADI23), sumada a la emanada de los gobiernos de los países de origen de tales capitales (en particular, el de Francia) y el propio FMI, impuso serias restricciones al proceso de renegociación del contrato. En esos primeros años, el gobierno intentó encontrar una resolución “ordenada” que no implicara hacerse cargo del exorbitante endeudamiento externo del concesionario, y evitara las dificultades que deberían enfrentarse en el plano internacional en caso de rescindir el contrato.

  • 24  En la misma se acordó el mantenimiento de las tarifas vigentes, el compromiso empresario de suspen (...)
  • 25  Al respecto, basta pasar revistar a algunos de los puntos más destacados de la propuesta : aumento (...)

40En ese contexto de indefinición y crecientes presiones externas, en mayo de 2004 se firmó un acta acuerdo con vigencia hasta el final de dicho año24. El dilatado y conflictivo proceso de renegociación con AASA encontró un nuevo hito en octubre de 2004 (antes que concluyera la vigencia del acta acuerdo), cuando la concesionaria presentó una propuesta que denotaba el carácter confrontativo25 de su actitud “renegociadora”.

41La propuesta fue considerada inadmisible y casi provocativa por parte de las autoridades, y se constituyó en un punto de inflexión en la renegociación, a partir del cual el gobierno nacional replanteó su agenda frente a la intransigencia del concesionario.De allí en más la renegociación con AASA transitó por crecientes disputas donde, desde la perspectiva de los socios mayoritarios, asumía un papel protagónico la apuesta a un futuro laudo arbitral favorable en el CIADI (el resarcimiento solicitado asciende a 1.800 millones de dólares). Finalmente, después de diversos enfrentamientos, en marzo de 2006 se dispuso la rescisión del contrato de concesión de AASA ante sus graves y reiterados incumplimientos (remarcando, en especial, el alto contenido de nitratos en el agua para consumo). Y se creó la empresa Agua y Saneamientos Argentinos (90 % de propiedad estatal, 10 % de los trabajadores) que, a partir del 23 de marzo quedó a cargo de la provisión del servicio en el área de concesión.

42En suma, la experiencia privatizadora del servicio de agua y alcantarillado en el AMBA resultó por demás traumática en términos de los problemas que plantea la transferencia de la gestión al capital privado (más aún bajo las condiciones institucionales, normativas y regulatorias en las que se desarrolló, y a las usuales estrategias de las grandes transnacionales del agua). Sin duda, el agua potable y las cloacas no pueden ser consideradas simples mercancías sujetas a las “fuerzas del mercado” sino que constituyen derechos humanos esenciales – parte constitutiva y componente vital de la calidad de vida de la población ─, que los estados deben garantizar.

Nota biográfica

43Economista e Investigador Principal del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas (CONICET) y Tecnológicas y de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Director del Programa de Investigación sobre Privatización y Regulación en la Economía Argentina de la FLACSO.

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Bibliographie

AASA, 2002, Nota Nº 35.049/02 elevada ante la Subsecretaría de Recursos Hídricos el 30/1/02, Buenos Aires, 9 p.

Azpiazu, D., N. Bonofiglio y C. Nahón, 2008, Agua y Energía. Mapa de situación y problemáticas regulatorias de los servicios públicos en el interior del país, FLACSO, Sede Académica Argentina, Documento de Trabajo Nº 18, Buenos Aires, 190 p.

Azpiazu, D. y K. Forcinito, 2004, Historia de un fracaso : la privatización del sistema de agua y saneamiento en el Área Metropolitana de Buenos Aires, en Azpiazu, D., A. Catenazzi y K. Forcinito : Recursos públicos, negocios privados. Agua potable y saneamiento ambiental en el AMBA, Universidad Nacional de General Sarmiento, Los Polvorines, 174 p.

BID, 2007, Salida de operadores privados internacionales de agua en América Latina, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., 172 p.

Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos : Informe Final, Fase II, Sector Agua y Saneamiento, noviembre 2002, Buenos Aires, 70 p. [En línea] http://www.mecon.gov.ar/crc/aguas_final_fase_ii.pdf, Consultado 15 de septiembre 2009.

ETOSS, 2003, Informe sobre el grado de cumplimiento alcanzado por el contrato de concesión de Aguas Argentinas S.A., Nota UNIREN, Nº 73, Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios, Buenos Aires, 126 p.

