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2010

Forests for People: Community Rights and Forests Tenure Reform

Earthscan, 2010, 263 pages
Alain Fréchette
Référence(s) :

Anne M. Larson, Deborah Barry, Ganga Ram Dahal et Carol J. Pierce Colfer (éd.), Forests for People: Community Rights and Forests Tenure Reform, Earthscan, 2010, ISBN 978-1-84407-917-9, 263 pages

Texte intégral

1Qui se préoccupe de la conservation des forêts, du maintien de la biodiversité, du réchauffement climatique, de la réduction de la pauvreté, ou des questions de droits et d’iniquités sociales devra tôt ou tard se penché sur l’enjeu fondamental de la tenure des forêts de notre planète. Dans Forests for People, Anne Larson et ses collègues proposent un portrait exhaustif et actuel d’une problématique qui dépasse largement le contexte spécifique des forêts tropicales et subtropicales discuté dans cet ouvrage. La question du droit à la ressource est en ce sens universelle. Dans quelles mesures ces réformes forestières permettent-elles aux communautés visées d’exercer leurs droits d’accès et de gestions? Comment le cadre réglementaire, les marchés et l’organisation locale affectent-ils ces droits en pratique? Quelle est la dynamique qui se développe entre ces variables? Et comment chacune affecte-t-elle les résultats encourus par ces processus de réformes? Voilà les grandes questions qui sont au cœur de cette analyse.  

2Au dire des plus récentes recherches, les auteurs de Forests for People soulignent que le transfert des droits d’usage, de gestions et d’exclusions aux forêts de la planète connaît une importante progression depuis la fin des années 80. Entre 2000 et 2007 seulement, la superficie des forêts allouées à un régime de gestion communautaire aurait augmenté de 27 %. Même si la somme totale des forêts gérées par des intérêts communautaires ne représente guère que 11,4 pour cent du couvert forestier mondial, il importe de reconnaître que les régions touchées par ces réformes comptent parmi les plus pauvres et les plus densément peuplées de la planète, tout en étant les plus riches et les plus diversifiées sur le plan biologique. Ce constat explique en grande partie pourquoi le droit à la ressource se retrouve désormais au cœur des efforts de conservation de la nature et d’éradication de la pauvreté. Pour les organismes et institutions œuvrant dans le développement international, la reconnaissance d’un corollaire explicite entre droit d’usage, conservation et développement durable fait de plus en plus l’objet d’un consensus généralisé. Quels sont les objectifs, la nature et les résultats des processus de réformes encourues dans une trentaine de sites répartis dans dix pays et trois continents différents, voilà l’ambitieux projet convoité dans Forests for People.  

3La première section présente de manière succincte les prémisses théoriques abordées dans le livre, ainsi que les origines et les particularités des processus de réformes qui y sont discutées. C’est ainsi que l’on y découvre que le mouvement de réforme à l’origine de Forests for People se distingue de ses antécédents agraires sur quatre axes différents : 1) la réforme de tenure forestière vise avant tout l’octroi de droits collectifs et non individuels; 2) le droit d’aliénation est maintenu par l’État; 3) les collectivités visées ont l’obligation de maintenir la viabilité des forêts léguées et ne peuvent donc pas convertir ces dernières vers d’autres usages; et 4) les autorités gouvernementales maintiennent généralement un droit de veto dans le processus de gestion. Pour beaucoup de lecteurs intéressés par les questions de décentralisation et l’autonomie exercée par les acteurs locaux en ce qui a trait aux droits d’usages et de gestions des ressources naturelles, les quelques notes explicatives données sur le concept de tenure, aussi brève soit-elle, valent certainement leur pesant d’or. Car malgré l’importance et l’usage courant de cette terminologie, les fondements épistémologiques propres au concept de « tenure », sont largement évincés de la littérature connexe. Ayant à l’esprit un public averti, l’économie des moyens employés par les auteurs laissera sans doute quelques interrogations chez les lecteurs moins familiers avec les fondements théoriques du droit de propriété.