Lentini, E., 2007, Conflictos de la empresa prestadora con las prácticas regulatorias de los servicios de agua y alcantarillado y su impacto en la pobreza. El caso del contrato de concesión del área metropolitana de Buenos Aires, en Agua Sustentable/Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) : Servicios de Agua potable, regulación y pobreza. [En línea] http://www.idrc.ca/uploads/user-S/11976602573Libro_2_Servicios_de_agua_potable_regulacion_y_pobreza_Nancy_Yanez_y_Rene_Orellana_Junio_2007_.pdf, Consultado el 18 de septiembre 2009

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Notes

1  El régimen de convertibilidad (un dólar = un peso) rigió desde el 1 de abril de 1991 hasta el 6 de enero de 2002, fecha en que se sancionó la Ley Nº 25.561, de “Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario” que conllevó el abandono de la paridad fija con el dólar, la “desdolarización” y “desindexación” de las tarifas de los servicios públicos, y el compromiso de renegociación de todos los contratos con las prestadoras privadas de los mismos, debiéndose satisfacer una serie de criterios establecidos taxativamente en la nueva normativa.

2  Basta resaltar, al respecto, que en menos de un lustro se transfirieron a la órbita privada (venta, concesión, licencias) : la mayor empresa del país (YPF), el servicio de telefonía, la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica, el transporte y distribución de gas natural, parte sustantiva de la infraestructura vial, canales de televisión, el dragado y el balizamiento de la hidrovía Santa Fé-Océano Atlántico, los ferrocarriles de pasajeros y de carga, las terminales portuarias, astilleros navales, la fábrica militar de aviones, las empresas siderúrgicas y petroquímicas, etc.

3  En idéntico lapso los precios al consumidor aumentaron el 63,5 % y los mayoristas el 8,4 %.

4  Dicha reducción se efectivizó sobre el llamado coeficiente “K” (pasó a ser de 0,761). Se trata de un vector que pondera, con intensidades y gradaciones diversas, en una fórmula polinómica en la que se conjuga la superficie cubierta, el coeficiente de edificación (tipo, antigüedad), el factor zonal (zona), y las correspondientes tarifas generales de agua y cloacas (idénticas para ambos servicios). Se trata de la Tarifa Básica Bimestral (TBB).Ello supone, más allá de la incidencia de algunos cargos fijos (como el “cargo de infraestructura”) y de la implícita consideración de un cierto nivel de consumo presunto, la presencia de “subsidios cruzados” desde quienes, atento a las variables consideradas, se supone cuentan con mayores recursos hacia los sectores más carenciados (siempre, claro está, en el ámbito de los usuarios con acceso al/los servicio/s). Por su parte, en el caso de los usuarios residenciales con servicio “medido” (apenas el 15 % del total), la tarifa final surge como resultante de un cargo fijo –equivalente al 50 % de la TBB que les correspondiera– y un cargo variable determinado en función de los metros cúbicos realmente consumidos, contando con un cierto nivel de consumo “libre” (30m3).

5  Con posterioridad, a favor de la inexistencia de restricciones temporales a la transferencia de participaciones accionarias, el holding Soldati se desprendió de sus tenencias al igual que el grupo Meller. Como resultado de ello, la composición accionaria de AASA pasó a estar constituida, desde mediados de 1998, por la Suez (39,9 %), Agbar (25,0 %), Banco de Galicia y Buenos Aires (8,3 %), Vivendi –ex Compagnie Generale des Eaux– (7,6 %), Corporación Financiera Internacional (CFI, 5,0 %), Anglian Water Plc. (4,2 %), y el Programa de Propiedad Participada (10,0 %). La participación accionaria de la CFI, dependiente del Banco Mundial, devino de la capitalización de un préstamo otorgado originalmente a AASA.

6  Este criterio, como otras muchas normas originales, fue modificado en las recurrentes renegociaciones contractuales que se sucedieron en años posteriores (tema que será abordado en la próxima sección). Como se desprende de los propios balances anuales de AASA, ese ingreso medio por usuario pasó, entre 1994 y 2001, de $ 0,145 a 0,211, respectivamente (supone un aumento de 45,5 %).