4La mise en contexte des efforts de réformes est cependant traitée de façon rigoureuse et explicite. Selon les auteurs, les changements politiques et institutionnels qui ont donné cours au processus de réforme observé seraient dus à l’émergence d’une conjoncture favorable, modulée par trois développements récents : 1) la reconnaissance accrue des droits autochtones et communautés dépendantes de la forêt (essentiellement en Amérique latine); 2) l’impératif de la conservation de la biodiversité à l’échelle planétaire (poussé par les grandes ONG environnementales); et 3) l’appel à la décentralisation démocratique lancé par les principaux bailleurs de fonds, les banques de développement, ainsi que les pays eux-mêmes, toujours à l'affût de moyen pour dégonfler le fardeau fiscal de l’administration publique (l’Afrique étant particulièrement touché par cette tendance lourde). Pour chacune de ces sources de changement, les auteurs offrent un portrait riche et nuancé qui expose à la fois les faiblesses et les forces associées à ces trois courants d’influences. En outre, la lutte pour la reconnaissance des droits autochtones a ouvert le chemin à ceux des populations non autochtones qui peuplent néanmoins de plus en plus les régions forestières tropicales et subtropicales. Toutefois, de nombreux problèmes persistent. Le droit d’exclusion alloué aux diverses communautés se voit couramment usurpé par l’attribution de droits exclusifs au sous-sol de ces mêmes localités à des intérêts privés; la délimitation des territoires octroyée s’exerce la plupart du temps dans la controverse; et les incitatifs à la gestion durable des ressources de même que pour l’accès au marché (pour la vente du bois ou de produits non ligneux) sont rarement accordés. Les tenants et aboutissants de la conservation et de la décentralisation sont traités avec autant de rigueur. Dans l’examen des forces qui donnent forme au débat concernant le droit à la ressource, les auteurs soulignent l’absence d’une compréhension partagée et complète de la nature de même que des défis soulevés par les processus de réformes actuelles. En d’autres mots, il y a peu ou pas de réflexion en amont à ces réformes et les mesures de suivi et d’évaluation de la mise en œuvre de ces dernières sont largement déficientes.   

5L’une des forces majeures de cet ouvrage réside sans doute dans l’organisation thématique des résultats d’enquêtes et le traitement comparatif des études de cas réalisés. À l’opposé d’ouvrages similaires où le nombre de chapitres se voit la plupart du temps divisé en fonction des études de cas réalisés, les auteurs ayant contribué à Forests for People ont plutôt choisi d’organiser leurs propos en fonction de thématiques transversales. Ce faisant, ils offrent aux lecteurs un effort de synthèse qui s’avère beaucoup plus riche et nuancé que ce qui aurait été possible avec une longue suite d’études de cas isolés. Suivant l’organisation schématique de la section introductive, chacune des cinq parties de ce volume est composée de deux chapitres abordant des thématiques complémentaires. Un regard théorique rigoureux fait office d’introduction pour chacun des chapitres proposés.  

6La seconde partie du livre s’intéresse au transfert et à la reconnaissance des droits de tenure accordés aux communautés locales. Le Chapitre 3 propose une analyse étoffée de la nature même des droits de gestions octroyés aux instances locales. Les résultats de l’enquête démontrent que le transfert des droits n’est jamais gratuit ni complet. Malgré l’obtention d’un certain droit de regard sur la gestion des ressources conférées, les instances gouvernementales tendent à garder une main mise sur le processus décisionnel, surtout en ce qui a trait aux potentiels commerciaux des forêts attribuées. Combiné à l’usage de procédures administratives rigides et coûteuses, ainsi qu’à l’obligation de former un comité de direction qui tend à favoriser l’élite locale au détriment des plus démunis, il est démontré que des barrières « significatives » et « persistantes » jalonnent la majorité des efforts de décentralisations et de réformes de tenure forestière.

7La confrontation des règles formelles prescrites par les agences gouvernementales avec les arrangements coutumiers (ou informels) développés par les acteurs locaux forme l’objet d’étude proposé dans le quatrième chapitre. L’interface entre le droit coutumier et le droit statutaire révèle que malgré d’importantes variations dans le degré d’intégration des deux systèmes de droit, les droits coutumiers tendent à être reconnue de facto dans la majorité des cas et de jure dans une minorité d’instances (ex. : le Ghana dont le droit statutaire des communautés locales fut établi en fonction des droits coutumiers existant). Il s’avère que la non-reconnaissance des droits coutumiers imposerait des coûts notables à la fois aux communautés, aux gouvernements et aux forêts eux-mêmes en raison du non-respect potentiel des règles établies.   

8La troisième section traite plus spécifiquement d’enjeux locaux. Dans un premier temps, le chapitre 5 explore la configuration des relations d’autorités qui se développent entre les gouvernements et les communautés affectées par les processus de réformes de tenure forestière. Les auteurs soulignent que l’identification d’une entité représentative des intérêts communautaires reconnue par les instances gouvernementales constitue un défi de taille dans bien des cas. La question d’un interlocuteur acceptable pour toutes les parties serait plus particulièrement problématique dans le cas des collectivités autochtones, en raison de l’incompatibilité des modes d’organisations sociales. La construction d’un pouvoir légitime aux yeux de l’État et redevable envers la communauté requiert un processus délibératif acceptable pour tous les partis, ainsi qu’un cadre réglementaire explicite et transparent.

9Le chapitre 6 expose une nouvelle donne dans les relations entre État et collectivités. Plus spécifiquement, les auteurs abordent l’émergence des réseaux communautaires et organisationnels qui permettent d’amplifier les actions collectives entreprises à l’échelle locale, de défendre les droits de ces derniers et d’améliorer les efforts de gestion durable. Par l’entremise de regroupement associatif, coopératif ou fédératif, ces réseaux confèrent un pouvoir de négociation accrue et permettent ainsi d’accentuer les revendications communautaires dans le processus de réforme de tenure. De plus, en améliorant les compétences techniques et institutionnelles des communautés visées, ces nouvelles formes d’organisations sociales permettraient d’accroître l’influence de ces derniers, tant sur le plan de l’opinion publique que sur les aspects politiques et réglementaires régissant leurs droits à la forêt.