7  Al cabo de los primeros ocho meses, el balance contable de AASA mostraba un déficit de 26 millones de pesos/dólares.

8  Sus resultantes en términos contables no fueron de despreciar. A fines de 1994, AASA facturó casi 300 millones de pesos/dólares con utilidades superiores a los 25 millones de pesos/dólares.

9  El alto grado de morosidad e incobrabilidad de dichos cargos guardaba relación directa con la condición de pobreza de buena parte de esos nuevos usuarios.

10  En ese nuevo marco, a partir de mayo de 1998 (Decreto Nº 1.196/98), se dispuso un aumento tarifario de 5,1 %.

11  Se trata de un complejo empresario-habitacional, en la zona más rica del área de concesión.

12  Para un detallado análisis ver Azpiazu y Forcinito, 2004.

13  Se trata del promedio simple de la evolución del Producer Price Index-Industrial Commodities y el Consumer Price Index-Water & Sewage Maintenance

14  Ello involucró la desatención (respecto a lo acordado contractualmente) de 800 mil habitantes en materia de provisión de agua potable, de más de un millón respecto del servicio de cloacas, y superior a los seis millones de habitantes en cuanto al tratamiento primario de aguas servidas (ETOSS, 2003).

15  En términos reales el crecimiento de la tarifa media superó el 75 %, tanto por efecto de las alzas en el coeficiente “K” (poco más del 30 %) como por la profusión de cargos fijos.

16  A título ilustrativo, en idéntico período, las 200 mayores empresas del país obtuvieron una tasa media de rentabilidad de 3,5 % respecto al total de sus ventas.

17  A favor, del no requerimiento de pago de canon alguno, ni tampoco la de tener que afrontar una oferta pública de acciones de OSN.

18  Ver Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos, 2002

19  Mayoritariamente externo y, en particular, asumido con el Banco Interamericano de Desarrollo –BID–, la Corporación Financiera Internacional –CFI, brazo financiero del Banco Mundial, y accionista del consorcio, Banco Europeo de Inversiones –BEI– y el ING Baring.

20  Cabe acotar que, en ese último año, en razón de la devaluación de la moneda local el coeficiente de deuda en relación a patrimonio neto pasó a ser de 19,23 %.

21  De allí que no resulte sorprendente que en el año 2002, el déficit contable de AASA superara en un 13 % al monto total de facturación.

22  Entre tales medidas, se planteaba : el otorgamiento de un seguro de cambio retroactivo frente a una deuda externa de casi 700 millones de dólares, la paridad un peso =un dólar estadounidense para sus importaciones –mayoritariamente intracorporativas–, la suspensión unilateral e indiscriminada de las inversiones comprometidas, etc. Ver AASA, 2002.

23  Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), dependiente del Banco Mundial.

24  En la misma se acordó el mantenimiento de las tarifas vigentes, el compromiso empresario de suspender el trámite de las “cuestiones de fondo” referida a la demanda planteada en el CIADI, así como de presentar un plan de recomposición de su endeudamiento externo, la suspensión de la ejecución de las multas aplicadas a la firma (60 millones de pesos), y la realización de un plan de obras (240 millones de pesos) financiado a través de un fideicomiso con los ingresos tarifarios correspondientes a los aumentos otorgados en enero de 2001.

25  Al respecto, basta pasar revistar a algunos de los puntos más destacados de la propuesta : aumento en sus ingresos –no sólo vía facturación– del 60 % a partir del 1/1/05 ; intervención estatal para la obtención de un préstamo –por el equivalente a 250 millones de dólares– en pesos, a 18 años –con tres años de gracia–, a una tasa de interés anual fija del 3 % ; compromisos de inversión que en un 48 % deberían quedar a cargo del Estado nacional ; y eximición del pago del impuesto a las ganancias ; entre otros.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Daniel Azpiazu, « Privatización del agua y el saneamiento en Argentina : El caso paradigmático de Aguas Argentinas S.A. », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors série 7 | juin 2010, mis en ligne le 14 juin 2010, consulté le 22 mai 2018. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/9730 ; DOI : 10.4000/vertigo.9730

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Auteur

Daniel Azpiazu

Investigador Principal del CONICET y del Área de Economía y Tecnología de la FLACSO, Sede Académica Argentina, Ayacucho 551, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina, Courriel : azpiazu@flacso.org.ar

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