10Comment la réglementation issue de ces réformes affecte-t-elle production de produits ligneux et non ligneux? Voilà l’épineux dossier abordé dans la quatrième section de ce collectif. Nombreux sont aujourd’hui les pays qui doivent composer avec les vestiges réglementaires et bureaucratiques légués par leurs anciens occupants coloniaux. Hautement discriminatoire dans la plus part des cas, le processus de changement amorcé dans bon nombre de pays ne se fait pas sans difficulté. Le Chapitre 7 argue que malgré l’octroi de certains droits d’usages, de gestions et d’exclusivités, la réglementation imposée par les autorités gouvernementales tend à conférer aux collectivités locales les forêts les plus dégradées ou surexploitées, restreint les usages permis par des contraintes de conservation abusives, et impose des obligations réglementaires qui augmentent sensiblement les coûts de transactions de la mise en marché des produits forestiers. Néanmoins, chaque marché est différent et l’analyse des coûts et bénéfices associés à la commercialisation des produits ligneux et non ligneux dépend en grande partie du cadre réglementaire dans lequel les collectivités opèrent. Les leçons tirées sur le commerce des produits forestiers (Chapitre 8) révèlent que l’obtention de titres légaux n’est pas garante d’une amélioration ou d’une diversification des sources de revenus. En effet, les marchés tendent à être dominés par un nombre limites d’acteurs privés qui influent directement le prix marchant des bois de commerce; l’excès de contraintes réglementaires incite la coupe illégale du bois qui a pour effet de faire chuter la valeur réelle des tiges; et l’asymétrie de l’information tend à favoriser l’acheteur au détriment du vendeur. Alors que plusieurs moyens existent pour améliorer la capacité technique des communautés à faire la mise en marché de leurs produits forestiers, la volonté politique pour mettre fin aux nombreuses distorsions structurelles auxquelles ces dernières font face est rarement au rendez-vous.  

11Dans la cinquième et dernière section, les auteurs du Chapitre 9 concluent avec un regard croisé sur les effets du changement de tenure observé dans les trente études de cas effectuées. Bien que certaines améliorations dans les conditions de vie ont été observées dans tous les cas répertoriés, les bénéfices encourus varient grandement au sein d’une même communauté et d’une communauté à l’autre. D’une manière générale, les retombées socioéconomiques liées au changement de tenure varieraient en fonction de 1) la grandeur et de la qualité des forêts allouées; 2) le cadre réglementaire imposé par les gouvernements; et 3) la proximité des marchés disponibles de même que leurs conditions d’accès. En revanche, la qualité des forêts allouées varierait en fonction de trois paramètres : 1) leurs états initiaux et les mesures de conservations ou de régénérations adoptées dans le cadre des réformes; 2) les incitatifs et mécanismes développés par les usagers et/ou les gouvernements pour favoriser le maintient du milieu forestier; et 3) l’exposition des collectivités concernées aux pressions externes telles que l’accroissement de la population et le développement économique. Bien entendu, la capacité des communautés à exercer leur droit d’exclusivité à la ressource aurait une incidence directe sur la protection et le maintien des forêts sujets au processus de réforme.  

12En guise de conclusion, le Chapitre 10 offre un condensé des expériences documentées dans les différentes études de cas, pour ensuite discuter des principaux enjeux soulevés par ces processus de réformes, de même que les défis qui en découlent. Bref et riche en information, cette section devrait être lu autant par les professionnels et académiciens qui s’intéressent à ces questions, que par les décideurs politiques à qui incombe la responsabilité de mettre en œuvre ces processus de réformes. Cependant, ce qui m’a davantage intéressé dans cette section (et la source de la seule critique que je puisse légitimement faire à l’endroit de cet excellent ouvrage) c’est la question des nouveaux problèmes émergents auxquels nous sommes aujourd’hui collectivement confrontés. Compte tenu de l’importance de ces enjeux, le survol effectué sur les problématiques du changement climatique, la sécurité alimentaire, la demande en énergie renouvelable (ex. : biomasse) et la conversion des forêts vers d’autres usages est beaucoup trop bref. À lui seul, l’épineux dossier des nouveaux mécanismes de développement propre, tel que l’initiative REDD (réduction des émissions due à la déforestation et la dégradation des forêts), aurait pu certainement faire l’objet d’un chapitre tout entier, alors que d’autres dossiers, comme celui de l’eau, sont complètement évacués de la discussion.  

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Pour citer cet article

Référence électronique

Alain Fréchette, « Forests for People: Community Rights and Forests Tenure Reform », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Lectures, mis en ligne le 09 septembre 2010, consulté le 26 mai 2018. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/9910

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Auteur

Alain Fréchette

Doctorant à l'Institut des sciences de l'environnement, Université du Québec à Montréal

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